CONCEPTO 20250300109101 DE 2025

(octubre 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXXX

Asunto: Radicado CRA 20253210092472 del 14 de agosto de 2025.

Respetado señor XXXXXX:

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

“1. ¿La red vial de OpenStreetMap fue ajustada para reflejar restricciones de tráfico por hora, tipo de vehículo o sentido de las vías en cada municipio?

2. ¿Qué algoritmo de optimización se empleó para resolver el "Problema del Agente Viajero" en la definición de las rutas?

3. La velocidad de desplazamiento promedio utilizada en la simulación, ¿es un valor constante o una variable que se ajusta según el tipo de vía (principal, secundaria, residencial)?

4. ¿Cómo se modeló el tiempo de recolección por parada (microparada en cada casa)? ¿Es un tiempo fijo por suscriptor o varía con la cantidad de residuos?

5. El tiempo de 7 minutos por operación de alzado en un punto de conteneri- zación, ¿es un estándar técnico o un promedio observado? ¿Incluye el tiempo de acople, vaciado, y desacople?

6. ¿Qué sucede si una ORO entra en proceso de insolvencia? ¿Cuál es el plan de contingencia técnico y operativo para garantizar la continuidad del servicio de aprovechamiento en el área de prestación?

7. ¿El modelo soporta un escenario donde el 100% de los usuarios son "no vinculados" y todo el recaudo se distribuye por participación en toneladas, eliminando el ingreso por suscriptor directo?

8. ¿Se ha evaluado el riesgo de que la complejidad técnica y administrativa de esta resolución desincentive la creación de nuevas ORO, frenando la expansión del aprovechamiento a nivel nacional?

9. Mi principal costo es pagarle a mi gente ¿Cómo gestiono mi flujo de caja si mi único ingreso depende de una transferencia mensual de un gran operador que podría retrasarse?

10. ¿Qué herramientas técnicas tengo para disputar la liquidación del facturador principal si considero que el cálculo de las toneladas o los descuentos aplicados a mis suscriptores es incorrecto?

11. Con el ~35% de margen operativo que me queda, ¿debo priorizar la compra de una compactadora, la contratación de un abogado, o la implementación del sistema de pesaje en línea? ¿Qué pasa si no me alcanza para todo?

12. Si no cumplo con el plan de vehículos por falta de acceso a crédito, la sanción es reducir mis ingresos. ¿Cómo se supone que esa medida me ayuda a salir del problema en lugar de acelerar mi quiebra?

13. Para la "Prueba de la suscripción del Contrato", ¿qué costo administrativo y tecnológico se ha reconocido para gestionar y digitalizar miles de contratos físicos?”

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

“1. ¿La red vial de OpenStreetMap fue ajustada para reflejar restricciones de tráfico por hora, tipo de vehículo o sentido de las vías en cada municipio?”

La red vial proveniente de OSM fue utilizada con sus atributos de conectividad y sentidos de circulación. Sin embargo, no se incluyeron dinámicas horarias de tráfico ni restricciones específicas por tipo de vehículo (ej. peso o altura). El ruteo se basó en condiciones estáticas de la red, con énfasis en la longitud y conectividad de los segmentos viales. Esto permite calcular distancias promedio representativas, pero no reproduce variaciones horarias de movilidad real.

“2. ¿Qué algoritmo de optimización se empleó para resolver el "Problema del Agente Viajero" en la definición de las rutas?”

En el Modelo 1 y 2, formulaciones matemáticas basadas en Set Covering y balance de flujos para agrupar segmentos y minimizar distancias. A partir de puntos representativos de la aplicación de los modelos 1 y 2, en el modelo 3 se desarrolló una heurística de ruteo que combina clustering K-Means para agrupar puntos de recolección con un ruteo posterior calculado en Open Source Routing Machine (OSRM) sobre la red vial real. Esto aproxima la solución al Problema del Agente Viajero (TSP) sin resolverlo de manera exacta (no es optimización en sentido matemáticamente estricto), ya que el objetivo es obtener rutas factibles y eficientes, no necesariamente óptimas globales que podrían conducir a niveles de sobreajuste de los modelos aquí empleados.

“3. La velocidad de desplazamiento promedio utilizada en la simulación, ¿es un valor constante o una variable que se ajusta según el tipo de vía (principal, secundaria, residencial)?”

Para la determinación de las velocidades promedio de desplazamiento, se realizaron estudios de campo gracias a la colaboración de Organizaciones de recicladores que facilitaron el seguimiento de algunas de sus rutas, que con la utilización de sistemas de posicionamiento global, fue posible construir data con base en la cual se estimó la velocidad promedio en condiciones reales. Esta información incluyo los tiempos de parada por efecto de la acción de recuperación, reconocimiento del tipo de vehículo utilizado en el proceso de recolección y transporte, así como la modalidad del proceso completo.

Adicionalmente se utilizaron como forma de contraste estudios adicionales de mediciones de los tiempos y velocidades del proceso.

El modelaje logístico utilizó una muestra de 71 municipios, para los cuales se consideró la distribución espacial de los residuos sólidos aprovechables (RSA) proyectados desde los PGIRS y ponderados según densidad poblacional y características de actividad económica reportados a través del modelo geográfico poblacional obtenido del DANE. Esto permitió asignar cargas de material (obtenidas de registros oficiales) diferenciadas por manzana y luego redistribuidas a la red vial.

La red vial proveniente de OSM fue utilizada con sus atributos de conectividad y sentidos de circulación. Sin embargo, no se incluyeron dinámicas horarias de tráfico ni restricciones específicas por tipo de vehículo (ej. peso o altura). El ruteo se basó en condiciones estáticas de la red, con énfasis en la longitud y conectividad de los segmentos viales. Esto permite calcular distancias promedio representativas, pero no reproduce variaciones horarias de movilidad real.

“4. ¿Cómo se modeló el tiempo de recolección por parada (microparada en cada casa)? ¿Es un tiempo fijo por suscriptor o varía con la cantidad de residuos?”

Se debe destacar que el modelo de CRTA se ha planteado para trabajar con costos eficientes y en óptimas condiciones, es así que para determinar los tiempos de recolección y transporte, se emplearon modelos basados en técnicas de analítica descriptiva, ampliamente aplicadas en la planificación operativa de la recolección de residuos sólidos. Estos modelos permiten adaptar el análisis a las condiciones específicas de cada municipio, considerando variables como la infraestructura vial, la tipología de residuos y la capacidad operativa de los vehículos. Entre estos enfoques analíticos, destaca el Set Covering Problem (SCP), utilizado para optimizar la asignación de zonas y microrrutas de recolección, ya que permite identificar el conjunto mínimo de rutas o sectores operativos que aseguren la cobertura completa del territorio urbano.

Para el análisis realizado por la Comisión, se seleccionaron 71 municipios con base en criterios de representatividad, y en la segmentación de municipios previamente definida en concordancia con la clasificación establecida en el Decreto 1381 de 2024. Asimismo, se incorporó la distribución espacial de residuos aprovechables en cada municipio, utilizando las caracterizaciones de residuos incluidas en los PGIRS. Esta información permitió asignar cantidades específicas a nivel de manzana y red vial, modelando la dispersión de los residuos dentro del área urbana y facilitando la optimización logística del proceso de recolección. La simulación de microrrutas se realizó a partir de técnicas de analítica prescriptiva previamente descritas, enfocadas en minimizar los costos operativos y garantizar la cobertura total del territorio. Con base en esta modelación, se simuló la operación bajo las tres (3) modalidades de recolección y transporte previamente identificadas.

Los resultados permitieron caracterizar las distancias promedio de recolección y transporte, diferenciadas según el tipo de vehículo utilizado y obtener una estimación detallada de los kilómetros recorridos por cada agrupación. Con base en estos recorridos y las velocidades promedio de cada tipo de vehículo, se determinaron los tiempos totales de ciclo, es decir, el tiempo transcurrido desde la salida del vehículo desde la ECA, hasta la finalización del recorrido con la entrega (ya sea en la misma ECA o mediante un transbordo).

Cabe aclarar que por municipio se tomaron las producciones diarias de aprovechamiento y se repartió entre todas las manzanas. Posteriormente se aplicó el modelo que calculaba las rutas optimas recorriendo cada segmento de calle hasta que se llenaba el vehículo, teniendo en cuenta la producción por estrato.

En conclusión, el modelo arrojó la cantidad de rutas necesarias para cubrir una ciudad completa y recoger todos los residuos generados según el tipo de vehículo definido, para finalmente tomar el promedio de esas rutas.

“5. El tiempo de 7 minutos por operación de alzado en un punto de conteneri-zación, ¿es un estándar técnico o un promedio observado? ¿Incluye el tiempo de acople, vaciado, y desacople?”

Sea lo primero aclarar que esta pregunta no hace parte del contexto de la actividad de aprovechamiento, sino de recolección y transporte de residuos no aprovechables. El tiempo por punto de contenerización no está determinado solo por el ciclo de elevación y vaciado (~8-15 s por contenedor con izaje asistido conforme a práctica de fabricantes y la norma EN-1501), sino por el conjunto de operaciones asociadas – aproximación y posicionamiento del vehículo, enganche, compactación, verifica- ción/cierre, maniobras y eventuales interferencias–. Parámetros de servicio empleados en pliegos técnicos, como los del Ayuntamiento de Valencia, establecen entre 0,5 min/cont y ~3 min/cont para contenedores en superficie y de carga trasera, más ~0,5 min por maniobra; así, puntos con múltiples contenedores o soterrados pueden situarse en -7 min/punto en contexto urbano.

“7. ¿El modelo soporta un escenario donde el 100% de los usuarios son "no vinculados" y todo el recaudo se distribuye por participación en toneladas, eliminando el ingreso por suscriptor directo?”

Con el objetivo de incentivar la correcta separación de los residuos y reconocer el esfuerzo de los usuarios comprometidos con el aprovechamiento se estableció un mecanismo para que los usuarios puedan obtener el descuento proporcional de los costos asociados a campañas educativas y se exoneren del costo de la actividad de recuperación.

A través de este incentivo, el usuario podrá solicitar la exoneración si cumple con la siguiente condición: vincularse como suscriptor de una Organización de Recicladores de Oficio (ORO) mediante un Contrato de Servicios Públicos contentivo de Condiciones Uniformes (CCU) y solicitar a la ORO que identifique la presentación separada de sus residuos aprovechables. Este mecanismo se describe en el numeral 7.4.9.3. del documento de trabajo y se reglamenta en el artículo 5.3.2.2.5.2.9. del proyecto de resolución.

De esta forma, solo aquellos suscriptores que demuestren que separen adecuadamente, serán exonerados de este costo, por lo cual no se verán afectados los ingresos de la organización ya que, para estos suscriptores, no incurrirá en mayores costos de recolección pues recibirá los residuos de manera separada.

En este sentido, si en una APS ninguno de los usuarios demuestra interés por recibir el incentivo, y por ende vincularse, la distribución del recaudo deberá realizarse sobre la participación de las toneladas de las organizaciones tal y como se describe en el ARTÍCULO 5.3.2.3.1.8 del proyecto de resolución.

“8. ¿Se ha evaluado el riesgo de que la complejidad técnica y administrativa de esta resolución desincentive la creación de nuevas ORO, frenando la expansión del aprovechamiento a nivel nacional?”

El régimen tarifario de la actividad de aprovechamiento, tal y como se describe en la sección 7.4.1. y 7.4.2. del documento de trabajo que acompaña al proyecto de resolución, tiene como objetivo remunerar la actividad de aprovechamiento para las Organizaciones de Recicladores de Oficio y para las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento diferentes a las Organizaciones de Recicladores de Oficio. Para las Organizaciones de Recicladores de Oficio se consideran acciones afirmativas y criterios diferenciales con el fin de promover su regularización, dignificación y optimización operativa y económica en el marco del Programa Basura Cero reglamentado mediante el Decreto 670 de 2025. El régimen también tiene como objetivo el reconocimiento de la acción de Recuperación para las Organizaciones de Recicladores de Oficio e incentivos tarifarios con el fin de que los usuarios separen en la fuente y presenten los residuos sólidos ordinarios aprovechables para su recolección selectiva.

Así mismo, se envían señales regulatorias para proteger los derechos de los usuarios consagrados en la Ley 142 de 1994, y en el régimen de calidad y descuentos para promover calidad del servicio, considerando las fases de regularización con relación a las Organizaciones de Recicladores de Oficio.

Ahora bien, con el fin de fijar tarifas, La comisión recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

En este orden de ideas, las tarifas definidas cumplen con su propósito de garantizar la operación, continuidad y viabilidad financiera de las ORO durante su funcionamiento normal.

En conclusión, el régimen tarifario no solo asegura la recuperación de los costos eficientes y una rentabilidad mínima coherente con el costo de capital, sino que además incorpora acciones afirmativas y criterios diferenciales para las Organizaciones de Recicladores de Oficio. De esta manera, lejos de desincentivar la creación de nuevas ORO, la regulación busca generar condiciones de viabilidad económica, estabilidad financiera e incentivos de eficiencia que permitan la expansión progresiva del aprovechamiento a nivel nacional.

“9. Mi principal costo es pagarle a mi gente ¿Cómo gestiono mi flujo de caja si mi único ingreso depende de una transferencia mensual de un gran operador que podría retrasarse?”

La responsabilidad del traslado de los recursos tarifarios a la ORO es del prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables en los términos definidos en el Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 1381 de 2024 y en el reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas. Esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 1011 de 2025 mediante la cual se estableció el modelo de reglamento del comité donde se adoptaron medidas para promover el traslado oportuno de los recursos tarifarios que les corresponden a las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento.

Ahora bien, con relación a la gestión del flujo de caja, son decisiones que le corresponden a las personas prestadoras en el marco de su autonomía financiera.

“10. ¿Qué herramientas técnicas tengo para disputar la liquidación del facturador principal si considero que el cálculo de las toneladas o los descuentos aplicados a mis suscriptores es incorrecto?”

En el marco de lo establecido en la Resolución CRA 1011 de 2025 y el Documento de Trabajo del Modelo de Reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas (CCC), las Organizaciones de Recicladores de Oficio (ORO) cuentan con la herramienta formal del Comité de Conciliación de Cuentas - CCC para disputar las liquidaciones realizadas por el facturador principal.

Este Comité tiene como finalidad analizar y conciliar las diferencias que puedan surgir en la liquidación de la actividad de aprovechamiento, incluyendo aquellas relacionadas con el cálculo de toneladas o la aplicación de descuentos por suscriptores sensibilizados o que realizan separación en la fuente.

“11. Con el ~35% de margen operativo que me queda, ¿debo priorizar la compra de una compactadora, la contratación de un abogado, o la implementación del sistema de pesaje en línea? ¿Qué pasa si no me alcanza para todo?”

Con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

Dentro de la propuesta de resolución, la tarifa asegura la recuperación de los costos operativos eficientes y de las inversiones necesarias incluidas dentro del modelo, así como una rentabilidad mínima coherente con el costo de capital reconocido (WACC). Esto garantiza la suficiencia financiera del prestador, al mismo tiempo que se protege al usuario de trasladar ineficiencias.

En conclusión, la estructura tarifaria no obliga a las Organizaciones de Recicladores de Oficio a comprometer sus ingresos operativos. Por el contrario, la remuneración tarifaria que reciben las organizaciones cumple con el criterio de suficiencia financiera, establecida en el artículo 87.4 de la Ley 142 de 1994, para cubrir tanto los costos de operación y la inversión como las transferencias y provisiones, que permiten avances en la dignificación, formalización y sostenibilidad a largo plazo de la población recicladora y sus organizaciones, en línea con los objetivos del Gobierno Nacional.

“12. Si no cumplo con el plan de vehículos por falta de acceso a crédito, la sanción es reducir mis ingresos. ¿Cómo se supone que esa medida me ayuda a salir del problema en lugar de acelerar mi quiebra?”

Sea lo primero de aclarar que el proyecto regulatorio propone que sea el prestador quien defina en un horizonte de 8 años la gradualidad en la que considera que es posible hacer la transición de vehículos de tracción humana a tracción asistida y/o motorizada, conforme el artículo 5.3.2.2.5.2.4. REPORTE DE INFORMACIÓN RESPECTO AL COSTO DE RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE SELECTIVO DE LA ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO. En segundo lugar es importante también tener en consideración que el proyecto regulatorio no habla de sustitución sino de transición, que de ninguna manera se puede interpretar como un cambio de uno a uno de cada vehículo de tracción humana hacia cualquiera de las modalidades asistida o motorizada. Y en tercer lugar es claro que la transición deberá tener múltiples fuentes de respaldo, entre estas se espera que el ente territorial participe de manera activa conforme el artículo 2.3.2.5.6.2. del decreto 1077.

Para contribuir a la transición, esta Comisión, crea un mecanismo de ahorro obligatorio financiado directamente por el recaudo tarifario para capitalizar las organizaciones y permitir adquirir los vehículos, es decir cuánto se estimó la tarifa se incluyó el valor que se pide que se provisione. Tal y como lo define el l artículo 5.3.2.2.5.2.6. del Proyecto de Resolución establece que las ORO "deberán provisionar mensualmente, los recursos destinados a la transición de vehículos de tracción humana a vehículos de tracción asistida y/o motorizada" (pág. 50). La sección 7.4.9.2.5. del documento de trabajo especifica que estos recursos tienen "destinación exclusiva" (pág. 187) para este fin.

Dado que este componente del costo de recolección y transporte no es de libre destinación, la Comisión considera la necesidad de garantizar que se dé correcto uso a dichos recursos, es por esta razón que se propone en el proyecto regulatorio que de no ejecutarse de conformidad el avance en la transición, se reduzca del componente de recolección y transporte y no de otros elementos del costo, un porcentaje equivalente a los recursos provisionados que tienen destinación especifica. En este orden de ideas no se considera que se esté atentando contra la estabilidad financiera de la Organización en tanto que los recursos de los que se le está privando tenían una destinación especifica a la cuál no se le está dando aplicación.

“13. Para la "Prueba de la suscripción del Contrato", ¿qué costo administrativo y tecnológico se ha reconocido para gestionar y digitalizar miles de contratos físicos?”

La propuesta regulatoria no reconoce un costo tecnológico específico para la digitalización masiva de contratos físicos. En su lugar, los costos administrativos asociados a la gestión de los Contratos de Condiciones Uniformes (CCU) se remuneran a través de dos componentes dentro del Costo de la Gestión Comercial y Administrativa (CGCA), los cuales se enfocan en el personal y la gestión de la información.

1. Costo Asociado a la Adopción del Contrato de Condiciones Uniformes (Cccu)

Este rubro está destinado a cubrir la labor de formalización de la relación con los suscriptores. La Tabla 98 del documento de trabajo especifica que a través de este costo se reconoce "el costo laboral asociado de una persona profesional en el área jurídica en función del tiempo necesario para realizar las actividades relacionadas con la adopción del CCU y la adhesión de los suscriptores" (pág. 168). Los valores monetarios de este costo laboral se detallan por segmento en la Tabla 103 del documento de trabajo (pág.172).

2. Costo Asociado a la Actualización y Administración de la Base de Datos de Usuarios (Cbdu)

Este componente remunera la gestión de la información de los suscriptores una vez se ha formalizado el contrato. La Tabla 98 del documento de trabajo lo define como el costo de la "operación de adquirir la información de los suscriptores y usuarios, incorporarla en una base de datos (...) con las novedades que se presenten" (pág. 169). Los valores de este costo se detallan por segmento en la Tabla 108 del documento de trabajo (pág. 174).

Por ultimo respecto a la pregunta enunciada a continuación:

“6. ¿Qué sucede si una ORO entra en proceso de insolvencia? ¿Cuál es el plan de contingencia técnico y operativo para garantizar la continuidad del servicio de aprovechamiento en el área de prestación?

Se indica que la observación número 6 que no fue respondida en este documento se clasifica como opinión, observación, sugerencia, propuesta alternativa y/o comentario al proyecto de marco tarifario para el servicio público de aseo, por ende, se dará respuesta si se acepta, se rechaza o se aclara en el documento respectivo al que se refiere el numeral 11.6 del artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015 que deberá elaborar el Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el cual será publicado cuando se expida la resolución respectiva.

Para mayor claridad, se cita la norma mencionada:

“11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuáles se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos.

Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cuál cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral.”

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación