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Radicado: 11001-03-27-000-2022-00062-00 (27208)
Demandantes: Diego Eduardo López Medina y César Camilo Cermeño Cristancho
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 11001-03-27-000-2022-00062-00 (27208)
Demandante: Diego Eduardo López Medina y otro
Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
Tema: Contribución adicional para el Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios año 2021.
SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide la demanda de nulidad simple interpuesta por Diego Eduardo López Medina y César Camilo Cermeño Cristancho, en la que pretenden la nulidad de la Resolución SSPD–20211000566545 del 8 de octubre de 2021, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios «Por la cual se establecen disposiciones referentes a la liquidación de la contribución adicional para el Fortalecimiento del Fondo Empresarial establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, para la vigencia 2021», la cual dispone:
«LA SUPERINTENDENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y en especial las que le confiere el numeral 25 del artículo 8o del Decreto 1369 de 2020, lo dispuesto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y las Sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021 todas de la Corte Constitucional,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, estableció una contribución adicional a la definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, destinada al fortalecimiento del Fondo Empresarial de la Superservicios, cuyas reglas se encuentran contenidas en dicha disposición, en los siguientes términos:
“Artículo 314. Contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el Fortalecimiento del Fondo Empresarial. A partir del 1 de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022 se autoriza el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Dicha contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las reglas aplicables a esta contribución serán las siguientes:
(…)
Que en desarrollo de lo anterior, si en la vigencia 2021 hubo un faltante presupuestal al determinar la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se debe acudir a lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 85 citado, adicionando los correspondientes gastos operativos.
Que de acuerdo con la Resolución SSPD No. 20211000355215 de 2021 fue necesario que la base gravable de la contribución especial a favor de la Superservicios se integrara con los gastos de funcionamiento y con el 31.16% de los gastos operativos previstos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
1
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
Que, en consecuencia, la base gravable de la contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 debe incluir esos rubros para que sea exactamente igual a la determinada para contribución especial consagrada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. REGLAS APLICABLES A LA LIQUIDACIÓN, COBRO Y PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN ADICIONAL DEL ARTÍCULO 314 DE LA LEY 1955 DE 2019 PARA LA
VIGENCIA 2021. Las reglas del Capítulo del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 1150 de 2020, serán aplicables a la liquidación, cobro y pago de la contribución adicional del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.
ARTÍCULO 2o. RELIQUIDACIÓN. Si después de liquidada la contribución adicional, la Superservicios advierte cambios en la información financiera reportada y certificada por los prestadores que genere variaciones a la base gravable de la liquidación y, por ende, al valor de la contribución adicional a pagar, la Superservicios realizará la correspondiente reliquidación de conformidad con lo establecido en la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
ARTÍCULO 3o. NOTIFICACIÓN Y RECURSOS. La liquidación de la contribución adicional se notificará de acuerdo con lo establecido por las normas legales vigentes y contra esta procederán los recursos de reposición ante la Dirección Financiera y en subsidio el de apelación ante la Secretaría General de la Superservicios, dentro de los términos y condiciones establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 4o. FIRMEZA Y EJECUTORIA. La liquidación de la contribución adicional quedará en firme de acuerdo con lo establecido en el artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y prestará mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 99 del mismo código.
ARTÍCULO 5o. PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN ADICIONAL. El valor de la contribución adicional deberá ser pagado dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la firmeza del acto administrativo que la liquida, de conformidad con el artículo 2.2.9.9.6 del Decreto 1150 de 2020.
La Superservicios pone a disposición de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, como herramienta para facilitar el pago de la contribución adicional, el formato de pago de las liquidaciones que estará disponible en el sitio web de la Entidad https://www.superservicios.gov.co, en la opción Plataforma de Pagos y a través de la página web del SUI https://www.sui.gov.co.
Sin embargo, e independientemente de que el formato de pago no se encuentre disponible en la página web señalada, los prestadores de servicios públicos domiciliarios deberán adelantar las gestiones pertinentes, a fin de realizar el pago, para lo cual podrán comunicarse con el Grupo de Tesorería de la Superservicios.
