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Radicado: 11001 03 24 000 2019 00061 00

Demandante: Promoambiental Distrito S.A.S ESP

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Bogotá, D.C, dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación núm.: 11001 03 24 000 2019 00061 00

Actora: Promoambiental Distrito S.A.S ESP

Demandados: La Nación – Presidente de la República y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

Tesis: No es procedente analizar la legalidad de normas compiladas que reproducen la reglamentación de aspectos relativos a las características de los vehículos empleados para la prestación del servicio de aseo y las bases de operación de personas prestadoras de dicho servicio en distritos o municipios mayores a 5000 usuarios, si se alega que no agotó un trámite previo exigible a la norma reproducida. No es procedente analizar la legalidad de normas compiladas que reproducen la reglamentación de aspectos relativos a las características de los vehículos empleados para la prestación del servicio de aseo y las bases de operación de personas prestadoras de dicho servicio en distritos o municipios mayores a 5000 usuarios, si los cuestionamientos se dirigen a atacar la norma reproducida que no fue objeto de reproche en las pretensiones.

NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad promovido por la empresa Promoambiental Distrito S.A.S. ESP en contra de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto nro. 1077 de 2015, «Por medio del cual se expidió el Decreto único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio» proferido por el Presidente de la República y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

LA DEMANDA

Pretensión

«PRETENSIÓN ÚNICA. Que se declare la NULIDAD de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto nro. 1077 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio»¹. (Negrilla del texto).

El acto cuestionado

«DECRETO NÚMERO 1077 DE 2015

(26 de mayo de 2015)

“Por medio del cual se expide el Decreto único Reglamentario del Sector

Vivienda, Ciudad y Territorio

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

Que la producción normativa ocupa un espacio central en la implementación de políticas públicas, siendo el medio a través del cual se estructuran los instrumentos jurídicos que materializan en gran parte las decisiones del Estado.

Que la racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico es una de las principales herramientas para asegurar la eficiencia económica y social del sistema legal y para afianzar la seguridad jurídica.

Que constituye una política pública gubernamental la simplificación y compilación orgánica del sistema nacional regulatorio.

Que la facultad reglamentaria incluye la posibilidad de compilar normas de la misma naturaleza.

Que por tratarse de un decreto compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, las mismas no requieren de consulta previa alguna, dado que las normas fuente cumplieron al momento de su expedición con las regulaciones vigentes sobre la materia.

Que la tarea de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario implica, en algunos casos, la simple actualización de la normativa compilada, para que se ajuste a la realidad institucional y a la normativa vigente, lo cual conlleva, en aspectos puntuales, el ejercicio formal de la facultad reglamentaria.

Que en virtud de sus características propias, el contenido material de este decreto guarda correspondencia con el de los decretos compilados; en consecuencia, no puede predicarse el decaimiento de las resoluciones, las circulares y demás actos administrativos expedidos por distintas autoridades administrativas con fundamento en las facultades derivadas de los decretos compilados.

1 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 36 de Samai.

Que la compilación de que trata el presente decreto se contrae a la normatividad vigente al momento de su expedición, sin perjuicio de los efectos ultractivos de disposiciones derogadas a la fecha, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887.

Que por cuanto este decreto constituye un ejercicio de compilación de reglamentaciones preexistentes, los considerandos de los decretos fuente se entienden incorporados a su texto, aunque no se transcriban, para lo cual en cada artículo se indica el origen del mismo.

Que las normas que integran el Libro 1 de este Decreto no tienen naturaleza reglamentaria, como quiera que se limitan a describir la estructura general administrativa del sector.

Que durante el trabajo compilatorio recogido en este Decreto, el Gobierno verificó que ninguna norma compilada hubiera sido objeto de declaración de nulidad o de suspensión provisional, acudiendo para ello a la información suministrada por la Relatoría y la Secretaría General del Consejo de Estado.

Que con el objetivo de compilar y racionalizar las normas de carácter reglamentario que rigen en el sector y contar con un instrumento jurídico único para el mismo, se hace necesario expedir el presente Decreto Reglamentario Único Sectorial.

Por lo anteriormente expuesto,

DECRETA:

(…)

ARTICULO 2.3.2.2.2.3.36. Características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos. Los vehículos para la prestación del servicio de aseo, empleados en las actividades de recolección y transporte de residuos con destino a disposición final, deberán tener, entre otras, las siguientes características:

Los vehículos recolectores deberán ser motorizados, y estar claramente identificados (color, logotipos, placa de identificación, entre otras características).

En los municipios o distritos con más de 5.000 usuarios en el servicio público de aseo, deberán estar provistos de equipo de comunicaciones.

En los distritos o municipios con más de 5.000 usuarios en el servicio público de aseo, deberán contar con equipos de compactación de residuos. Se exceptúan aquellos que se destinen a la recolección de residuos separados con destino al aprovechamiento, manejo de residuos de construcción y demolición y otros residuos que no sean susceptibles de ser compactados.

La salida del tubo de escape debe estar hacia arriba y por encima de su altura máxima. Se deberá cumplir con las demás normas vigentes para emisiones atmosféricas y ajustarse a los requerimientos de tránsito.

Los vehículos con caja compactadora deberán tener un sistema de compactación que pueda ser detenido en caso de emergencia.

Las cajas compactadoras de los vehículos destinados a la recolección y transporte de los residuos sólidos con destino a disposición final, deberán ser de tipo de compactación cerrada, de manera que impidan la pérdida del líquido (lixiviado), y contar con un mecanismo automático que permita una rápida acción de descarga.

Los equipos destinados a la recolección deberán tener estribos con superficies antideslizantes, y manijas adecuadas para sujetarse de tal forma que el personal pueda transportarse momentáneamente en forma segura.

Los equipos deberán posibilitar el cargue y el descargue de los residuos sólidos almacenados de forma tal que evite la dispersión de estos y la emisión de partículas.

Deberán estar diseñados de tal forma que no se permita el esparcimiento de los residuos sólidos durante el recorrido.

En los vehículos que no utilicen caja compactadora, los residuos sólidos deberán estar cubiertos durante el transporte, de manera que se reduzca el contacto con la lluvia, el viento y se evite el esparcimiento e impacto visual. Así mismo, deberán estar provistos de mecanismos que eviten la pérdida del líquido (lixiviado).

En los vehículos destinados a la recolección a partir de cajas de almacenamiento, deberán contar con un sistema adecuado para levantarlas y descargar su contenido en el vehículo recolector.

Las especificaciones de los vehículos deberán corresponder a la capacidad y dimensión de las vías públicas.

Deberán cumplir con las especificaciones técnicas existentes para no afectar la salud ocupacional de los conductores y operarios.

Deberán estar dotados con equipos de carretera y de atención de incendios.

Deberán estar dotados de dispositivos que minimicen el ruido, especialmente aquellos utilizados en la recolección de residuos sólidos en zonas residenciales y en las vecindades de hoteles, hospitales, clínicas, centros educativos, centros asistenciales e instituciones similares.

Estarán dotados de elementos complementarios tales como cepillos, escobas y palas para efectuar la limpieza de la vía pública en los casos de dispersión de residuos durante la operación de recolección, de forma que una vez realizada la recolección, no queden residuos diseminados en la vía pública.

Deberán estar dotados de balizas o luces de tipo estroboscópico, ubicadas una sobre la cabina y otra en la parte posterior de la caja de compactación, así como de luces en la zona de la tolva. Para los vehículos recolectores sin compactación las luces deberán estar ubicadas sobre la cabina.

Parágrafo. Los prestadores que por condiciones de capacidad, acceso o condiciones topográficas no puedan utilizar vehículos con las características señaladas en este artículo deberán informarlo y sustentarlo ante la SSPD y

esta entidad determinará la existencia de tales condiciones para permitir que se emplee otro tipo de vehículos.

(…)

ARTICULO 2.3.2.2.2.3.50. Características de las bases de operación. Las personas prestadoras del servicio público de aseo que presten el servicio en municipio o distritos mayores de 5.000 usuarios deberán tener base de operación, las cuales deberán ubicarse de acuerdo con lo definido en las normas de ordenamiento territorial y cumplir con las siguientes características:

Contar con áreas adecuadas para el parqueo y maniobra de los vehículos, depósito de insumos para la prestación de servicio, zona de control de operaciones, vestidores e instalaciones sanitarias para el personal, y oficinas administrativas.

Contar con los servicios públicos.

Contar con una adecuada señalización en las diferentes áreas, así como de los sentidos de circulación.

Contar con señales y equipo de seguridad para la prevención de accidentes, que permitan la inmediata y oportuna atención cuando se produzcan situaciones de emergencia.

Contar con equipos de control de incendios.

Contar con equipos de comunicación entre la base y los equipos de recolección.

Parágrafo 1°. En las bases de operación no se podrán almacenar residuos sólidos provenientes de las actividades de recolección y transporte.

Parágrafo 2°. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento que requieran menos de tres (3) vehículos para la prestación del servicio no están obligadas a contar con base de operaciones.»²

Normas violadas y concepto de la violación

En el acápite de «Fundamentos de derecho» de la demanda, formuló como único cargo el de falta de competencia del Presidente de la República para reglamentar la Ley 142 de 1994, pues le dio alcance a esta con los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto nro. 1077 de 2015.

Manifestó que, ni el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política ni la Ley 142 de 1994, facultaban a la mencionada autoridad para definir las características obligatorias del equipo utilizado en la prestación del servicio de aseo, ni tampoco para establecer disposiciones sobre la organización de los patios de las empresas

2 Ibidem.

que ejecutan dicho servicio. Agregó que se expidió esa reglamentación sin que previamente la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA), se hubiese pronunciado sobre la necesidad de dichos parámetros desde el punto de vista técnico.

Expuso que, el artículo 2.3.2.2.2.3.36 del Decreto nro. 1077 de 2015, estableció las características que debían cumplir los vehículos utilizados por las compañías prestadoras del servicio de aseo para la recolección y transporte de residuos, las cuales eran: los logotipos de la compañía a la que pertenencia, equipos de comunicación, balizas o luces tipo estroboscópicas, luces en la zona de la tolva y cajas internas para el manejo de lixiviados. Sin embargo, indicó que estos aspectos no se relacionaban con el manejo técnico de las actividades propias del servicio, sino que correspondían a parámetros vinculados con la regulación de tránsito y transporte de vehículos pesados.

Por su parte, el artículo 2.3.2.2.3.50 ibidem previó que los patios de operación de cada empresa de servicio de aseo debían contar con señalización interna, equipos de comunicación, implementos contra incendios, vestidores, oficinas administrativas y sanitarios. No obstante, esas condiciones no podían entenderse como requisitos técnicos directamente asociados a la prestación del servicio público.

Advirtió que, según el artículo 67 de la Ley 142 de 1994, el Presidente de la República solo puede establecer condiciones para las empresas prestadoras del servicio público de aseo si la CRA determina que dicha regulación es necesaria para garantizar la calidad del servicio, respetando el principio de libre competencia. Lo cual no sucedió en el presente caso.

Enunció que, de llegar a interpretarse que el accionado podía desconocer la exigencia prevista en la norma mencionada, debía tenerse en cuenta que el Congreso mediante la Ley 142 de 1994, definió el servicio de aseo, así como los principios para la medición del servicio, las facturas y las tarifas de los usuarios; sin embargo, no reguló la posibilidad de imponer exigencias técnicas sobre la infraestructura del mismo. Por lo tanto, aunque las disposiciones acusadas parecieran convenientes, fueron emitidas excediendo la potestad reglamentaria que le fue conferida al mandatario con el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política.

TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR

En el mismo escrito de la demanda solicitó la suspensión provisional de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto nro. 1077 de 2015, cuyo traslado se efectuó mediante auto del 13 de junio de 2019. Durante dicho plazo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se pronunció en escrito visible a folio 80 a 83 del cuaderno de medidas cautelares.

En proveído del 6 de septiembre de 2019³, el Despacho Sustanciador negó la medida cautelar.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio⁴ contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de la pretensión, por carecer de sustento fáctico y legal.

Adujo que, el Decreto nro. 1077 de 2015, no vulneró ninguna norma constitucional o legal, debido a que este es una compilación normativa, dentro de la cual fueron recogidos los artículos 37 y 51 del Decreto nro. 2981 de 2013 «Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo», tal como quedó previsto en la parte considerativa de la decisión acusada. Por lo tanto, no se estaba creando una nueva normativa en materia de prestación de servicio de aseo.

En el acápite de excepciones formuló la de potestad reglamentaria del Presidente de la República. Indicó que, dicha autoridad había actuado en cumplimiento de la competencia otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, para regular las leyes, especialmente la 142 de 1994, 669 de 2001 y 1450 de 2011.

También, propuso la que denominó como «Carácter compilatorio del Decreto nro. 1077 de 2015». Afirmó que, la demandante omitió que la decisión enjuiciada, en

3 Visible a folios 89 a 93 del Cuaderno de Medida Cautelar.

4 Visible a fólios 94 a 104 del Cuaderno Principal.

virtud de los principios de racionalización y simplificación del ordenamiento jurídico, reunía normas reglamentarias preexistentes y que, por tanto, no requería «consulta previa»⁵, alguna y no podía ser demandada sin cuestionar su fuente primaria.

Por último, propuso el medio exceptivo que denominó «las normas de carácter general no pueden declarase nulas para atender situaciones particulares», en el que se señaló que, la intención de Promoambiental con el medio de control de nulidad era evitar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, le impusiera una sanción dentro del pliego de cargos nro. 20184403506000072E por la infracción del artículo 2.3.2.2.2.3.36 numerales 1, 4, 6 y 17; lo que podría generar la imposición de la multa prevista en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. Por lo tanto, lo que se pretendía era el restablecimiento de un derecho a favor de la demandante.

Las excepciones previas formuladas fueron negadas en proveído del 10 de septiembre de 2020⁶.

El Presidente de la República contestó la demanda mediante memorial del 16 de septiembre de 2019⁷. Sin embargo, en auto del 10 de septiembre de 2020, se tuvo como extemporánea⁸.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En la citada diligencia se les concedió a las partes el término de diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto.

El Presidente de la República⁹, al descorrer el traslado manifestó que, la pretensión de nulidad no estaba llamada a prosperar, debido a que el Decreto nro. 1077 de 2015, que compiló el Decreto nro. 2981 de 2013, se expidió en cumplimiento de la facultad reglamentaria otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los parámetros decantados en la Ley 142 de 1994;

5 Visible a folio 100 de la Contestación de la demanda.

6 Visible a índice 27 del Sistema de Gestión Judicial Samai.

7 Folios 134 a 138 del cuaderno principal.

8 Folios 151 a 158 del cuaderno principal.

9 Visible a índice 40 ibidem.

sin afectar o desconocer el derecho a la libre competencia de las empresas prestadoras del servicio de transporte de residuos sólidos.

Resaltó que, si bien se habían incluido algunas definiciones adicionales, que estaban relacionadas con las previstas en la Ley 142 de 1994; al igual, que los principios básicos del servicio público de aseo en el marco de la gestión integral de residuos sólidos, los mismos estaban contenidos en los artículos 2 y 3 del Decreto nro. 2981 de 2013, que establecen que en un mercado de libre competencia pueden participar operadores con capacidad e idoneidad, siempre que cumplan los parámetros establecidos, especialmente lo relacionado con recolección y transporte de desechos y acrediten las condiciones determinadas en los artículos 37 y 51 ibidem, que fueron compilados en las disposiciones acusadas.

La parte actora alegó de conclusión reiterando los argumentos expuestos en el escrito de demanda. Adicionalmente, resaltó que a través del artículo 67 de la Ley 142 de 1994, el Congreso de la República le confirió al Ministerio competente la facultad de señalar los requisitos técnicos de los equipos utilizados por las empresas de servicios públicos, por lo que son solo ellos los encargados de efectuar dicha labor. Por lo tanto, la Presidencia de la República no podía desconocer el mandato del Legislador e invocar la potestad reglamentaria para proferir normas que estaban dirigidas a crear características operativas, de las cuales solo podía encargarse la entidad correspondiente.

Indicó que, no por el hecho de que apareciera en el Decreto nro. 1077 de 2015 la firma del Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio se convalidaba el ejercicio reglamentario del Jefe de Estado, ya que el artículo 2.3.2.2.2.3.36 ibidem no tiene relación con la potestad reglamentaria. Además, no se encontraba precedido del pronunciamiento que exige la ley por parte de la CRA.

Señaló que, si bien la citada cartera ministerial había allegado con la contestación de la demanda, los oficios con los que la Comisión remitió los comentarios del Decreto nro. 2981 de 2013, los mismos no contienen lo que exige el artículo 67 de la Ley 142 de 1994, ya que dicha entidad no especificó que los requisitos técnicos eran necesarios para garantizar la calidad del servicio y no implicaban la restricción de la competencia y tampoco, se efectuó un análisis al respecto.

Por otro lado, se pronunció sobre los argumentos del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, aduciendo que no era necesario que se demandaran los artículos 37 y 51 del Decreto nro. 2981 de 2013, pues estos se encontraban derogados por el acto acusado. Asimismo, sostuvo que la parte demandada no logró desvirtuar la extralimitación que se generó en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio alegó de conclusión¹⁰ reiterando los argumentos expuestos en el escrito de contestación.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto bajo los siguientes argumentos:

Sostuvo que, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política facultó al Presidente de la República para ejercer la potestad reglamentaria mediante decretos, resoluciones y órdenes que sean necesarias para ejecutar las leyes.

Frente a la exigencia del requisito relacionado con la manifestación por parte de la CRA sobre la necesidad de la regulación de los aspectos técnicos, mencionó que dado a que el Decreto nro. 1077 de 2015, unificaba normas prexistentes, no era necesario agotar la «consulta previa»¹¹ para su expedición, pues dicho trámite se surtió cuando se emitieron las normas fuente.

Expuso que, el contenido de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y .2.3.2.2.2.3.50 ibidem es idéntico al previsto en los artículos 37 y 51 del Decreto nro. 2981 de 2013, por medio del cual el primer mandatario había reglamentado la prestación del servicio público de aseo en el territorio nacional. Situación que, quedó detallada en las consideraciones del acto acusado.

Informó que, en los antecedentes de la norma anteriormente citada reposan los conceptos de la CRA y la necesidad de expedir el decreto reglamentario.

¹⁰ Visible a índice 44 ibidem.

11 Visible a índice 5 ibidem.

Resaltó que, las disposiciones acusadas no vulneraban los artículos 150 y 365 de la Carta Política, pues el Gobierno Nacional no usurpó funciones propias del Congreso de la República ni afectó la prestación del servicio. En lo relacionado con el artículo 2° de la Ley 142 de 1994, aseguró que no se efectuó una indebida intervención de la labor de aseo, debido a que la norma fuente y el Decreto nro. 1077 de 2015, se profirieron con la finalidad de garantizar la calidad, eficiencia y mejoramiento del servicio; sin entenderse ello como una afectación a la libre competencia. Por lo tanto, no es procedente declarar la nulidad de los artículos demandados.

DEL TRÁMITE POSTERIOR AL TRASLADO PARA ALEGAR DE

CONCLUSIÓN

Mediante escrito del 8 de agosto 2025¹², el Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes manifestó su impedimento para conocer del proceso de la referencia, al considerar que se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA. No obstante, dicho impedimento fue declarado infundado por la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 21 de agosto de 2025¹³.

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

12 Visible a índice 64 ibidem.

13 Visible a índice 67 ibidem.

Planteamiento

De acuerdo con lo expuesto en la demanda y en los argumentos de defensa, la Sala advierte que la controversia gira en torno a los siguientes puntos: el primero, relacionado con la necesidad de que la CRA para la expedición de las disposiciones que se censuran se surtiera la «consulta previa», dado que para la demandante ello era menester en consideración a que los asuntos objeto de reglamentación tienen que ver con la libre competencia. Entre tanto, para el ministerio accionado tal exigencia no es predicable de las normas censuradas puesto que se trata de compilaciones exactas de los artículos 37 y 51 del Decreto 2981 de 2013, respecto de las cuales se surtió el trámite que echa de menos la demandante.

También discuten sobre la competencia en la expedición de las normativas censuradas, pues en criterio de la actora es del resorte del Ministerio de Transporte puesto que se reglamentan aspectos relativos al tránsito y transporte de vehículos de carga pesada lo mismo que a la infraestructura del servicio de aseo y que su contenido no se enmarca en aspectos técnicos asociados a la prestación de dicho servicio. Al respecto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio explicó que dada la falta de autonomía de las disposiciones contenidas en el decreto compilatorio respecto de la reproducción de los artículos 37 y 51 del Decreto 2981 de 2013, no era procedente abordar este cargo de nulidad, máxime cuando este último decreto no había siquiera sido cuestionado en esta Jurisdicción.

Actos compilatorios

La Sala debe definir si son nulos los preceptos mediante los cuales se definieron las características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos y de las bases de operación de las personas prestadoras del servicio público de aseo, si fueron compilados en un nuevo cuerpo normativo y al ser expedido no se cumplió con la «consulta previa» ante la CRA.

Para responder tal cuestionamiento se debe precisar que las normas vertidas en decretos compilatorios no tienen una sustantividad propia, dado que son expedidas con miras a facilitar, racionalizar, simplificar y organizar de manera coherente los

preceptos que orientan a los diversos sectores que integran el Estado. Así lo entendió la Corte Constitucional, en la sentencia C-839 de 2008¹⁴:

«3.2. Sobre el alcance de la expresión compilar la Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades precisando que “la compilación implica “agrupar o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”.

Quien compila, ha dicho la Corte “limita su actividad a la reunión o agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico, así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”.¹⁶

Es una facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”, ¹⁷ ya que la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas”.¹⁸

La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo siguiente:

(i) si “para efectos de expedir un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de los estatutos o de las recopilaciones y se ingresa al de los códigos”¹⁹. (ii) La facultad de compilar “no puede conllevar la expedición de un

14 Corte Constitucional, sentencia C- 839 de 2008, MP: Jaime Córdoba Triviño.

15 Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.

16 Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

17 Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la ley 136 de 1994, sobre modernización de los municipios, que autorizaba al Presidente de la República, mediante facultades extraordinarias a “compilar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de los municipios. Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”. En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, así como el Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades, - por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se “desconoció la prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (…)En efecto, puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y, lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (…)”. Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra “compilar”, advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa.

¹⁸ Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

19 Sentencia C-255 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de Salud; decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al Presidente por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto de “expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (…) Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones (…) sin que se altere su contenido y podrá eliminar las normas repetidas o superfluas”. Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir “un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias”. Concluyó la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya enunciada, que tanto el decreto ley como el artículo de la ley 100 de 1993 que concedía tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud era “un verdadero código”. Así lo demuestran “su extensión,

nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente

pues ello equivale a expedir un código”.» (Subrayas de la Sala).

En lo que respecta al ejercicio de esa «función compilatoria» de normas legales²¹, la Corte Constitucional también ha sostenido que el ejecutivo no requiere autorización legal, pues la competencia para ello deriva del artículo 189, numeral 10, de la Constitución Política. Así discurrió:

«El gobierno cuenta de manera permanente con la autorización constitucional para compilar las normas legales, con el fin de hacerlas asequibles y fáciles de entender al ciudadano común, todo dentro de su obligación de velar por el estricto cumplimiento de las leyes (C.P. art. 189, numeral 10). Esa tarea forma, pues, parte de sus labores como suprema autoridad administrativa, y no requiere de una autorización legal»²².

Al revisar las disposiciones que se impugnan, es evidente que el Presidente de la República, en estricto sentido, ejerció la facultad compilatoria, pues, además de que así lo expresó en las consideraciones del Decreto 1077 de 2015, es evidente que, no adicionó o modificó, en lo absoluto, su texto, veamos:

Decreto 2981 de 2013	Decreto 1077 de 2015
Artículo 37. Características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos. Los vehículos para la prestación del servicio de aseo, empleados en las actividades de recolección y transporte de residuos con destino a disposición final, deberán tener, entre otras, las siguientes características: 1. Los vehículos recolectores deberán ser motorizados, y estar claramente	Artículo 2.3.2.2.2.3.36. Características de los vehículos de recolección y transporte de residuos sólidos. Los vehículos para la prestación del servicio de aseo, empleados en las actividades de recolección y transporte de residuos con destino a disposición final, deberán tener, entre otras, las siguientes características: 1. Los vehículos recolectores deberán ser motorizados, y estar claramente

pues consta de 723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que "incorpora y sustituye", que

son ocho, expedidas entre los años de 1979 y 1994”.

20 Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

21 Se hace la anterior precisión, comoquiera que ello no se hace extensible a la compilación de códigos, la cual debe ser delegada por el legislativo, como se señaló en Sentencia C-582 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, en los siguientes términos «La segunda facultad, esto es, la de compilar que consiste en agrupar o recopilar en un solo texto disposiciones jurídicas sobre un tema específico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, puede ser ejercida "por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior. Con todo, cabe en este punto precisar que la facultad de compilar, no puede conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código."»

22 Cita propia del texto transcrito «Esta posición ya había sido expuesta en las sentencias C-129 y C-397 de 1995. En la primera de las mencionadas se expuso que la compilación, "al tratarse de una facultad que en nada debe alterar la naturaleza misma de las normas agrupadas, puede ser desarrollada por cualquier particular o entidad pública, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a través de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 superior." También la Corte Suprema de Justicia se había pronunciado en este sentido. Así, en la sentencia de Sala Plena N° 102 de 1986, M.P. Hernán Gómez Otálora, se manifestaba que la facultad de compilación “dado su carácter mecánico no requiere de facultades extraordinarias, por no ser en sí misma función legislativa, como sí lo es la tarea codificadora.”»

identificados (color, logotipos, placa de identificación, entre otras características). En los municipios o distritos con más de 5.000 usuarios en el servicio público de aseo, deberán estar provistos de equipo de comunicaciones. En los distritos o municipios con más de 5.000 usuarios en el servicio público de aseo, deberán contar con equipos de compactación de residuos. Se exceptúan aquellos que se destinen a la recolección de residuos separados con destino al aprovechamiento, manejo de residuos de construcción y demolición y otros residuos que no sean susceptibles de ser compactados. La salida del tubo de escape debe estar hacia arriba y por encima de su altura máxima. Se deberá cumplir con las demás normas vigentes para emisiones atmosféricas y ajustarse a los requerimientos de tránsito. Los vehículos con caja compactadora deberán tener un sistema de compactación que pueda ser detenido en caso de emergencia. Las cajas compactadoras de los vehículos destinados a la recolección y transporte de los residuos sólidos con destino a disposición final, deberán ser de tipo de compactación cerrada, de manera que impidan la pérdida del líquido (lixiviado), y contar con un mecanismo automático que permita una rápida acción de descarga. Los equipos destinados a la recolección deberán tener estribos con superficies antideslizantes, y manijas adecuadas para sujetarse de tal forma que el personal pueda transportarse momentáneamente en forma segura. Los equipos deberán posibilitar el cargue y el descargue de los residuos sólidos almacenados de forma tal que evite la dispersión de estos y la emisión de partículas. Deberán estar diseñados de tal forma que no se permita el esparcimiento de los residuos sólidos durante el recorrido.	identificados (color, logotipos, placa de identificación, entre otras características). En los municipios o distritos con más de 5.000 usuarios en el servicio público de aseo, deberán estar provistos de equipo de comunicaciones. En los distritos o municipios con más de 5.000 usuarios en el servicio público de aseo, deberán contar con equipos de compactación de residuos. Se exceptúan aquellos que se destinen a la recolección de residuos separados con destino al aprovechamiento, manejo de residuos de construcción y demolición y otros residuos que no sean susceptibles de ser compactados. La salida del tubo de escape debe estar hacia arriba y por encima de su altura máxima. Se deberá cumplir con las demás normas vigentes para emisiones atmosféricas y ajustarse a los requerimientos de tránsito. Los vehículos con caja compactadora deberán tener un sistema de compactación que pueda ser detenido en caso de emergencia. Las cajas compactadoras de los vehículos destinados a la recolección y transporte de los residuos sólidos con destino a disposición final, deberán ser de tipo de compactación cerrada, de manera que impidan la pérdida del líquido (lixiviado), y contar con un mecanismo automático que permita una rápida acción de descarga. Los equipos destinados a la recolección deberán tener estribos con superficies antideslizantes, y manijas adecuadas para sujetarse de tal forma que el personal pueda transportarse momentáneamente en forma segura. Los equipos deberán posibilitar el cargue y el descargue de los residuos sólidos almacenados de forma tal que evite la dispersión de estos y la emisión de partículas. Deberán estar diseñados de tal forma que no se permita el esparcimiento de los residuos sólidos durante el recorrido.
10. En los vehículos que no utilicen caja compactadora, los residuos sólidos deberán estar cubiertos durante el transporte, de manera que se reduzca el contacto con la lluvia, el viento y se evite el esparcimiento e impacto visual. Así mismo, deberán estar provistos de mecanismos que eviten la pérdida del líquido (lixiviado).	10. En los vehículos que no utilicen caja compactadora, los residuos sólidos deberán estar cubiertos durante el transporte, de manera que se reduzca el contacto con la lluvia, el viento y se evite el esparcimiento e impacto visual. Así mismo, deberán estar provistos de mecanismos que eviten la pérdida del líquido (lixiviado).
11. En los vehículos destinados a la recolección a partir de cajas de almacenamiento, deberán contar con un sistema adecuado para levantarlas y descargar su contenido en el vehículo recolector.	11. En los vehículos destinados a la recolección a partir de cajas de almacenamiento, deberán contar con un sistema adecuado para levantarlas y descargar su contenido en el vehículo recolector.
12. Las especificaciones de los vehículos deberán corresponder a la capacidad y dimensión de las vías públicas.	12. Las especificaciones de los vehículos deberán corresponder a la capacidad y dimensión de las vías públicas.
13. Deberán cumplir con las especificaciones técnicas existentes para no afectar la salud ocupacional de los conductores y operarios.	13. Deberán cumplir con las especificaciones técnicas existentes para no afectar la salud ocupacional de los conductores y operarios.
14. Deberán estar dotados con equipos de carretera y de atención de incendios.	14. Deberán estar dotados con equipos de carretera y de atención de incendios.
15. Deberán estar dotados de dispositivos que minimicen el ruido, especialmente aquellos utilizados en la recolección de residuos sólidos en zonas residenciales y en las vecindades de hoteles, hospitales, clínicas, centros educativos, centros asistenciales e instituciones similares.	15. Deberán estar dotados de dispositivos que minimicen el ruido, especialmente aquellos utilizados en la recolección de residuos sólidos en zonas residenciales y en las vecindades de hoteles, hospitales, clínicas, centros educativos, centros asistenciales e instituciones similares.
16. Estarán dotados de elementos complementarios tales como cepillos, escobas y palas para efectuar la limpieza de la vía pública en los casos de dispersión de residuos durante la operación de recolección, de forma que una vez realizada la recolección, no queden residuos diseminados en la vía pública.	16. Estarán dotados de elementos complementarios tales como cepillos, escobas y palas para efectuar la limpieza de la vía pública en los casos de dispersión de residuos durante la operación de recolección, de forma que una vez realizada la recolección, no queden residuos diseminados en la vía pública.
17. Deberán estar dotados de balizas o luces de tipo estroboscópico, ubicadas una sobre la cabina y otra en la parte posterior de la caja de compactación, así como de luces en la zona de la tolva. Para los vehículos recolectores sin compactación	17. Deberán estar dotados de balizas o luces de tipo estroboscópico, ubicadas una sobre la cabina y otra en la parte posterior de la caja de compactación, así como de luces en la zona de la tolva. Para  los  vehículos  recolectores  sin
las luces deberán estar ubicadas sobre la cabina.	compactación las luces deberán estar ubicadas sobre la cabina.
Parágrafo. Los prestadores que por condiciones de capacidad, acceso o condiciones topográficas no puedan utilizar vehículos con las características señaladas en este artículo deberán informarlo y sustentarlo ante la SSPD y esta entidad determinará la existencia de tales condiciones para permitir que se emplee otro tipo de vehículos.	Parágrafo. Los prestadores que por condiciones de capacidad, acceso o condiciones topográficas no puedan utilizar vehículos con las características señaladas en este artículo deberán informarlo y sustentarlo ante la SSPD y esta entidad determinará la existencia de tales condiciones para permitir que se emplee otro tipo de vehículos.
(…)	(…)
Artículo 51. Características de las bases de operación. Las personas prestadoras del servicio público de aseo que presten el servicio en municipio o distritos mayores de 5.000 usuarios deberán tener base de operación, las cuales deberán ubicarse de acuerdo con lo definido en las normas de ordenamiento territorial y cumplir con las siguientes características:	Artículo 2.3.2.2.2.3.50. Características de las bases de operación. Las personas prestadoras del servicio público de aseo que presten el servicio en municipio o distritos mayores de 5.000 usuarios deberán tener base de operación, las cuales deberán ubicarse de acuerdo con lo definido en las normas de ordenamiento territorial y cumplir con las siguientes características:
1. Contar con áreas adecuadas para el parqueo y maniobra de los vehículos, depósito de insumos para la prestación de servicio, zona de control de operaciones, vestidores e instalaciones sanitarias para el personal, y oficinas administrativas.	1.   Contar con áreas adecuadas para el parqueo y maniobra de los vehículos, depósito de insumos para la prestación de servicio, zona de control de operaciones, vestidores e instalaciones sanitarias para el personal, y oficinas administrativas.
2. Contar con los servicios públicos.	2. Contar con los servicios públicos.
3. Contar con una adecuada señalización en las diferentes áreas, así como de los sentidos de circulación.	3. Contar con una adecuada señalización en las diferentes áreas, así como de los sentidos de circulación.
4. Contar con señales y equipo de seguridad para la prevención de accidentes, que permitan la inmediata y oportuna atención cuando se produzcan situaciones de emergencia.	4. Contar con señales y equipo de seguridad para la prevención de accidentes, que permitan la inmediata y oportuna atención cuando se produzcan situaciones de emergencia.
5. Contar con equipos de control de incendios.	5. Contar con equipos de control de incendios.
6. Contar con equipos de comunicación entre la base y los equipos de recolección.	6. Contar con equipos de comunicación entre la base y los equipos de recolección.
Parágrafo 1°. En las bases de operación no se podrán almacenar residuos sólidos provenientes de las actividades de recolección y transporte.	Parágrafo 1°. En las bases de operación no se podrán almacenar residuos sólidos provenientes de las actividades de recolección y transporte.

Parágrafo 2°. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento que requieran menos de tres (3) vehículos para la prestación del servicio no están obligadas a contar con base de operaciones.

Parágrafo 2°. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento que requieran menos de tres (3) vehículos para la prestación del servicio no están obligadas a contar con base de operaciones.

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Siendo ello así, la función ejercida por el Gobierno Nacional en el decreto en cita y, en particular, en lo que atañe a los artículos enjuiciados, constituye el ejercicio de la facultad compilatoria, respecto de lo ya previsto en una norma preexistente, esto es, el Decreto 2981 de 2013 «por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo», toda vez que se limitó a reproducir, de manera idéntica, el texto de la disposición anterior, es decir que no sustituyó ni modificó el contenido normativo del artículo compilado y, por ello, no desplegó, en estricto sentido, la facultad reglamentaria.

A partir de lo anterior, es preciso concluir que no comprende una nueva disposición

«reglamentaria» autónoma, máxime cuando en la parte considerativa del decreto, expresamente, se indicó «Que por tratarse de un decreto compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, las mismas no requieren de «consulta previa» alguna, dado que las normas fuente cumplieron al momento de su expedición con las regulaciones vigentes sobre la materia.», de donde se concluye que habiendo sido consultado el Decreto 2981 de 2013 a la CRA, no es exigible tal requerimiento para el compilatorio en lo pertinente, fase de la que dan cuenta los folios 105 a 133 del Cuaderno principal.

En consecuencia, el reparo de validez así esgrimido no prospera.

1. Falta de competencia

La Sala pasa a desatar si son nulas por falta de competencia las normas compiladas que reglamentan aspectos relativos al tránsito y transporte de vehículos de carga pesada destinados a prestar el servicio públicos de aseo lo mismo que la infraestructura del servicio de aseo.

Al respecto, es pertinente anotar que, conforme se detalló en el acápite anterior, los artículos censurados no gozan de autonomía, por lo que no resulta viable analizar su

validez de cara a lo que establece la norma reproducida, esto es, los artículos 37 y 51 del Decreto 2981 de 2013, como quiera que esas disposiciones no fueron demandadas en el proceso de la referencia.

Como se vio, la única pretensión planteada por la sociedad actora fue la siguiente:

«PRETENSIÓN ÚNICA. Que se declare la NULIDAD de los artículos 2.3.2.2.2.3.36 y 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto nro. 1077 de 2015, por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio»²³

En efecto, lo que la accionante busca es que se defina si el Presidente de la República y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio ostentan las atribuciones constitucionales y legales para expedir una reglamentación acerca de las características de los vehículos empleados para la prestación del servicio de aseo y las bases de operación de personas prestadoras de dicho servicio en distritos o municipios mayores a 5000 usuarios. No obstante, esa regulación no fue creada en los artículos 2.3.2.2.2.3.36 ni en el 2.3.2.2.2.3.50 del Decreto 1077 de 2015 sino en los ya mencionados artículos 37 y 51 del Decreto 2981 de 2013, por lo que al no ser parte estas últimas normativas del objeto del presente litigio, no es procedente efectuar razonamiento alguno tendiente a definir su juridicidad.

Admitir un razonamiento distinto, infringiría no sólo el principio de congruencia sino los derechos de defensa y contradicción de quienes se vincularon como demandados, pues lo cierto es que circunscribieron su posición a la expedición de los preceptos compilados.

En ese orden, tampoco prospera el cargo así formulado.

2. Costas

Visto el artículo 188 del CPACA²⁴, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del

23 Visible en el expediente digitalizado que obra en el índice núm. 36 de Samai.

24 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: : Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 2 de octubre de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado (E)

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co