CONCEPTO 20250300109021 DE 2025

(octubre 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Respuesta radicado CRA 2025-321-009786-2 del 26 de agosto de 2025

Respetada señora xxxxx,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

1. Considerando la nueva estructura de ingresos (con componentes variables como el CRA) y los egresos obligatorios (remuneración a asociados, provisiones), ¿cuál es la Tasa Interna de Retorno (TIR) proyectada para una ORO modelo en cada uno de los segmentos definidos?

2. Esta TIR proyectada, ¿es superior a la tasa de descuento (WACC) del 10,87% que la propia regulación establece para la actividad de aprovechamiento, garantizando así que las inversiones en vehículos, tecnología y estaciones de clasificación sean financieramente viables?

3. ¿Cómo se modeló la volatilidad de los ingresos para el cálculo de la TIR, considerando que una fuente clave de remuneración (el Costo de Recuperación - CRA) está diseñada para desaparecer a medida que aumenta la eficiencia en la separación en la fuente?

4. Dado que el 100% del recaudo tarifario de una ORO depende de la transferencia de un tercero (el operador de la ASE), ¿cómo se ha cuantificado en el análisis de la TIR el riesgo de iliquidez o retraso en los pagos y su impacto en el flujo de caja operativo, especialmente durante el primer año de adaptación del nuevo operador?

5. Si los análisis de mercado sugieren que los costos de referencia para personal profesional y tecnología están subdimensionados entre un 25% y un 40%, ¿cómo se ha evaluado la sensibilidad de la TIR a un escenario con costos de operación (OPEX) y de inversión (CAPEX) realistas? ¿Sigue siendo viable el proyecto de la ORO bajo estos costos?

6. Las provisiones obligatorias para protección social (~23%) y transición de vehículos (~3% del CRTA) representan una salida de caja significativa. ¿Se han modelado estas provisiones como un egreso que reduce el flujo de caja libre para la inversión y operación, y cuál es su impacto directo en la reducción de la TIR del proyecto de la ORO en proceso de regularización?

7. La TIR de un proyecto se calcula sobre su vida útil completa. Si el déficit en los costos de gestión administrativa (CGCA) impide a una ORO superar las fases de regularización en los primeros años, ¿no colapsaría el proyecto en sus etapas iniciales, haciendo irrelevante cualquier cálculo de TIR a largo plazo?

8. El modelo obliga a la ORO a repartir una parte importante de sus ingresos de forma igualitaria, sin ligarlo a la productividad individual. ¿Se ha medido el riesgo financiero de la "fuga de material", donde los recicladores más productivos abandonan la ORO, reduciendo los ingresos totales y afectando negativamente la TIR de la organización?

9. ¿Cuál es la justificación técnica para aplicar una tasa de capital de trabajo (Kt) diferente para la actividad de aprovechamiento (1,89%) y la de disposición final (1,64%)?

10. Para el incentivo de separación en la fuente, ¿se ha definido un umbral técnico de porcentaje de impropios para considerar una bolsa como "efectivamente separada"?

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. Considerando la nueva estructura de ingresos (con componentes variables como el CRA) y los egresos obligatorios (remuneración a asociados, provisiones), ¿cuál es la Tasa Interna de Retorno (TIR) proyectada para una ORO modelo en cada uno de los segmentos definidos?

Para dar respuesta a esta pregunta, es importante diferenciar entre el WACC (Costo Promedio Ponderado de Capital) y la TIR (Tasa Interna de Retorno). Mientras el WACC es un parámetro regulatorio, la TIR surge de la proyección de los flujos de caja de cada empresa, considerando sus ingresos efectivos, costos, inversiones y nivel de eficiencia.

Respecto al WACC (Costo Promedio Ponderado de Capital), en la sección 6 del documento de trabajo que acompaña al proyecto de resolución publicado para participación se describe la metodología de cálculo y los resultados obtenidos para cada segmento y actividad. De igual manera, la CRA publicó en su página web, como parte de los estudios de revisión de las fórmulas tarifarias del servicio público de aseo, el estudio de Parámetros de Remuneración, donde se establecen estos valores.

La Comisión, desde marcos regulatorios anteriores, ha reconocido una tasa de descuento aplicada a los costos de inversión, utilizando el WACC como metodología de referencia. Este indicador refleja el costo promedio de financiarse con deuda y capital propio, y dentro de la regulación se emplea como la rentabilidad mínima que debe garantizarse para que la actividad sea sostenible y atractiva para inversionistas.