De igual forma, los prestadores podrán pagar la contribución adicional únicamente a la orden de la Superservicios, por la plataforma de Pagos Seguros en línea (PSE), o mediante transferencia electrónica bajo la responsabilidad del prestador contribuyente que realiza el pago.
ARTÍCULO 6o. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y contra la misma no procede recurso alguno. (…)»
DEMANDA
Los demandantes en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formularon las siguientes pretensiones:
«2.1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. SSPD–20211000566545 del 08 de octubre de 2021, proferida en el marco del expediente 2021534260104975E «Por la cual se establecen disposiciones referentes a la liquidación de la contribución adicional para el Fortalecimiento del Fondo Empresarial establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, para la vigencia 2021» proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
2.2. Que se ordene expresamente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios abstenerse de pretender el cobro, por cualquier medio, de la contribución adicional para el Fortalecimiento del Fondo Empresarial establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 para la vigencia 2021.»
La parte demandante invocó como disposiciones vulneradas los artículos 243 de la Constitución Política, 45 de la Ley 270 de 1996; 21 del Decreto 2067 de 1991.
Se observa que los cargos de la demanda se fundamentan en que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la resolución demandada a partir de una lectura equivocada de la sentencia C-147 de 2021. El concepto de la violación se resume, así:
NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN, FALTA DE COMPETENCIA, INFRACCIÓN DE NORMAS SUPERIORES, EXPEDICIÓN EN FORMA IRREGULAR Y DESVIACIÓN DE LAS ATRIBUCIONES PROPIAS DE QUIEN PROFIRIÓ EL ACTO:
- La SSPD le dio aplicación ultra-activa a un tributo declarado inexequible, de forma inmediata y con efectos a futuro, sin necesidad de modular sus efectos
La Corte Constitucional en la sentencia C-147 de 2021 declaró inexequible el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, decisión que fue informada mediante comunicado de prensa No. 18 (20 y 21 de mayo de 2021). Ese fallo se notificó por edicto publicado los días 14 y 16 de julio de 2021.
A pesar de que la Corte decidió que esa declaratoria operó de forma inmediata y sin necesidad de modular sus efectos, según lo indicado en el párrafo 85 de esa providencia, cuatro (4) meses después, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD- expidió la Resolución SSPD–20211000566545 de 8 de octubre de 2021, con el objeto de recaudar para la vigencia 2021, la contribución adicional prevista en el mencionado artículo 314.
La resolución demandada fue expedida a partir de una lectura descontextualizada de un aparte de la citada sentencia, en la que se indicó: 76. «…De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago», pues con base en ello, esa entidad consideró que la contribución adicional por la vigencia 2021 se causó desde el 1º de enero de ese año y, por tanto, la Corte permitió la liquidación y cobro.
La interpretación efectuada por la SSPD es contraria a una lectura integral de la sentencia C-147 de 2021, ya que la Corte fue clara en afirmar que se retira de forma inmediata del ordenamiento jurídico el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y con efectos hacia el futuro. Además, en su parte resolutiva no moduló el efecto temporal de la declaratoria de inexequibilidad, por lo que, la aplicación de la disposición no puede ser ultra-activa.
Debe tenerse en cuenta que los fallos de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, conforme con los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 19911. En ese sentido, son de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes en su parte resolutiva2. De otra parte, el diferimiento o postergación de la
1 Artículo 21. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
2 Artículo 48 de la Ley 270 de 1996.
inexequibilidad de una norma ilícita tiene una aplicación excepcional limitada, tal como lo prevé el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, la cual debe ser motivada en atención al impacto social de la decisión.
- Las sentencias de modulación de efectos temporales son especiales: siempre tienen concordancia entre parte resolutiva, motiva y comunicado de prensa. La sentencia C-147 de 2021 no cumple con ninguno de estos requisitos
La SSPD tergiversó y modificó el régimen de los efectos temporales extraordinarios de los fallos de la Corte, a partir de una lectura descontextualizada y fragmentada del párrafo 76 de la sentencia C-147 de 2021, que no tiene correspondencia con la parte resolutiva de la decisión, ya que no se efectuó una modulación de la aplicación temporal de la decisión.
En caso de aplicarse el test de necesidad del diferimiento temporal, tampoco se advierte la razón para diferir la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pues para ello se debe tener en cuenta: (i) la gravedad de la infracción, (ii) la falta de justificación sobre la proporcionalidad de la modulación temporal, (iii) el análisis de consecuencias, dado que no existen motivos de necesidad constitucional que lo ameriten y (iv) que no se presentan vacíos normativos en tanto sigue vigente el régimen ordinario de la contribución especial.
La SSPD invadió una competencia que no le corresponde al modificar los efectos de la sentencia C-147 de 2021, pues la función de variar los efectos de ese fallo, solo le compete a la Corte Constitucional a través de formalidades explícitas, máxime que tal modulación se debe encontrar en la parte resolutiva del fallo, previa justificación en la parte motiva, mediante un test o prueba argumentativa especial. Por lo demás se destaca, que en todos los casos en que la Corte ha modulado el efecto temporal de la inexequibilidad, lo ha anunciado desde el comunicado de prensa.
- La jurisprudencia del Consejo de Estado en casos de expedición de actos administrativos durante la postergación o diferimiento de la inexequibilidad de una norma legal
La SSPD desconoce las orientaciones que ha fijado el juez de la administración, construidas en el contexto de la declaración de inexequibilidad de tributos con efectos diferidos3, ya que la jurisprudencia ha indicado que el diferimiento debe ser claro y explícito en los términos de la Ley 270 de 1996. Así, a la Administración le está vedada la expedición de actos que busquen la preservación de la norma declarada inconstitucional, a menos de que se trate de aplicar de manera ultra-activa en acatamiento a la inexequibilidad diferida.
- Conclusión – Nulidad absoluta del acto demandado: La Resolución No. SSPD-20211000566545 del 08 de octubre de 2021
El acto es nulo por falta de competencia de la SSPD, ya que esa entidad reglamentó la contribución adicional sin que existiera una norma que se lo permitiera, con desconocimiento de los efectos de la sentencia C-147 de 2021.
El acto es nulo por falsa motivación, pues su expedición se basó en una regla de derecho inexistente, esto es, que conforme a lo expuesto en la sentencia C-147 de 2021, las contribuciones correspondientes a las vigencias 2020 y 2021 se causaron.
3 Sentencias de 1 de junio de 2010, Exp. 2010-00352-00 y 23 de agosto de 2012 Exp. 2007-00030-00, C.P. Claudia Rojas Lasso.
El acto es nulo por infracción de las normas en que debía fundarse, en tanto se basó en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, que fue erradicado previamente del ordenamiento jurídico, con desconocimiento del principio de legalidad y de los artículos 243 de la Constitución Política y 21 del Decreto 2067 de 1991.
El acto es nulo por expedición irregular, en tanto que ante la falta de autorización legal inicial, no existía norma que determinara el procedimiento de liquidación y cobro de la contribución.
El acto es nulo por desviación de poder, pues se presenta un indicio que se conforma de una parte, por un hecho conocido que se encuentra probado, consistente en la afectación al recaudo por concepto del cobro de la contribución adicional y que el superintendente así como los funcionarios ordenadores del gasto serían responsables en la ejecución de proyectos o por el error de planeación en el cálculo presupuestal; y de otra, en un hecho desconocido, esto es, que los funcionarios intentaron salvarse de cualquier responsabilidad disciplinaria o fiscal con la expedición de la resolución.
En el caso es claro el afán recaudatorio de la SSPD y evitar cualquier tipo de investigación, lo que demuestra un indicio claro de la desviación de poder en la que incurrieron los funcionarios.
NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN AL ASIGNAR EL ACTO DEMANDADO A LA CONTRIBUCIÓN UNA CAUSACIÓN SIN FUNDAMENTO LEGAL – LA SSPD DESCONOCE EL SIGNIFICADO DE LA CAUSACIÓN Y HACE UNA INTERPRETACIÓN IRRACIONAL DE LA MISMA
Para el caso de las contribuciones de las superintendencias, al contribuyente le es imposible determinar su tarifa sin conocer el monto al cual ascienden los gastos que deben sufragarse y la carga que cada vigilado representa. De esta forma, el administrado no podrá sufragar el tributo o considerarlo exigible hasta que la Superintendencia no le proporcione los datos correspondientes. La causación de la contribución se da hasta cuando se expide la factura o liquidación oficial, lo que no había acaecido al momento de expedición de la sentencia C-147 de 8 de octubre de 2021.
Para la vigencia 2021 no se causó la contribución adicional, ya que a la fecha de expedición de las sentencias de inconstitucionalidad, no se habían surtido los pasos señalados en el Decreto 1150 de 2020, tales como el envío de información por parte de los sujetos pasivos a la Superintendencia o la expedición del acto que determine el impuesto y, por tanto, la contribución no era exigible.
En el marco conceptual de las NIIF tampoco se entiende causada la contribución adicional, dado que no hay claridad respecto al monto al que ascenderá. Como la contribución es un tributo de periodo que recoge información de enero a diciembre, no es posible señalar que se causa el 1º de enero, sino que como tal, se genera por los resultados arrojados en un año y se causa, es decir, se hace exigible, cuando se factura en virtud de la consolidación financiera anual. De esta forma, la causación del año 2021 no se había generado cuando se expidió la resolución acusada.
NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN E INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN LAS QUE DEBÍA FUNDAMENTARSE EL ACTO – PROHIBICIÓN DE DOBLE IMPOSICIÓN
En el caso se presenta una duplicidad en el cobro adicionado sobre los gastos operativos para cubrir faltantes presupuestales de la entidad, lo que es contrario al principio de justicia tributaria.
La entidad pretende adicionar a la base gravable de la contribución adicional, los rubros de que trata el parágrafo 2 del citado artículo 85, los cuales solo pueden ser adicionados cuando sea indispensable cubrir faltantes presupuestales, presupuesto que no es predicable respecto de esa contribución, ya que su destino es integrar los recursos del Fondo Empresarial.
Así, con el propósito de financiar dicho fondo, se adopta una base gravable concebida para cubrir el faltante presupuestal de la entidad, sin embargo, ese faltante ya fue cubierto mediante la contribución especial correspondiente al año 2021. En consecuencia, no se configuran los supuestos que habilitan la aplicación del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Su nueva inclusión en la base de cálculo de la contribución implicaría un doble cobro por el mismo concepto, circunstancia que carece de autorización legal.
Es evidente la falsa motivación de la resolución demandada, pues la entidad no está facultada para modificar la base gravable de la contribución adicional, incluyendo conceptos que no contempló la norma.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda y se condene en costas y agencias en derecho a la parte actora, con fundamento en lo siguiente:
La declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, no tiene como consecuencia la inaplicación de las normas que establecían las contribuciones especial y adicional.
De la lectura de las sentencias C-464, C-484 de 2020 y C-147 de 2021, se concluye que la Corte Constitucional decidió expresamente preservar la aplicación de los mencionados artículos para los periodos 2020 y 2021, difiriendo los efectos de la inexequibilidad hasta el 1º de enero de 2023.
La Superintendencia estaba facultada para liquidar y cobrar, con fundamento en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, las contribuciones que se hubieren causado antes del 14 de julio de 2021, fecha de notificación de la sentencia C-147 de 2021.
La Corte reconoció en el párrafo 61 de la sentencia C-147 de 2021, que la causación de la contribución adicional del año 2021 se produjo el 1º de enero de ese año, por ende, la contribución regulada en el acto demandado se había causado y los sujetos pasivos estaban obligados a pagarla.
TRÁMITE PROCESAL
A través de auto de 25 de noviembre de 2022 se admitió la demanda, y en providencia de 15 de marzo de 2023, se ordenó la remisión del proceso al despacho de la doctora
Myriam Stella Gutiérrez Argüello, con el fin de que determinara si procedía su acumulación al expediente 11001-03-27-000-2021-00093-00 (26228).
Mediante auto de 5 de julio 2023, la citada consejera consideró que no procedía la acumulación, en tanto ya se había proferido la decisión de 24 de noviembre de 2022, en la que se aplicó la figura de sentencia anticipada.
En providencia de 8 de noviembre de 2023, el despacho negó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, decisión que fue confirmada en decisión de 31 de julio de 2025, por los demás integrantes de la Sala.
Por auto de 8 de agosto de 2025, el despacho sustanciador dispuso surtir el trámite de sentencia anticipada, tuvo como pruebas las aportadas por las partes y fijó el litigio, que consistió en definir si procede la nulidad de la resolución demandada, pues a juicio de los actores fue expedida con: falsa motivación por indebida interpretación de la sentencia C-147 de 2021, falta de competencia de la SSPD para reglamentar una ley declarada inexequible, infracción de las normas en que debía fundarse y expedida irregularmente y desviación de poder, con falsa motivación por asignar al acto demandado una causación sin fundamento legal y falsa motivación respecto de la prohibición de doble imposición.
De igual modo, se requirió el cumplimiento del numeral 4 del auto admisorio de la demanda, en el que se pidió la remisión de los antecedentes administrativos que dieron origen al acto administrativo demandado.
En providencia de 14 de noviembre de 2025, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora presentó alegatos de conclusión en los que reiteró los cargos expuestos en la demanda, a fin de que se decrete la nulidad de la resolución demandada. Por su parte la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.
El Ministerio Público no conceptuó.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala decide la legalidad de la Resolución SSPD 20211000566545 del 8 de octubre de 2021, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Conforme a los cargos expuestos en la demanda y la fijación del litigio, se debe determinar si procede la nulidad de la resolución demandada al haber sido expedida con: (i) falsa motivación por indebida interpretación de la sentencia C-147 de 2021; (ii) falta de competencia de la Superintendencia para reglamentar una ley declarada inexequible; (iii) infracción de las normas en que debía fundarse e irregularmente; (iv) desviación de poder; (v) falsa motivación por asignar al acto demandado una causación sin fundamento legal y (vi) falsa motivación respecto de la prohibición de doble imposición.
Falsa motivación por indebida interpretación de la sentencia C-147 de 2021
La parte actora señala que la SSPD expidió la resolución demandada cuatro meses después de haberse declarado la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, con fundamento en una lectura descontextualizada de la sentencia C-147 de 2021, que en su parte resolutiva no moduló el efecto temporal de la declaratoria, lo cual resultó en una aplicación ultra-activa de la norma.
La Sala observa que la Sección se pronunció sobre la legalidad de la resolución objeto de demanda en sentencia de 18 de abril de 20244. En esa providencia se indicó que
«aunque la resolución demandada fue expedida con posterioridad a la sentencia C-147 de 2021, la Administración podía adelantar el cobro de la contribución adicional del año 2021, cuya base de liquidación se determina con base en hechos costos y gastos correspondientes al año 2020», pues para esa vigencia era aplicable el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por disposición de la Corte Constitucional, quien consideró que los vicios de inconstitucionalidad advertidos no justificaban retrotraer los efectos de su decisión, de tal manera que se vieran afectadas las contribuciones ya causadas hasta el momento de la adopción de la sentencia, incluyendo la contribución adicional correspondiente al año 2021.
Igualmente, la Sección en sentencia de 9 de mayo de 20245, en la que, a su vez, reiteró la decisión de 24 de agosto de 20236, que analizó los elementos de la contribución adicional y «los efectos en el tiempo» de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 conforme a la sentencia C-147 de 2021, concluyó que la esa declaratoria tiene efectos inmediatos, por lo que permite el cobro de las contribuciones que se hubiesen causado con anterioridad a la fecha de expedición de ese fallo, entre las cuales se encuentra la contribución adicional destinada al fortalecimiento del fondo empresarial correspondiente a la vigencia 2021.
En esa oportunidad, la Sala indicó lo siguiente:
«La providencia reiterada dijo que la Sentencia C-147 de 2021 precisó que, teniendo en cuenta que la declaratoria de inexequibilidad era inmediata y con efectos hacia el futuro o ex nunc «las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia [20 de mayo de 2021, notificada por edicto el 14 de julio de 2021], podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago».
En orden de lo anterior, como la inexequibilidad con efectos inmediatos y a futuro del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 tuvo lugar con posterioridad a la causación de la contribución para el fortalecimiento del fondo empresarial por el año gravable 2021, dicha causación quedó rescatada de los efectos de la inconstitucionalidad de la norma legal, en los términos de la sentencia C-147 de 2021 de modo que la resolución demandada, que fijó algunos aspectos de la base gravable atendiendo a los criterios definidos por el legislador para ese momento, mantiene su legalidad por ese mismo periodo, ya que la inexequibilidad ordenada por la Corte solo puede afectar el periodo 2022 porque para ese periodo aún no se ha causado el tributo»
De acuerdo con lo anterior, la expedición de la resolución demandada no se fundamentó en una falsa motivación derivada de una lectura equivocada de la sentencia, ni constituye una aplicación ultra-activa del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pues la contribución adicional para la vigencia 2021 ya se había causado. De modo que, el planteamiento que realizan los demandantes parte de una compresión
4 Expediente 26656, C.P. Milton Chaves García
5 Expedientes 26228 y 26256, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
6 Expediente 25961, C.P. Milton Chaves García.
incompleta de los efectos de la decisión de inexequibilidad de la Corte Constitucional, pues, aunque el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 fue retirado del ordenamiento jurídico con efectos inmediatos a partir de la expedición de la Sentencia C-147 de 2021, ello no implica que se desconozcan las obligaciones causadas con anterioridad a dicho pronunciamiento.
En este punto se reitera que, resulta irrelevante que la sentencia que declaró la inexequibilidad haya sido proferida antes de la expedición de la resolución demandada, pues es claro que la Corte Constitucional «salvaguardó la aplicación del artículo 314 de la Ley 1955 por el 2020 y el 2021, de tal modo que podía ser objeto de reglamentación para esos años»7. En efecto, si bien la resolución demandada fue expedida con posterioridad a la Sentencia C-147 de 2021, lo cierto es que la Administración se encontraba facultada para adelantar el cobro de la contribución adicional correspondiente al año 2021. Lo anterior, por cuanto la base para su liquidación se determina a partir de los hechos, costos y gastos del año 2020, vigencia para la cual resultaba aplicable el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, conforme a lo dispuesto por la propia Corte Constitucional.
En cuanto a la aplicación ultra-activa del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, la Sala considera que la misma no se presenta, ya que para la fecha de expedición de la sentencia C-147 de 2021, dicha norma estaba vigente en razón a los efectos diferidos de la inexequibilidad señalados en la sentencia C-464 de 2020 y, por tanto, respecto al cobro de la contribución adicional del año 2021, la norma contaba con una validez temporal para su aplicación.
En ese contexto, la actuación de la Administración no comporta un supuesto de ultraactividad indebida de la norma declarada inexequible, sino la aplicación de la misma a situaciones jurídicas originadas durante el período en que se encontraba vigente. Por consiguiente, el hecho de que el acto administrativo que regula el cobro se hayan expedido con posterioridad al fallo de inexequibilidad no desvirtúa la legalidad del mismo, en la medida en que esta se limita a hacer efectiva una obligación causada con anterioridad a la expulsión de la norma del ordenamiento jurídico. Por lo que, no prospera el cargo.
Falta de competencia de la Superintendencia para reglamentar una ley declarada inexequible
Los demandantes consideran que el acto acusado es nulo por falta de competencia, pues fue expedido por la SSPD cuando ya no estaba facultada para ello, ya que en su interpretación varió los efectos de la sentencia C-147 de 2021 y sin que existiera una norma que se lo permitiera, procedió a reglamentar y cobrar la contribución adicional en el periodo 2021.
En relación a la falta de competencia predicada por los actores, es de relevante importancia, anotar que la Sección en la sentencia de 18 de abril de 20248, en la que analizó la legalidad de la resolución demandada en el presente proceso, concluyó que la Superintendencia era competente para adelantar el cobro de la contribución adicional para el año 2021, en atención a que la Corte Constitucional consideró que los vicios de constitucionalidad no justificaban la afectación de las contribuciones ya causadas hasta el momento de adopción de la sentencia.
7 Sentencia de 9 de mayo de 2024, expedientes 26228 y 26256, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
8 Exp. 26656, C.P. Milton Chaves García.
Así, en ese precedente la Sección precisó que «aunque la resolución demandada fue expedida con posterioridad a la sentencia C-147 de 2021, la administración podía adelantar el cobro de la contribución adicional del año 2021, cuya base de liquidación se determina con base en hechos costos y gastos correspondientes al año 2020, año para el cual era aplicable el artículo 341 de la Ley 1955 de 2019 por disposición de la misma Corte Constitucional, y por lo tanto, era plenamente competente para expedir los actos necesarios para ello». De igual manera, concluyó: «la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios era competente para adelantar el cobro de la contribución adicional a su favor reglada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2012 para el año 2021, pues para el periodo con base en el cual se fija su base gravable (el año 2020) se entendían vigentes las normas que le daban sustento jurídico».
En consecuencia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tenía competencia para efectuar el cobro de la contribución adicional correspondiente al año 2021, por lo que, el cargo no está llamado a prosperar.
El acto es nulo por haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse e irregularmente
Los actores consideran que se configuran las mencionadas causales, teniendo en cuenta que la resolución demandada se basó en una norma erradicada previamente del ordenamiento, en desconocimiento del principio de legalidad y de los artículos 243 de la Constitución Política9 y 21 del Decreto 2067 de 199110. Además, señalan que se omitió el procedimiento de liquidación y cobro ante la falta de autorización legal inicial que le otorgue facultades para reglamentar ese procedimiento.
Al respecto, no se advierte que el acto acusado haya desconocido las normas en que debería fundarse o las órdenes de la Corte Constitucional, en tanto que se expidió en virtud del diferimiento temporal de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, conforme a la sentencia C-464 de 2020, en conjunción con los efectos de la sentencia C-147 de 2021, que explicó que las «contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas». Así, en acatamiento de esas decisiones, la SSPD estaba habilitada para aplicar ese artículo y reglamentar la liquidación y cobro de la contribución adicional para la vigencia 2021, cuyo límite solo operaba para el año 2022.
En tales condiciones, no se advierte que esa entidad haya incurrido en desobedecimiento de la orden judicial contenida en la sentencia C-147 de 2021, o que de forma posterior a ese fallo se hubiese expedido otra norma con un contenido material similar al del mencionado artículo 314, en detrimento del artículo 243 de la Constitución Política.
Lo anterior, sirve de sustento para señalar que no se evidencia la expedición irregular del acto demandado, pues la declaratoria de la inexequibilidad del citado artículo no imposibilitaba que la SSPD emitiera la resolución demandada encaminada al cobro de la contribución por la vigencia 2021, en razón a la salvaguarda indicada por la Corte
9 Artículo 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
10 Artículo 21. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares.
Los fallos de la Corte sólo tendrán efecto hacia el futuro, salvo para garantizar el principio de favorabilidad en materias penal, policiva y disciplinaria y en el caso previsto en el artículo 149 de la Constitución.
La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo.
Excepcionalmente la Corte Constitucional podrá señalar de manera expresa que los efectos de la cosa juzgada se aplican sólo respecto de las disposiciones constitucionales consideradas en la sentencia. En este evento, dentro de los diez días siguientes a la notificación del fallo, el demandante podrá solicitar a la Corte cualquier aclaración al respecto.
Constitucional para las contribuciones causadas en los años 2020 y 2021. Por lo que, no prospera el cargo.
Desviación de poder
Los demandantes aducen que el acto acusado es nulo por desviación de poder, pues se presenta un indicio que lo demuestra, esto es, el afán recaudatorio y evitar que sobre los funcionarios de la entidad se adelante cualquier investigación disciplinaria o fiscal.
Para la Sala no se configura la desviación de poder alegada, por cuanto la resolución demandada fue expedida por la SSPD dentro de la habilitación indicada por la Corte para la aplicación del artículo 314 de la Ley 1995 de 2019, y en cumplimiento de esa norma, cuyo objeto es el recaudo de la contribución adicional que tiene un fin específico, sin que se advierta un interés contrario al general.
Por lo demás, se observa que uno de los tópicos que conforman el indicio con el que se pretende sustentar el cargo, esto es, lo atinente a la posibilidad de que los funcionarios de la Superintendencia sean declarados responsables no tiene la categoría de hecho que sea susceptible de comprobar. No prospera el cargo.
Falsa motivación por asignar al acto demandado una causación sin fundamento legal
La parte actora manifiesta que de acuerdo con las características de la contribución adicional y el marco conceptual de las NIIF, no es cierto que la causación de ese tributo haya acaecido el 1 de enero de 2021, ya que al tratarse de un impuesto de periodo, tal elemento se genera de acuerdo con los resultados del año y se hace exigible cuando se factura. Por lo tanto, cuando se expidió la resolución acusada no había operado la causación.
Para resolver, es del caso reiterar lo expuesto por la Sección en la precitada sentencia de 9 de mayo de 202411, en la que, contrario a lo manifestado por los demandantes, se precisó que la base gravable de la contribución adicional se determina de acuerdo gastos de funcionamiento y la depreciación, amortización u obsolescencia de los activos, al cierre del ejercicio, con lo cual es lógico que la causación ocurra a 1º de enero, pese a que la ley no lo determinó en forma expresa.
Así, en esa oportunidad se precisó que, «como lo indicó la sentencia reiterada del 24 de agosto de 202312, la Corte Constitucional salvaguardó la causación de la contribución adicional por los años 2020 y 2021, “ya que la inexequibilidad ordenada por la Corte solo puede afectar el periodo 2022 porque para ese periodo aún no se ha causado el tributo”».
Cabe anotar que, no se debe confundir la exigibilidad de la contribución adicional que corresponde al momento en que se le expide al contribuyente el acto liquidatorio que contiene el tributo determinado con base en la información reportada al cierre del periodo, con el momento de causación, esto es, el 1 de enero de cada año, pues para ello, debe tenerse en cuenta que el mencionado artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 la diseñó para un periodo en específico, esto es, a partir del 1° de enero de 2020 hasta
11 Expedientes 26228 y 26256, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
12 Expediente 25961, C.P. Milton Chaves García
el 31 de diciembre de 2022 y se encuentra ligada al hecho generador que es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD.
Así las cosas, la «causación contable» de la contribución de acuerdo con las NIIF, no tiene incidencia en la causación de la contribución o en la legalidad de la resolución acusada, máxime cuando para el año 2021 la base se fijaba con la información del año anterior (2020).
Además, se anota que la Corte en la sentencia C-147 de 2001 fue clara en precisar que la causación de ese tributo corresponde al 1 de enero de cada año gravable, durante la temporalidad definida en la norma, lo cual, como lo indicó la Sección en la referida sentencia no corresponde a un obiter dicta, en tanto que su objetivo fue precisar cuáles serían los efectos en el tiempo de esa providencia.
No prospera el cargo.
Falsa motivación respecto de la prohibición de doble imposición
Los demandantes aducen que en el presente caso se presenta una duplicidad en el cobro adicionado sobre los gastos operativos para cubrir faltantes de la SSPD, pues para darle recursos al fondo empresarial se toma una base para cubrir diseñada para cubrir un faltante presupuestal. Por lo tanto, es evidente la falsa motivación de la resolución, pues la entidad no está facultada para modificar la base gravable de la contribución adicional, incluyendo los conceptos previstos en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 que no contempló la norma para la referida contribución.
Al respecto, se precisa que no se encuentra la falsa motivación alegada por los demandantes, pues para la determinación de la base gravable de la contribución adicional procede la aplicación del parágrafo 2 artículo 85 de la Ley 142 de 1994, teniendo en cuenta que operó la reviviscencia de esa norma, conforme se explicó en la sentencia C-484 de 202013.
De esta forma, la remisión efectuada por el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, a la base regulada en el citado artículo 85 era suficiente para que se incluyeran los gastos autorizados por el legislador en caso de faltantes presupuestales14.
En este orden de ideas, los cargos de la demanda carecen de vocación de prosperidad, por lo que se negará la solicitud de nulidad deprecada.
Condena en costas
No se condenará en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en atención a que se ventila un interés público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
13 «109. Igualmente, cabe precisar que respecto de los efectos inmediatos y a futuro de esta decisión, a saber, a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encuentran en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad de la modificación de la norma, se impone la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo original del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.»
14 En ese sentido, la sentencia de 9 de mayo de 2024, Expedientes 26228 y 26256, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
FALLA
Primero. Negar la solicitud de nulidad de la Resolución SSPD–20211000566545 del
8 de octubre de 2021, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por los cargos estudiados en esta sentencia.
Segundo. Sin condena en costas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA. Notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ
Aclara voto Aclara voto
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