CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 47001 23 31 000 2000 00368 01

Demandante: César Rolando Marcucci Vera

Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta

Tercero: Metroagua S.A. E.S.P.

Acción: Nulidad Simple

Temas: Autorización a los alcaldes para ejercer, pro tempore, precisas funciones que corresponden a los Concejos Municipales.

Decisión: Revocar la sentencia del 12 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. El alcalde de Santa Marta era competente para crear la empresa Metroagua S.A. E.S.P., en virtud de la facultad previamente conferida por el entonces Concejo Municipal.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Compañía del Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta S.A. E.S.P., en adelante, Metroagua S.A. E.S.P., contra la sentencia dictada el 12 de junio de 2014 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del Decreto 207 del 14 de julio de 1989 "Por el cual se ordena la constitución de una sociedad de economía mixta del orden municipal y se determinan las condiciones y porcentajes de participación".

ANTECEDENTES

La demanda

El señor César Rolando Marucci Vera, presentó demanda¹ en ejercicio de la acción de nulidad simple prevista en el artículo 84 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo², en contra del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, en la que formuló la siguiente pretensión:

LO QUE SE DEMANDA:

El Decreto número 207 de julio 14/89 "POR EL CUAL SE ORDENA LA CONSTITUCIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA DEL ORDEN MUNICIPAL Y SE DETERMINAN LAS CONDICIONES Y PORCENTAJES DE PARTICIPACIÓN" dictado por

el señor Alcalde Dr. Alfonso Vives Campo cuya copia adjunto por considerar que fue expedido con violación a la Constitución Política Colombiana y a la ley y constituye daño a los bienes del municipio³ (mayúscula sostenida del original).

1 La demanda fue radicada el 4 de mayo de 2000 y obra en el índice 33 Samai.

2 En adelante "CCA".

3 Índice 33 Samai de segunda instancia.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1

Hechos probados

De acuerdo con los planteamientos de las partes y las pruebas obrantes en el expediente, la controversia tiene origen en los siguientes hechos:

El entonces Concejo Municipal de Santa Marta expidió el Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988, a través del cual autorizó al alcalde de la ciudad por el término de un (1) año para ejercer las siguientes funciones:

1°. Determinar la estructura de la Administracion Municipal y las funciones de las diversas dependencias. En desarrollo de estas facultades podrá contratar los servicios de entidades de derecho público o particulares para los correspondientes estudios.

2°. Fusionar y reorganizar los establecimientos públicos y entidades descentralizadas actualmente existentes y crear los que crea conveniente; lo mismo que constituir sociedades de economía mixta o empresas industriales y comerciales, con otra persona natural o jurídica del orden nacional o extranjera o entidades de derecho público para el desarrollo económico, urbanístico y en especial para la prestación de los servicios públicos de aseo, agua y telefonía municipal (...).

El 14 de julio de 1989, el alcalde de Santa Marta expidió el Decreto 207, por medio del cual ordenó la constitución de una sociedad anónima entre el entonces Municipio de Santa Marta y personas naturales o jurídicas, denominada Compañía de Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta S.A. "Metroaguas S.A.", entidad vinculada a la Alcaldía Mayor de Santa Marta. En dicho acto estableció su objeto social, el capital autorizado, el domicilio, el aporte municipal y el régimen jurídico aplicable, entre otros aspectos.

Mediante la Escritura Pública 1895 del 14 de noviembre de 1989, otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Santa Marta, se constituyó la Compañía del Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta S.A. E.S.P. "Metroagua S.A. E.S.P."

El Concejo Municipal de Santa Marta a través del artículo segundo del Acuerdo 034 del 1 de diciembre de 1989 dispuso:

Se ratifica y aprueba el Decreto No. 207 de Julio 14 de 1.989 y todos los actos jurídicos ejecutados por el Alcalde Mayor para la constitución de la Compañía de Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta, METROAGUA S.A., constituida mediante escritura pública Nr. 1.895 de Noviembre 14 de 1.989, de la Notaría Primera del Círculo de Santa Marta.

Normas invocadas como infringidas y concepto de la violación

El señor César Rolando Marucci Vera invocó como violados los siguientes preceptos y normas: artículos 20 y 197 numeral 7 de la Constitución Política de Colombia de 1886; Acuerdo 012 de 1988 y artículo 132 numeral 1 del Decreto 1333 de 1986.

En el concepto de la violación la parte actora expuso siguiente:

Señaló que los funcionarios públicos solo pueden actuar dentro de la órbita constitucional y legal, así como dentro de los límites de sus competencias, y que no les está permitido exceder el marco de la legalidad, pues ello conduce al abuso de poder y a la arbitrariedad.

Según la demanda, el Concejo de Santa Marta, mediante el Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988, otorgó al alcalde facultades extraordinarias, imprecisas y de carácter temporal

por el término de un año, para el desarrollo de múltiples actuaciones. Una vez expiró la vigencia de dicho acuerdo, el alcalde, en lugar de solicitar la renovación o ampliación de las facultades conferidas, expidió el Decreto 207 del 14 de julio de 1989, por medio del cual ordenó la constitución de una sociedad de economía mixta para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Con ello desconoció que dicha atribución correspondía exclusivamente al Concejo Municipal, lo que implicó una extralimitación de funciones y la invasión de la órbita competencial de un poder público distinto al ejecutivo.

Recalcó que el alcalde permitió que venciera la vigencia del Acuerdo 012 de 1988, la cual expiraba el 14 de julio de 1989 a las 12:00 de la noche, fecha en la que no había adelantado actuación alguna tendiente a la constitución de la sociedad de economía mixta:

ni aparecía en pantalla las personas naturales o jurídicas, posibles para componer la sociedad; y haciéndole trampa a la Constitución y a la ley, determinó motu propio, expedir el Decreto Número 207 Julio 14/89 y en vez de solicitar nuevas facultades al Concejo de Santa Marta, expidió en (sic) Decreto 207 Julio 14/89 ordenando la constitución de una Sociedad de Economía Mixta, cuya competencia solo le corresponde a la corporación edilítica y así, invadió terrenos de otro poder diferente al del ejecutivo y al abrogarse esta facultad, se extralimitó en sus funciones, imponiendo clásico abuso de autoridad con falsa motivación.

Según el actor:

No se puede negar que el alcalde ALFONSO VIVES CAMPO en el momento de dictar el Decreto 207 Julio 14/89/ si tenía facultades para constituir sociedades de economía mixta, pero no para ordenar la constitución de ninguna empresa ... y cinco meses después sin tener una facultad Constitucional ni legal, crea una sociedad de economía mixta, con base al Decreto 207 Julio 14/89 que estaba viciado de nulidad absoluta.

Para soportar su argumentación, el demandante presentó el siguiente ejercicio comparativo entre el Acuerdo 012 de 1988 y el Decreto 207 de 1989, así:

Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988	Decreto 207 del 14 de julio de 1989
"POR EL CUAL SE CONCEDEN UNAS AUTORIZACIONES AL ALCALDE MAYOR DE SANTA MARTA." Artículo 1.- Autorizase al Alcalde Mayor de Santa Marta, por el término de un (1) año a partir de la vigencia del presente Acuerdo para ejercer las siguientes funciones."	"POR EL CUAL SE ORDENA LA CONSTITUCIÓN DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA Y SE DETERMINAN LAS CONDICIONES Y PORCENTAJES DE PARTICIPACIÓN"
Numeral 2.- lo mismo que constituir sociedades de economía mixta o empresas industriales o comerciales con otras personas naturales o jurídicas del orden..."

TRÁMITE DE LA DEMANDA

La demanda fue admitida mediante auto del 19 de julio de 2000, en el cual se ordenó notificarla al alcalde distrital de Santa Marta y al agente del Ministerio Público.

En la misma providencia se negó la solicitud de medida cautelar solicitada por el actor consistente en la suspensión provisional de "todos los actos que se generaron con

ocasión al Decreto 207 de 1988 (sic) como son la Escritura Pública 1895 del 14 de noviembre de 1989 otorgada por la Notaría Primera del Circuito de Santa Marta y los demás actos contractuales que se hayan generado con base al decreto demandado". Valga señalar que, frente al Decreto 207, el demandante precisó que "por haberse agotado su objetivo, no se puede suspender".

Los argumentos del Tribunal para negar la medida cautelar consistieron en:

No es factible predicar que a simple vista puede apreciarse dicha violación, por cuanto resulta menester determinar si la autorización dada por el Concejo al Alcalde de Santa Marta, mediante el Acuerdo No. 12 del 15 de julio /98 para constituir sociedades de economía mixta se limitaba a su mera creación legal por parte del burgomaestre o implicaba a su vez que todos los actos complementarios, en especial la celebración del contrato de sociedad con la solemnidad de escritura pública, se llevasen a cabo dentro del lapso para el cual se le había revestido de dichas facultades.

El Distrito de Santa Marta presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones aduciendo (i) "Inexistencia de la violación de los artículos 20 y 197 numeral 7 de la Constitución Nacional de 1986 (sic). Artículos 132 numeral 1 del Decreto No. 1333 de 1986. Decreto No. 207 de Julio 14 de 1989, y acuerdo No. 012 de Julio 15 de 1988", y (ii) "Inexistencia de extralimitación de funciones del Doctor ALFONSO VIVES CAMPO, como alcalde Municipal de Santa Marta al expedir el Decreto No. 207de Julio 15 de 1989". Con todo, mediante auto de 19 de julio de 2002 el despacho sustanciador de la primera instancia determinó que el Distrito no contestó oportunamente la demanda.

Por auto del 27 de noviembre de 2009, el Tribunal, tras considerar que la relación jurídica procesal no estaba debidamente integrada, resolvió vincular a la Compañía de Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta S.A. "METROAGUAS S.A. E.S.P."⁴

Metroagua S.A. E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos:

El Concejo de Santa Marta autorizó al alcalde, mediante el Acuerdo 012 de 1988, para ejercer de manera temporal una función propia de la Corporación, consistente en disponer u ordenar la creación de una sociedad de economía mixta. Dicha autorización se materializó mediante la expedición del Decreto 207 del 14 de julio de 1989.

El Decreto 207 fue expedido dentro del plazo previsto en el Acuerdo 012, razón por la cual no es cierto, como lo afirma el actor, que "el señor alcalde dejó vencer la vigencia del Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988, la cual fenecía el 14 de julio de 1989 a las 12:00 de la noche". En efecto, en consideración a las fechas de expedición de ambos actos – Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988 y Decreto 207 del 14 de julio de 1989– es claro que la autorización para ordenar la creación de la empresa se encontraba vigente.

Puso de presente que lo anterior fue corroborado en la propia demanda, en la que se afirma que: "el día 14 de julio de 1989, cuando al Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988 solo le restaban pocas horas de vigencia jurídica por disposición del Concejo de Santa Marta", se expidió el Decreto 207.

4 Según el certificado de existencia y representación legal o inscripción de documentos expedido por la Cámara de Comercio de Santa Marta, la sigla de la Compañía del Acueducto y Alcantarillado Metropolitano de Santa Marta es Metroagua S.A. E.S.P.

Adujo que no se presentó violación alguna del Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988, puesto que el alcalde cumplió de manera íntegra el encargo conferido por el Concejo, el cual comprendía, entre otras facultades, la de constituir o crear las entidades o sociedades de economía mixta que considerara necesarias para la prestación de los servicios públicos de aseo, agua y telefonía municipal. En el caso de los dos primeros servicios, dicha atribución se ejerció mediante la expedición del Decreto 207 del 14 de julio de 1989.

Dijo que tampoco se configuró violación alguna del numeral 7 del artículo 197 de la Constitución de 1886, toda vez que el Decreto 207 de 1989 se expidió precisamente en cumplimiento de dicha disposición. En esa medida, resultaba contradictorio afirmar la vulneración de una norma constitucional cuando el acto acusado se dictó en observancia de esta.

Refirió que el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 25 de noviembre de 2005 en la acción Popular con radicado 47-001-2331-003-1377-2004⁵ promovida por el señor Juan Pabón Arrieta en contra del Distrito de Santa Marta y Metroagua S.A. E.S.P., mencionó lo siguiente:

Para la Sala, ninguna de las ilegalidades afirmadas por el actor ocurrió en la constitución de METROAGUA S.A.

(...)

Pero, como bien se sabe, para hacer nacer a la vida jurídica una sociedad de economía mixta para "crearla"–, no basta con la expedición de la Ley, la Ordenanza o el Acuerdo en virtud del cual se disponga o autorice su creación, sino que además de ello es necesario que la entidad pública de que se trate proceda con los particulares a la celebración del contrato de sociedad. Se observa así que la creación de una sociedad de economía mixta es un acto complejo, que demanda, de una parte, la participación de las corporaciones públicas de elección popular, (Congreso, Asamblea o Concejo, según sea el caso), y, de otra, la concurrencia, en el contrato social, de la entidad pública y de los particulares que figuraran como socios de la misma. Por lo anterior, el numeral 4° del artículo 197 de la C.P. de 1886, debía entenderse en el sentido de que correspondía al Concejo disponer u ordenar, a iniciativa del Alcalde, la creación de sociedades de economía mixta, pues, se insiste, el solo Acuerdo nunca ha sido suficiente para "crear" una persona jurídica de esa naturaleza y, obvio decirlo, tampoco los concejos son quienes están llamados a suscribir el contrato de sociedad, pues no son ellos los representantes legales del Municipio.

(...)

Significaba lo anterior entonces, que los concejos municipales podían autorizar al Alcalde, por un plazo determinado, para que ejerciera la función que a esas corporaciones les correspondía de establecer la estructura orgánica de la administración y disponer la creación de sociedades de economía mixta, caso este último en el cual era el Alcalde quien mediante Decreto con fuerza de Acuerdo, estaba llamado a ordenar la constitución de la sociedad y a definir, en dicho acto, aquellos elementos que de haber hecho uso el concejo directamente de su función, habría tenido que establecer en el respectivo Acuerdo (objeto, duración, aportes, etc), con todo lo cual, además, queda desvirtuado el argumento planteado por el actor, en los alegatos de conclusión, consistentes en que el Acuerdo 012 de 1988 estaría viciado de nulidad porque el Concejo no podía autorizar al alcalde para que ejerciera esas funciones, sino que esa corporación debió proceder ella misma a la creación de la sociedad de economía mixta.

5 Con la contestación de la demanda se aportó copia del fallo.

Diáfano resulta entonces, conforme a lo anteriormente expuesto, que en las disposiciones transcritas del Acuerdo 012 de 1988, el Concejo Municipal autorizó al Alcalde para que ejerciera, pro tempore (por el término de un año contado desde la vigencia del Acuerdo) las precisas funciones que, según el artículo 197 de la C.P., a esa corporación pública le correspondía de: "Determinar la estructura de la administración municipal" y crear las entidades descentralizadas del municipio que considerara convenientes, categoría dentro de las cuales se encontraban, como se vio, no solo los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales sino también las sociedades de economía mixta.

Por lo anterior, la función que el Alcalde debía cumplir dentro del término de un (1) año a partir de la vigencia del Acuerdo 012 de 1989, era aquella propia del concejo y cuyo ejercicio se le había autorizado por ese especifico lapso temporal, esto es, en lo que a las sociedades de economía se refería, disponer u ordenar su creación, y no, como lo interpreta el demandante, celebrar el contrato de sociedad a través de la escritura pública respectiva. Y esa fue precisamente la función que el Alcalde ejerció cuando expidió el Decreto 207 del 14 de julio de 1989 "Por el cual se ordena la constitución de una sociedad de economía mixta del orden municipal y se determinan las condiciones y porcentajes de su participación", en el cual se definió la razón social de la sociedad, su vinculación a la Alcaldía Municipal, domicilio, objeto social, capital, porcentaje de participación pública y privada y régimen jurídico.

Por auto del 30 de abril de 2010 se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión.

El Distrito de Santa Marta⁶ y Metroagua S.A. E.S.P.⁷ presentaron escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia del 12 de junio de 2014⁸, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió lo siguiente:

PRIMERO. Declarase la nulidad del Decreto No. 207 de 14 de julio de 1989, POR EL CUAL SE ORDENA LA CONSTITUCION DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA DEL ORDEN MUNICIPAL Y SE DETERMINAN LAS CONDICIONES Y PORCENTAJES DE

PARTICIPACION", proferida por el Alcalde Mayor del Municipio de Santa Marta. (mayúsculas sostenidas y negrita del original).

El razonamiento del Tribunal para declarar que, con la expedición del Decreto 207 del 14 de julio de 1989, el alcalde de Santa Marta actuó sin competencia, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones e incurrió en falsa motivación, se sustentó en las siguientes consideraciones:

Conforme a la Constitución de 1886, las sociedades de economía mixta presentaban las siguientes características: (i) sus estatutos solo podían ser expedidos por el Congreso de la República, y (ii) su creación, en el ámbito departamental y municipal, correspondía a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales, según el caso.

Si bien los artículos 189, numeral 6, y 197, numeral 4, de la Constitución de 1886 facultaban a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para "crear", a iniciativa de los gobernadores y alcaldes, establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales o comerciales del Estado, conforme a la ley, lo

6 Ibidem.

7 Ibidem.

8 Ibidem.

cierto es que el término "crear" resultaba impropio en relación con las sociedades de economía mixta, dado que estas no podían ser creadas directamente por ley, ordenanza o acuerdo.

La competencia atribuida por la Constitución al Congreso, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales se circunscribía a la facultad de autorizar al gobernador o al alcalde para constituir sociedades de economía mixta en su respectivo nivel territorial, mediante la celebración del correspondiente contrato de sociedad y con sujeción a los términos definidos en la autorización conferida por las corporaciones públicas.

La autorización otorgada al alcalde mediante el Acuerdo 012 se limitó a permitirle constituir una sociedad de economía mixta, expresión que debía entenderse exclusivamente como la facultad para celebrar el contrato de sociedad respectivo. En ninguna parte del acuerdo se le otorgó competencia para dictar normas como las contenidas en el decreto demandado, ni para autoatribuirse facultades con el fin de constituir dicha sociedad. El único órgano competente para expedir acuerdos de facultades relacionados con la creación de sociedades de economía mixta en el ámbito municipal es el Concejo Municipal. Por tal razón, al expedir el acto acusado, la entidad demandada actuó sin competencia e invadió la órbita funcional propia del Concejo Municipal.

Evidenció que la anterior conclusión resultaba aún más evidente luego de advertir que el decreto demandado dispuso que la sociedad de economía mixta tendría dentro de su objeto social la prestación del servicio de alcantarillado, a pesar de que el Acuerdo 012 de 1988 no autorizó la constitución de sociedad alguna con dicho objeto, sino únicamente para la prestación de los servicios de aseo, agua y telefonía municipal.

En criterio del Tribunal, el Acuerdo 012 autorizó de manera expresa al alcalde para constituir una sociedad de economía mixta dentro del término de un año. Si se aceptara que dicho acuerdo otorgó facultades de tal amplitud que permitieran al burgomaestre crear cualquier tipo de entidad descentralizada, entonces tampoco habría resultado válido ordenar la constitución de una sociedad de economía mixta mediante el decreto demandado, puesto que las facultades conferidas no eran precisas, como lo exige el artículo 197, numeral 7, de la Constitución de 1886.

Igualmente adujo que el alcalde tampoco tenía competencia para expedir las disposiciones del decreto acusado relacionadas con el objeto social –prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, así como su distribución y comercialización dentro del municipio de Santa Marta y su área metropolitana–, el capital social autorizado, la participación accionaria del municipio y el régimen jurídico aplicable a la actividad de la sociedad. Ello, por cuanto estas materias corresponden a los estatutos básicos de la sociedad, los cuales, al momento de la expedición del decreto acusado, debían ser aprobados por el Concejo Municipal, del mismo modo que, en el nivel departamental, correspondían a las Asambleas y, en el nivel nacional, al Congreso de la República.

En consecuencia, consideró que no resultaba posible amparar las disposiciones del decreto demandado en facultades temporales concedidas por el Concejo Municipal, puesto que el ordenamiento jurídico vigente solo permitía el otorgamiento de facultades precisas y por tiempo determinado. Ninguna disposición del Acuerdo 012 autorizó al alcalde para ordenar, sin límite temporal, la constitución de una sociedad de economía mixta, ni para dictar normas relativas a sus estatutos básicos.

En relación con el Acuerdo 034 del 1 de diciembre de 1989, mediante el cual el Concejo Municipal de Santa Marta otorgó nuevas autorizaciones al Alcalde, y ratificó y aprobó el Decreto 207 del 14 de julio de 1989, así como los actos jurídicos celebrados para la constitución de la empresa de Acueducto y Alcantarillado Metroagua S.A., precisó que la modificación o incluso la derogatoria de los actos administrativos no impide el ejercicio del control de legalidad a través del medio de control de nulidad. Lo anterior, conforme a la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual los actos administrativos de carácter general deben someterse a control judicial, pese a tales circunstancias, en atención a los efectos producidos durante su vigencia y a la incidencia que la eventual declaración de nulidad pueda tener respecto de los actos administrativos de carácter particular expedidos con fundamento en ellos.

Por lo anterior, sostuvo que no procedía examinar la legalidad de los actos administrativos que pudieron modificar o derogar el decreto demandado, ni la de las relaciones contractuales surgidas con posterioridad a su expedición, dado que en la demanda no se formularon pretensiones de nulidad ni de carácter resarcitorio respecto de contrato alguno.

También encontró probado el cargo de falsa motivación porque el Acuerdo 012, en parte alguna faculta al alcalde para "crear... las sociedades de economía mixta que estime conveniente...", como se afirmó en la parte motiva del decreto demandado.

En consecuencia, el Tribunal declaró la nulidad del Decreto 207 del 14 de julio de 1989.

EL RECURSO DE APELACIÓN

Metroagua S.A. E.S.P. solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos⁹:

El Concejo, mediante el Acuerdo 012, confirió al alcalde una competencia propia de la corporación, consistente en decidir sobre la creación de una sociedad de economía mixta. En el presente caso, el alcalde ejercía dos funciones diferenciadas: por una parte, la del Concejo, en virtud de la facultad temporal otorgada, para determinar la conveniencia de crear la sociedad y decidir sobre su creación; y, por otra, la función propia del Ejecutivo, relativa a la constitución de la sociedad como consecuencia de la decisión previamente adoptada.

El Tribunal, bajo el pretexto de examinar la legalidad del decreto demandado, realizó en realidad un juicio de legalidad sobre el Acuerdo 012 de 1988, el cual no fue objeto de la acción interpuesta, circunstancia que evidencia un defecto sustantivo de la sentencia.

No es cierto que las facultades otorgadas al Alcalde carecieran de precisión. El Tribunal concluyó de manera abstracta que el otorgamiento de facultades indefinidas e ilimitadas resultaba ilegal, para lo cual transcribió de forma parcial apartes de una providencia judicial, sin efectuar un análisis concreto sobre la supuesta imprecisión de las facultades conferidas en el Acuerdo 012.

El acto que ordenó la creación de la empresa de economía mixta constituía una conditio sine qua non para su existencia jurídica, de modo que no bastaba la simple celebración del contrato de sociedad, como erróneamente lo sostuvo el Tribunal en la sentencia recurrida. La conformación de las sociedades de economía mixta supone el

9 Índice 33 Samai de segunda instancia.

ejercicio de competencias diferenciadas: al Concejo le corresponde la decisión sobre su creación, mientras que al alcalde, como representante legal de la entidad territorial, le compete –una vez el Concejo ha dispuesto su creación– la suscripción del contrato de sociedad necesario para su constitución.

El Tribunal profirió un fallo extra petita, puesto que en la demanda no se cuestionó en ningún momento el acto administrativo relativo a la creación de Metroagua S.A. E.S.P. como empresa prestadora del servicio de alcantarillado.

El Decreto 207 de 1989 constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto, integrado de manera inescindible con los Acuerdos 012 de 1988 –mediante el cual el Concejo Municipal de Santa Marta otorgó facultades expresas y precisas al Alcalde Distrital– y 034 de 1989 –por medio del cual se convalidó el Decreto 207 y los actos jurídicos ejecutados por el alcalde Mayor para la constitución de Metroagua S.A. E.S.P.–; en consecuencia, se configura una inepta demanda, en la medida en que no se demandaron todos los actos administrativos que conforman la unidad jurídica que sustenta el Decreto 207 de 1989, pues el actor debió controvertir también los Acuerdos 012 de 1988 y 034 de 1989, dado que ambos constituyen el fundamento jurídico sobre el cual se estructuró la creación de la sociedad de economía mixta.

La supuesta ilegalidad del decreto se sustentó, además, en actuaciones posteriores a su expedición, particularmente en la alegada extemporaneidad en la celebración del contrato de sociedad mediante escritura pública.

Aun en gracia de discusión, si se admitiera que la escritura pública de constitución de Metroagua S.A. E.S.P. debía otorgarse dentro del término previsto en el Acuerdo 012 de 1988, esto es, entre el 15 de julio de 1988 y el 15 de julio de 1989, dicha circunstancia no viciaría en modo alguno el Decreto 207 del 14 de julio de 1989, que es el acto contra el cual se dirige la acción. Ello, por cuanto las causales de nulidad de los actos administrativos se refieren a vicios presentes durante su formación, al momento de su expedición o a su contenido material, de manera que hechos posteriores no afectan su validez, salvo el evento de inconstitucionalidad sobreviniente.

La acción procedente para controvertir la legalidad del Decreto 207 de 1989 no era la de nulidad simple sino la acción contractual, la cual se encontraba caducada, conforme a las siguientes consideraciones:

La acción de nulidad tiene un contenido eminentemente objetivo y presenta dos restricciones esenciales. En primer lugar, el examen judicial se limita exclusivamente al acto acusado, con el fin de verificar su conformidad con el ordenamiento jurídico, ya sea para retirarlo del mismo o para confirmar la presunción de legalidad que lo ampara. En segundo lugar, el actor debe perseguir únicamente la protección de la legalidad, sin pretender efectos adicionales o complementarios a la anulación.

El acto administrativo demandado no tiene carácter general ni regula conductas abstractas e impersonales dirigidas a sujetos indeterminados, como lo sostuvo el Tribunal en la sentencia apelada. Por el contrario, se trata de un acto administrativo de carácter particular y concreto, que ordena la constitución de una sociedad específica y determinada, y que fija instrucciones precisas para la elaboración de sus estatutos.

Para la fecha de entrada en vigencia del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, esto es, el 1 de enero de 1994, el contrato de sociedad ya se había celebrado desde hacía más de cuatro (4) años. En atención al carácter procesal de dicha disposición, respecto de los

actos previos al contrato expedidos antes de su vigencia y frente a los cuales no se hubiera promovido demanda que diera lugar a un proceso en curso para esa fecha, el término de caducidad debía computarse a partir del 1 de enero de 1994; en consecuencia, la caducidad de la acción se consolidó el 1 de enero de 1996.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

El recurso de apelación fue admitido mediante proveído del 15 de octubre de 2014¹⁰.

Luego, mediante auto de 9 de febrero de 2015¹¹, el magistrado sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez días para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

El Ministerio Público rindió concepto en el cual solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia, por cuanto los argumentos expuestos por el demandante y acogidos por el Tribunal Administrativo del Magdalena quedaron sin sustento con la expedición del Acuerdo 034 del 1 de diciembre de 1989, mediante el cual el Concejo Municipal de Santa Marta asumió como propio el Decreto 207 del 14 de julio de 1989, como si lo hubiera expedido directamente, al ratificar los efectos ya producidos y conferirles legitimidad hacia el futuro. En adición, afirmó que, contrario a lo expresado por el apelante, el Decreto 207 es un acto de carácter general, que contiene decisiones jurídicas impersonales que afectan una actividad pública y no surte efectos directos e inmediatos sobre personas identificadas o identificables individualmente. Por ello, afirmó que la acción de nulidad, que puede ejercerse en cualquier tiempo, era la procedente para enjuiciar el referido acto.

A su turno, las partes guardaron silencio.

El 20 de octubre de 2015 Metroagua S.A. E.S.P. solicitó la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso, con el objeto de que todos los accionistas de la empresa fueran vinculados para ejercer sus derechos de audiencia y defensa.

El 4 de febrero de 2021, el despacho sustanciador en segunda instancia negó la nulidad solicitada porque:

[...] al no ser objeto de demanda el contrato de sociedad no es necesaria la vinculación de los accionistas, como quiera que no existe relación entre el acto que los reconoce como tal y la decisión final que se adopte en este proceso. En estos términos, para los efectos de este proceso, los accionistas no son litisconsortes necesarios, sino cuasinecesarios.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con el artículo 129 del CCA y el artículo 13 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia.

2. Acto demandado

El acto administrativo demandado es del siguiente tenor:

10 Índice 33 Samai de segunda instancia.

11 Índice 33 Samai de segunda instancia.

DECRETO NUMERO 207

(14 DE JULIO 1989)

"POR LA CUAL SE ORDENA LA CONSTITUCION DE UNA SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA DEL ORDEN MUNICIPAL Y SE DETERMINAN LAS CONDICIONES Y PORCENTAJES DE PARTICIPACION".

El alcalde mayor de Santa Marta en uso de sus atribuciones legales, y en especial las que le confiere el Acuerdo No. 012 de 1988, y

CONSIDERANDO:

Que mediante acuerdo No. 012 de Julio 15 de 1988, expedido por el Honorable Concejo Municipal de Santa Marta, se autorizó al Alcalde Mayor de esta ciudad para crear las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que estime conveniente para lograr una mejor prestación de los servicios públicos en esta región del país.

Ante la inaplazable necesidad de prestar a la ciudadanía de Santa Marta en corto plazo, un eficiente servicio de acueducto y alcantarillado, que permita el desarrollo económico y turístico de la ciudad, se ha considerado conveniente constituir una Sociedad de Economía Mixta.

Que dicha sociedad será del orden municipal, anónima y tendrá como objeto principal, el estudio, diseño, construcción, administración, operación y mantenimiento de los sistemas destinados a los servicios de acueducto y alcantarillado lo mismo que a la distribución y venta de esos mismos servicios del Municipio de Santa Marta y área metropolitana. En desarrollo de este objeto, la sociedad podrá adquirir, gravar, y enajenar bienes muebles e inmuebles, corporales e incorporales y en general todo acto o contrato que se requiera para el cabal cumplimiento de su objeto social.

DECRETA:

ARTÍCULO PRIMERO.-

Constitúyase una Sociedad de Economía Mixta, de tipo anónima entre el MUNICIPIO DE SANTA MARTA y personas naturales o jurídicas. Dicha Sociedad estará vinculada a la Alcaldía Mayor de Santa Marta y se denominará COMPAÑIA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARRILLADO METROPOLITANO DE SANTA MARTA S.A. "METROAGUAS S.A"

cuyo domicilio será esta misma ciudad.

ARTÍCULO SEGUNDO.-

La Empresa tendrá como objeto social la prestación del servicio de acueducto y Alcantarillado lo mismo que la distribución y venta de esos mismos servicios, dentro del Municipio de Santa Marta y su área metropolitana cuando sea creada.

ARTÍCULO TERCERO.-

El capital social autorizado será de dieciséis millones de pesos M.L. - ($16'000.000.00) divididos en mil seiscientas (1.600) acciones de un valor nominal de diez mil pesos M.L. ($10'000.00) cada una.

PARAGRAFO: El aporte del Municipio de Santa Marta será del orden del CUARENTA y NUEVE POR CIENTO (49%) de las acciones y los particulares el CINCUENTA y UNO POR CIENTO (51%).

ARTÍCULO CUARTO.-

De conformidad con lo anterior dicha Sociedad se regirá por las normas del derecho privado como lo dispone la ley, salvo las excepciones que ella misma consagra.

ARTÍCULO QUINTO.-

En los estatutos básicos de la sociedad se determinarán los órganos de dirección, administración y control y en general lo referente a su estructura interna de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

ARTICULO SEXTO. El presente Decreto rige a partir de su publicación.

PUBLÍQUESE, COMUNIQUESE y CUMPLASE ALFONSO VIVES CAMPO

Alcalde Mayor

ALVARO POLO CHAVEZ

Secretario¹²

3. Análisis del caso
1. En su demanda, la parte actora solicitó la declaración de nulidad del Decreto 207 del 14 de julio de 1989, expedido por el alcalde mayor de Santa Marta, al considerar que, cuando el Acuerdo 012 de 1988 del Concejo Municipal de Santa Marta se encontraba próximo a perder vigencia, el alcalde, en lugar de solicitar la ampliación de las facultades conferidas, expidió el acto administrativo demandado, mediante el cual ordenó la constitución de una sociedad de economía mixta, a pesar de que dicha potestad correspondía exclusivamente al Concejo Municipal. En síntesis, el demandante reprochó que el acto censurado fue expedido bajo falta de competencia y extralimitación de funciones del alcalde de la entidad territorial.

En la sentencia de primera instancia, el Tribunal encontró fundados los cargos de la demanda, por lo que accedió a las pretensiones y declaró la nulidad del acto acusado, al estimar que el alcalde de Santa Marta, al disponer la creación de la empresa Metroagua

S.A. E.S.P. mediante el Decreto 207 de 1989, actuó sin competencia, se extralimitó en el ejercicio de sus funciones e incurrió en falsa motivación. El a quo fundamentó dicha conclusión en la tesis según la cual no resultaba posible amparar el acto demandado en las facultades temporales concedidas por el Concejo Municipal al alcalde a través del Acuerdo 012 de 1988, porque este acto se limitó a otorgarle la facultad para celebrar el contrato necesario para la constitución de la sociedad de economía mixta. Por la misma razón, el a quo encontró probado el cargo de falsa motivación ya que, a su juicio, el Acuerdo 012 no facultó al alcalde para crear sociedades de economía mixta que estimare conveniente.

En el recurso de apelación, Metroagua S.A. E.S.P. solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes reparos: (i) el alcalde de Santa Marta era competente para expedir el acto administrativo demandado, dado que contaba con autorización previa del Concejo Municipal; además, el decreto se expidió dentro del término conferido por la corporación; (ii) el Tribunal carecía de competencia para pronunciarse sobre la legalidad del Acuerdo 012 de 1988 y sobre la inclusión del servicio de alcantarillado como servicio público domiciliario a cargo de la empresa, por tratarse de aspectos no atacados por el accionante en su demanda; (iii) la circunstancia de que la escritura pública de constitución de la sociedad se hubiera otorgado cinco meses

12 Mayúsculas sostenidas y negritas del original.

después del vencimiento de las facultades conferidas por el Concejo Municipal no afecta la legalidad del Decreto 207 de 1989; (iv) la parte actora no demandó la totalidad de los actos administrativos relacionados con el asunto, pues debió controvertir también los Acuerdos Municipales 012 de 1988 y 034 de 1989, lo que configura una inepta demanda; y (v) la acción procedente no era la de nulidad simple, sino la acción contractual, frente a la cual operó la caducidad.

Ahora bien, en primer lugar, la Sala advierte que los reparos formulados en el recurso de apelación relativos a la ineptitud de la demanda por la supuesta necesidad de demandar conjuntamente los Acuerdos 012 de 1988 y 034 de 1989, así como a la indebida escogencia de la acción, resultan extemporáneos, pues no se propusieron en la contestación de la demanda como excepciones, siendo este el momento procesal idóneo para su formulación. En consecuencia, no corresponde emitir pronunciamiento al respecto.

Precisado lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad del acto administrativo demandado, toda vez que el Decreto 207 de 1989 no presenta los vicios alegados por el demandante, según se explica a continuación.

2. El artículo 197 de la Constitución Política de Colombia de 1886, modificado por el Acto Legislativo 1 del 11 de diciembre de 1968, estableció como atribuciones de los concejos municipales las siguientes:
1. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;
2. Crear, a iniciativa del Alcalde, los establecimientos públicos, y sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley;

(...)

7. Autorizar al Alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos.

De lo anterior se desprende que la Constitución Política de Colombia de 1886, en lo relativo a la estructura de la administración municipal, establecía un conjunto de competencias que podían ser ejercidas directamente por el Concejo Municipal como titular de las mismas en cualquier momento, o cuya ejecución podía ser autorizada a los alcaldes por un término determinado.

En este sentido, la Constitución de 1886 fijó tres condiciones para la autorización que los concejos podían otorgar a los alcaldes: (i) que se concediera pro tempore, esto es, por un lapso preciso de tiempo; (ii) que recayera sobre funciones propias del Concejo; y (iii) que dichas funciones fueran precisas, de manera que no existiera duda alguna sobre su alcance y contenido.

Lo anterior implica que las facultades extraordinarias conferidas por los concejos a los alcaldes corresponden a funciones propias de aquellas corporaciones que pueden ser trasladadas de forma temporal y para materias específicas. Vencido el término sin que se hubieran cumplido los fines para los cuales se otorgaron, tales facultades retornan de pleno derecho al Concejo Municipal, con la consecuente pérdida de competencia del alcalde respecto de dichos asuntos.

En el mismo sentido el Decreto 1333 de 1986¹³ dispuso:

Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes:

(...)

3ª Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos;

4ª Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley;

(...)

7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y

8ª Ejercer las demás funciones que la ley le señale. (Artículo 197 de la Constitución Política).

De lo anterior se desprende que, por disposición constitucional y legal los Concejos Municipales podían autorizar al alcalde, por un plazo determinado, para que ejerciera las funciones que a esas corporaciones les correspondía, entre otras, la de "determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias" y la de crear los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley.

3. En virtud de lo anterior, el Concejo Municipal de Santa Marta expidió el Acuerdo 012 del 15 de julio de 1988, a través del cual, entre otras, autorizó al alcalde por el término de un (1) año para:

1°. Determinar la estructura de la Administracion Municipal y las funciones de las diversas dependencias. En desarrollo de estas facultades podrá contratar los servicios de entidades de derecho público o particulares para los correspondientes estudios.

2°. Fusionar y reorganizar los establecimientos públicos y entidades descentralizadas actualmente existentes y crear los que crea conveniente; lo mismo que constituir sociedades de economía mixta o empresas industriales y comerciales, con otra persona natural o jurídica del orden nacional o extranjera o entidades de derecho público para el desarrollo económico, urbanístico y en especial para la prestación de los servicios públicos de aseo, agua y telefonía municipal (...)".

Así las cosas, del contenido del numeral 2 del artículo 1 del Acuerdo Municipal 012 de 1988 se colige que el Concejo Municipal de Santa Marta otorgó al alcalde de dicha entidad territorial dos tipos de autorizaciones diferenciadas. Por una parte, la facultad para fusionar y reorganizar los establecimientos públicos y las entidades descentralizadas existentes para ese momento, así como para crear aquellas que estimara convenientes. Por otra, la facultad para constituir sociedades de economía mixta o empresas industriales y comerciales, junto con personas naturales o jurídicas del orden nacional o extranjero, o con entidades de derecho público, con el fin de promover

13 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.

el desarrollo económico y urbanístico y, en especial, para la prestación de los servicios públicos de aseo, agua y telefonía municipal.

Desde el punto de vista gramatical las dos funciones otorgadas difieren. "Crear" significa "1. Producir algo nuevo; 2. Producir algo de la nada;"¹⁴; mientras que "constituir" equivale a "1. formar, componer, ser; 2. establecer, erigir, fundar"¹⁵.

Ahora bien, frente a lo que debe entenderse por entidades descentralizadas, el artículo 1 del Decreto 3130 de 1968¹⁶, señaló:

De las entidades descentralizadas. Los institutos y empresas oficiales a que se refiere la ley 65 de 1967 son, conforme al decreto extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. [...]

Para la Sala, respecto a las sociedades de economía mixta, el alcalde de Santa Marta era competente, entre el 15 de julio de 1988 y el 15 de julio de 1989, para: (i) «crear» una sociedad de ese tipo no limitada a la prestación de los servicios públicos de acueducto, aseo y telefonía; y (ii) «constituir» una sociedad destinada a la prestación de los servicios públicos de acueducto, aseo y telefonía.

Así entonces, la Sala encuentra que, mediante el Decreto 207 del 14 de julio de 1989, a través del cual se creó la empresa Metroagua S.A. E.S.P. para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, el alcalde hizo uso de la primera de las facultades señaladas. Además, tal como lo reconoció el accionante en el escrito de la demanda, es claro que el acto se expidió dentro del marco de vigencia temporal de las atribuciones otorgadas al alcalde, sin que el hecho de que restaran unas pocas horas para su fenecimiento tenga entidad para desvirtuar la competencia del alcalde en los términos en que pretende el demandante.

En ese sentido, frente a la consideración del Tribunal según la cual "si se estimara que el Acuerdo de facultades tenía tal amplitud que permitía crear cualquier tipo de entidad descentralizada, el Alcalde tampoco habría podido ordenar la constitución de la sociedad de economía mixta, como lo hizo al expedir el decreto demandado con fundamento en dicho Acuerdo, pues tales facultades no eran precisas, como lo exige el artículo 197-7 de la Constitución Política de 1886", la Sala advierte que, dado que el Acuerdo 012 de 1988 no fue demandado, no había lugar a emitir pronunciamiento sobre la legalidad de las condiciones en que fueron conferidas las aludidas facultades y en la medida en que dicho acto se encuentra amparado por la presunción de legalidad, no hay lugar a desconocer las atribuciones allí previstas en el análisis sobre la competencia para adoptar la decisión contenida en el acto demandado.

Así las cosas, la Sala concluye que no le asistió razón al a quo en tanto encontró configurada la falta de competencia del alcalde de Santa Marta para adoptar la decisión contenida en el Decreto demandado, así como tampoco puede considerarse acreditada la correlativa extralimitación en el ejercicio de sus funciones ni la falsa motivación de dicho acto. Por el contrario, según se ha constatado, es claro que el entonces Concejo Municipal autorizó al alcalde de Santa Marta, por un plazo determinado, para que ejerciera la función de establecer la estructura orgánica de la administración y disponer la creación de sociedades de economía mixta, propia de la corporación pública. De esta

14 Consulta realizada el 12 de febrero de 2026, a través del siguiente vínculo web: https://dle.rae.es/crear?m=form

15 Consulta realizada el 12 de febrero de 2026, a través del siguiente vínculo web: https://dle.rae.es/constituir?m=form

16 Por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional.

forma, mediante Decreto el alcalde ejerció dicha facultad en los términos en que le habría correspondido al Concejo Municipal de no haber mediado la autorización, esto es, ordenando la constitución de la sociedad y definiendo en ese acto los elementos relativos al objeto, duración y aportes de la sociedad creada.

Para el Tribunal, la autorización conferida por el Concejo Municipal al alcalde mediante el Acuerdo 012 se refería a permitirle la constitución de Metroagua S.A. E.S.P., de modo que la escritura pública debía otorgarse durante el plazo de las facultades otorgadas. La Sala discrepa de dicha consideración, pues, como se explicó anteriormente, la corporación pública otorgó dos autorizaciones distintas: (i) una para fusionar, reorganizar o crear entidades descentralizadas, sin que indicara limitación en cuanto a su objeto; y

(ii) otra para constituir sociedades de economía mixta o empresas industriales y comerciales con fines de prestación de unos servicios públicos específicos.

Así las cosas, el Decreto 207 de 1989 ejecutó la primera autorización, al disponer la creación de una sociedad encargada de prestar los servicios públicos de acueducto y alcantarillado; en consecuencia, el término previsto en el Acuerdo 012 para la constitución de una compañía con objeto distinto no resultaba aplicable. Por esa precisa razón, el reproche del demandante relativo a que la constitución de Metroagua S.A. E.S.P. no se efectuó en el término indicado por el Acuerdo 012 de 1988, resultaba impertinente a la luz de las precisas condiciones en las que fueron otorgadas las facultades en dicho Acuerdo.

4. Ahora bien, habiéndose desvirtuado el fundamento de la sentencia apelada a partir de la prosperidad del argumento planteado en el recurso de apelación examinado anteriormente, pues se encuentra demostrado que el entonces Concejo Municipal de Santa Marta facultó al alcalde para crear sociedades de economía mixta tal como se efectuó en el acto demandado, resulta inane el estudio de los demás reparos alegados por Metroagua S.A. E.S.P. en su escrito de apelación, pues estos se encaminaban igualmente a controvertir la misma conclusión a la que arribó el Tribunal de primera instancia sobre la supuesta falta de competencia y extralimitación de funciones del alcalde de Santa Marta, así como la falsa motivación del acto.
4. Conclusión

De acuerdo con lo expuesto, para la Sala una lectura detenida del acto demandado permite advertir que el mandatario local actuó con base en las funciones delegadas previamente pro tempore por el Concejo Municipal a través del Acuerdo 012 de 1988, que lo autorizó a crear entidades descentralizadas, acto administrativo que goza de presunción de legalidad por no haber sido enjuiciado.

5. Condena en costas

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio de la acción pública de nulidad, cuyo objeto se refiere a la protección del ordenamiento jurídico en abstracto y el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 12 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 19 de febrero de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente Consejero de Estado

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado

CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.