Así las cosas, las tarifas que define la Comisión se bansan en Precios Techo, los cuales deben permitir la recuperación de los costos operativos eficientes, las inversiones necesarias para prestar el servicio y una rentabilidad mínima acorde al costo de capital, garantizando la suficiencia financiera del prestador en los términos exigidos por la ley 142 de 1994 en su artículo 89.4.

En este sentido, Si el prestador logra operar por debajo de los costos eficientes previstos por el regulador, su TIR será superior al WACC, reflejando ganancias por eficiencia. Si, por el contrario, sus costos son más altos de lo estimado, la TIR será inferior al WACC, mostrando una menor rentabilidad.

En conclusión, la regulación no fija de manera anticipada una TIR específica por segmento o por ORO modelo, ya que esta dependerá de la gestión real de cada organización. Lo que sí asegura es que las tarifas establecidas permitan la recuperación de costos eficientes y de inversiones, junto con una rentabilidad mínima representada en el WACC (artículo 89.4 de la Ley 142 de 1994). La TIR efectiva de cada prestador será, por tanto, el resultado de su desempeño frente a los parámetros de eficiencia definidos por la regulación.

2. Esta TIR proyectada, ¿es superior a la tasa de descuento (WACC) del 10,87% que la propia regulación establece para la actividad de aprovechamiento, garantizando así que las inversiones en vehículos, tecnología y estaciones de clasificación sean financieramente viables?

En este punto cabe aclarar que, la Comisión no define una TIR fija para las organizaciones, sino que establece el WACC del 10,87% como tasa mínima de referencia. Este porcentaje busca garantizar que, bajo condiciones de eficiencia, las inversiones en vehículos, estaciones de clasificación y tecnología sean viables financieramente.

La TIR real de cada ORO dependerá de su gestión: si logra operar con menores costos a los previstos por la regulación, podrá obtener una rentabilidad superior al WACC; pero si incurre en mayores gastos, la rentabilidad efectiva será menor.

3. ¿Cómo se modeló la volatilidad de los ingresos para el cálculo de la TIR, considerando que una fuente clave de remuneración (el Costo de Recuperación - CRA) está diseñada para desaparecer a medida que aumenta la eficiencia en la separación en la fuente?

Tal y como se mencionó anteriormente, la Comisión de Regulación, en su función de regular monopolios naturales en la prestación de los servicios públicos, tiene la responsabilidad de definir las tarifas de prestación. Estas no pueden trasladar ineficiencias al usuario y, al mismo tiempo, deben garantizar un retorno adecuado a las inversiones realizadas por las empresas, así como un estándar de calidad en la prestación del servicio.

Para cumplir con este propósito, el regulador recurre a modelos de regulación económica, que pueden basarse en los costos de la empresa o en esquemas de incentivos y desempeño. En el caso del servicio de aseo, la regulación se construye bajo un esquema de incentivos, a través de la fijación de Precios Techo (Price Cap) para cada actividad.

El Precio Techo define el valor máximo que puede cobrarse por la actividad, con el fin de incentivar a las empresas reguladas a reducir sus costos. En este esquema, cualquier disminución de costos por parte del prestador se traduce en un incremento en sus beneficios, generando un estímulo para operar con la mayor eficiencia posible.

En consecuencia, la tarifa basada en Precios Techo debe permitir:

-La recuperación de los costos operativos eficientes.

-La financiación de las inversiones necesarias para la prestación del servicio.

-Una rentabilidad mínima consistente con el costo de capital.

De esta manera, se asegura la suficiencia financiera del prestador, en los términos establecidos por el artículo 89.4 de la Ley 142 de 1994. Ahora bien, en cuanto a la temporalidad de los ingresos derivados del reconocimiento del Costo de Recuperación (CRA), esta Comisión definió en el artículo 5.3.2.2.5.2.9. del proyecto de resolución, un incentivo a la separación en la fuente, en el cual el suscriptor que realice una efectiva separación en la fuente, de los residuos sólidos ordinarios aprovechables, recibirá un descuento proporcional de los costos asociados a campañas educativas y se exonerará del costo de recuperación de la actividad de aprovechamiento. De esta forma, solo aquellos suscriptores que demuestren que separen adecuadamente, serán exonerados de este costo, por lo cual no se verán afectados los ingresos de la organización ya que, para estos suscriptores, no incurrirá en mayores costos de recolección pues recibirá los residuos de manera separada.

4. Dado que el 100% del recaudo tarifario de una ORO depende de la transferencia de un tercero (el operador de la ASE), ¿cómo se ha cuantificado en el análisis de la TIR el riesgo de iliquidez o retraso en los pagos y su impacto en el flujo de caja operativo, especialmente durante el primer año de adaptación del nuevo operador?

Teniendo en cuenta lo mencionado con anterioridad, se aclara que la Comisión no define una TIR fija para las organizaciones, sino que establece el WACC del 10,87% como tasa mínima de referencia. Este porcentaje busca garantizar que, bajo condiciones de eficiencia, las inversiones en vehículos, estaciones de clasificación y tecnología sean viables financieramente.

Ahora bien, dentro de la metodología de estimación del WAAC, la CRA definió una Tasa de Capital de Trabajo por segmento, la cual reconoce ese costo en el que incurren los prestadores con el fin de garantizar sus compromisos operativos mensuales.

Esta tasa de Capital de Trabajo incorpora el ciclo de rotación del negocio a partir de la información de rotación de cartera promedio obtenida de la muestra de empresas del servicio público de aseo con la que se determinó la estructura de capital para el cálculo del WACC.

De esta forma, la metodología tarifaria incorpora el análisis del ciclo de rotación de los recursos del negocio y lo remunera a través de un parámetro de eficiencia.

5. Si los análisis de mercado sugieren que los costos de referencia para personal profesional y tecnología están subdimensionados entre un 25% y un 40%, ¿cómo se ha evaluado la sensibilidad de la TIR a un escenario con costos de operación (OPEX) y de inversión (CAPEX) realistas? ¿Sigue siendo viable el proyecto de la ORO bajo estos costos?

Es importante aclarar nuevamente que, la Comisión no define una TIR fija para las organizaciones, sino que establece el WACC del 10,87% como tasa mínima de referencia. Este porcentaje busca garantizar que, bajo condiciones de eficiencia, las inversiones en vehículos, estaciones de clasificación y tecnología sean viables financieramente.

La TIR real de cada ORO dependerá de su gestión: si logra operar con menores costos a los previstos por la regulación, podrá obtener una rentabilidad superior al WACC; pero si incurre en mayores gastos, la rentabilidad efectiva será menor.

Ahora bien, respecto de la afirmación de su comunicación en los siguientes términos: "Si los análisis de mercado sugieren que los costos de referencia para personal profesional y tecnología están subdimensionados entre un 25% y un 40%", se aclara que esta Comisión basó el modelo de costos en cotizaciones de mercado de portales de empleo reconocidos y los valores fueron actualizados a corte de 31 de diciembre de 2024.

6. Las provisiones obligatorias para protección social (~23%) y transición de vehículos (~3% del CRTA) representan una salida de caja significativa. ¿Se han modelado estas provisiones como un egreso que reduce el flujo de caja libre para la inversión y operación, y cuál es su impacto directo en la reducción de la TIR del proyecto de la ORO en proceso de regularización?

Con relación a las provisiones destinadas a garantizar la protección social y la transición de vehículos de tracción humana, al analizar la estructura de costos del Costo de Aprovechamiento (CA), se observa que entre el 72% y 79% de los costos, según el segmento, están destinados a la remuneración del personal y el porcentaje restante % restante se destinarían a la remuneración de las inversiones, costos operacionales y gastos administrativos.

De esta forma, se está tomando parte de la fracción de costos correspondiente a costos asociados al personal, para atender la garantía de protección social. De igual forma, la provisión para la transición está incluida dentro del CRTA dentro de los costos de inversión.

En conclusión, la estructura tarifaria no obliga a las Organizaciones de Recicladores de Oficio a comprometer sus ingresos operativos. Por el contrario, la remuneración tarifaria que reciben las organizaciones cumple con el criterio de suficiencia financiera, establecida en el artículo 87 y 87.4 de la Ley 142 de 1994, para cubrir tanto los costos de operación y la inversión como las transferencias y provisiones, que permiten avances en la dignificación, formalización y sostenibilidad a largo plazo de la población recicladora y sus organizaciones, en línea con los objetivos del Gobierno Nacional.

7. La TIR de un proyecto se calcula sobre su vida útil completa. Si el déficit en los costos de gestión administrativa (CGCA) impide a una ORO superar las fases de regularización en los primeros años, ¿no colapsaría el proyecto en sus etapas iniciales, haciendo irrelevante cualquier cálculo de TIR a largo plazo?

Como se ha mencionado reiteradamente, la Comisión no define una TIR fija para las organizaciones, sino que establece el WACC del 10,87% como tasa mínima de referencia.

Este porcentaje busca garantizar que, bajo condiciones de eficiencia, las inversiones en vehículos, estaciones de clasificación y tecnología sean viables financieramente.

La TIR real de cada ORO dependerá de su gestión: si logra operar con menores costos a los previstos por la regulación, podrá obtener una rentabilidad superior al WACC; pero si incurre en mayores gastos, la rentabilidad efectiva será menor.

Ahora bien, respecto de la afirmación de su comunicación en los siguientes términos: "Si el déficit en los costos de gestión administrativa (CGCA) impide a una ORO superar las fases de regularización en los primeros años", se aclara que esta Comisión soportó los cálculos del modelo tarifario a partir de: 1) la identificación de todos los requisitos indispensables a cumplir en cada fase,y 2) Determinó los costos del cumplimiento de cada requisito de cada fase a partir de cotizaciones de mercado de los insumos, servicios, adquisiciones y en general de las erogaciones necesarias para remunerar el costo que implica dar cumplimiento a cada fase.

8. El modelo obliga a la ORO a repartir una parte importante de sus ingresos de forma igualitaria, sin ligarlo a la productividad individual. ¿Se ha medido el riesgo financiero de la "fuga de material", donde los recicladores más productivos abandonan la ORO, reduciendo los ingresos totales y afectando negativamente la TIR de la organización?

La señal regulatoria del artículo que promueve la remuneración de las personas recicladoras de oficio tiene como objetivo asegurar que se les remunere individualmente por su trabajo. El espíritu de remunerar en "igual proporción" a los recicladores de oficio asociados a la ORO pretende asegurarle un mínimo vital a cada uno de los asociados. En todo caso, la Comisión de Regulación analizará las propuestas que sobre este aspecto se reciban en el proceso de participación ciudadana.

9. ¿Cuál es la justificación técnica para aplicar una tasa de capital de trabajo (Kt) diferente para la actividad de aprovechamiento (1,89%) y la de disposición final (1,64%)?

La estimación del WACC y de cada uno se sus componentes, en este caso el Costo de Capital se describen en el documento de trabajo que acompaña al proceso de resolución y en el estudio de parámetros de remuneración publicado por la CRA.

Ahora bien, para el cálculo del Costo de Capital, el cual se considera como la inversión de una empresa en activos a corto plazo y que, como cualquier otra inversión, debe generar algún tipo de rendimientos, se tomó el indicador de rotación de cartera partiendo de la muestra de empresas del servicio público de aseo con la que se determinó la estructura de capital para el cálculo del WACC y se calcula el promedio de los días de rotación de cartera. Como señal de eficiencia el indicador de rotación de cartera empleado para el cálculo del capital de trabajo corresponde al Global, es decir sin tener en cuenta la segmentación.

Así las cosas, para el cálculo del Costo Financiero del capital de trabajo, descrito en el documento de trabajo, el IRC (días de rotación de cartera, por sus siglas en inglés) es de 66,16 para todos los segmentos y actividades, lo que cambia es el WACC de cada actividad, tal y como se presenta en la tabla 10 del documento de trabajo, por lo cual, con una rotación de 66,16 días y un WACC de 10,87%, la Tasa de Capital de Trabajo para aprovechamiento es del 1,89%, mientras que con la isma rotación y un WAAC del 9,55%, la Tasa de Capital de Trabajo de Disposición Final es del 1,67%.

En ese sentido, las variaciones en el WACC entre cada actividad están dadas por las diferentes variables que incorpora la fórmula de cálculo del mismo tales como: el costo de la deuda, la estructura de capital de las empresas incluidas en la muestra de cada segmento o el riesgo sistémico medido a través del Beta.

10. Para el incentivo de separación en la fuente, ¿se ha definido un umbral técnico de porcentaje de impropios para considerar una bolsa como "efectivamente separada"?

La regulación establece la metodología para aplicar el incentivo a la separación en la fuente, para ello, reconoce la experticia de los recicladores de oficio, por tanto, la verificación es un juicio cualitativo que recae sobre la Organización de Recicladores de Oficio (ORO) durante la prestación del servicio.

Al respecto, el artículo 5.3.2.2.5.2.9. del Proyecto de Resolución establece que es la ORO la que "deberá verificar la efectiva separación en la fuente". Una vez verificado, la ORO reporta al prestador de recolección de no aprovechables para que este exonere al suscriptor del pago del Costo de Recuperación.

Por su parte, en la sección 7.4.9.3. del Documento de Trabajo, se describe el incentivo no como un mecanismo de comunicación entre el reciclador de oficio y el usuario para fomentar un cambio en el comportamiento. Se enfoca en la acción observable de que el usuario presente sus residuos debidamente separados, sin cuantificar el nivel de separación de los residuos.

En consecuencia, la decisión de si una bolsa está efectivamente separada es operacional y cualitativa, dejada al criterio del reciclador de oficio en el momento de la recolección, y no está sujeta a un porcentaje de contaminación predefinido en la metodología tarifaria.

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación