CONCEPTO 20250300109091 DE 2025

(octubre 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Respuesta radicado CRA 20253210092462 del 14 de agosto de 2025

Respetada señora XXXXX,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

1. Tabla 113: ¿Se realizó un análisis de sensibilidad sobre cómo afectan los costos del CRTA si la participación de la tracción humana es mayor al 62% promedio?

2. Tabla 116: Los tiempos de recolección, ¿incluyen un factor por imprevistos o contingencias operativas (ej. averías, bloqueos viales)?

3. Tabla 137: ¿La vida útil de los equipos de la ECA (ej. báscula, apilador) se basa en especificaciones de fabricante para uso industrial intensivo (2-3 turnos)?

4. ¿Cómo se ha modelado el impacto en los ingresos si un 20% de los grandes generadores solicita un aforo que resulta inferior a la producción estimada por los factores de producción?

5. ¿Con qué tasa de rentabilidad se espera que se administre el fondo para que preserve su valor real a largo plazo frente a la inflación?

6. ¿Reconoce el modelo el riesgo de que las provisiones obligatorias (para vehículos y protección social) pierdan valor real si la rentabilidad del instrumento financiero es menor a la inflación?

7. ¿Se ha cuantificado el costo financiero para una ORO de la incertidumbre en los ingresos variables como el CRA?

8. ¿Se ha modelado el efecto acumulativo del Gravamen a los Movimientos Financieros (4x1000) en la cadena de transferencias (facturador -> ORO -> reciclador)?

9. ¿Existe un protocolo técnico para la gestión de los residuos voluminosos (ej. muebles, colchones) que a menudo se mezclan con los aprovechables?

10. ¿Cómo se asegura la calidad del servicio si la ORO se ve forzada a contratar personal no calificado debido a que los salarios reconocidos en la tarifa son muy bajos?

11. ¿La tarifa de aprovechamiento incluye un costo por la limpieza y mantenimiento de los vehículos para que presenten una imagen adecuada ante la comunidad?

12. Si una ORO decide suspender el servicio a un suscriptor por falta de pago, ¿cuál es el procedimiento técnico y legal para realizar la suspensión?

13. ¿Cuál es el formato y la frecuencia con la que debemos reportar a nuestros suscriptores el estado de su separación en la fuente y el descuento aplicado?

14. ¿Se ha considerado el costo de tener un punto de atención presencial al usuario para las ORO de mayor tamaño, una exigencia común para los prestadores de servicios públicos?

15. Si un usuario alega que la bolsa de reciclaje fue robada de su acera antes de nuestra llegada, ¿cómo se gestiona esa situación para el descuento y el reporte de toneladas?

16. ¿Qué herramientas se nos darán para educar a los usuarios sobre los nuevos materiales aprovechables que puedan surgir en el mercado?

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. Tabla 113: ¿Se realizó un análisis de sensibilidad sobre cómo afectan los costos del CRTA si la participación de la tracción humana es mayor al 62% promedio?

En cuanto al Costo de Recolección y Transporte Selectivo de la Actividad de Aprovechamiento CRTA, tal y como se describe en la sección 7.4.9.2.1. del documento de trabajo, se tomó la información del reporte143 "Balance de masas” del primer semestre de 2023 e identificó la participación que los tipos vehículo tuvieron en el total de toneladas entrantes reportadas por municipio, información que se agrupó por segmento. Estas participaciones constituyen los valores de referencia con los que se construye el modelo de costos.

En este sentido, las tarifas que define la Comisión se basan en Precios Techo, los cuales deben permitir la recuperación de los costos operativos eficientes, las inversiones necesarias para prestar el servicio y una rentabilidad mínima acorde al costo de capital, garantizando la suficiencia financiera del prestador en los términos exigidos por la ley 142 de 1994 en su artículo 89.4.

Si el prestador logra operar por debajo de los costos eficientes previstos por el regulador, su TIR será superior al WACC, reflejando ganancias por eficiencia. Si, por el contrario, sus costos son más altos de lo estimado, la TIR será inferior al WACC, mostrando una menor rentabilidad.

2. Tabla 116: Los tiempos de recolección, ¿incluyen un factor por imprevistos o contingencias operativas (ej. averías, bloqueos viales)?

Se debe destacar que el modelo de CRTA se ha planteado para trabajar con costos eficientes y en óptimas condiciones, es así que para determinar los tiempos de recolección y transporte, se emplearon modelos basados en técnicas de analítica descriptiva, ampliamente aplicadas en la planificación operativa de la recolección de residuos sólidos. Estos modelos permiten adaptar el análisis a las condiciones específicas de cada municipio, considerando variables como la infraestructura vial, la tipología de residuos y la capacidad operativa de los vehículos. Entre estos enfoques analíticos, destaca el Set Covering Problem (SCP), utilizado para optimizar la asignación de zonas y microrutas de recolección, ya que permite identificar el conjunto mínimo de rutas o sectores operativos que aseguren la cobertura completa del territorio urbano.

Para el análisis realizado por la Comisión, se seleccionaron 71 municipios con base en criterios de representatividad, y en la segmentación de municipios previamente definida en concordancia con la clasificación establecida en el Decreto 1381 de 2024. Asimismo, se incorporó la distribución espacial de residuos aprovechables en cada municipio, utilizando las caracterizaciones de residuos incluidas en los PGIRS. Esta información permitió asignar cantidades específicas a nivel de manzana y red vial, modelando la dispersión de los residuos dentro del área urbana y facilitando la optimización logística del proceso de recolección. La simulación de microrutas se realizó a partir de técnicas de analítica prescriptiva previamente descritas, enfocadas en minimizar los costos operativos y garantizar la cobertura total del territorio. Con base en esta modelación, se simuló la operación bajo las tres (3) modalidades de recolección y transporte previamente identificadas.

Los resultados permitieron caracterizar las distancias promedio de recolección y transporte, diferenciadas según el tipo de vehículo utilizado y obtener una estimación detallada de los kilómetros recorridos por cada agrupación. Con base en estos recorridos y las velocidades promedio de cada tipo de vehículo, se determinaron los tiempos totales de ciclo, es decir, el tiempo transcurrido desde la salida del vehículo desde la ECA, hasta la finalización del recorrido con la entrega (ya sea en la misma ECA o mediante un transbordo).

En ese sentido, se concluye que se tuvieron en cuenta factores como velocidades promedio de desplazamiento de los vehículos según el tipo de vehículo y el tipo de vías

3. Tabla 137: ¿La vida útil de los equipos de la ECA (ej. báscula, apilador) se basa en especificaciones de fabricante para uso industrial intensivo (2-3 turnos)?

El criterio que se utilizó para determinar la vida útil de las inversiones se basó en información técnica obtenida de los fabricantes o distribuidores de los equipos y maquinaria, con los que se cotizaron. En efecto estos equipos según el concepto técnico de los proveedores cotizados tienen la capacidad de darle uso intensivo, sin embargo, en ese escenario la vida útil dependerá del correcto uso en su operación y adecuado mantenimiento en proporcionalidad a la intensidad del uso. Para efectos del modelo de costeo de la ECA se consideró el uso de estos equipos para un turno diario, lo anterior teniendo cuenta la información primaria que daba cuenta que esta situación correspondía a la generalidad de los prestadores.

4. ¿Cómo se ha modelado el impacto en los ingresos si un 20% de los grandes generadores solicita un aforo que resulta inferior a la producción estimada por los factores de producción?

Para este punto cabe precisar que, con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

Ahora bien, al momento de llevar este costo a Tarifa se debe tener en cuenta si se trata de un suscriptor no aforado o aforado tal y como se describe en el Artículo 5.3.2.3.1.11. Componentes de la Facturación, del proyecto de Resolución.

En el caso de ser aforado ya no se tendrán en cuenta las Toneladas Efectivamente Aprovechadas no aforadas según tipo de vinculación v (usuario - UNV o suscriptor no aforado - SNAF) y tipología de suscriptor u (toneladas/suscriptor-mes), sino que la tarifa se calculará tomando el Costo de Aprovechamiento CA y las Toneladas de Residuos Aprovechables aforadas por suscriptor í de la persona prestadora de aprovechamiento r en el APS z (toneladas/suscriptor-mes).

En este sentido, al tratarse de un aforo, el suscriptor estaría pagando por lo que produce y el Precio Techo actúa como límite máximo para ese cobro, garantizando al mismo tiempo la protección del usuario y la sostenibilidad financiera de la ORO.

7. ¿Se ha cuantificado el costo financiero para una ORO de la incertidumbre en los ingresos variables como el CRA?

El marco tarifario bajo la técnica de precio techo y adoptando parámetros de eficiencia, reconoce los costos necesarios para llevar a cabo la operación del servicio en condiciones de suficiencia financiera, es así como también dentro del componente financiero reconoce el costo del capital invertido mediante la tasa WACC. No obstante lo anterior, claramente la sostenibilidad financiera no solo depende de la remuneración tarifaria sino de los volúmenes de operación, en este sentido el regulador produce regulación de carácter general. Corresponde entonces al prestador identificar y adoptar las estrategias empresariales que propendan por su suficiencia financiera.

8. ¿Se ha modelado el efecto acumulativo del Gravamen a los Movimientos Financieros (4x1000) en la cadena de transferencias (facturador -> ORO -> reciclador)?

El modelo de costeo para determinar la tarifa de la actividad de aprovechamiento, en el proyecto regulatorio reconoce el concepto del Gravámen a los Movimientos Financieros (4x1000) para todos y cada uno de los componentes que hacen parte de la tarifa, explícitamente y de manera específica se calculó para cada componente. Se hace claridad que este tributo se realiza únicamente cuando se da su hecho generador, es decir, en el momento en que se realiza un descuento a la cuenta bancaria de la organización para transferir recursos a un tercero. En este sentido, en el caso de la organización de recicladores, la organización de recicladores será sujeto pasivo (responsable) del GMF cuando disponga de sus recursos para pagar a sus asociados los montos que les correspondan, así como en los pagos que deba efectuar a proveedores u otros terceros. Esto significa que, únicamente cuando se generen estas salidas de dinero desde la cuenta bancaria de la organización se produce la obligación de asumir el impuesto, esto incluye el pago a los recicladores. Ahora bien, respecto del cuatro por mil (4x1000) que se genera cuando se realiza la transferencia de los recursos del prestador de no aprovechables hacia el prestador de aprovechamiento, consecuente con lo dicho previamente será asumido por este último.

10.¿Cómo se asegura la calidad del servicio si la ORO se ve forzada a contratar personal no calificado debido a que los salarios reconocidos en la tarifa son muy bajos?

La metodología tarifaria se elabora con el criterio de eficiencia económica establecido en la Ley 142 de 1994 que señala:

Artículo 87.1. "Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste”.

De acuerdo con lo anterior, el costeo del personal administrativo que se remunera a través del reconocimiento del Costo de Gestión Comercial y Administrativa CGCA se realizó con un estudio de mercado de los costos laborales asociados a los perfiles que le permitirían a una ORO cumplir con las actividades comerciales y administrativas establecidas en las fases de regularización del Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 1381 de 2024, teniendo en cuenta el costo eficiente.

En conclusión, si un actor regulado considera que "los salarios reconocidos en la tarifa son muy bajos" en el proyecto de resolución, podrá radicarle a esta Comisión de Regulación las evidencias que soporten dicha afirmación en el proceso de participación ciudadana.

11. ¿La tarifa de aprovechamiento incluye un costo por la limpieza y mantenimiento de los vehículos para que presenten una imagen adecuada ante la comunidad?

La tarifa de aprovechamiento incluye un costo para la limpieza y el mantenimiento de los vehículos. Este costo está integrado dentro del Costo de Recolección y Transporte Selectivo de la Actividad de Aprovechamiento (CRTA), específicamente como parte de los costos variables de operación.

La sección 7.4.9.2.4. del Documento de Trabajo describe los costos que componen el CRTA. Al definir los costos variables, el texto establece explícitamente que estos "incluyen el consumo de combustibles, llantas, lubricantes, filtros, mantenimientos, reparaciones, lavado e imprevistos" (pág. 183).

Por lo tanto, los costos asociados a:

- Limpieza: Se remuneran a través del rubro de "lavado".

- Mantenimiento: Se remuneran a través del rubro de "mantenimientos".

Estos costos están calculados dentro de la tarifa final del CRTA, como se establece en el artículo 5.3.2.2.5.2.5. del proyecto de resolución.

12. Si una ORO decide suspender el servicio a un suscriptor por falta de pago, ¿cuál es el procedimiento técnico y legal para realizar la suspensión?

Dentro del marco regulatorio propuesto, las Organizaciones de Recicladores de Oficio (ORO) no tiene una relación de facturación directa con el usuario y/o suscriptor. La persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables es la responsable de la facturación integral del servicio público de aseo. Por lo tanto, la falta de pago es una deuda del usuario y/o suscriptor con la empresa facturadora. El recurso de las ORO para gestionar pagos no recibidos es a través del Comité de Conciliación de Cuentas, que se encarga del traslado de los recursos entre prestadores.

De otro modo, existe una prohibición legal explícita para la suspensión del servicio público de aseo, la cual se fundamenta en los siguientes argumentos:

- El Concepto 398 de 2021 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es claro al señalar que el servicio público de aseo "no cuenta con medición individual y tampoco puede suspenderse, ni siquiera por el mutuo acuerdo entre las partes por las consecuencias ambientales y de salubridad pública que se podrían derivar en el evento de hacerlo".

- En el mismo sentido, tal como lo ha manifestado el Consejo de Estado (Sentencia 25000-23-24-000-2010-00684-01), esta prohibición protege los derechos colectivos al medio ambiente y a la salubridad pública. Suspender la recolección de residuos a un usuario por mora en el pago pondría en riesgo la salud de toda la comunidad.

Aunque el servicio no puede ser suspendido, este no es gratuito. Su prestación es onerosa, y en caso de incumplimiento en el pago, el prestador encargado del recaudo está facultado para iniciar "acciones legales, para obtener el pago correspondiente" por la vía ejecutiva.

13. ¿Cuál es el formato y la frecuencia con la que debemos reportar a nuestros suscriptores el estado de su separación en la fuente y el descuento aplicado?

En esta etapa tarifaria, se espera que a partir de la experiencia y conocimiento de los materiales aprovechables por parte de las ORO, se haga una identificación visual simple en el momento que el suscriptor presenta sus residuos aprovechables al reciclador de oficio que realiza la recolección.

Ahora bien, es la ORO como persona prestadora de la actividad de aprovechamiento la que deberá realizar la sistematización y reporte de la información de los suscriptores que obtendrían el incentivo a la separación en la fuente. Para ello, además de la persona recicladora de oficio que realiza la recolección, la ORO cuenta con el reconocimiento tarifario del Costo de las Campañas Educativas CCE mediante el cual se está remunerando una cuadrilla de personal de la ORO para visitar a los suscriptores, así como con el reconocimiento tarifario del Costo de Gestión Comercial y Administrativa CGCA mediante el cual se está remunerando el personal para el reporte de información al SUI.

El reporte de los suscriptores aforados y suscriptores no aforados deberá realizarse mensualmente ante el SUI, para efectos de la facturación de la actividad de aprovechamiento, y en los formularios que para ello disponga la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por tanto, la ORO podrá actualizar con esta frecuencia si el suscriptor es beneficiario del descuento en la tarifa por el incentivo a la separación en la fuente.

14. ¿Se ha considerado el costo de tener un punto de atención presencial al usuario para las ORO de mayor tamaño, una exigencia común para los prestadores de servicios públicos?

La propuesta tarifaria de la actividad de aprovechamiento no incluye el costo de contar con un punto de atención de presencial de usuarios. Si reconoce los costos asociados a la atención al usuario, incluidos dentro del Costo de la Gestión Comercial y Administrativa (CGCA), el cual es uno de los cinco componentes que conforman el costo máximo de la actividad de aprovechamiento para las ORO, tal y como se define en el artículo 5.3.2.2.5.2.2 del Proyecto de Resolución.

El Documento de Trabajo que sustenta el Proyecto de Resolución detalla explícitamente este reconocimiento. En la sección 7.4.9.1, específicamente en la Tabla 98, descripción de costos asociados a la gestión comercial y administrativa, se desglosa el CGCA y se incluye el "Costo asociado a la atención de PQR" (Cpqr). El cálculo de este costo reconoce:

- Inversión en equipos, software y mobiliario.

- Mantenimiento de equipos.

- Papelería e insumos.

- El costo laboral asociado, incluyendo personal con formación profesional para atender las solicitudes.

Adicionalmente, el Artículo 5.3.2.5.1 del Proyecto de Resolución, en su parágrafo 3, refuerza la existencia de un punto físico al requerir que la factura incluya "la información del sitio o la página web a través de la cual los suscriptores puedan interponer peticiones, quejas o reclamos".

Finalmente, se deja claro que las PQRs se canalizan mayoritariamente por el prestador de recolección y transporte de no aprovechables.

15. Si un usuario alega que la bolsa de reciclaje fue robada de su acera antes de nuestra llegada, ¿cómo se gestiona esa situación para el descuento y el reporte de toneladas?

Se aclara que la actividad de aprovechamiento se remunera por las toneladas efectivamente aprovechadas publicadas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En el caso que se plantea en la pregunta el proyecto regulatorio no tiene previsto un descuento generado por dicho concepto, en razón que la actividad no se factura por medición individual de los residuos, excepto en el caso de los suscriptores aforados en la cual se aplicaría la metodología de aforo contemplada normativamente y teniendo en cuenta la clase de usuario.

16. ¿Qué herramientas se nos darán para educar a los usuarios sobre los nuevos materiales aprovechables que puedan surgir en el mercado?

En el nuevo modelo tarifario propuesto por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), se incorpora de forma explícita el componente de campañas educativas y de sensibilización (CCE) como parte integral de la estructura de costos reconocidos para la actividad de aprovechamiento, conforme al Documento de Estudio Técnico y el Proyecto de Resolución.

El uso específico de los recursos tarifarios percibidos por concepto de Costo de Campañas Educativas corresponde al fuero de decisiones empresariales del prestador de la actividad.

Por otro lado, se indica que las preguntas número 5, 6 y 9, las cuales no fueron respondidas en este documento se clasifican como opiniones, observaciones, sugerencias, propuestas alternativas y/o comentarios al proyecto de marco tarifario para el servicio público de aseo, por ende, se dará respuesta si se aceptan, se rechazan o se aclaran en el documento respectivo al que se refiere el numeral 11.6 del artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015 que deberá elaborar el Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el cual será publicado cuando se expida la resolución respectiva.

Para mayor claridad, se cita la norma mencionada: "11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuáles se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos.

Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cuál cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral.”

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación