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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS
Radicación núm.: 88001-23-33-000-2022-00013-01 Demandantes: ALEX BARRIOS LLANES Y OTROS
Demandados: DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Y OTROS Coadyuvantes: LEANDRO PÁJARO BALSEIRO Y OTRO
Sentencia de segunda instancia
La Sala decide los recursos de apelación presentados por Aguas de San Andrés
S.A. E.S.P., Trash Busters S.A. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contra la sentencia de 24 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina1.
ANTECEDENTES
La demanda
Los señores Alex Barrios Llanes, Calburn Wellington Pomare Powell y Neal Osorio Gómez Bent, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron demanda contra el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago (CORALINA), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), la Defensoría del Pueblo2, el Capítulo San Andrés, Providencia y Santa Catalina de la Asociación Hotelera y Turística de Colombia (COTELCO), Aguas de San Andrés
S.A. E.S.P., Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.3 y Trash Busters S.A. E.S.P., con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos colectivos
1 De conformidad con la constancia secretarial de 9 de septiembre de 2025, el proceso fue remitido a este Despacho en atención a la compensación de expedientes. Cfr. Índice 19 del expediente digital del Consejo de Estado.
2 Regional de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
3 Antes denominada Proactiva Aguas del Archipiélago S.A. E.S.P. (Proactiva S.A. E.S.P.).
establecidos en los literales a), c), g), h) y j) del artículo 4.°4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19985.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:
"[...] 1. Se declare la vulneración de los derechos colectivos a un ambiente sano y la salubridad pública, por parte de las entidades accionadas.
La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas claves y los situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses colectivos relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente.
Que se establezca un plan de choque que garantice la salubridad pública, la prestación de los servicios y la compensación por los daños al pueblo étnico raizal, como dueño del territorio.
Que las entidades involucras (sic) realicen un estudio de la capacidad hidráulica, estado de la infraestructura y la proyección de futuras proyecciones del sistema de acueducto y alcantarillado.
Que se realice la renovación de las redes de alcantarillado, considerando la vía (sic) útil de la infraestructura instalada, la cual está agotada; junto al plan de recuperación de la maya (sic) vial que se interviene con este tipo de trabajos.
Que se suspenda (sic) de inmediato los permisos de conexión al sistema de acueducto y alcantarillado, hasta no tener claridad sobre la capacidad hidráulica de red y se garantice la no repetición de los hechos que generan esta acción constitucional.
Que se implementen estrategias de monitoreo, control y seguimiento, que garanticen el normal funcionamiento efectivo de la red, sin contaminación o más rebosamientos.
Que se presente una propuesta alternativa para reemplazar los tramos de alcantarillado, que por vetustez y/o obsolescencia funcional hayan cumplido su vida útil.
Que se garantice la recolección de residuos ordinarios y especiales en el tiempo.
Que se establezca y ponga en marcha un plan de contingencia que cobije las necesidades inmediatas y futuras de la Isla en materia de servicios públicos (acueducto, alcantarillado y recolección, transporte y disposición adecuada de residuos sólidos tanto especiales o (sic) como ordinarios).
4 "[...] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
[...]
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
[...]
La seguridad y salubridad públicas;
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
[...]
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; [...]".
5 "[...] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones [...]".
Que se nos exonere del requisito de requerimiento previo por ser éste un tema de conocimiento público y evidencias notoriamente visibles.
Que se nos conceda el amparo de pobreza para los costos económicos de las pruebas a practicar, y en su defecto se realicen con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Interés Colectivo (sic).
Que se disponga por parte de su señoría, todas las demás órdenes y obligaciones en cabeza de los accionados tendientes a la recuperación del medio ambiente, salubridad pública y demás derechos colectivos que se están vulnerando a la colectividad [...]"6.
Indicaron que en "[...] los principales sectores de North End [...]" del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se presentan vertimientos de aguas residuales que generan malos olores, peligro a la salud y riesgo a la vida humana.
Manifestaron que algunos reboses se deben a conexiones ilegales al sistema de drenaje pluvial, mal manejo de residuos y vertimientos de trampas de grasas y desarenadores. Otra causa que incide en la problemática es la proliferación de construcciones legales e ilegales, razón por la cual consideran que se debe analizar el aumento de la expedición de licencias urbanísticas para construcciones en los sectores mayormente afectados.
Adujeron que esta problemática no solo afecta al comercio sino también a los ciudadanos que están obligados a transitar por estos lugares, toda vez que dichas conexiones clandestinas han generado contaminación parcial del sistema de acueducto y ponen en riesgo a los usuarios que consumen el agua contaminada.
Señalaron que la renovación del sistema de acueducto no ha sido eficiente por cuanto las obras inconclusas han generado traumatismos a los usuarios y alto riesgo a los transeúntes.
Agregaron que se evidencia una acumulación de residuos ordinarios y especiales en diferentes sectores del departamento, ocasionada por fallas o demoras en el servicio de recolección, por parte de la empresa prestadora del servicio de aseo. Ello se convierte en foco de roedores, malos olores, proliferación de vectores, lixiviados, descomposición y, por ende, se desarrollan enfermedades que afectan a la comunidad.
Actuación procesal en primera instancia
El Juzgado Único Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante auto de 23 de marzo de 20227, inadmitió la demanda con radicación núm. 88001-33-33-001-2022-00041-00 por no acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad. Posteriormente, mediante auto de 20 de abril de 20228, declaró su falta de competencia y remitió el proceso al Tribunal
6 Cfr. Índice 3 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
7 Cfr. Índice 2 del expediente digital de primera instancia en el juzgado.
8 Cfr. Índices 5 y 7 del expediente digital de primera instancia en el juzgado.
Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Mediante auto de 27 de abril de 20229, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina avocó conocimiento del proceso que recibió la radicación núm. 88001-23- 33-000-2022-00013-00. En la misma providencia admitió la demanda, ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las accionadas, notificó al agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo, y dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.
Mediante auto de 29 de julio de 202210, el a quo negó la solicitud cautelar, luego de establecer que no se evidenciaba un peligro inminente.
El día 4 de agosto de 202211, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida. En la audiencia el a quo accedió a la petición de la Defensoría Regional del Pueblo para ser tenida como coadyuvante y decidió sobre las pruebas del proceso.
Mediante auto de 11 de agosto de 202212, el tribunal ordenó notificar a la empresa Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.
El tribunal, mediante auto de 3 de septiembre de 202313, decretó la nulidad del proceso a partir del auto de 8 de mayo de 2023, por el cual se ordenó el cierre probatorio debido a que no había pronunciamiento respecto a las pruebas solicitadas por Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.
A través de auto de 30 de octubre de 202314, se decretó una prueba documental solicitada por Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.
Contestaciones de la demanda
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina15
La entidad territorial se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en la excepción de "[...] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [...]".
Sostuvo que ha realizado todas las gestiones y actividades que le corresponden para resolver la problemática de acuerdo con sus competencias. Concretamente, desarrolló brigadas de control y vigilancia para detectar posibles fallas en la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado operado por la empresa Veolia
9 Cfr. Índices 5 y 14 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
10 Cfr. Índice 46 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
11 Cfr. Índice 63 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
12 Cfr. Índice 58 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
13 Cfr. Índice 117 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
14 Cfr. Índice 124 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
15 Cfr. Índice 35 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. Además, organizó varias reuniones, incluyendo la reunión del Comité Interinstitucional de Seguimiento a Vertimientos realizada el 2 de marzo de 2022.
Señaló que la empresa Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. está a cargo de mantener la infraestructura destinada a dicha prestación y de construir las obras adicionales de saneamiento en la medida en que sea necesario. Por ello, la presunta responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos mencionados en la demanda recae sobre dicha empresa.
Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.16
La entidad señaló que no ha vulnerado los derechos colectivos cuestionados y que ha cumplido sus responsabilidades como operadora de las redes de acueducto y alcantarillado. Explicó que no otorga disponibilidad del servicio de alcantarillado a los grandes proyectos ubicados en zonas críticas. Además, los problemas de vertimientos y rebosamientos de aguas residuales se deben al uso inadecuado del sistema, principalmente por la acumulación de arena o residuos.
Complementó que en el distrito sanitario 2 los vertimientos ocurren de manera puntual y son causados principalmente por el mal uso de las redes por parte de terceros. Esto sucede porque las trampas de grasa no funcionan bien, los desarenadores presentan fallas, hay daños en las tapas de los pozos o se encuentran objetos extraños como telas o bolsas.
Presentó la excepción de "[...] COSA JUZGADA [...]" respecto de la acción popular con radicación núm. 88001-33-31-001-2007-00324-00, porque ese proceso comparte las mismas pretensiones y hechos. Adicionalmente, el Juzgado Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas ordenó en la sentencia de 27 de marzo de 2009 la adopción de los planes de choque y controles operacionales solicitados por los accionantes, por lo que ha entregado reportes periódicos al juzgado acerca del cumplimiento de esas obligaciones judiciales.
Expresó que las obras de renovación del colector principal del distrito sanitario 2 permitirán una mayor vida útil para el sistema debido a la tecnología sin uso de zanjas. Las fases 1 y 2 de dichas obras fueron financiadas por la Financiera para el Desarrollo Territorial (FINDETER) y ya se terminaron.
Señaló que cuenta con estrategias de monitoreo, control y seguimiento para garantizar el normal funcionamiento de la red de alcantarillado. En caso de rebosamientos se activa un protocolo en el que: i) se acercan al lugar con un equipo vactor para succionar las aguas residuales o, si es necesario destapar, se utiliza agua a presión; ii) mientras se determina la razón del rebose, las personas encargadas evalúan la zona para identificar cuál pudo ser el lugar que originó el taponamiento; iii) si se logra identificar el usuario responsable, se le envía un
16 Cfr. Índice 71 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
comunicado, con copia a CORALINA, a la Secretaría de Salud y a la Procuraduría General de la Nación, para que realice la limpieza inmediata de sus trampas de grasa; y iv) se desinfecta el lugar con cloro.
Indicó que Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. tiene la obligación de gestionar recursos del nivel nacional y departamental y entregarlos con destino a la optimización de la operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado, según lo señalado en las cláusulas 10 (numeral 2.2), 11, 26 y 27 del contrato de operación, así como en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico adoptado en la Resolución 330 de 8 de junio de 201717, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio18.
Aguas de San Andrés S.A. E.S.P.19
La empresa supervisora explicó que fue creada tras una intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según lo dispuesto en el numeral 6.4 del artículo 6 de la Ley 142 de 11 de julio de 199420 y el Decreto 398 de 200221. El objetivo de esta creación fue permitir, bajo un esquema operacional, la contratación de un operador especializado y la supervisión del contrato para esa actividad.
Indicó que el proceso de selección terminó con la firma del contrato de operación el 8 de septiembre de 2005, el cual fue prorrogado mediante el Otrosí 9 de 22 de enero de 2019. Este contrato fue suscrito para que Veolia Aguas del Archipiélago
S.A.S. E.S.P. se encargue directamente de la operación del acueducto y el alcantarillado.
Señaló que solo la autoridad competente puede certificar si se presenta un colapso en el sistema. Además, aclaró que corresponde al operador demostrar la existencia de conexiones ilegales o desbordes que le sean atribuibles. El operador también es responsable de tareas como el mantenimiento, la limpieza, la reposición de infraestructura, el control de calidad, la atención de fallas y el manejo de estaciones de bombeo. Por su parte, los usuarios deben encargarse del mantenimiento de las acometidas internas y de las trampas de grasa.
Agregó que los reboses de la zona rosa se superaron con la intervención técnica del operador, bajo seguimiento permanente del departamento y del contratante. Los reboses en el sector norte, especialmente en el paseo peatonal entre diciembre de 2021 y enero de 2022, fueron atendidos por el operador teniendo en cuenta que muchos vertimientos provenían de usos indebidos de particulares.
Mencionó que la problemática en la vía pública obedece a los taponamientos internos, las conexiones erradas, el mal uso comunitario por destapar las alcantarillas para evacuar las aguas lluvia, las fallas operativas, el impacto de la
17 "[...] Por la cual se adopta el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) y se derogan las Resoluciones números 1096 de 2000, 0424 de 2001, 0668 de 2003, 1459 de 2005, 1447 de 2005 y 2320 de 2009 [...]".
18 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de conformidad con la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011.
19 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
20 "[...] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. [...]".
21 "[...] Por el cual se reglamenta el inciso 3º del numeral 6.4 del artículo 6º de la Ley 142 de 1994 [...]".
pandemia e incluso afectaciones estructurales derivadas de los huracanes ETA e IOTA.
Señaló que Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. expidió el oficio 220975 de 17 de mayo de 2022, mediante el cual dio respuesta a las pretensiones de los accionantes.
Trash Buster S.A. E.S.P.22
La empresa presentó las excepciones de "[...] INEXISTENCIA DE UN 'PERJUICIO IRREMEDIABLE' DENTRO DEL ASUNTO QUE JUSTIFIQUE LA INOBSERVANCIA DEL AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD [...]", "[...] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA [...]", "[...] INEXISTENCIA DE LA TRANSGRESIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS [...] DEBIDO CUMPLIMIENTO DE LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 46 DEL DECRETO 2981 DE 2013 [...]" e "[...] INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA NECESARIA PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR [...]".
Adujo que las pretensiones carecen de fundamento fáctico y jurídico, por lo que solicitó declarar no probados los hechos y condenar en costas a los accionantes. Además, mencionó que las pretensiones no guardan relación con la operación de la empresa y aportó una documentación sobre la prestación del servicio de aseo, y un reporte con los puntos críticos dirigido a la Secretaría Departamental de Servicios Públicos.
Destacó que ha prestado el servicio de aseo de forma adecuada. La acumulación de residuos especiales es responsabilidad del departamento, mientras que la acumulación indebida de basura se debe a factores externos como conexiones ilegales o malas prácticas por parte de la comunidad.
Señaló que la acción debía ser declarada improcedente porque el demandante no demostró que existía un peligro inminente de daño a los derechos colectivos, lo cual es necesario para no exigir el requisito de haber presentado previamente una reclamación. Además, consideró innecesario ordenar la prueba dirigida a obtener las licencias urbanísticas otorgadas en los últimos siete años, ya que esa información podía ser solicitada mediante un derecho de petición.
Superintendencia de Servicios Públicos23
La entidad solicitó ser desvinculada del proceso y presentó las excepciones de "[...] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS [...]" e "[...] INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS [...]".
22 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
23 Cfr. Índice 28 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
Indicó que no es responsable de la supuesta vulneración de los derechos colectivos debido a que no presta servicios públicos domiciliarios ni tiene competencia para expedir licencias urbanísticas o controlar los vertimientos, conforme a la Constitución Política y la Ley 142.
Manifestó que no está legitimada como parte pasiva en este proceso, ya que, de acuerdo con el Decreto 990 de 21 de mayo de 200224 y los artículos 79 y 159 de la Ley 142 de 1994, modificada por la Ley 689 del 28 de agosto de 200125, se encarga de ejercer vigilancia y control, pero no tiene a su cargo la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, ni la ejecución de obras o trámites urbanísticos, pues estas actividades corresponden a las entidades territoriales.
Capítulo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina de la Asociación Hotelera y Turística de Colombia26
La organización presentó la excepción de "[...] falta de legitimación en la causa por pasiva [...]" porque los hoteles afiliados cumplen con la normativa de trampas de grasa y areneros, están plenamente identificados y reciben constantes visitas de control.
Solicitó ser desvinculada debido a que: i) no existe conexión entre los hechos alegados y la actividad del gremio hotelero formal, el cual opera bajo vigilancia permanente y cumple regulaciones ambientales y sanitarias; y ii) el control de la problemática corresponde a Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. y la oficina de planeación del departamento.
Explicó que los alojamientos informales han desbordado la capacidad instalada sin cumplir exigencias legales, incrementan la carga de servicios y que las conexiones ilegales, vertimientos, colapso de alcantarillado y proliferación de construcciones debían probarse.
Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina27
La autoridad ambiental se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las excepciones de "[...] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA RESPECTO DE CORALINA [...]" y "[...] INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS POR PARTE DE CORALINA [...]".
Manifestó que no ha cometido ninguna omisión ni acción que cause la vulneración de derechos colectivos. Por el contrario, realizó inspecciones técnicas en diferentes zonas de la isla en las que verificó vertimientos al mar, reboses de sistemas sanitarios, daños en el emisario submarino y puntos críticos de acumulación de residuos. A raíz de estos hallazgos, inició varios procesos
24 "[...] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. [...]". Derogado por el artículo 31 del Decreto 1369 de 2020.
25 "[...] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994. [...]".
26 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
27 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
sancionatorios tanto a usuarios como a la empresa responsable del sistema de acueducto y alcantarillado. Entre los años 2011 y 2022, elaboró más de veinte informes técnicos e implementó medidas preventivas contra Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P, Trash Busters S.A. E.S.P. y otros comercios de la zona.
Afirmó que ha efectuado seguimiento técnico a las problemáticas asociadas a la gestión inadecuada de los residuos ordinarios, especiales y vertimientos, aunque aclaró que no existe certeza de que toda la actividad hotelera genere impactos ambientales, siendo ello un aspecto que deberá probarse en el trámite.
Expuso que la problemática es evidente y requiere del trabajo articulado de las entidades competentes, razón por la cual ha recomendado la declaratoria de alerta amarilla para mitigar los riesgos ambientales y sanitarios observados.
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres28
La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en las excepciones de "[...] Falta de legitimación en la causa por pasiva [...]", "[...] Responsabilidad de los municipios frente a la prestación de servicios públicos de manera eficiente y oportuna que garantice la salubridad pública [...]", "[...] Competencia y responsabilidad de los municipios y de las corporaciones autónomas regionales frente a la protección del medio ambiente [...]", "[...] Inexistencia de violación al derecho colectivo de seguridad y salubridad por parte de la UNGRD [...]" e "[...] Inexistencia de vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, por parte de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres [...]".
Enfatizó que no ha vulnerado ningún derecho colectivo y que carece de legitimación en la causa por pasiva porque no le corresponde la aprobación de las licencias urbanísticas ni supervisar las redes de alcantarillado o las rutas de recolección de residuos.
Mencionó que el adecuado manejo de las aguas residuales y pluviales y de los residuos sólidos y especiales debe ser controlado por los municipios y por la autoridad ambiental teniendo en cuenta que el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201529 prohíbe los vertimientos en vía pública y exige planos de desagüe para construcciones. Adicionalmente, los artículos 5.º de la Ley 142 de 1994 y 65 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199330, señalaron que los entes territoriales son garantes de la prestación eficiente de ambos servicios públicos domiciliarios.
Finalmente, planteó que esa entidad coordina el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, según el Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201131, pero ninguna de las problemáticas mencionadas refiere al ámbito de sus competencias.
28 Cfr. Índice 34 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
29 "[...] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. [...]".
30 "[...] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. [...]".
31 "[...] Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura.
[...]". Derogado parcialmente por el Decreto 1081 de 26 de mayo de 2015.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 24 de abril de 202432, resolvió:
"[...] PRIMERO: Declárese probada la excepción de falta de legitimación propuesta por La (sic) Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres-UNGRD y la Asociación Hotelera y Turística de Colombia-COTELCO Capítulo San Andrés.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública y acceso a una infraestructura de servicios que garanticé la salubridad pública, todos invocados en la presente acción popular, por las razones dichas en este fallo.
TERCERO: DECLARAR responsables al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., Veolia Aguas del Archipiélago S.A. (sic) E.S.P., Trash Busters S.A. E.S.P., por la violación de los derechos invocados y en consecuencia, se DISPONE la protección de los mismos.
CUARTO: ORDÉNESE al Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, como principal responsable desde sus competencias constitucionales y legales de prestar el servicio público de saneamiento básico y a Aguas de San Andrés S.A E.S.P. en virtud de sus obligaciones contractuales, realizar un estudio técnico especializado que permita obtener un diagnóstico actual sobre el funcionamiento, la capacidad, y la problemática que se ha detectado en este proceso respecto del sistema de red de alcantarillado en el sector de North End de la isla de San Andrés y que indique cuáles son las soluciones a dichas problemática de la red de alcantarillado y su infraestructura.
QUINTO: Mientras se adelantan las acciones contenidas en el numeral anterior, la entidad territorial a través de la Secretaría de Planeación se abstendrá de expedir nuevas licencias de construcción para grandes edificaciones en el sector de North End.
SEXTO: Veolia Aguas del Archipiélago S.A. (sic) E.S.P. deberá prestar el soporte técnico requerido a la entidad territorial de orden departamental, para llevar a cabo el estudio respectivo, esto es, le brindará la información detallada del funcionamiento del sistema de alcantarillado en la isla de San Andrés, el capital humano capacitado para su operación que apoyen y asesoren las actividades que se realicen para el estudio técnico-especializado, equipos tecnológicos necesarios, etc.
SÉPTIMO: Mientras se adelantan las acciones tendientes a solucionar la problemática objeto de la presente acción la empresa operadora, además de realizar los mantenimientos cotidianos a la red de alcantarillado, adoptará como medida transitoria, el uso de carrotanques y los equipos que sean necesarios para evitar los reboses y/o para conjurarlos y dar apoyo a las estaciones de bombeo de aguas residuales (Ebar).
OCTAVO: ORDÉNESE a la Corporación Ambiental para el Desarrollo Sostenible- CORALINA, en ejercicio de sus funciones como máxima autoridad ambiental en el archipiélago, realizar el control y vigilancia sobre todas las actividades necesarias para dar cumplimiento a las órdenes dirigidas al Departamento y a Veolia Aguas del Archipiélago S.A. (sic) E.S.P.
De igual manera, la Corporación deberá llevar a cabo procesos de capacitación a los usuarios del servicio, de manera coordinada con las empresas Aguas de San Andrés
32 Cfr. Índice 147 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
S.A E.S. P. y Veolia Aguas del Archipiélago S.A. (sic) E.S.P., para que se optimice el uso de las redes.
NOVENO: ORDÉNESE a Trash Buster S.A. E.S.P. realizar campañas de sensibilización en el sector comercial y hotelero de North End y disponer de un grupo específico que vigile, inspeccione e informe periódicamente a la base Central de la empresa operadora, sobre el estado de las rejillas donde se conducen las aguas fluviales con el fin de que no se obstaculice el paso de las mismas con los desechos no deseables para el alcantarillado.
DÉCIMO: EXHORTAR a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que, desde sus competencias de vigilancia y control, haga el seguimiento a las tareas asignadas a la entidad territorial y a las empresas prestadoras del servicio dentro del presente asunto.
NOVENO: (sic) COMPULSAR copias a la Procuraduría y la Fiscalía, para lo de su competencia.
DECIMO: (sic) CONFÓRMESE un Comité de Verificación de esta sentencia integrado por el Magistrado Ponente, los accionantes, un representante de la Superintendencia se (sic) Servicios Públicos Domiciliarios, un representante de la entidad territorial- Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de las empresas Veolia Aguas del Archipiélago S.A. (sic) E.S.P., Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., Tras (sic) Busters S.A. E.S.P. y de la Corporación para el Desarrollo Sostenible- CORALINA. [...]" (negrilla del texto).
El tribunal explicó que no se configuró el fenómeno de agotamiento de la jurisdicción ni de cosa juzgada respecto de los procesos con radicación núm. 88001- 23-33-000-2016-00022-0033, 88001-23-33-000-2014-00040-0034, 88001-23-33-
000-2017-00011-0035, 88001-23-31-000-2012-00001-0036 y 88001-23-33-000-
33 El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 6 de diciembre de 2016, estudió la presunta vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Los demandados eran el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. El objeto del proceso era la construcción del alcantarillado sanitario y pluvial para los sectores de School House y Swamp Ground, correspondientes al distrito 4 del alcantarillado sanitario.
34 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 88001-23-33-000-2014-00040-
01. La Sección Primera en la sentencia de 8 de junio de 2017 resolvió los recursos de apelación interpuestos CORALINA, el Ministerio de Minas y Energía y la Sociedad Productora de Energía de San Andrés y Providencia S.A. E.S.P. (Sopesa S.A. E.S.P.) en contra de la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2015 por el Tribunal del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En ese proceso se estudió la presunta vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los consumidores y usuarios. Los demandados eran el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, CORALINA, el Ministerio de Minas y Energía, Sopesa S.A. E.S.P. y la Empresa de Energía del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
S.A. E.S.P. (EEDAS S.A. E.S.P.). El objeto del proceso era la inadecuada disposición final de residuos sólidos, incluyendo la planificación de una política de manejo con separación desde la fuente y la definición de puntos de acopio o disposición final, con acciones coordinadas con el prestador del servicio de aseo.
35 El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 2 de octubre de 2017, amparó los derechos colectivos al medio ambiente sano, a la salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. La parte demandada era el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. El objeto del proceso consistió en garantizar el mantenimiento adecuado de los sistemas de alcantarillado instalado en los sectores de Sally Taylor, Schooner Bight y Ground Road, así como asegurar la implementación de proyectos permanentes que garantizaran el saneamiento básico de dichas zonas.
36 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Claudia Rojas Lasso, radicación núm. 88001-23-31-000-2012-00001-01. La Sección Primera en la sentencia de 15 de agosto 2013 resumió la causa petendi así: "[...] El actor señala que en las inmediaciones de los barrios Morris Landing y la Rocosa, ubicados en la circunvalar al norte de la Isla de San Andrés, se halla ubicado un antiguo depósito de basuras a cielo abierto, así como el vertimiento al mar de aguas residuales putrefactas sin previo tratamiento, lo cual representa un grave daño para el ecosistema y para la salubridad de los habitantes de la zona [...]". La parte demandada en este caso era el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, CORALINA y Proactiva S.A. E.S.P. Se reclamó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública.
2018-00032-0037, porque en esos casos se adoptó sentencia definitiva pero no existía identidad de objeto con la presente problemática.
Advirtió que en la acción popular con radicación núm. 88001-33-31-001-2007- 00324-00, tramitada ante el Juzgado Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Islas, se profirió sentencia de 27 de marzo de 2009, en la que se impartieron órdenes a Proactiva Aguas del Archipiélago S.A. E.S.P. orientadas a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública y a que la prestación de los servicios públicos se realice de manera eficiente y oportuna.
Frente a dicha sentencia concluyó que no se configura el fenómeno de cosa juzgada porque el objeto y la causa fáctica eran distintos. El objeto de este proceso es más amplio pues se relaciona con los constantes vertimientos de aguas residuales en el sector principal de North End de San Andrés asociados al aumento de construcciones y/o edificaciones legales e ilegales, la deficiente prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, la contaminación ambiental y el inadecuado manejo de los residuos sólidos.
Argumentó que en la sentencia de 27 de marzo de 2009 se ordenó construir la infraestructura de alcantarillado cuestionada en este proceso. Sin embargo, "[...] el objeto no es el mismo respecto de la Sentencia del 27 de marzo de 2009 y en consecuencia, las pretensiones en este caso particular no guardan similitud con el precedente, siendo este trámite constitucional una oportunidad de replantear los compromisos de la empresa prestadora del servicio de alcantarillado pero a su vez, determinar la participación de la entidad territorial, del ente de control- Superintendencia, autoridad ambiental y demás accionadas en esta ocasión en la solución a la problemática que afecta sin duda los derechos aquí invocados [...]"..
Encontró probado que el servicio público de alcantarillado presenta fallas en su operación por rebosamientos, malos olores y cámaras de inspección con sedimentos. Específicamente, las afectaciones del sector norte de la isla se deben a la deficiente operación del mencionado sistema, sobre todo porque la autorización en las construcciones urbanísticas de la zona no requiere certificado de capacidad, cobertura y disponibilidad del servicio público de alcantarillado.
Sostuvo que la red de alcantarillado sanitario en la isla se divide en 4 distritos sanitarios y cada uno de estos distritos cuenta con su respectiva estación de bombeo y es independiente del resto. La problemática se presenta debido a que las aguas de los Distritos 1 y 2, que comprende gran parte del sector hotelero y comercial, se recogen en la Estación de Bombeo de Aguas Residuales núm. 2 que no cuenta con capacidad suficiente ante la magnitud del caudal recibido.
37 El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 29 de mayo de 2019, amparó los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, vulnerados por la Empresa Interaseo del Archipiélago S.A.S. E.S.P. y el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. El objeto del proceso consistió en la adopción de estrategias y campañas periódicas de prevención del riesgo de emergencias propias de un sitio de disposición final, así como en la implementación de brigadas y campañas en salud pública dirigidas a la población aledaña al relleno sanitario Magic Garden, incluyendo los residentes del barrio Schooner Bight y el centro penitenciario y carcelario Nueva Esperanza.
Agregó que, ante la falta de gestión de las partes para la práctica del dictamen pericial decretado, basó su decisión en los argumentos presentados por Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P., entidad que indicó que renovar el colector núm. 2 mediante tecnologías sin apertura de zanja permitirá reducir de forma significativa los desbordamientos.
Respecto de la responsabilidad de las entidades demandadas en la vulneración de los derechos colectivos amparados, indicó que la entidad territorial es la primera encargada de garantizar la prestación del servicio de alcantarillado, pero no ha ejercido sus funciones como se advierte del estado crítico en el que se encuentra el alcantarillado del sector de North End hace varios años. La empresa Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. actúa como supervisora de Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P., quien ejecuta las actividades de la prestación de los servicios públicos de alcantarillado y aseo.
Agregó que en el proceso no se demostró si el origen de la problemática se relaciona exclusivamente con la recolección inadecuada de los residuos sólidos. Aun así, ordenó a la empresa encargada de la prestación del servicio público de aseo en el departamento que implemente estrategias para que los usuarios realicen un mejor manejo de esos residuos.
Finalmente, manifestó que, aunque no se probó la transgresión del derecho colectivo a la moralidad administrativa, era pertinente compulsar copias a los entes de control y al ente territorial para que ejerzan sus competencias en materia de vigencia, ejecución y cumplimiento del contrato de operación del servicio.
Mediante auto de 4 de junio de 202438, el a quo resolvió la solicitud de aclaración del ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 24 de abril de 2024, presentada por el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
El a quo consideró que, aunque procedía aclarar el alcance de la orden dada a la Secretaría de Planeación para evitar confusiones respecto de las nuevas licencias de construcción para "grandes edificaciones" en el sector North End, no era admisible hacerlo en los términos propuestos por la entidad territorial39, porque no correspondía al juez clasificar las construcciones conforme a las categorías propias del trámite administrativo, al ser una competencia de la autoridad territorial según su POT y su reglamentación especial. En consecuencia, la aclaración no podía convertirse en una reformulación técnica de la orden judicial ni en la adopción de criterios normativos que la propia administración debe aplicar para cumplir el fallo.
En ese contexto, el tribunal resolvió:
"[...] PRIMERO: ACLARAR el numeral quinto de la Sentencia de fecha 24 de abril de 2024, en el sentido de precisar que por su contenido, se trata de una medida
38 Cfr. Índice 164 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
39 La entidad sostuvo que ese término no corresponde a una categoría prevista en el Decreto 1077 de 2015 y que, para poder cumplir adecuadamente la orden judicial, era necesario que el Tribunal precisara a cuál categoría de complejidad de licencia urbanística hacía referencia dicha expresión
cautelar y que para su cumplimiento debe entenderse "grandes edificaciones", toda construcción con área mayor a 300 metros cuadrados en "North End", área central de la zona urbana que corresponde técnicamente a los Distritos 1, 2 y 3, y se extiende por el suroeste desde la "y" del Bolivariano hasta "la rocosa" sobre la carrera 20 y cubre también, una pequeña franja paralela al costado occidental de la pista del aeropuerto.
En todo caso, cualquier construcción en el departamento archipiélago deberá hacerse estrictamente de acuerdo a lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial-POT y previa aseguranza de la disponibilidad de los servicios públicos domiciliarios en particular, acueducto y alcantarillado. Lo anterior, deberá tenerse en cuenta por la entidad competente para el trámite de licencias, en cumplimiento a lo ordenado por este Tribunal. [...]" (negrilla y subraya del texto).
RECURSOS DE APELACIÓN
Aguas de San Andrés S.A. E.S.P.40
La empresa prestadora solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, por cuanto no se demostró que haya vulnerado los derechos colectivos amparados, carga de la prueba que correspondía a la parte demandante.
Sostuvo que Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. es la entidad responsable de corregir las dificultades existentes en la operación del sistema de alcantarillado, según lo dispuesto en las cláusulas 2, 3, 10, 14 y 43 del contrato de operación suscrito el 8 de septiembre de 2005 con esa compañía, así como lo señalado los otrosíes 6 y 9 del mencionado acuerdo.
Señaló que ha cumplido con las obligaciones establecidas en la cláusula 11 del contrato, las cuales no incluyen la operación del sistema de alcantarillado, el mantenimiento de la infraestructura, la apropiación de recursos ni la realización de estudios técnicos especializados. Su responsabilidad se limita únicamente a la supervisión del contrato de operación.
Agregó que no cuenta con los recursos suficientes para adelantar un proceso de contratación para la realización de un estudio técnico especializado debido a que solo recibe la remuneración establecida en el numeral 7 de la cláusula 10 y la cláusula 14 del contrato de operación, es decir, veinticinco millones de pesos mensuales que se actualizarán anualmente con el IPC de la respectiva vigencia. Este ingreso se utiliza para el pago de los servicios de la supervisión del contrato de operación, así como para cubrir los costos del normal funcionamiento de la empresa.
Mencionó que el departamento presentó el proyecto denominado "Optimización colector principal del sistema de alcantarillado sanitario Distrito 2 San Andrés" ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el propósito de conseguir recursos para su ejecución.
40 Cfr. Índice 160 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
Trash Busters S.A. E.S.P.41
La empresa prestadora del servicio de aseo solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia porque no se demostró su responsabilidad en la presunta afectación a los derechos colectivos incoados. Explicó que el dictamen pericial elaborado por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. (EPM E.S.P.) y el registro fotográfico obrante en el plenario no acredita la veracidad de todos los hechos expuestos en la demanda porque esas pruebas solo se relacionan con el funcionamiento de la red de alcantarillado.
Señaló que las pruebas no demuestran que los residuos sólidos causen taponamientos al sistema de alcantarillado, como lo afirmó el a quo. Tampoco se probó una omisión por parte de la empresa, ni se mencionó dónde estaban los residuos y de qué tipo eran. Complementó que Trash Busters S.A. E.S.P. se encarga de gestionar los residuos sólidos ordinarios, pero no le corresponde la limpieza de las rejillas del sistema de alcantarillado y, además, la recolección de los residuos especiales es una responsabilidad del departamento.
Explicó que el a quo en la sentencia de 24 de abril de 2024 admitió no haber examinado las pruebas documentales obrantes en el plenario. Específicamente, el fallo de primera instancia señala que sólo fue posible visualizar uno de los archivos aportados por Trash Busters S.A E.S.P. como prueba.
Adujo que esos archivos, junto con el reporte efectuado a la Secretaría de Servicios Públicos del departamento, acreditaban la correcta y oportuna prestación del servicio de aseo. Por lo tanto, el tribunal vulneró su derecho al debido proceso, profirió una sentencia sin motivación adecuada y no tuvo en cuenta que la empresa cumplió con la identificación de los puntos críticos en cumplimiento de los artículos 2 y 46 del Decreto 2981 de 20 de diciembre de 201342.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios43
La entidad adujo que no vulneró los derechos colectivos amparados y que no debió ser vinculada al proceso porque sus competencias están establecidas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 6 del Decreto 1369 de 18 de octubre de 202044, entre las cuales no se encuentra el seguimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia.
Explicó que la función de inspección y vigilancia se realiza únicamente sobre las entidades que prestan servicios públicos domiciliarios, con el objetivo de garantizar que dichos servicios se presten correctamente. Por ello, no le corresponde la formación de comités de seguimiento ni supervisar a la entidad territorial, ya que no presta de forma directa de esos servicios públicos.
41 Cfr. Índice 155 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
42 "[...] Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo. [...]".
43 Cfr. Índices 154 y 156 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
44 "[...] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. [...]".
Señaló que no es posible realizar seguimiento a la empresa Aguas de San Andrés
S.A. E.S.P. en lo relacionado con la ejecución de los contratos celebrados para el funcionamiento y la capacidad del sistema de alcantarillado, ni respecto a la expedición de licencias de construcción, o la ejecución de campañas de sensibilización porque son actividades que no se encuentran dentro de sus funciones.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA
Mediante auto de 11 de julio de 202445, el magistrado ponente del tribunal concedió ante el Consejo de Estado los recursos de apelación presentados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Aguas de San Andrés S.A.
E.S.P. y Trash Busters S.A. E.S.P.
A través de auto de 30 de agosto de 20246, se admitieron los recursos de apelación. Además, se consideró que el documento aportado por la Empresa Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. ya obraba en el expediente, en consecuencia, no se realizó pronunciamiento frente al mismo y se le informó al Ministerio Público que podía emitir concepto.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201147 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201948, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.
Planteamiento de los problemas jurídicos
Los demandantes atribuyeron al departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a CORALINA, a la SSPD, a la UNGRD, a COTELCO, a Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., a Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. y a Trash Busters S.A. E.S.P., la trasgresión de los derechos colectivos previstos en los literales a), c), g), h) y j) del artículo 4.° de la Ley 472, debido a las fallas en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo presentadas en la zona de North End del citado departamento.
En la sentencia de 24 de abril de 2024, el a quo amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública, y al acceso a una
45 Cfr. Índice 171 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
46 Cfr. Índice 8 del expediente digital de segunda instancia.
47 "[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [...]".
48 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. En consecuencia, ordenó al departamento y a Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. que ejecuten un estudio técnico especializado para obtener un diagnóstico claro sobre la situación en el sector North End. Además, durante el tiempo en que se realice dicho estudio, como medida cautelar allí no podrán otorgarse nuevas licencias de construcción para grandes edificaciones.
Precisó que Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. tiene la responsabilidad de brindar el soporte necesario para la elaboración del estudio y, adicionalmente, mientras se adelantan acciones para solucionar la problemática, debe apoyar el funcionamiento de las estaciones de bombeo de aguas residuales (EBAR), mantener la red de alcantarillado y, como medida transitoria, utilizar carrotanques y otros equipos para evitar reboses.
Por su parte, CORALINA debe ejercer control y vigilancia sobre todas las actividades realizadas para cumplir las órdenes anteriores, además de capacitar a los usuarios en el correcto uso de las redes. Trash Buster S.A. E.S.P. tiene la tarea de liderar campañas de sensibilización en el sector comercial y hotelero de North End, asignar un grupo para supervisar el estado de las rejillas y entregar informes periódicos a la empresa prestadora del servicio de alcantarillado. Finalmente, la Superintendencia de Servicios Públicos debe realizar el seguimiento correspondiente, desde sus competencias de vigilancia y control, a todas las labores desarrolladas tanto por la entidad territorial como por las empresas prestadoras.
Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., Trash Busters S.A. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios presentaron recurso de apelación contra esa decisión.
Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. afirmó que Veolia Aguas del Archipiélago
S.A.S. E.S.P. es la empresa responsable de la vulneración de los derechos colectivos amparados. Adujo que no cuenta con recursos para realizar un estudio técnico especializado y que el departamento solicitó apoyo financiero al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para desarrollar el proyecto denominado "Optimización colector principal del sistema de alcantarillado sanitario Distrito 2 San Andrés".
Trash Busters S.A. E.S.P. insistió en que no se demostró su responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos amparados. Además, el a quo señaló que no pudo abrir algunos documentos del expediente probatorio, lo que significa que tomó una decisión sin revisar esas pruebas, vulnerando así el debido proceso, ya que esos documentos demostraban que el servicio de recolección de residuos sólidos se prestó correctamente.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mencionó que las órdenes de amparo no respetan su margen funcional.
Análisis del caso concreto
Para resolver los problemas jurídicos, la Sala estudiará: i) la configuración del fenómeno de cosa juzgada; ii) la presunta transgresión de los derechos colectivos mencionados en la demanda; iii) las competencias de las entidades apelantes en el caso concreto; y iv) la adopción de medidas cautelares en las sentencias.
Análisis de oficio de la configuración del fenómeno de cosa juzgada
La cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos decididos por los jueces no pueden controvertirse nuevamente, una vez sus sentencias quedan ejecutoriadas, salvo expresa excepción legal. En virtud de las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las sentencias, la cosa juzgada constituye una excepción previa que, en caso de encontrarse acreditada, debe ser decretada de oficio, teniendo por efecto la terminación del proceso.
Los requisitos previstos para la configuración de este fenómeno, conforme al artículo 303 de la Ley 1564 de 201249 y a la jurisprudencia de esta Sección50, refieren a la identidad de parte demandada, objeto y causa petendi.
Esto significa que a la Sala le corresponde verificar si la sentencia de 27 de marzo de 2009, proferida por el Juzgado Único Contencioso Administrativo del circuito de San Andrés en la acción popular con radicación núm. 88001-33-31-001- 2007-00324-00, comparte las mismas partes demandadas, derechos colectivos y hechos a los que motivaron la presente acción popular, conforme al siguiente cuadro comparativo:
| Acción popular radicación núm. 88001-33-31-001-2007-00324-00 | Acción popular radicación núm. 88001-23-33- 000-2022-00013-01 |
| Parte demandada |
Demandados:
PROACTIVA S.A. E.S.P. | Demandados:
Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. (antes PROACTIVA S.A. E.S.P.)
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
CORALINA
SSPD
UNGRD
COTELCO
Aguas de San Andrés S.A. E.S.P.
Trash Busters S.A. E.S.P. |
| Hechos relevantes |
En la sentencia se resumieron los hechos de ambas demandas, así:
"[...] Relataron los actores que la empresa PROACTIVA AGUAS DEL |
En la presente demanda se explicó lo siguiente:
"[...] En los principales sectores de North End de la Isla de San Andrés se viene presentando
un constante vertimiento de aguas residuales, |
49 Aplicable por la remisión contenida en el artículo 306 del CPACA y en el artículo 44 de la Ley 472.
50 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 18 de abril de 2007, radicación núm. 54001-23-31-000-2005-00118-01(AP).
ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P.
mediante contrato de operación de septiembre de 2005, celebrado con Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., empresa oficial de carácter departamental asumió el manejo y operación en la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en la isla de San Andrés, en su condición de operador privado.
Que se ha constatado de manera continua y repetitiva, y aún en la actualidad, la presencia de vertimientos, reboses, filtraciones y similares, de aguas residuales provenientes de la red de alcantarillado del sector de North End, en diversos puntos como Av. Newball, edificio Bahía Fragata, Av. Providencia, Almacén Ovni y Minirey, Av. Atlántico frente al establecimiento de comercio denominado Accellular, Sector del Barrio El Bight que se realizan en las estaciones de bombeo, ubicadas en el sector de Sarie Bay- Estación de Bombeo No. 2 y La Rocosa- Estación de Bombeo No. 3.
Agregan que esos vertimientos han generado quejas de la comunidad afectada. Habiéndose realizado por parte de ellos, las acciones tendientes a la búsqueda de una solución.
Que los informes técnicos dan cuenta en reiteradas oportunidades de los vertimientos de aguas residuales hacia la vía pública en los sitios donde se han presentado los mismos, ocasionando todo tipo de molestias a las personas que habitan y transitan por la zona.
Donde además, que es evidente el retraso de las obras de construcción del alcantarillado en la isla, entre ellas los tramos de la Av. Newball y el Barrio Los Almendros, los que se encuentran en un estado lamentable y prácticamente abandonados, generando afección a la comunidad, riesgo de
problemas sanitarios y de contaminación ambiental, lo que ha | que generan malos olores, peligro a la salud y alto riesgo a la vida humana.
Al parecer las causas de algunos vertimientos se debe a conexiones ilegales al sistema de drenaje pluvial, mal manejo de residuos y vertimientos de trampas de grasas y desarenadores, proliferación de construcciones ilegales e ilegales.
Lo cierto es que la red de alcantarillado de la Isla, se encuentra colapsada.
Esta problemática viene afectando no solo al comercio, sino también a los ciudadanos que están obligados a transitar por estos lugares críticos.
Que las conexiones clandestinas, presuntamente, han generado contaminación por infiltración del sistema de acueducto de la Isla, con lo que se coloca en altísimo riesgo a los usuarios, por uso de líquido vital contaminado.
La renovación del sistema de acueducto, no ha sido eficiente, y genera traumatismos a los usuarios y alto riesgo a los transeúntes, por obras inconclusas.
Consideramos que el aumento en la expedición de licencias urbanísticas de forma amplia, y especialmente, las nuevas construcciones que se están erigiendo en el sector de North End, donde más colapsada se encuentra la red de alcantarillado, está influyendo de manera negativa y adversamente en la problemática y que gradualmente se tiende a expandirse a otros sectores.
En los diferentes sectores de la Isla, zona turística, residencial y comercial, se evidencia una constante acumulación de residuos ordinarios y especiales ocasionados por fallas o demoras, al parecer, en el servicio de recolección por parte de la empresa prestadora del servicio de aseo.
Los puntos críticos de acumulación de residuos sólidos ordinarios y especiales por disposición inadecuada, son lugares en el espacio público o ecosistemas claves, donde se ve afectado al concepto de área limpia de la zona urbana y estructura ecológica.
En el espacio público, se está arrojando de manera clandestina y sin ningún control de la autoridad competente, escombros, residuos sólidos ordinarios y especiales, y son foco (sic) generadores de roedores.
La contaminación e impactos por inadecuada disposición de residuos sólidos domiciliarios, así mismo, los residuos especiales, al ser dispuestos |
motivado la iniciación de procesos sancionatorios por parte de la Corporación Ambiental Coralina.
Finalizan afirmando que es constante y reiterado observar en diversos puntos de la isla la presencia de escorrentías de considerable caudal, de agua potable proveniente de la red de acueducto operada por la firma accionada, lo que es menester corregir, entre otras cosas, por el escaso acceso del preciado líquido, ya que en algunos sectores de la isla el mismo es desperdiciado por roturas e ineficiencia en la prestación del servicio y otros sectores existen quejas de la comunidad por la falta de su oportuna provisión. [...]" (negrilla fuera de texto). | en espacios públicos, cuerpos de agua o cerca de ellos, está generando impactos conexos, tales como olores ofensivos, proliferación de vectores, lixiviados y descomposición y por ende al desarrollo de enfermedades que han alcanzado en población general.
El déficit en la prestación de estos servicios públicos de alcantarillado y recolección de servicios sólidos ordinarios y especiales, ha conllevado al aumento de puntos críticos, afectando la calidad de vida de los habitantes del territorio insular y del ambiente.
El gremio hotelero, los comerciantes y grandes construcciones, no están dando cumplimiento a la normatividad, y no están garantizando una infraestructura adecuada que permita alivianar la problemática, sino que, por el contrario, no toman las medidas pertinentes con sus areneros, trampas de grasa y demás; incluso, algunos hacen vertimientos de manera ilegal a pesar de existir sanciones económicas considerables. [...]" (negrilla fuera de texto). |
| Pretensiones |
"[...] Solicitamos que se declaren vulnerados por parte de la empresa accionada los siguientes derechos colectivos:
Seguridad y salubridad públicas.
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
El goce de un ambiente sano.
Por consiguiente, estos deben ser protegidos; a la vez que se conmine a la empresa responsable a tomar las acciones, realizar las reparaciones u obras necesarias para que cese de manera definitiva su vulneración y sea obligado a prevenir que en el futuro situaciones como las presentadas, que atenten contra el bienestar de la comunidad.
De igual forma se solicita conminar
a la empresa PROACTIVA AGUAS |
"[...] 1. Se declare la vulneración de los derechos colectivos a un ambiente sano y la salubridad pública, por parte de las entidades accionadas.
La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas claves y los situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses colectivos relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente.
Que se establezca un plan de choque que garantice la salubridad pública, la prestación de los servicios y la compensación por los daños al pueblo étnico raizal, como dueño del territorio.
Que las entidades involucras (sic) realicen un estudio de la capacidad hidráulica, estado de la infraestructura y la proyección de futuras proyecciones del sistema de acueducto y alcantarillado.
Que se realice la renovación de las redes de alcantarillado, considerando la vía (sic) útil de la infraestructura instalada, la cual está agotada; junto al plan de recuperación de la maya (sic) vial que se interviene con este tipo de trabajos. |
DEL ARCHIPIÉLAGO S.A., a que
se realice un diagnóstico serio, real y completo del estado de todo el sistema de redes, tuberías, y sistemas de impulsión, etc., que permita priorizar los sectores más vulnerables, y de esa forma poder prevenir y corregir oportunamente los daños que existan; y por su parte crear un programa de mantenimiento preventivo a toda la red, que garantice su correcta operación. [...]". | Que se suspenda (sic) de inmediato los permisos de conexión al sistema de acueducto y alcantarillado, hasta no tener claridad sobre la capacidad hidráulica de red y se garantice la no repetición de los hechos que generan esta acción constitucional.
Que se implementen estrategias de monitoreo, control y seguimiento, que garanticen el normal funcionamiento efectivo de la red, sin contaminación o más rebosamientos.
Que se presente una propuesta alternativa para reemplazar los tramos de alcantarillado, que por vetustez y/o obsolescencia funcional hayan cumplido su vida útil.
Que se garantice la recolección de residuos ordinarios y especiales en el tiempo.
Que se establezca y ponga en marcha un plan de contingencia que cobije las necesidades inmediatas y futuras de la Isla en materia de servicios públicos (acueducto, alcantarillado y recolección, transporte y disposición adecuada de residuos sólidos tanto especiales o (sic) como ordinarios).
Que se nos exonere del requisito de requerimiento previo por ser éste un tema de conocimiento público y evidencias notoriamente visibles.
Que se nos conceda el amparo de pobreza para los costos económicos de las pruebas a practicar, y en su defecto se realicen con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Interés Colectivo (sic).
Que se disponga por parte de su señoría, todas las demás órdenes y obligaciones en cabeza de los accionados tendientes a la recuperación del medio ambiente, salubridad pública y demás derechos colectivos que se están vulnerando a la colectividad [...]". |
Vistos en paralelo los elementos esenciales de ambas acciones populares, se observa que, frente a la acción con radicación núm. 2007-00324-00, el conflicto de la referencia encuentra identidad de parte demandada en cuanto a la empresa Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.
Igualmente, existe identidad parcial en las pretensiones pues en ambos procesos se demandaron los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al goce de un ambiente sano.
La "[...] identidad de pretensiones debe predicarse respecto de los derechos objeto de protección, y no sobre lo que pide el actor que el juez ordene para su amparo en el fallo [...]"51, e incluso las pretensiones específicas propuestas en la acción con radicación núm. se subsumen en las solicitadas en la presente acción popular 2007-00324-00.
En lo referente a la causa petendi, en el proceso decidido mediante sentencia de 27 de marzo de 2009, se estudió la problemática de vertimientos, rebosamientos y filtraciones de aguas residuales provenientes de la red de alcantarillado del sector North End en los lugares denominados "[...] Av. Newball, edificio Bahía Fragata, Av. Providencia, Almacén Ovni y Minirey, Av. Atlántico frente al establecimiento de comercio denominado Accellular, Sector del Barrio El Bight [...]".
Concretamente, el Juzgado Único Contencioso Administrativo del circuito de San Andrés en la sentencia de 27 de marzo de 2009 resolvió lo siguiente:
"[...] ARTÍCULO TERCERO. ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P. adelantar las gestiones necesarias durante la presente anualidad con el fin de iniciar la ejecución del alcantarillado sanitario del tramo correspondiente a la Avenida Newball, desde la Av. Hell Gate hasta la calle 9 (SENA), conectando este punto a la estación de bombero n° 1, incluyendo el tramo restante en la Avenida Newball desde edificio bahía fragata hasta la Av. Hell Gate, obra que deberá iniciarse a más tardar en el mes de febrero del año 2010. para lo cual deberá allegar a este despacho un informe trimestral de las gestiones adelantadas para los inicios del desarrollo de la obra.
CUARTO: ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. ESP, adelantar las gestiones de coordinación pertinentes con los grandes generadores de la Av. Colombia-Hotel Aquarium, que efectúan las sobrecargas a la red de alcantarillado sanitario de dicho punto, estableciendo horarios de descarga los cuales deben ser vigilados y controlados por la empresa en aras de minimizar las afectaciones hasta una vez se encuentre completada la solución definitiva contemplada en el numeral anterior. Para lo cual, deberá allegar a este despacho los horarios de descarga coordinados, así como el área y las personas responsables de verificación del cumplimiento del mismo.
QUINTO: ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. ESP, implementar un plan de mantenimiento preventivo a la red de alcantarillado en la Av. Peatonal-diagonal al Hotel Calypso Beach y establecer un cronograma distrital de ejecución. Para lo cual deberá allegar trimestralmente a este despacho dicho plan, el cual deberá contener un cronograma con fechas precisas de ejecución de las actividades a desarrollarse, herramientas y equipos a implementar, áreas y personal responsable del desarrollo de las actividades. Cualquier cambio en el cronograma deberá ser informado y justificado a este despacho.
SEXTO: ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P., implementar herramientas u equipos más artesanales (ejemplo rotosonda) que puedan ser utilizados sobre la vía peatonal para efectuar un mantenimiento preventivo permanente sobre dicha vía.
SEPTIMO: ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P., continuar adelantando las gestiones pertinentes con el
51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, radicación núm. 25000-23-26-000-2005-00240-01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
fin de dar uso de equipos más tecnificados para el mantenimiento preventivo de la Vía Peatonal-Diagonal Hotel Calypso. Constancia de dichas gestiones adelantadas deberán adjuntarse junto con el plan y cronograma de mantenimiento preventivo trimestral.
OCTAVO: ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P., adelantar los trámites y gestiones pertinentes para efectuar las conexiones del barrio El Bight al sistema de alcantarillado sanitario conducentes al barrio obrero y Av. Newball que culmina en la estación de aguas residuales domésticas No 1. Dichas conexiones deberán ser efectuadas antes de finalizar el primer semestre de año en curso, es decir, 30 de Junio de 2009.
NOVENO: ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P., efectuar la eliminación y/o sellado del tanque Inhoff del barrio El Bight y de la estación elevadora, una vez haya sido efectuada la conexión del barrio El Bight al sistema de alcantarillado sanitario conducentes a la estación de aguas residuales No 1, de que trate el numeral anterior.
ARTÍCULO DÉCIMO. ORDENAR al operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P., elaborar planes de contingencia para atender situaciones de rebose del sistema de alcantarillado sanitario, ya sea generados por fallas del sistema de bombeos, colapso de la red por colmatación, entre otros factores. dichos planes de contingencia deben contener como mínimo lo siguiente para cada tipo de contingencia posible:
Acciones operativas a implementar para atender la situación (acción principal, secundaria, o si se requiere apoyo externo),
Personas y áreas de la empresa responsables para atender la contingencia,
Organización en sitio, soporte logístico requerido para implementar las acciones (equipo, herramientas, apoyo humano, etc.),
Riesgos posibles y medidas necesarias para subsanarlos, y
Plan de acción y tiempos de acción.
DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR al Operador PROACTIVA AGUAS DEL
ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P, que se realicen revisiones a la operación y mantenimiento que se efectúa de las estaciones de bombeo, así como las rehabilitaciones pertinentes de la infraestructura física de las estaciones, aplicando las recomendaciones establecidas en el Reglamento de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS- título D) y sus normas técnicas en lo concerniente a las medidas a implementar, para minimizar los malos olores y gases. Para lo cual deberá allegar a este despacho un informe trimestral evaluatorio de la operación y mantenimiento de las medidas de rehabilitación necesarias para la minimización de olores.
DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR al Operador especializado PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P, elaborar un manual de operación y mantenimiento de las estaciones de bombeo que establezcan las labores de inspección, mantenimiento y reparación de los equipos de bombeo y sus accesorios, para cada una de las estaciones a instalar. Este deberá contar con información sobre el monitoreo de fallas del funcionamiento del sistema de bombeo. Dicho manual deberá estar ajustado a los estándares establecidos por el operador y deberá ser entregado al despacho competente para su aprobación antes del treinta (30) de junio de Dos Mil Nueve (2009).
DÉCIMO TERCERO: ORDENAR a PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A.
E.S.P, ejercer estricto control documental y físico sobre el tiempo de operación de las estaciones de bombeo, el cual deberá realizarse mediante informes de registro de tiempo de operación y los resultados generados para la optimización del proceso de evacuación de aguas residuales. Mantener registros de tiempo de operación de las estaciones de bombeo disponibles en el despacho para inspección de las autoridades competentes, y allegar un informe pormenorizado de ello a este despacho judicial trimestralmente.
DÉCIMO CUARTO: ORDENAR AL OPERADOR ESPECIALIZADO PROACTIVA
AGUAS DEL ARCHIPIÉLAGO S.A. E.S.P, efectuar adecuaciones a la infraestructura física que conforman los pozos húmedos de las estaciones de aguas residuales relacionadas en la presente acción popular, con el fin de verificar la hermeticidad y/o sellado de los mismos; de igual forma evaluar la necesidad de implementar sistemas de ventilación artificial (filtros de aireación) según las necesidades del sistema. Remitir informe trimestral evaluativo y de implementación de las medidas correspondientes.
DÉCIMO QUINTO: CONFORMAR un comité de verificación de cumplimiento de la presente sentencia, para que una vez vencidos los plazos otorgados a la parte accionada, informe al despacho las diligencias efectuadas en pro de la efectividad de los derechos colectivos invocados en esta acción. El mencionado comité estará integrado por las partes y el agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho Judicial y el suscrito titular de este Despacho Judicial. [...]" (Negrilla del texto).
Estas mismas situaciones son nuevamente alegadas en la presente acción en tanto los señores Alex Barrios Llanes, Calburn Wellington Pomare Powell y Neal Osorio Gómez Bent indicaron que "[...] En los principales sectores de North End de la Isla de San Andrés se viene presentando un constante vertimiento de aguas residuales, que generan malos olores, peligro a la salud y alto riesgo a la vida humana. [...]".
Esto significa que la problemática asociada al funcionamiento de la red de alcantarillado se plantea en la presente acción popular en un marco territorial y fáctico más amplio, pues no se circunscribe a lugares concretos52, sino que alude de manera general a los principales sectores de North End. Además, se incorporan explicaciones adicionales sobre las causas del fenómeno, al atribuirlo no solo a reboses o vertimientos, sino también a la no finalización de obras, la proliferación de construcciones legales e informales y la inadecuada gestión de los residuos sólidos.
Por lo tanto, aunque el objeto del segundo proceso es más extenso por abarcar también la inadecuada recolección de residuos sólidos, la insuficiencia de capacidad del sistema y la participación de otras entidades demandadas; lo anterior no impide concluir que se configure el fenómeno de cosa juzgada parcial respecto de la empresa de servicios públicos domiciliarios.
Dicha declaratoria al ser parcial quiere decir que la participación de Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P., dada su condición de operadora del sistema de acueducto y alcantarillado, es necesaria en este proceso en cuanto a la problemática de rebosamiento de las aguas residuales en otros puntos del alcantarillado del sector de North End, así como en la evaluación de la capacidad del sistema de alcantarillado por el aumento de construcciones legales e ilegales.
En ese orden de ideas, se modificará el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia para declarar de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia.
52 La problemática resuelta en la sentencia de 27 de marzo de 2009 se relacionó con los vertimientos provenientes de la red de alcantarillado en 6 puntos del sector North End (avenida Newball, el edificio Bahía Fragata, la avenida Providencia, los establecimientos Ovni y Minirey, la avenida Atlántico frente al establecimiento Accellular y el sector del barrio El Bight).
La presunta transgresión de los derechos colectivos mencionados en la demanda
El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina concluyó en la sentencia de 24 de abril de 2024 que las condiciones en las que se prestan los servicios públicos de alcantarillado y aseo en San Andrés vulneran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al acceso a una infraestructura de servicios que garanticé la salubridad pública y a la seguridad y salubridad pública, por las siguientes razones:
"[...] La Sala observa que, en cumplimiento de lo requerido por el Despacho sustanciador, a través de los registros fotográficos y archivos fílmicos allegados al proceso en debida forma por la Defensoría Regional del Pueblo, lo manifestado por los demandantes en cuanto al estado grave aparente del sistema de alcantarillado en el sector norte de la isla, es cierto. El Despacho destaca alguna de las fotografías:
Lo anterior se corrobora cuando en cumplimiento de la prueba técnica que fue decretada de oficio por el Despacho, las Empresas Públicas de Medellín-EPM, rindieron un Informe que permite concluir que "el sistema de alcantarillado presenta dificultades en su operación y existen afectaciones reales, debido a reboses en algunas cámaras de inspección y malos olores, redes trabajando a flujo lleno y cámaras de inspección con sedimentos".
[...]
Sobre este hecho cabe decir que no solo los registros fotográficos traídos por la Defensoría del pueblo en cumplimiento a la prueba decretada de oficio demuestran el estado actual del sector norte de la isla respecto al mal manejo de los residuos sólidos sino, también en el informe rendido por EPM luego de un recorrido por la zona realizado por la ingeniera designada para la práctica de dicha prueba, se puso de presente que además de las aguas servidas, algunos desechos o residuos sólidos en las calles y vías públicas ocasionan malos olores, riesgo de contraer enfermedades a causa de la proliferación de vectores y una contaminación ambiental al verse en algunos casos lixiviados que se unen a las aguas residuales y que corren por las calles, cerca del mar y en algunos puntos donde se encuentran ubicadas las tapas del alcantarillado. [...]" (negrilla fuera de texto).
En contraposición, Trash Busters S.A. E.S.P. sostuvo que no se demostró su responsabilidad en la presunta afectación a los derechos colectivos amparados y que el tribunal vulneró su derecho al debido proceso al tomar una decisión sin valorar todo el material probatorio.
Para resolver los argumentos, la Sala pone de presente que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son, en primer lugar, que se demuestre la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos53. En segundo orden, la acreditación de una acción u omisión por parte de las autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales54. Y, en tercer lugar, la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados55.
Frente al primer supuesto de procedencia, se destaca que CORALINA entre los años 2016 a 2021 elaboró varios informes técnicos que evidencian el estado deficiente en el que se encuentra el sistema de alcantarillado del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
En el Informe Técnico núm. 410 de 29 de julio de 201656 CORALINA compiló los siguientes hallazgos de la visita realizada el 5 de julio de 2016:
"[...] El día 05 de Julio del 2016, durante recorrido hecho por el Grupo de Control y Vigilancia de la Corporación, se detectó un hecho presuntamente violatorio de normas ambientales consistentes en el vertimiento y empozamiento de aguas residuales en el canal de agua lluvias ubicado frente del 'Supermercado Mini Rey', provenientes de la red de alcantarillado sanitario.
Como se puede observar en las Fotos A, B, C, D, E se observó a las 9:15 AM sobre la avenida Providencia. En el recorrido, se presenció (sic) olores ofensivos característicos del agua residual cruda rebosada. Cabe anotar que el vertimiento realizado es conducido mediante el canal de agua lluvia del sector hacia aguas marino costeras.
Adicionalmente, se conversó con habitantes del sector y empleados del 'Supermercado Mini Rey', que manifestaron que el vertimiento, mal olor y empozamiento en el canal de lluvia enfrente de 'Supermercado Mini Rey', es constante llueva o no. Los olores ofensivos y el empozamiento están empeorando considerablemente con la época de lluvias por la que estamos pasando.
[...] V. CONCEPTO TÉCNICO
Considerando que se evidencio (sic) vertimientos y empozamiento de aguas residuales sobre la vía pública, asimismo olores ofensivos provenientes del sistema de canalización de aguas lluvias; frente al 'Almacén Mini rey' que afectan finalmente los ecosistemas marino costeros y los transeúntes.
53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2015, radicación núm. 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. El artículo 9. ° de la Ley 472 previó que: "[...] Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos [...]".
54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2011, radicación núm. 25000-23-27-000-2005-00654-01(AP), C.P. María Elizabeth García González.
55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2011, radicación núm. 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
56 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 127-130.
De igual forma, la acumulación y estancamiento de aguas residuales generan gases de mal olor debido a la descomposición orgánica. Estas condiciones también generan la proliferación de vectores como: (moscas, mosquitos, cucarachas y roedores) que generan numerosos microorganismos patógenos que son causantes de enfermedades o problemas de salud perturbando la tranquilidad de la comunidad residencial, comercial y los transeúntes del sector.
Se concluye que Proactiva Aguas del Archipiélago S.A. E.S.P. como administrador y responsable de este sistema de alcantarillado, ha incumplido con la normatividad ambiental [...]" (negrilla fuera de texto).
En el Informe Técnico núm. 024 de 22 de febrero de 201757, realizado dentro de un proceso sancionatorio, se reportó lo evidenciado en recorrido de 21 de febrero de 2017 respecto a los vertimientos de aguas procedentes de excavación y construcción hacia el canal de aguas lluvias que descola en el borde costero en el sector centro. Al respecto se afirmó:
"[...] Primeramente la visita fue atendida por el gremio de comerciantes del sector quienes manifestaron que la emisión de olores provenientes del vertimiento de aguas realizados por la empresa PROACTIVA S.A. era insoportable. De igual manera que de el (sic) mismo olor del agua en mención les producía ardor en los ojos.
El [...] Gerente de operaciones de PROACTIVA S.A. [...] expresó que en el momento de la visita se está realizando unas actividades de mejoramiento de la red de agua potable y al excavar encontraron como una especie de 'caverna' en el subsuelo, por lo cual procedieron a instalar una bomba de succión en el mismo para bombear dichas aguas hacia la vía pública, con el fin de que dichas aguas NO obstruyeran la remodelación en concreto que se adelantaba en dicho procesos de adecuación de la red de agua potable.
Se pudo evidenciar que la excavación desarrollada por los operarios de PROACTIVA
S.A. se encontraba cubierta con material de suelo arcilloso y el paso a seguir era colocar mezcla de cemento para su respectiva pavimentación. Se observa que las aguas provenían de un costado de la vía pública hacia el andén por lo cual la comunidad manifiesta que en dicho sitio se encontraba un ubicado un pozo séptico.
De igual manera se observa una bomba de succión de la propiedad de la empresa en mención, bombeando aguas de color oscuro de olor ofensivo con características de aguas residuales hacia la vía pública las cuales se dirigían por la pendiente de la vía pública hacia el canal de aguas lluvias que conduce dicho liquido hacia la zona costera y la Mar. (AMP Áreas Marinas Protegidas) [...].
[...] Teniendo en cuenta lo observado en campo se procedió a imponer el Acta de Imposición de una medida preventiva en caso de flagrancia No 002 del 21 de Febrero 2017, para la suspensión inmediata de la actividad de vertimiento de aguas producto de la excavación hacia el canal de aguas lluvias que conduce hacia el borde costero. De igual manera el retiro de los elementos utilizados para tal fin (tubos, mangueras, bomba) hasta realizar los trámites de permisos necesarios
[...] V. CONCEPTO TÉCNICO
[...] Queda claro que la actividad que se viene desarrollando viene generando un vertimiento a las aguas marinas del departamento sin haber tramitado los permisos necesarios evidenciando un incumplimiento de lo establecido en la normatividad.
57 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 84-87.
[...] Teniendo en cuenta que el sector donde se viene realizando la actividad de vertimiento tiene sistema de alcantarillado para aguas lluvias (canales) de manera separada al sistema de alcantarillado sanitario, es evidente el incumplimiento del artículo en mención del Decreto en comento.
Adicional a lo anterior cabe mencionar que el vertimiento de aguas cuyas características fisicoquímicas se desconoce al cuerpo de agua superficial (mar) de la isla puede generar afectaciones y alteraciones a los ecosistemas marinos (corales, pastos marinos etc.) por aumento de sedimento, y materia orgánica.
En virtud de lo expuesto, es claro que el vertimiento de las aguas generadas por la actividad de excavación de por (sic) adecuación de red de agua potable que se viene realizando contraviene la normatividad ambiental una vez que es un claro incumplimiento del Decreto 1076 de 26 de mayo de 2015. [...]" (negrilla del texto).
Más adelante, en el Informe Técnico núm. 363 de 3 de agosto de 201758 se informó lo percibido en el recorrido de 1 y 2 de agosto de 2017 sobre el vertimiento de agua residual proveniente de un registro de alcantarillado en el barrio La Rocosa:
"[...] Mediante inspección ocular realizada, se observó el vertimiento de aguas residuales hacia la vía pública que se extiende aproximadamente de 5 a 6 metros del punto de vertimiento estacándose en la zona y produciendo olores ofensivos. De acuerdo a lo observado en campo el vertimiento proviene de manhole ubicado en la vía pública, posiblemente este se encuentra taponado y por tal motivo se genera el estancamiento y vertimiento de las aguas residuales. [...] Las aguas presentaban coloración oscura y alta emisión de olores ofensivos, estas dificultan el tránsito de comunidad por el sector.
[...] V. CONCEPTO TÉCNICO
El vertimiento de aguas residuales que actualmente se genera en el sitio, además de producir olores ofensivos y estancamiento de estas, contribuyen al deterioro de la calidad de vida de los habitantes de la comunidad y aledaños, debido a que el estancamiento de dichas aguas se considera como un foco de propagación y proliferación de mosquitos y fuente de bebedero de roedores.
Teniendo en cuenta lo analizado en el numeral III del presente informe (informe de visita), el Grupo de Control y Vigilancia concluye que el vertimiento derivado del mal estado del registro del alcantarillado en el barrio La rocosa, va en contra de las normas ambientales vigentes [...]
Considerando lo anterior, se requiere imponer medida preventiva a la [...] representante legal de PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO S.A. E.S.P o quien haga sus veces, para que suspenda de inmediato toda actividad de vertimiento de aguas residuales sobre la vía pública. [...]". (Negrilla del texto).
En Informe Técnico núm. 575 de 19 de diciembre de 201759, la autoridad ambiental legalizó el acta de medida preventiva en caso de flagrancia núm. 16 impuesta el 19 de diciembre de 2017 por vertimiento de agua residual directamente al mar. Allí adujo lo siguiente:
"[...] Mediante recorrido realizado el día domingo 17 y lunes 18 de diciembre personal del área técnica de la corporación detecto una presunta infracción ambiental consistente en el vertimiento de agua residual directamente al mar sin tratamiento técnico a través de una ruptura de la tubería del emisario submarino.
58 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 120-122.
59 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 135-139.
En consecuencia a lo anterior se procedió a la imposición de acta de imposición de medida preventiva en caso de Flagrancia No. 016 de diciembre 18 2017, mediante el cual se requiere a la empresa PROACTIVA S.A la suspensión inmediata del vertimiento de agua residual domestica proveniente del sistema de alcantarillado sanitario mediante el emisario submarino hacia el mar.
[...] V. CONCEPTO TÉCNICO
El emisario submarino de la isla de San Andrés se realizó en tubería de Polietileno de Alta Densidad (PEHD) de diámetro nominal de 500mm tipo PECC 63 que cumple con la norma DIN 8074, con presión nominal PN6 y espesor de pared de 28,3mm. Con las siguientes longitudes del emisario submarino son:
42m de tramo en zanja terrestre
430m de tramo submarino
Para una longitud total de 472 metros con cinco difusores ubicados en los últimos 100 metros cada boca de difusor consta de una "tee" bridada sobre la tubería separada cada 25m. Con dos salidas, diámetro del orificio de 20 cm. El proyecto fue aprobado con un anclaje hecho con collarines en concreto reforzado de 805kg cada uno, separados 6 metros entre ejes, a todo lo largo de la tubería con lastres son en forma de anillo circular, de base plana, para instalar alrededor de la tubería. Están compuestos de dos mitades (superior e inferior) que se unirán mediante 6 pernos de acero galvanizado de forma a garantizar el torque necesario para no permitir su deslizamiento a lo largo de la tubería. Sobre cada perno, de cada collarín, se aplicará una resina epóxica que permitirá ofrecer una protección adicional a los pernos ante la corrosión.
El emisario submarino estará en capacidad de evacuar un caudal de aguas residuales de 300 l/s y hasta 380 l/s como máximo.
[...] Una vez analizada (sic) las observaciones realizadas en campo, el material fotográfico recopilado es evidente que el emisario submarino de carácter oceánico de la isla de San Andrés, sufrió desprendimiento situación que viene generando vertimiento de las aguas residuales recolectadas del alcantarillado sanitario e impulsadas a través de la tubería de impulsión hacia el emisario submarino, las cuales están siendo descargadas a menos de 10 metros de la línea de costa y a una profundidad de aproximadamente 3 metros situación que no garantiza la disolución de dichas aguas en el cuerpo de agua marino, igualmente genera que la pluma emerja a la superficie rápidamente pues por la poca profundidad de la descarga se puede considerar casi superficial.
Abonado a lo anterior esta la cercanía de la descarga a la línea costera aproximadamente 10 metros lo que hace que dichas aguas residuales por la acción del oleaje retornen a la línea de costa generando afectación.
De acuerdo a los documentos entregados a esta corporación por la empresa PROACTIVA AGUAS DE EL ARCHIPIELAGO S.A E.S.P., durante el proceso de modificación de la licencia ambiental y las premisas bajo las cuales se realizó la modificación de la licencia ambiental del emisario submarino, es evidente que en este momento dichas condiciones operacionales del emisario submarino no se están dando. Esto permite inferir que la operación del relleno sanitario ni está cumpliendo con las medidas y lineamientos técnicos necesarios para garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente y de esta forma no generar afectación a los ecosistemas del área de influencia.
Teniendo en cuenta todo lo anterior el área técnica conceptúa que el vertimiento de agua residual que se vine realizando a través del emisario submarino descargando a menos de 10 metros de la línea costera y
profundidad inferior a 3 metros no cumple con condiciones técnicas ni ambientales y es una clara infracción a la normatividad ambiental vigente. Adicional a lo anterior es evidente el impacto que el vertimiento de dichas aguas viene generando en la zona.
OBLIGACIONES Y RECOMENDACIONES
Imponer medida preventiva a la empresa PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO S.A E.S.P. de suspensión inmediata del vertimiento directo de agua residual proveniente del sistema de alcantarillado sanitario sin las condiciones técnicas a través del desprendimiento del emisario submarino de carácter oceánico de la isla de San Andrés.
La empresa PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO S.A E.S.P deberá tomar las medidas correctivas necesarias que garanticen la disposición de las aguas residuales y operación del emisario submarino de acuerdo a los parámetros técnicos aprobados por CORALINA mediante la resolución 423 del 07 de Junio de 2007, por medio la cual se modifica la Licencia Ambiental otorgada mediante Resolución No. 507 de noviembre 20 de 1997, modificada por las Resoluciones No. 540 del 15 de junio de 2005 y 609 del 07 de julio de 2005. [...]" (negrilla fuera de texto).
En el Informe Técnico núm. 119 de 23 de abril de 201860 se plasmó lo percibido en el recorrido de 20 de abril de 2018, en el cual se encontraron vertimientos de aguas residuales en el sector de Avenida Costa Rica, veamos:
"[...] Continuando con la visita se procedió a destapar los canales de aguas lluvias y las trampas de grasa de dichos locales donde encontramos estancamiento de aguas negras de la acometida interna del centro comercial, las cuales generan taponamiento del canal y vertimiento de dichas aguas hacia la vía pública ocasionando molestias a los peatones de la zona así como a otros comerciantes de dicho sector.
[...] V. CONCEPTO TÉCNICO
Una vez concluida la visita realizada y de haber evaluado los hallazgos detectados en campo, el Grupo de Control y Vigilancia de esta Corporación, considera que el vertimiento de agua residual que actualmente se genera en el sitio, ocasiona por la acometida interna del centro comercial crea estancamiento de agua en el sector, estos hechos contribuyen al deterioro de la calidad de vida de los habitantes de la comunidad y aledaños, ya que el estancamiento de aguas negras se consideran como un foco de propagación y proliferación de mosquitos.
Y por tanto, se puede conceptuar que el CENTRO COMERCIAL TROPICANA [...] ha estado realizando la actividad de vertimiento de aguas residuales a la vía pública contraviniendo así la normativa ambiental vigente contenida en el decreto 3930 de 2010, capitulo IV, artículo 24, prohibiciones en el cual:
No se admite vertimiento en calles, calzadas y canales o sistemas de alcantarillados para aguas lluvias, cuando quiera que existan en forma separada o tengan esta única destinación.
Y ocasionando afectaciones y molestias a la comunidad del sector en especial a los transeúntes de la vía.
60 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 116-118.
[...] Imponer medida preventiva de suspensión inmediata de la actividad de vertimiento de aguas residuales al CENTRO COMERCIAL TROPICANA. [...]" (negrilla fuera de texto).
En el Informe Técnico núm. 451 de 28 de febrero de 201861 se registró el hallazgo de vertimiento de aguas residuales procedentes de un registro ubicado sobre espacio público en la vía peatonal diagonal al Hotel Tiuna. Al respecto se señaló:
"[...] El vertimiento de aguas residuales que actualmente se genera en el sitio en mención, además de producir olores fuertes y estancamiento de estas, contribuyen al deterioro de la calidad de vida de los habitantes y transeúntes del sector y aledaños, debido a que el estancamiento de dichas aguas se considera como un foco de propagación y proliferación de mosquitos y fuente de bebedero de roedores. Teniendo en cuenta lo analizado en el numeral IlI del presente informe (informe de visita). el Grupo de Control y Vigilancia concluye que el vertimiento derivado del mal estado del Registro en el sector del centro, sobre la Peatonal de la Avenida Colombia diagonal al Hotel Tiuna, va en contra de las normas ambientales vigentes, en especial:
Se incumple el artículo 2.2.3.3.4.3 del Decreto único 1076 del 26 de mayo de 2015, en el cual se prohíbe verter aguas residuales en calles, calzadas y sistemas de alcantarillados para aguas lluvias.
VI. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Imponer medida preventiva a la empresa PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO S.A. E.S.P [...] para que suspenda de inmediato toda actividad de vertimiento de aguas residuales. [...]" (negrilla fuera del texto).
En el Informe Técnico núm. 086 de 23 de marzo de 201862, la autoridad ambiental detectó el vertimiento de aguas residuales hacia el borde costero proveniente de la estación de bombeo núm. 3, en los siguientes términos:
"[...] El día 28 febrero de 2018, siendo aproximadamente las 5:00 horas, se realizó recorrido en el sector de Sarie Bay, con el fin de detectar infracciones y establecer medidas correctivas y preventivas según corresponda.
Mediante inspección ocular realizada, se observó el vertimiento de aguas residuales hacia el borde costero, derivado de un tubo plástico de 3" proveniente de la estación de bombeo de aguas residuales No. 3 en Sarie Bay, el cual atraviesa por debajo de la capa asfáltica vehicular hasta la piedra croalina (sic).
Una vez en el sitio, se observó acumulación de agua residual sobre la roca coralina, la cual puede generar procesos erosivos (inestabilidad de la matriz calcárea) y afectación a la biodiversidad (crustáceos y molusco y otros) [...].
[...] VI. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Imponer medida preventiva a la Empresa Proactiva Aguas del Archipiélago
S.A. E.S.P. [...] para que se suspenda de manera inmediata las actividades de vertimiento de agua hacia borde costero. [...]" (negrilla del texto).
61 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 80-82.
62 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 113-115.
En el Informe Técnico núm. 206 de 9 de julio de 201863, producto de la visita de 15 de mayo de 2018, CORALINA encontró un vertimiento de agua de la planta desalinizadora de la empresa sin los permisos necesarios:
"[...] Durante la visita no se observó presencia de ningún funcionario de la empresa
PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO S.A. E.S.P en el lugar donde se
presentan los hechos, se evidencio un vertimiento de aguas de rechazo por medio de tres tuberías de 8 pulgadas de diámetro, procedentes de una planta desalinizadora, ubicada en las instalaciones de la empresa en mención, de igual manera se observó un vertimiento sobre el borde costero, producto del rebose de una caja de registro presente en la parte frontal de la entrada del Elefante Blanco en la vía Circunvalar, la cual conduce las aguas de rechazo hacia el mar, esto sin permiso de vertimiento alguno.
[...] Imponer medida preventiva a PROACTIVA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO
S.A.E.P. [...] para que se suspenda de manera inmediata las actividades de vertimiento de Agua de rechazo de la planta desalinizadora hasta contar con los permisos para tal fin [...]" (negrilla fuera del texto).
En el Informe Técnico núm. 235 de 24 de noviembre de 202064, relacionado con los hallazgos posibles vertimientos de aguas residuales domesticas por el rebose de un manhole, se destacó:
"[...] El día 22 de noviembre de 2020 [...] se evidencio un vertimiento de aguas residuales hacia la vía pública la cual se encontraba diluida con aguas lluvias generando una inundación de la carretera, adicionalmente, estas aguas presentaban coloración oscura, olores fuertes y alteran el flujo vehicular y peatonal de la comunidad residente del sector en mención [...].
Se cree que las aguas residuales que se desbordaron en los manholes, son producto de la ruptura de la tubería de impulsión siendo que las aguas pudieron ser represadas para ser descargas por rebose en la estación de bombeo No. 3 de la empresa Veolia Aguas del Archipiélago, por otra parte, se evidencia que posiblemente los residuos sólidos producto de los vientos taponaron los registros del alcantarillado.
[...] V. CONCEPTO TÉCNICO
El vertimiento de aguas residuales que actualmente se genera en el sitio, además de producir olores y estancamiento de estas, contribuyen al deterioro de la calidad de vida de los habitantes de la comunidad y aledaños, debido a que el estancamiento de dichas aguas se considera como un foco de propagación y proliferación de mosquitos y fuente de bebedero de roedores.
[...] VI. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Imponer medida preventiva a la empresa VEOLIA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO S.A.
E.S.P. [...] para que se suspenda de manera inmediata las (sic) actividad generadora de vertimiento.
Se debe realizar el mantenimiento y evacuación de las aguas residuales del área mencionada en este informe. (Sector Sarie Bay frente al edificio Jhonny Cay) [...]". (negrilla del texto).
La autoridad ambiental en el Informe Técnico núm. 266 de 2021 determinó que se configuraba un riesgo sanitario y ambiental en la isla por el déficit en la operación
63 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 123-125.
64 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 131-134.
de la prestación del servicio público de aseo, por la existencia de puntos críticos de residuos especiales, y por la no recolección de residuos sólidos ordinarios por parte de la empresa Trash Busters S.A. E.S.P.
En memorial de 21 de febrero de 2022 la empresa prestadora identificó los siguientes puntos críticos que evidencian residuos de escombros junto con residuos ordinarios, tal y como puede apreciarse65:
"[...] De conformidad con lo establecido en el Programa de Recolección, Transporte y Transferencia de Residuos Sólidos, contemplado dentro del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS del Departamento, lo enunciado en el Artículo 46 del Decreto 2981 de 2013 y las responsabilidades de nuestra Empresa, para los fines pertinentes, remito a su Despacho el Censo de Puntos Críticos de la Isla de San Andrés para la vigencia en curso.
Vale la pena destacar que, a la fecha de captación del registro adjunto, se había iniciado por parte de la Secretaría a su cargo, la ejecución de las actividades de identificación y recolección de residuos sólidos especiales, por lo que a esta fecha algunos de dichos puntos ya fueron atendidos.
[...]
65 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Documento denominado
"27_CONTESTACION_TRASHBUST_ANEXO2(.rar) NroActua 29".
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[...]".
En el Informe Técnico núm. 491 de 5 de octubre de 202166 se reportaron los hallazgos del recorrido de 20, 21, 22 y 23 de septiembre de 2021 relacionados con vertimientos de aguas residuales por el desprendimiento del emisario submarino y tubería de impulsión a cargo de la empresa Veolia:
"[...] La Corporación para el desarrollo sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina CORALINA, en sus acciones de proteger y velar por el estado del ecosistema marino se ha visto en la obligación de monitorear y evaluar el entorno marino a través de la red de monitoreo REDCAM, (Red de Vigilancia de la Calidad Ambiental Marina), el cual busca tomar, recopilar, sistematizar y analizar información sobre la calidad de las aguas marinas y costeras, considerando una serie de variables fisicoquímicas y microbiológicas (Salinidad, temperatura, pH, oxígeno disuelto, DBO, SST, nitratos, nitritos, amonio, ortofosfatos, C. totales, C, termo tolerantes y e. fecales, las cuales permiten llegar a conclusiones y presentar o no alertas a la comunidad.
Para evaluar la calidad de las aguas marinas y costeras, para el caso del Archipiélago de San Andrés islas, la REDCAM cuenta con 15 estaciones de muestreo [...]
66 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 140-152.
Las estaciones son monitoreadas semestralmente, es decir en época seca y en época de lluvia y los monitoreos son realizados por personal técnico de CORALINA en conjunto con personal del INVEMAR.
Considerando lo anterior y la actividad realizada el día 22 de septiembre, en simultaneo, se llevó a cabo un recorrido marino costero, donde se procedió a tomar muestras de agua y georreferenciar la zona de influencia del vertimiento para determinar el área de afectación marítimo costera [...]. Cabe resaltar, que se hizo la toma de muestra en dos (2) puntos, el primero corresponde a aproximadamente 5 metros del borde costero y el segundo pertenece a la toma directamente del borde costero.
Los resultados fisicoquímicos generados por el laboratorio de la Corporación fueron comparados con la estación denominada Cabañas Altamar, la cual se encuentra en la red de la Zona Norte de la isla; estación más cercana al punto de vertimiento, por lo que se toma como referencia para determinar lo siguiente:
Fuente: Resultados Coralina - REDCAM
Para los parámetros in situ, conductividad, Oxígeno disuelto, pH y temperatura se puede apreciar que los rangos son típicos para este tipo de agua en esta estación.
Para el caso de C. Totales y fecales se observa un incremento considerable en las concentraciones, siendo que en la estación de Cabañas altamar la concentración está por debajo del 2 conteo estimado mientras que en el punto "Blue Reef" hay un crecimiento exponencial en estas variables indicando presencia de contaminación por materia orgánica y microorganismos de origen fecal producto del vertimiento de aguas residuales en este punto.
Cabe resaltar, que la alta carga de estos contaminantes, producen que las masas de agua pierdan sus condiciones naturales, deteriorando el medio ambiente, ya sea por la apariencia física o la capacidad de sustentar una vida acuática adecuada, afectando la flora y fauna.
[...]
V. CONCEPTO TÉCNICO
[...] Teniendo en cuenta el recorrido de seguimiento realizado en el sector de Morris Landing y cabañas altamar, de la Isla de San Andrés, el Grupo de Calidad y Ordenamiento Ambiental en acompañamiento del grupo de Control y Vigilancia y mares y costas de esta Corporación, detecto vertimiento de aguas residuales por ruptura o fuga de la tubería de impulsión en tierra del emisario submarino, específicamente en el sector de cabañas al frente del hotel One vacation Blue Reef, este con presencia de olores característicos de agua residual en el área de influencia del mismo. A su vez, al menos dos de las tuberías de impulsión en reparadas y/o cambiadas en diferentes sectores de la isla, se encontraban descubiertos, sin resguardo de la acción de terceros.
Cabe resaltar que los vertimientos de aguas residuales, generan impactos conexos como lo son, generación de olores ofensivos, proliferación de vectores, amenazas en la salud de la población, contaminación de cuerpos hídricos, procesos de contaminación del suelo y subsuelo (contaminación de los litorales rocosos), así como una gran afectación por contaminación visual en consideración no solo a los habitantes locales, sino también por el alto flujo turístico, poniendo en riesgo la integridad y la vida de ciudadanos que habitan y conviven alrededor de la zona (sector de cabañas al frente del hotel One vacation Blue Reef).
Asimismo, los litorales rocosos son ambientes con características muy particulares que propician el desarrollo de comunidades de organismos que presentan adaptaciones para sostenerse y sobrevivir en superficies verticales, para resistir periodos prolongados de desecación, para soportar cambios fuertes de salinidad y temperatura, y aguantar el fuerte impacto de las olas (INVEMAR, 2014).
[...] La importancia de los litorales rocosos para el hombre radica principalmente en los organismos que de ellos se obtienen para consumo, como es el caso de varias especies de moluscos, crustáceos, algas y peces. A nivel ecológico son el hábitat exclusivo de muchas especies de invertebrados y algunos peces, y muchas veces se establecen comunidades ricas en especies y abundantes en número de individuos por especie (INVEMAR, 2014). Por lo tanto, la afectación directa de los litorales rocosos, generan modificaciones en la estructura física y en el desarrollo de la fauna y flora de los mismos, causando daños ecológicos y colocando en riesgo la supervivencia de las especies que habitan en la zona.
[...] VI. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Una vez revisado las evidencias, así como las afectaciones con sujeción a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables, se recomienda evaluar la procedencia de ordenar el inicio del procedimiento sancionatorio ambiental en contra de VEOLIA AGUAS DEL ARCHIPIELAGO
S.A. ESP [...] Fundamentado en el decreto Ley 2811 de 1974, Ley No. 1333 de 2009, en su artículo 5to, reza "Una infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas ambientales y actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente", Decreto No. 1076 de 2015, el cual indica en uno de sus artículos "Requerimiento de permiso de vertimiento. Toda persona natural o jurídica cuya actividad o servicio genere vertimiento a las aguas superficiales, marinas o al suelo, deberá solicitar y tramitar ante la Autoridad Ambiental competente, el respectivo permiso de vertimiento", así mismo, reza: "Se prohíbe la actividad de vertimiento en calles, calzadas y canales o alcantarillados para aguas lluvias, cuando quiera que existan en forma separada o tengan única destinación".
Se deberá presentar ante esta Autoridad Ambiental en un periodo máximo de 30 días calendario, un plan de contingencia con las alternativas para mitigar posibles eventos como el presentado el pasado 20 de septiembre de 2021 y los generados en tiempo de huracán, relacionados con vertimientos al mar, por ruptura de la tubería de impulsión y tubería de descarga del emisario submarino.
Se deberá presentar ante esta Corporación en un tiempo no mayor a 30 días calendario, informe de las actividades de saneamiento realizado sobre la matriz calcárea impactada, esta sin utilizar cloro, ni agentes químicos que potencien el deterioro del mismo.
Se deberá presentar ante esta Corporación en un tiempo no mayor a 30 días calendario, informe de las actividades de saneamiento realizado sobre la estructura de drenaje de aguas luvias denominada Box culvert.
Realizar una jornada de limpieza del área de influencia del emisario en tierra, donde se retiren todos los residuos presentes en el lugar, así como, las tuberías sobrantes de las obras de saneamiento realizadas.
Cubrir las tuberías de impulsión que se encuentran a la intemperie para evitar posibles riesgos de ruptura por acción de personal no autorizados para su manipulación. [...]" (negrilla fuera de texto).
En el Informe Técnico núm. 017 de 20 de enero de 202267, la autoridad ambiental detectó una presunta infracción ambiental, consistente en el vertimiento de aguas residuales proveniente del barrio School House, por parte de la empresa prestadora del servicio público. Allí mencionó que:
"[...] En el momento de realizar la inspección, había presencia de olores ofensivos, se evidenció el vertimiento de aguas residuales por reboce que salía de los orificios de la tapa del manhole, el cual se encuentra localizado frente del taller Solomofles, en el Barrio School House. El agua residual presente escurre y se estanca en el punto de canalización de aguas lluvias, en la esquina de School House, los cuales escurren por gravedad, hasta cierto punto a la parte baja del sector y atraviesa la plataforma de la pista del aeropuerto, mediante unas motobombas manejadas por la secretaria de infraestructura y obras públicas de la Gobernación Departamental, finalmente desemboca al mar en el sector del pescadero.
[...] VI. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Imponer a compañía VEOLIA Aguas del Archipiélago S. A. E. S. P [...] medida preventiva de suspensión inmediata de la actividad de vertimiento de aguas residuales provenientes del registro del alcantarillado, localizada frente del taller Solomofles, en el Barrio School House, en la Isla de San Andrés.
Así mismo la compañía VEOLIA Aguas del Archipiélago S. A. E. S. P, deberá realizar limpiezas y mantenimiento necesarios a la estructura física (Manhole), a fin de evitar los vertimientos, lo cual genera emisión de olores ofensivos al medio ambiente y deterioro, a la calidad de vida de las personas circundantes al sector. [...]" (negrilla del texto).
En el Informe Técnico núm. 023 de 1 de febrero de 202268 se inició un proceso sancionatorio contra Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. debido a la siguiente problemática de vertimientos:
"[...] Mediante recorridos efectuados los 1;7 (sic) febrero de 2022, por parte del inspector del grupo de técnico de Control y vigilancia de la subdirección de Calidad y Ordenamiento Ambiental, se efectuó recorrido en el sector del centro exactamente en juan XXIII frente al cay (sic) de la policía nacional de la isla de San Andrés, en la cual se evidencia vertimiento de aguas residuales procedente del Manhol, que está a cargo de la empresa Veolia aguas del archipiélago [...] se observan burbujas o flujo / constante de aguas residuales que ocurre hacia la red de recolección y conducción de aguas lluvias, que son bombeadas en la estación de Swamp Ground [...] que desemboca esta agua (lluvias) hacia el mar en el sector de Spratt Bight
[...] VI. CONCEPTO TÉCNICO
durante (sic) lo observado en el desarrollo de la visita de inspección; el inspector del grupo de Control y Vigilancia conceptúa se viene cometiendo violación a la normatividad ambiental, ya que se evidencia el vertimiento de aguas residuales, que
67 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 92-96.
68 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 98-99.
está generando olores ofensivos afectando el desarrollo social de la comunidad, colocando en riesgo, la salud humana, degradando el paisaje estético y generando proliferación de vectores en sector. Se incumple el artículo 2.2.3.3.4.3 del Decreto único 1076, del 26 de mayo de 2015, en el cual se prohíbe verter aguas residuales en calles, calzadas y sistemas de alcantarillados para aguas lluvias.
Se incumple el artículo 2.2.3.2.20.5 del Decreto único 1076 del 26 de mayo de 2015, en el cual se prohíbe verter, sin tratamiento, residuos líquidos o gaseoso; que puedan contaminar o eutróficar (sic) las aguas, causar daño o poner en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna, o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.
RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Iniciar proceso sancionatorio en contra de la empresa VEOLIA AGUAS DEL
ARCHIPIÉLAGO S.A.E.S.P. [...]" (negrilla del texto).
En el Informe Técnico núm. 060 de de 202269 se reportaron los hallazgos del recorrido de 16 de febrero de 2022, así:
"[...] Mediante recorrido efectuado el 16 febrero de 2022, por parte del inspector del grupo de técnico de Control y vigilancia de la subdirección de Calidad y Ordenamiento Ambiental, efectuó recorrido en el sector del centro en la Av. 20 de julio, diagonal a la vidriería AVA, de la isla de San Andrés, en la cual se evidencia vertimiento de aguas residuales procedente del manhole, que está a cargo de la empresa Veolia aguas del archipiélago. Ver Anexo 1-2, Registros fotográficos, de la cual se observa burbujas o flujo constante de. aguas residuales que escurre hacia la vía en sentido de la avenida, hacia la vidriería AVA, estancándose y generando olores ofensivos.
[...]
[...] VI. CONCEPTO TÉCNICO
Durante lo observado en el desarrollo de la visita, el grupo de Control y Vigilancia conceptúa; que se viene cometiendo violación a la normatividad ambiental, ya que se evidencia el vertimiento de aguas residuales, que está generando olores ofensivos, afectando el desarrollo social de la comunidad, colocando en riesgo la salud humana, degradando el paisaje y generando, proliferación de vectores en sector. Se incumple el artículo 2:2:3.3.4.3 del Decreto único 1076 del 26 de mayo de 2015, en el cual se prohíbe verter aguas residuales en calles, calzadas y sistemas de alcantarillados para aguas lluvias.
Se incumple el artículo 2.2.3.2.20.5 del Decreto único 1076 del 26 de mayo de 2015, en el cual se prohíbe verter, sin tratamiento, residuos líquidos o gaseoso (sic), que puedan contaminar o eutroficar las aguas, causar daño o poner en peligro la salud humana o el normal desarrollo de la flora o fauna, o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos; teniendo en cuenta que las canales de aguas lluvias desembocan al mar. [...]" (negrilla fuera del texto).
En el Informe Técnico núm. 082 de 18 de febrero de 202270, en ejercicio de sus funciones de seguimiento y control, la autoridad ambiental registró los hallazgos de vertimiento de aguas residuales a un costado de la vía pública por la Avenida Las Américas, así:
69 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 88-90.
70 Cfr. Índice 31 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 107-111.
"[...] En el momento de pasar por el andén o calzada, se evidenció el vertimiento de aguas residuales que salía por los orificios de dos tuberías de PVC que conducía las aguas desde el interior del callejón los cuales están cimentadas en el piso.
En el piso pavimentado con adoquines se encuentra un registro y en las afueras encima del andén o calzada se encuentra una excavación tapada con tres láminas blancas de triplex y encima un cono de prevención color anaranjada.
Al realizar la respectiva revisión se observó (sic) escombros dejados por el proceso de excavación efectuado y dejados a la orilla de la calle frente del andén.
Se tuvo conocimiento que personal de Veolia eran los que estaban realizando trabajos de excavación, dejando el hueco.
Cabe destacar que se había recibido información anteriormente por este caso sobre el vertimiento de las aguas residuales que desde ese entonces se ha estado realizando seguimiento en el lugar de los hechos.
Se ha efectuó (sic) con anterioridad el diagnóstico a este acontecimiento, ingresando hasta el Barrio por el camino por donde se viene (sic) las aguas residuales sin encontrar el tubo madre por donde es conducido las aguas vertidas, debido a que se encuentra pavimentado el callejón y los tubos se encuentran enterrados en el piso baldosado con adoquines, los cuales son dirigidos hacia la avenida Las Américas al lado del Almacén EL LAGO 2. [...]
VI. RECOMENDACIONES Y OBLIGACIONES:
Requerir a la compañía VEOLIA Aguas del Archipiélago S. A. E.S.P. [...] para que realice las actividades de arreglo del hueco cavado en el andén por donde se presenta el vertimiento de las aguas residuales provenientes del registro del alcantarillado localizada en el andén frente al callejón para ingresar y/o salir del Barrio Torices, al lado del Almacén El Lago, Avenida Las Américas, en la Isla de San Andrés.
Así mismo la compañía VEOLIA Aguas del Archipiélago S. A. E. S. P, deberá realizar limpiezas y mantenimiento necesarios a la estructura física del registro del alcantarillado, localizado a la entrada o salida del Barrio Torices, fin de evitar los vertimientos, lo cual genera emisión de olores ofensivos al medio ambiente y deterioro a la calidad de vida de los residentes y visitantes que frecuentan por la Avenida Las Américas por el Almacén El Lago 2. [...]" (negrilla fuera del texto).
El 19 de mayo de 202271, la sociedad Trash Buster S.A. E.S.P. aportó varios archivos en los cuales tabuló un registro de traslado de los automóviles que transportan residuos entre el relleno sanitario y los puntos de recogida. Allí indicó la fecha, hora y placa de los vehículos que salían y entraban al relleno, así como la cantidad de toneladas que se recogieron en el servicio ordinario de recolección de residuos entre los meses de noviembre y diciembre de 2021, así como en enero y febrero de 2022.
En el plenario obra el informe técnico de 14 de febrero de 202372, elaborado por Empresas Públicas de Medellín (EPM) E.S.P., en respuesta al requerimiento realizado por el tribunal de primera instancia. Dicho informe se basó en el trabajo de campo realizado los días 12 y 13 de diciembre de 2022 y sus principales conclusiones son del siguiente tenor:
71 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
72 Cfr. Índice 89 del expediente digital de primera instancia en el tribunal.
"[...] En general se observa que en algunas zonas el sistema presenta dificultades en la operación y que hay afectaciones reales debido a que se presentan reboses en algunas cámaras de inspección, malos olores, redes trabajando a flujo lleno y cámaras de inspección con sedimentos. Sin embargo, todo lo anterior debe ser validado con datos, para poder concluir y dar recomendaciones fundamentadas en el resultado que arroje la evaluación y modelación general del sistema, incluidas las estaciones elevadoras de agua residual.
Según lo anterior, se considera que debe desarrollarse un estudio o evaluación que contemple los siguientes temas para dar respuesta técnica adecuada al Magistrado, del cual se estima una duración entre 8 y 12 meses y un valor entre $1.600 y $2.000 millones de pesos:
GENERALIDADES.
ANÁLISIS PARÁMETROS DE DISEÑO.
REVISIÓN INFORMACIÓN EXISTENTE, INCLUYENDO CRITERIOS DE PLANEACIÓN.
TRABAJO DE CAMPO:
Levantamiento topográfico y catastro de redes.
Inspección de redes con cámara de CCTV.
Revisión EBARs, capacidades y estado actual.
EVALUACIÓN HIDRÁULICA Y MODELACIÓN/ESCENARIOS:
Capacidad hidráulica del sistema actual, redes y EBARs vs capacidad requerida.
Capacidad hidráulica futura, redes y EBARs, escenario de 30 años.
Problemática general encontrada.
Casos especiales detectados.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE OBRAS REQUERIDAS".
Por lo anterior, y en virtud de la magnitud del estudio, se considera que lo más conveniente es contratar una firma de ingeniería especializada en el tema -en el país existen varias-, por lo que EPM podría guiar los términos de la consultoría para que se lleve a cabo bajo criterios rigurosos que permitan llegar a conclusiones y recomendaciones que realmente aporten a la solución de la problemática que hoy presenta el sistema de alcantarillado de la isla.
Es de resaltar que EPM no tiene los recursos presupuestales, ni tiene un plan de trabajo atender un estudio de esta magnitud en un sistema que no es de su competencia operativa, regulatoria o comercial. [...]" (negrillas del texto).
Como puede apreciarse, en el proceso se acreditó que existen afectaciones reales en varios puntos de la zona centro o North End del departamento de San Andrés por los vertimientos inadecuados. También quedó probada la presencia de acumulación de residuos ordinarios evidenciados en los puntos críticos que, si bien se adelantaron actividades de recolección, no se demostró que se hubiera superado dicha circunstancia.
La autoridad ambiental verificó en múltiples informes técnicos que los vertimientos realizados por Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. se
realizaban sin la respectiva autorización, contrariando la regulación en materia del servicio público de alcantarillado.
Se demostró que el impacto ambiental se relaciona con: i) la proliferación de microorganismos parásitos en el suelo; ii) el aumento de la carga orgánica a niveles superiores a los correspondientes al suelo del predio afectado; iii) el aumento de carga de contaminantes fisicoquímicos propios de las aguas residuales en el suelo y subsuelo; iv) el cambio de los procesos ecológicos propios de los ecosistemas estratégicos; y v) la emisión de olores ofensivos por compuestos volátiles presentes en las aguas vertidas o por procesos de descomposición de dichas aguas, con la consecuente afectación de la salud ambiental de la comunidad aledaña al predio donde se realizan los vertimientos.
La Sala destaca que a la empresa Trash Busters S.A. E.S.P. le asiste la razón cuando señala que la problemática objeto del proceso se relaciona principalmente con deficiencias del servicio de alcantarillado. Los hallazgos técnicos de CORALINA dan cuenta, de manera reiterada, de reboses, vertimientos y fallas operativas cuya administración corresponde a la empresa prestadora del servicio de alcantarillado.
Sin embargo, ello no releva a la empresa de aseo de todos los deberes vinculados al riesgo acreditado en el proceso porque, de las pruebas técnicas y del contexto fáctico, se desprende que una de las causas del taponamiento y la exacerbación de los puntos críticos es la inadecuada disposición de residuos sólidos, asociada a déficits de cultura ciudadana y acumulación de residuos en espacios específicos.
Dicha vulnerabilidad, particularmente en temporadas de lluvia, facilita que los residuos no recolectados oportunamente sean arrastrados por escorrentías hacia canales y sumideros, y terminen ingresando y obstruyendo componentes del drenaje y del alcantarillado. En esa lógica, si bien el daño principal se manifiesta en el sistema sanitario, existe una relación funcional directa entre la gestión de residuos sólidos y la eficacia del saneamiento, lo que impone a Trash Busters S.A. E.S.P. deberes de prevención y mitigación dentro de su ámbito funcional.
En efecto, la prestación de los servicios de alcantarillado y de aseo se encuentran materialmente interrelacionada para asegurar condiciones mínimas de salubridad, ambiente sano y calidad de vida. Por eso, aun aceptando que la fuente primaria del riesgo ambiental acreditado se ubica en el alcantarillado, a Trash Busters S.A. E.S.P. le corresponde adelantar y reforzar campañas de educación y cultura ciudadana sobre disposición adecuada, separación y entrega de residuos, así como articular medidas preventivas en los sectores identificados como puntos críticos.
Esto significa que en el plenario se demostró la transgresión de los derechos amparados y que su corrección requiere de un mejor relacionamiento operativo entre la empresa de aseo, la prestadora de alcantarillado y el departamento, especialmente para la atención de puntos críticos de disposición final en escenarios de lluvia intensa.
Por lo tanto, el cargo aquí analizado no prospera.
Las competencias de las entidades apelantes en el caso concreto
Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., Trash Busters S.A. E.S.P. y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios alegaron en sus recursos de apelación que cumplieron sus deberes legales y que no existe una conexión entre una acción u omisión suya y el daño causado a los derechos colectivos amparados.
Para abordar estos planteamientos, se estudiarán a continuación los deberes funcionales de las referidas entidades en relación con el caso concreto:
Responsabilidad de Aguas de San Andrés S.A. E.S.P.
En el proceso se demostró que Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. se constituyó mediante escritura pública 877 de 4 de octubre de 2004, con el siguiente objeto social: "[...] la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina [...]".
En el certificado de existencia y representación se especifica, dentro de sus funciones, que podrá "[...] desarrollar las actividades industriales y comerciales de [...] tratamiento y disposición de aguas servidas y recolección, transporte, reciclaje y disposición final de desechos. Igualmente y para alcanzar el objeto principal, la sociedad deberá realizar todas las actividades necesarias o convenientes pendientes a lograr la organización que le permita atender la prestación de los servicios públicos a su cargo definidas en la ley 142 de 1994. [...] En desarrollo del objeto, antes enunciado, la sociedad podrá [...] asumir cualquier forma asociativa o de colaboración empresarial, con personas naturales o jurídicas [...] así como cualquier otro que se requiera para el cumplimiento de su sujeto [...]".
En el plenario obra el contrato de operación de 8 de septiembre de 200573 suscrito entre Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., como contratante, y Proactiva Aguas del Archipiélago S.A. E.S.P. -hoy Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P.- como operadora. De dicho documento se destaca lo relacionado a continuación:
"[...] 1.10 CONTRATANTE: Es la empresa AGUAS DE SAN ANDRES SA. E.S.P,
empresa oficial de carácter departamental, con sede en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, República de Colombia constituida mediante escritura pública 877 del 4 de octubre de 2004, la cual es propietaria o poseedora de la infraestructura de los servicios de acueducto y alcantarillado en San Andrés Isla, o quien la suceda en sus funciones.
[...]
1.22 Infraestructura destinada a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado: Son los bienes que aparecen relacionados en el inventario que se
73 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 10-70.
encuentra depositado en los Cuartos de Datos, cuya propiedad o posesión es titular la CONTRATANTE y aquellos bienes que se encuentran en construcción los 3 cuales serán entregados por la CONTRATANTE al OPERADOR una vez finalicen los respectivos contratos de obra. También harán parte de Infraestructura destinada a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado los bienes que construya o adicione el OPERADOR como consecuencia de la ejecución del presente contrato. La Infraestructura destinada a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado será revertida al CONTRATANTE al finalizar el Contrato de Operación.
[...]
1.34 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD: Es el organismo de carácter técnico encargado de ejercer el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que prestan los servicios públicos domiciliarios, o la entidad que haga sus veces.
[...]
CLÁUSULA 2 OBJETO
El objeto del presente Contrato es la operación de la infraestructura destinada a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en la Isla de San Andrés.
En cumplimiento del presente contrato corresponderá al OPERADOR, durante la vigencia de este Contrato, prestar, por su cuenta y riesgo, los servicios de acueducto y alcantarillado, para lo cual deberá mantener, rehabilitar y reponer la Infraestructura destinada a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado y diseñar y construir las obras requeridas para adicionar y complementar la infraestructura de acuerdo con lo definido para el efecto en el presente Contrato.
Así mismo, el OPERADOR responderá ante LA CONTRATANTE por el cumplimento de los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad aquí definidos y por las demás obligaciones a su cargo establecidas en este Contrato.
[...]
CLÁUSULA 4 PLAZO DEL CONTRATO
El plazo de ejecución de este Contrato será de 15 años, contados a partir del día de suscripción del Acta de Inicio y Entrega de los Bienes que la CONTRATANTE entregará en tenencia al OPERADOR. [...]
Parágrafo. Al momento de la ampliación la SSPD definirá si continúa ejerciendo las facultades previstas en este contrato.
[...]
CLÁUSULA 10 OBLIGACIONES DEL OPERADOR
El OPERADOR será responsable de la ejecución completa y oportuna del Contrato, de conformidad con lo previsto en este documento, en sus anexos y en los demás documentos que lo integran. Para tales efectos, el OPERADOR deberá realizar todas las acciones, a su costa y riesgo, necesarias para el cabal cumplimiento de este Contrato y en particular asume, pero sin limitarse, las siguientes obligaciones y compromisos, que se clasifican según la naturaleza de las prestaciones a su cargo:
Obligaciones del OPERADOR frente a la prestación de los servicios:
Prestar los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y sus Actividades Complementarias en San Andrés Isla en las condiciones previstas en el presente Contrato de Operación.
Cumplir con los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad en las fechas y condiciones que se establecen en el presente Contrato de Operación.
Facturar, cobrar y recaudar las Tarifas de prestación de los servicios, de acuerdo con lo señalado en el presente Contrato de Operación.
Cumplir con las obligaciones contraídas con los Usuarios de los Servicios Públicos Domiciliarios, con sujeción a lo previsto en la Ley 142 de 1994, Ley 689 de 2001 y sus disposiciones reglamentarias y las que la modifiquen o adicionen; las Resoluciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las regulaciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, este Contrato y el Contrato de Condiciones Uniformes. Es obligación del OPERADOR, asegurar que el Contrato de Condiciones Uniformes, esté conforme con las normas en mención y con lo establecido en este Contrato.
Establecer un sistema eficiente de recepción y trámite de peticiones, quejas y recursos, que sean presentados por los suscriptores y/o usuarios, y de reparación de fallas del servicio, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 142 de 1994 y 689 del 2001 y sus disposiciones reglamentarias y las que la modifiquen o adicionen y las expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.
Diseñar e implementar, dentro de los seis (6) meses siguientes a la suscripción del presente Contrato, un SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN, flexible, fácilmente actualizable y con un módulo de consulta para que la CONTRATANTE pueda monitorear los compromisos contractuales.
(Eliminado Adenda 1)
Establecer un sistema de macro medición que le permita a la CONTRATANTE controlar la producción diaria en todo tiempo y desde el inicio de la operación.
Ejercer el control de la calidad del agua, con el número de muestras y frecuencias establecidas en el Decreto 475 de 1998 o en la norma que lo modifique, adicione o complemente, en todo tiempo y desde el inicio de la operación.
Programar los cortes del servicio teniendo en cuenta lo previsto en la regulación vigente y siempre dando previo aviso a los usuarios.
Tomar todas las medidas necesarias para conservar el agua que el OPERADOR capte o vierta en la Isla de San Andrés, de acuerdo con los mejores usos y prácticas de la industria de Acueducto y Alcantarillado y a manejar eficientemente el recurso hídrico utilizado dentro del sistema de Acueducto de la isla.
Ejercer el control de la calidad del agua vertida conforme el Decreto 1594 de 1984 o en la norma que lo modifique, adicione o complemente y a lo exigido por la respectiva autoridad ambiental, en todo tiempo y desde el inicio de la operación.
Obligaciones del OPERADOR frente a la infraestructura de los servicios:
Ejecutar las obras de construcción, rehabilitación, expansión y reposición del sistema que sean requeridas para cumplir con los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad que se establecen en la CLAUSULA 12.
10.2.2. Destinar los recursos que sean aportados por las entidades públicas exclusivamente para ejecutar las obras de construcción, rehabilitación, expansión y reposición del sistema que sean requeridas para cumplir con los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad.
Las inversiones que se ejecuten con recursos públicos no podrán ser incluidas en las tarifas.
Efectuar los pagos correspondientes al Fondo de Reposición, de conformidad con lo establecido en la CLAUSULA 22 del presente Contrato.
Mantener con sus propios recursos y en forma permanente y continua la totalidad de la infraestructura y los bienes muebles e inmuebles de propiedad del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y/o de la CONTRATANTE, que le sean entregados para la ejecución del contrato, incluidos los que el OPERADOR haya adquirido, por cualquier medio, para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este Contrato, y revertirlos a la CONTRATANTE en condiciones normales de operación y de funcionamiento.
Elaborar durante el primer año de ejecución un Manual de Operación y Mantenimiento, que contenga los procedimientos a ser ejecutados para realizar todas las actividades propias de la operación y mantenimiento de cada uno de los componentes de los sistemas de acueducto y alcantarillado.
Mantener vigentes los seguros de que trata la CLAUSULA 61 con el fin de proteger la infraestructura entregada.
Incluir dentro de las obras que se ejecutarán para alcanzar los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad, la construcción del Emisario Submarino.
[...]
Obligaciones Ambientales del Operador:
Cumplir con las normas y reglamentaciones vigentes en materia ambiental y de protección de recursos naturales, así como las técnicas del sector de agua potable y saneamiento básico (RAS) y tomar todas las medidas que fueren necesarias para preservar los recursos naturales que deba utilizar; prevenir y controlar la contaminación de las fuentes y recursos y evitar perjuicios al medio ambiente y a las comunidades.
Obtener las licencias, permisos y concesiones necesarias para la ejecución del Contrato y mantener vigentes las existentes cuando sea necesario y los permisos que se requieran para la ejecución del Contrato de Operación.
Pagar las tasas de uso de agua, retributivas y cualquier otra tasa o compensación que se derive de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado.
Obligaciones del OPERADOR frente a las Entidades de Regulación y Vigilancia de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado y otras autoridades públicas:
Sufragar las contribuciones especiales establecidas por la Ley 142 de 1994 a favor de la SSPD y la CRA, en las cuantías, oportunidades y términos que fijen las mismas entidades.
Presentar a la SSPD a más tardar dentro de los dos meses siguientes al vencimiento de cada año de operación, un informe sobre la ejecución del contrato y el cumplimiento de los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad establecidos en el presente Contrato de Operación.
Las demás que en relación con estas autoridades señale la ley o la regulación.
Obligaciones frente a la Supervisión del Contrato:
Prestar su total colaboración con el fin de que se puedan cumplir las actividades de Supervisión establecidas en la CLAUSULA 57 y CLAUSULA 58 del presente Contrato de Operación.
Presentar al Supervisor del Contrato, dentro del primer trimestre de cada año, un informe detallado sobre la forma como ha venido evolucionando el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el presente contrato
Implementar los elementos de verificación de los Indicadores de Cobertura, Calidad y Continuidad de que trata la CLAUSULA 13 del presente Contrato.
Obligaciones Económicas:
Pagar oportunamente a la CONTRATANTE la remuneración de que trata la CLAUSULA 24 del presente Contrato.
Aportar el capital mínimo de acuerdo a lo señalado en la CLAUSULA 19 del presente Contrato.
Administrar mediante el esquema fiduciario previsto en la CLAUSULA 20 el capital mínimo de que trata el numeral anterior y los recursos destinados a la reposición del sistema.
Obtener la financiación que el OPERADOR considere necesaria para cumplir con sus obligaciones según el presente Contrato.
Obligaciones Adicionales:
Constituir y mantener vigentes las garantías y seguros descritos en la CLAUSULA 60 y CLAUSULA 61 de este Contrato.
Cumplir con las demás obligaciones establecidas en la Ley y en el presente Contrato.
CLÁUSULA 11 OBLIGACIONES DE LA CONTRATANTE
En razón de la celebración del presente Contrato, la CONTRATANTE asume las siguientes obligaciones principales:
Entregar al OPERADOR los bienes muebles e inmuebles destinados directa o indirectamente a la operación, prestación y suministro de los servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado que posea bajo cualquier título, y cooperar diligentemente con el OPERADOR para sanear cualquier vicio material o jurídico que hubiere sobre estos bienes.
Ceder al OPERADOR las licencias, permisos y autorizaciones que le hubieren sido concedidas y/o cedidas por las autoridades de todo orden y nivel relacionadas con los servicios públicos, que se encuentren vigentes en la fecha de inicio de ejecución del Contrato de Operación, y que sean susceptibles de ser cedidas, y cooperar con el OPERADOR para gestionar y mantener vigentes las licencias, permisos y autorizaciones que sean necesarias para tal efecto.
Entregar al OPERADOR la tenencia de los predios de su propiedad destinados a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, ceder las servidumbres de las que sea actualmente titular y cooperar con el OPERADOR para gestionar las servidumbres que hicieren falta.
Entregar al OPERADOR toda la documentación legal, técnica, comercial y operativa que se encuentre en su poder, y que requiera el OPERADOR para cumplir adecuada y cabalmente con este Contrato.
Efectuar los aportes a que se compromete en el Contrato de Operación y realizar diligentemente y oportunamente todos los trámites presupuestales requeridos para que los recursos sean desembolsados al OPERADOR. La CONTRATANTE deberá adelantar los trámites presupuestales que sean requeridos, de tal manera que los recursos que no sean desembolsados al OPERADOR durante un Año de Operación, sean comprometidos para el siguiente Año de Operación.
Entregar al OPERADOR, a más tardar dentro de los (30) días siguientes a la fecha de firma del Acta de Entrega de los Bienes e Inicio de la Operación de los Servicios, la totalidad de los micromedidores que aparecen relacionados en el Inventario que reposa en el Cuarto de Datos, previa verificación del estado y condiciones de funcionamiento de acuerdo con la norma técnica vigente.
En cumplimiento de lo previsto en el Decreto 1248 de 2004, contratar al tercero especializado, previamente seleccionado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para la supervisión del Contrato de Operación y efectuar dicha supervisión conforme a los términos y condiciones señalados por la misma Superintendencia.
Garantizarle al OPERADOR durante la vigencia del Contrato, tarjetas de residencia expedidas por la Oficina de Control de Circulación y Residencia - OCCRE para, por lo menos, diez (10) trabajadores designados libremente por el OPERADOR.
Solicitar al Departamento que mantenga vigentes las autorizaciones que se exigen en el artículo 2 del Decreto 456 de 2004 o la norma que lo modifique, para que los aportes efectuados por el Departamento provenientes de las transferencias de que trata la Ley 715 de 2001, sean girados directamente por la Nación al Encargo Fiduciario.
Ejercer las facultades que le corresponden de acuerdo con la ley para el control de actuaciones de terceros que perjudiquen el servicio y/o las fuentes de agua.
Ceder al OPERADOR los Contratos de Condiciones Uniformes que la CONTRATANTE tenga vigentes al momento de la suscripción del Contrato de Operación.
En general actuar diligente y razonablemente en el marco de sus derechos y obligaciones, considerando el carácter esencial del servicio que se presta. La CONTRATANTE colaborará con el OPERADOR para gestionar los pronunciamientos de las autoridades nacionales, regionales y departamentales que sean necesarios para el funcionamiento y ejecución de este Contrato.
Las demás obligaciones que por ley o por el Contrato de Operación le correspondan.
Parágrafo: Todas y cada una de las obligaciones contractuales, laborales, deudas con proveedores y terceros que tenga la CONTRATANTE o el Departamento de San Andrés Islas al momento de iniciar la ejecución del Contrato de Operación continuarán bajo su responsabilidad conforme fueron adquiridas.
[...]
CLÁUSULA 14 INFRAESTRUCTURA DESTINADA A LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS
La CONTRATANTE entregará la infraestructura destinada a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado para efectos del cumplimiento del contrato por parte del OPERADOR. A partir de la entrada en operación, la responsabilidad por el cuidado y conservación sobre dichos bienes será del OPERADOR, salvo en lo que respecta a la propiedad de los bienes donde la CONTRATANTE asume la obligación
de garantizar la posesión quieta, pacífica e ininterrumpida de tales bienes por parte del OPERADOR en relación con actos o contratos anteriores a la entrada en operación.
Será obligación del OPERADOR mantener en forma permanente y continua la totalidad de la infraestructura y los bienes muebles e inmuebles de propiedad de la CONTRATANTE, que le fueran entregados para la ejecución del Contrato, incluidos los que el OPERADOR haya adquirido por cualquier medio para el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este Contrato. También será obligación del OPERADOR mantener en forma permanente y continua los bienes que, haciendo parte de la infraestructura antes de la fecha de su entrega, no hubieren sido relacionados de acuerdo con lo previsto en esta cláusula pero fuesen utilizados para la prestación del servicio con posterioridad a la mencionada entrega, y reponer todos estos bienes al CONTRATANTE en condiciones normales de operación y de funcionamiento.
Así mismo, será obligación del OPERADOR mantener debidamente actualizado el inventario general de la infraestructura destinada a la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, mediante un sistema de información.
Parágrafo: El OPERADOR deberá devolver a la CONTRANTE, los bienes que por obsolescencia o cualquier otro motivo no sea posible destinar a la prestación de los servicios.
[...]
CLÁUSULA 23 FINANCIACION A CARGO DEL OPERADOR
EL OPERADOR asumirá por cuenta propia, todos los costos, gastos y demás erogaciones que se requieran en todo momento para cumplir con el objeto contractual, para lo cual adelantará oportunamente las diligencias que se requieran para la consecución de la financiación necesaria para el manejo óptimo de su flujo de caja. La CONTRATANTE no se obliga a participar directa o indirectamente en las gestiones que realice el OPERADOR para tal fin, ni adquiere ningún tipo de obligación relacionada con la consecución de la financiación o la ejecución de las obras.
CLÁUSULA 24 REMUNERACIÓN DE LA CONTRATANTE
El OPERADOR se compromete a pagar a la CONTRATANTE, a título de contraprestación, la suma de veinte y cinco millones de pesos mensuales ($25.000.000), los cuales se actualizarán anualmente con el IPC de la respectiva 21 vigencia.
CLÁUSULA 25 REMUNERACIÓN DEL OPERADOR.
El OPERADOR recibirá como remuneración por el desarrollo del presente contrato, las sumas provenientes de la facturación y recaudo a los usuarios de los cargos por prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Los ingresos tarifarios que se causen durante la vigencia del contrato serán de propiedad del OPERADOR. [...]" (negrilla fuera del texto).
Conforme al clausulado supra, Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. se comprometió, ante todo, a poner a disposición del operador la infraestructura y los bienes necesarios para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Mientras que el operador se obligó a prestar por su cuenta y riesgo los servicios de acueducto y alcantarillado durante la vigencia del contrato (15 años), asumiendo la responsabilidad integral por la ejecución oportuna del objeto contractual.
En concreto, debe: i) operar el servicio y sus actividades complementarias; ii) cumplir indicadores de cobertura, calidad y continuidad; iii) facturar, cobrar y recaudar tarifas; iv) atender obligaciones frente a usuarios (incluido el Contrato de Condiciones Uniformes); y v) implementar sistemas de atención de PQR y reparación de fallas. Además, se obligó a diseñar e implementar un sistema de control de vertimientos, con sujeción a la regulación y a lo exigido por la autoridad ambiental.
En materia de infraestructura y ambiente, el operador debe mantener, rehabilitar, expandir, reponer y, cuando correspondiera, diseñar y construir obras para adicionar y complementar el sistema; mantener permanentemente la infraestructura y bienes entregados (incluidos los que adquiriera o construyera) y revertirlos a la Contratante en condiciones normales al final del contrato; actualizar el inventario mediante un sistema de información, entre otros aspectos.
La Sala destaca que las referidas empresas suscribieron el otrosí de 9 de 22 de enero de 201974, en adición al Contrato de Operación de 8 de septiembre de 2005, el cual incluyó los siguientes elementos relevantes:
"[...] CONSIDERACIONES:
- Que no obstante las dificultades estructurales existentes, los indicadores de cobertura, calidad y continuidad de los servicios en la Isla han presentado a la fecha importantes avances, según se explica a continuación:
- Se ha pasado de una cobertura de acueducto del 25% en 2005 (3.683 usuarios) al 77% (11.536 usuarios), a diciembre de 2017. Sin embargo, a pesar de contar con la disponibilidad del servicio, 2.594 de los usuarios son renuentes a conectarse y hacer uso del servicio y solamente unos 600 (500 residenciales y 100 no residenciales) consumen más de 5 m3 al mes y otros 900 reciben el servicio de manera discontinua durante pocas horas al mes.
- En cuanto a la cobertura de alcantarillado en el Perímetro Sanitario (North End), de un 10% (1.121 usuarios) en 2005, a corte de diciembre de 2017 se pasa a una cobertura del 51% (5.466 usuarios) a diciembre de 2017, que representa un crecimiento del 388% (4.345 usuarios); de estos usuarios se tienen 331 renuentes a conectarse al servicio.
- Se han tenido mejoras significativas en cuanto a la continuidad del servicio y a la calidad del agua que se suministra a la comunidad; en efecto, en el año 2005 la población recibía agua no apta para el consumo humano cada 18 días en verano y cada 12 días en inverno durante 3 horas en todos los circuitos, mientras que a diciembre de 2017 el OPERADOR suministra agua apta para el consumo humano como se muestra en la tabla siguiente:
74 Cfr. Índice 33 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Páginas 83-100.
*La meta de 24 horas en el Circuito Centro Residencial se alcanzará con mayor disponibilidad de agua.
** Se cumplió 24 horas hasta la declaratoria de la calamidad pública en abril de 2016.
- Con la entrada en operación del emisario submarino, se suspendió el vertimiento de aguas residuales directamente al mar.
- Al inicio del contrato se tenían pérdidas de agua superiores al 85%, las cuales a cierre del año 12 de operación se sitúan en 65,8%, que, si bien representa una reducción significativa, siguen siendo muy altas especialmente si se tiene en cuenta el costo de operación en la isla.
[...]
CLÁUSULAS:
PRIMERA. Prorrogar el plazo de ejecución del Contrato de operación por un término de quince (15) años, contados a partir del vencimiento establecido inicialmente, quedando el plazo total de ejecución en 30 años, conforme al documento de justificación.
[...] Igualmente el OPERADOR tendrá la obligación de recibir y poner en funcionamiento la totalidad de las obras y equipos que con recursos de la Nación, del Departamento o de la CONTRATANTE se realicen o instalen sobre el sistema de acueducto y alcantarillado de la Isla. EI OPERADOR deberá recibir estas obras y equipos de los treinta (30) dias siguientes a la comunicación de LA CONTRATANTE en la que le informe que éstas o éstos se encuentran en condiciones para entrar en operación. El incumplimiento de esta obligación generará la terminación del contrato en el estado en que se encuentre sin que el OPERADOR tenga derecho a recibir indemnización alguna por dicha circunstancias
[...] TERCERA. Adicionar un numeral a la cláusula 11 del contrato así:
"11.13 LA CONTRATANTE deberá realizar las gestiones necesarias con el Departamento para dar cumplimiento al plan de inversiones denominado Plan de inversiones para la optimización del sistema de acueducto y alcantarillado en San Andrés 2019 - 2021, incluido en el Anexo 3 del presente otrosí, el cual se entiende incorporado al contrato de operación y hace pace parte integral del mismo."
[...][...] DÉCIMA CUARTA: Suprimir del Contrato de Operación toda referencia a la necesidad de contar con concepto previo y favorable de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y todas aquellas derivadas de la intervención de dicha entidad. [...]". (Negrilla fuera del texto).
Respecto a la prestación del servicio público de alcantarillado la cláusula 11 sobre obligaciones de la contratante establece:
"[...] En razón de la celebración del presente Contrato, la CONTRATANTE asume las siguientes obligaciones principales:
11.5 Efectuar los aportes a que se compromete en el Contrato de Operación y realizar diligentemente y oportunamente todos los trámites presupuestales requeridos para que los recursos sean desembolsados al OPERADOR. La CONTRATANTE deberá adelantar los trámites presupuestales que sean requeridos, de tal manera que los recursos que no sean desembolsados al OPERADOR durante un Año de Operación sean comprometidos para el siguiente Año de Operación.
[...]
11.10 Ejercer las facultades que le corresponden de acuerdo con la ley para el control
de actuaciones de terceros que perjudiquen el servicio y/o las fuentes de agua. [...]".
Teniendo en cuenta lo mencionado, la Sala destaca que, si bien Aguas de San Andrés S.A. E.S.P. no tiene la función directa de prestar el servicio público domiciliario de alcantarillado, es responsable de ejercer funciones orientadas a garantizar la prestación del servicio de forma óptima y efectiva.
Además, la orden impartida tiene relación con la realización de un estudio técnico especializado en conjunto con el departamento y Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P. lo cual no desvirtúa ni va en contravía de sus funciones debido a que tiene como propósito obtener la información del estado en el que se encuentran las redes y la prestación.
En cuanto al reparo del recurrente relacionado con la falta de recursos económicos no cuenta con vocación de prosperidad porque, en criterio de esta jurisdicción, "[...] los trámites presupuestales y de planeación, la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento válido para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección de tales derechos. (En consecuencia, es obligación de la entidad responsable) desplegar, dentro del marco jurídico establecido, todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes en materia de planeación y programación presupuestal, a fin de ejecutar las obras, proyectos o actividades necesarias para salvaguardar los derechos colectivos afectados [...]" 75.
Al respecto, la Sala destaca que la jurisprudencia de esta Sección76 ha sostenido de manera pacífica que la insuficiencia de recursos económicos no
75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2001, rad. 2000-0512-01(AP), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 5 de septiembre de 2002, rad. 2001-00303-01, C.P. Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad. 2001-01961-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. 2011-00256-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016,
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E); 11 de mayo de 2020, Rad. 2010-01363-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; 26 de junio de 2020, Rad. 2018-00091-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2021, Rad. 2010-01320-01(AP),
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
76 Consejo de Estado, sentencia de 30 de noviembre de 2023, radicación número 85001-23-33-000-2019-00102-02, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
excusa a la entidad del cumplimiento de lo ordenado en procura de proteger los derechos e intereses colectivos, máxime cuando el municipio puede acudir al departamento y a la Nación en búsqueda de apoyo financiero cuando sus recursos son limitados y resultan insuficientes para el cumplimiento de sus obligaciones.
Responsabilidad de Trash Busters S.A. E.S.P.
En el acervo obra el certificado de existencia y representación de esa sociedad, según el cual su objeto social consiste en "[...] las siguientes actividades: a) Barrido y limpieza de las calles; b) Levantamiento de escombros; c) Limpieza de las playas;
d) Recolección de basuras; e) Transporte de basuras; f) Manejo de rellenos sanitarios; g) Selección reciclaje y explotación de los subproductos, tanto del relleno sanitario como del proceso de selección y reciclaje [...]".
Además, en el material probatorio citado previamente se observó una serie de reportes de puntos críticos de acumulación de basuras en la zona centro o North End, respecto a los cuales la empresa Trash Busters S.A. E.S.P. indicó que adelantaría la respectiva recolección sin que hubiera aportado prueba alguna de su efectiva superación.
En este contexto, la Sala no desconoce los controles de seguimiento77 que se aportaron respecto al transporte de basuras con hora y fecha de los correspondientes movimientos. Sin embargo, como se explicó previamente, al ser las campañas de sensibilización una forma de promover una adecuada disposición de residuos sólidos ordinarios es necesario confirmar la orden impartida a la empresa, pero modificando su alcance para que responda a su margen funcional.
Responsabilidad de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
El artículo 14.30 de la Ley 142 determinó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es "[...] un organismo de carácter técnico, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, sin personería jurídica y con autonomía administrativa y financiera [...]".
En el artículo 3 ibidem se establece que "[...] [t]odos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos [...]".
El artículo 7978 ibidem indicó que "[...] [l]as personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia [...]". A dicha entidad le corresponde: i) vigilar y controlar el
77 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia en el tribunal. Documento denominado
"26_CONTESTACION_TRASHBUST_ANEXO1(.rar) NroActua 29".
78 Modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y adicionado por el artículo 96 de la Ley 1151 de 2007.
cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; ii) evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos; y iii) verificar que las obras, equipos y procedimientos de las empresas cumplan con los requisitos técnicos que hayan señalado los ministerios.
El artículo 4 del Decreto 1369 de 18 de octubre de 202079 dispone que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios "[...] desempeñará las funciones específicas de inspección, vigilancia y control de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios y las demás actividades que las hagan sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994 y demás que las adicionen, modifiquen o sustituyan [...]".
El numeral 3 del artículo 18 ibidem establece que la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo tiene entre sus funciones específicas "[...] Fijar los lineamientos necesarios para el estudio de la capacidad técnica y económica del prestador que niegue el otorgamiento de la disponibilidad y viabilidad inmediata del servicio a quien le solicite. [...]".
En ese sentido, como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene funciones de vigilancia y control relacionadas con la prestación de los servicios públicos de alcantarillado y aseo, la Sala considera que es competente para iniciar las investigaciones administrativas e imponer las sanciones a que haya lugar a las personas prestadoras en caso de que incumplan la regulación.
En este orden de ideas, dada la gravedad de la problemática es necesario su apoyo para que supervise que los prestadores cumplan con los estándares de calidad necesarios para superar la vulneración de los derechos colectivos amparados.
Por lo tanto, se confirmará su participación en la sentencia proferida en primera instancia, en la medida en que el exhorto impartido debe circunscribirse estrictamente al marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
La adopción de medidas cautelares en las sentencias
En el ordinal quinto de la sentencia de 24 de abril de 2024 se resolvió lo siguiente:
"[...] QUINTO: Mientras se adelantan las acciones contenidas en el numeral anterior, la entidad territorial a través de la Secretaría de Planeación se abstendrá de expedir nuevas licencias de construcción para grandes edificaciones en el sector de North End. [...]" (negrilla fuera de texto).
Esa decisión se aclaró mediante auto de 4 de junio de 2024, en el sentido de:
79 "[...] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios [...]".
"[...] PRIMERO: ACLARAR el numeral quinto de la Sentencia de fecha 24 de abril de 2024, en el sentido de precisar que por su contenido, se trata de una medida cautelar y que para su cumplimiento debe entenderse "grandes edificaciones", toda construcción con área mayor a 300 metros cuadrados en "North End", área central de la zona urbana que corresponde técnicamente a los Distritos 1, 2 y 3, y se extiende por el suroeste desde la "y" del Bolivariano hasta "la rocosa" sobre la carrera 20 y cubre también, una pequeña franja paralela al costado occidental de la pista del aeropuerto.
En todo caso, cualquier construcción en el departamento archipiélago deberá hacerse estrictamente de acuerdo a lo establecido en el Plan De Ordenamiento Territorial- POT y previa aseguranza de la disponibilidad de los servicios públicos domiciliarios en particular, acueducto y alcantarillado. Lo anterior, deberá tenerse en cuenta por la entidad competente para el trámite de licencias, en cumplimiento a lo ordenado por este Tribunal. [...]" (negrilla fuera del texto y subraya del texto).
Esta Sección consideró en las sentencias de 22 de febrero de 201880, 9 de mayo de 201981, 19 de mayo de 202382 y 29 de mayo de 202583, entre otras, que las sentencias definitivas no deben incluir medidas cautelares, ya que esas decisiones tienen una naturaleza provisional y transitoria mientras se profiere la sentencia en la cual se toman decisiones definitivas para garantizar la superación de la problemática.
Por lo tanto, se modificará el alcance de esa instrucción judicial para que responda a los acreditado en el plenario84, teniendo en cuenta que el literal c del numeral 1 del artículo 2 y el numeral 10 del artículo 5 de la Resolución 1025 de 31 de diciembre de 202185 establecen que cuando se trate de solicitudes de licencia de urbanización y de construcción, respectivamente, se requiere la certificación de viabilidad o disponibilidad como requisito previo.
Concomitante con lo anterior, el artículo 4 del Decreto 3050 de 27 de diciembre de 202386 determina que los prestadores de los servicios públicos, dentro de las áreas del perímetro urbano, están en la obligación de expedir dicha certificación.
Adicionalmente, se modificará el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 24 de abril de 2024 para fijar un plazo prudencial para el cumplimiento de esa orden. Y por razones de claridad, la Sala modificará la enumeración de los
80 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 22 de febrero de 2018. Radicación: 85001-23-33-000-2014-00129-03. C.P. María Elizabeth García González.
81 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 9 de mayo de 2019. Radicación: 85001-23-33-000-2016-00197-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
82 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 19 de mayo de 2023. Radicación: 25000-23-15-000-2010-02940-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
83 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 29 de mayo de 2025. Radicación: 17001-23-33-000-2020-00184-01. C.P. Oswaldo Giraldo López.
84 La Sala considera improcedente ordenar la suspensión de la expedición de licencias de construcción, ya que el certificado de disponibilidad de servicios públicos es un requisito obligatorio dentro del trámite de licenciamiento. En consecuencia, corresponde a los prestadores de servicios públicos evaluar y negar dichas certificaciones cuando no se garantice una prestación adecuada y eficiente. Además, no obra en el expediente prueba que demuestre que, en este caso concreto, se hayan expedido certificaciones sin el cumplimiento de los requisitos legales. Si bien en una decisión anterior se señaló que las conexiones ilegales a un sistema de alcantarillado colapsado podrían justificar la suspensión de licencias, la Sala precisa que la supervisión y control de esas irregularidades compete a la entidad territorial y a la autoridad ambiental, y no es procedente restringir construcciones que cumplen con la normativa vigente.
85 "[...] Por medio de la cual se modifica la Resolución 0462 de 2017, relacionada con los documentos que deberán acompañar las solicitudes de licencias urbanísticas y de modificación de las licencias urbanísticas vigentes. [...]".
86 "[...] Por medio de la cual se modifica la Resolución 0462 de 2017, relacionada con los documentos que deberán acompañar las solicitudes de licencias urbanísticas y de modificación de las licencias urbanísticas vigentes. [...]".
dos últimos ordinales de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia debido a que el a quo incurrió en un error.
Por otro lado, con relación al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia, la Sala modificará el ordinal duodécimo en el sentido de precisar que debe ser presidido por el magistrado ponente, conforme a los parámetros establecidos en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Finalmente, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201287 y atendiendo al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201988, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los ordinales primero, cuarto, quinto, noveno, undécimo y duodécimo de la parte resolutiva de la sentencia de 24 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los cuales quedarán así:
"[...] PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación propuesta por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y el Capítulo San Andrés, Providencia y Santa Catalina de la Asociación Hotelera y Turística de Colombia (COTELCO).
DECLARAR de oficio la excepción de cosa juzgada parcial, conforme a las consideraciones expuestas en precedencia.
[...]
CUARTO: ORDENAR al Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina, como principal responsable desde sus competencias constitucionales y legales de prestar el servicio público de saneamiento básico, y a Aguas de San Andrés S.A E.S.P. en virtud de sus obligaciones contractuales, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realicen un estudio técnico especializado que permita obtener un diagnóstico actual sobre el funcionamiento, la capacidad, y la problemática que se ha detectado en este proceso respecto del sistema de red de alcantarillado en el sector de North End de la isla de San Andrés, e indiquen cuáles son las soluciones a dicha problemática, junto con los plazos de ejecución de las medidas respectivas.
QUINTO: ORDENAR que la empresa prestadora-operadora con el apoyo del departamento y de Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ejecuten las actividades que el estudio técnico concluya como necesarias para superar la afectación de los
87 "[...] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [...]".
88 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P. Rocío Araújo Oñate.
derechos colectivos amparados, dentro del término que defina el referido diagnóstico, conforme al cronograma de trabajo que será aprobado previamente por el tribunal y cuyos plazos serán objeto de comprobación por el comité de verificación.
Una vez efectuado el diagnóstico, el departamento también evaluara si es necesario adoptar medidas provisionales en materia de ordenamiento territorial, en el evento en que sea necesario suspender el desarrollo de obras urbanísticas en el sector por la superación absoluta de la capacidad de carga del sistema de alcantarillado. [...]
[...]
NOVENO: ORDENAR a Trash Buster S.A. E.S.P. realizar campañas de sensibilización en el sector comercial y hotelero de North End en el manejo adecuado de los residuos sólidos.
[...]
UNDÉCIMO: COMPULSAR copias a la Procuraduría y la Fiscalía, para lo de su competencia.
DUODÉCIMO: CONFORMAR el comité de verificación de esta sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente -quien lo presidirá-, los accionantes, un representante de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, los representantes del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de las empresas Veolia Aguas del Archipiélago S.A.S. E.S.P., Aguas de San Andrés S.A. E.S.P., Trash Busters S.A. E.S.P. y de CORALINA, y el agente del Ministerio Público. [...]".
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 24 de abril de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Consejero de Estado Presidente
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO
Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Consejera de Estado
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
