CONCEPTO 109111 DE 2025

(octubre 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Fecha: 03-10-2025

Bogotá D.C.

Señores ASOCIACIÓN GREMIAL DE RECICLADORES ECOAMANECER E.S.P

Señor

XXXXX

Asunto: Respuesta radicado CRA 20253210092492 del 14 de agosto de 2025

Respetado señor XXXX,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

1. La ponderación de las tres modalidades de recolección (45% directa, 35% transbordo fijo, 20% transbordo móvil, Tabla 115), ¿se basa en datos de las encuestas a las ORO o es una suposición teórica del modelo para optimizar costos?

2. ¿Se realizó un análisis de sensibilidad sobre cómo varía el CRTA final si esta ponderación de modalidades cambia?

3. ¿Se ha considerado el costo de oportunidad del espacio que ocupa el material de rechazo dentro de la ECA mientras espera ser recogido por el servicio de no aprovechables?

4. ¿El costo de la Caja estacionaria en el modelo de transbordo incluye los costos de adecuación del sitio (ej. plancha de concreto) para su instalación?

5. ¿El modelo logístico asume una densidad de suscriptores (suscriptores/km) homogénea en todo el municipio o utiliza datos de densidad poblacional para ajustar los cálculos de ruta?

6. Si un reciclador asociado a mi ORO aparece en el censo de otra organización por multiafiliación, ¿cuál es el procedimiento técnico para reclamar la exclusividad y asegurar que su remuneración me sea transferida a mí?

7. El modelo del CECA asume una capacidad teórica. Si recibo una carga de material muy contaminado que reduce mi velocidad de clasificación a la mitad, ¿cómo se compensa ese sobrecosto operativo no previsto?

8. ¿Qué especificaciones técnicas debe tener mi "Programa de Prestación del Servicio" para ser aprobado en la Fase 2 y cómo se financia su elaboración?

9. ¿Cómo debo calcular y reportar técnicamente la depreciación de los activos que adquiera con los fondos de las provisiones para la transición vehicular?

10. La remuneración del CGCA aumenta por fases. Si invierto para cumplir la Fase 4, pero la SSPD tarda 6 meses en certificar mi avance, ¿quién cubre el déficit financiero durante ese lapso?

11. ¿Cuál es el costo reconocido para la auditoría y certificación de la información financiera que se exige a partir de la Fase 2?

12. Si el operador principal (ASE) me presiona para aumentar la frecuencia de recolección en una zona, ¿existe un mecanismo técnico-tarifario para reconocer ese costo adicional no previsto en el modelo del CRTA?

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. La ponderación de las tres modalidades de recolección (45% directa, 35% transbordo fijo, 20% transbordo móvil, Tabla 115), ¿se basa en datos de las encuestas a las ORO o es una suposición teórica del modelo para optimizar costos?

La distribución ponderada de las modalidades operativas de recolección (45% transporte directo a la ECA, 35% con punto de transbordo fijo, y 20% con transbordo móvil) fue definida a partir de la información obtenida durante los talleres técnicos realizados con organizaciones de recicladores de oficio (ORO), en el marco del proceso de construcción de la propuesta tarifaria de la actividad de aprovechamiento.

Este proceso permitió identificar y caracterizar los esquemas operativos vigentes, reconociendo la coexistencia de diferentes formas de prestación del servicio en el territorio. Con base en esta información, se establecieron los pesos relativos de cada modalidad, los cuales fueron incorporados al modelo de costos como parte de la metodología técnica para construir la curva de costos ponderada por segmento.

2. ¿Se realizó un análisis de sensibilidad sobre cómo varía el CRTA final si esta ponderación de modalidades cambia?

Esta Comisión de Regulación al emplear la técnica regulatoria de precio techo establece los parámetros de eficiencia esperados, con lo cual, se pretende propiciar en las Organizaciones de Recicladores de Oficio, las herramientas que les permita hacer más eficiente su operación para alcanzar los estándares de calidad definidos por la metodología tarifaria en beneficio de los usuarios, a la vez que se avanza en la superación de las condiciones de vulnerabilidad de sus asociados y se dignifica la labor. Ahora bien, con relación a la pregunta específica, la determinación de la participación de modalidades que se adoptó en el modelo surgió a partir del análisis de información primaria de los prestadores de la actividad de aprovechamiento, es decir corresponde al comportamiento promedio de las modalidades de recolección obtenida durante los talleres técnicos realizados con organizaciones de recicladores de oficio (ORO).

Para aclarar, un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma, por lo tanto las decisiones de adopción de un modelo de recolección específico y su impacto en el desempeño financiero corresponde al fuero de las decisiones empresariales de cada prestador.

3. ¿Se ha considerado el costo de oportunidad del espacio que ocupa el material de rechazo dentro de la ECA mientras espera ser recogido por el servicio de no aprovechables?

El costo de oportunidad de este espacio, está dado en función de la tasa de rechazo, que a su vez depende de variables a cargo de la gestión operativa de los prestadores, como por ejemplo de la calidad de la acción de recuperación de los residuos sólidos aprovechables por parte de los recicladores de oficio, entonces, la reducción de la tasa de rechazo genera una menor demanda de espacio físico y una mayor disponibilidad de almacenamiento, generando una oportunidad de eficiencia en la operación y reduciendo el costo de oportunidad que genera el espacio de rechazos del material. La Comisión reconoció tarifariamente el espacio requerido para la gestión de los rechazos, como una parte inherente a la actividad, no obstante, la gestión de este costo de oportunidad hace parte de la gestión del prestador.

4. ¿El costo de la Caja estacionaria en el modelo de transbordo incluye los costos de adecuación del sitio (ej. plancha de concreto) para su instalación?

El modelo tarifario de la actividad de aprovechamiento no reconoce el costo del uso o de la adecuación de espacios arrendados, infraestructura especializada, adecuaciones de espacios físicos, cajas de contenedores y similares, dispuestas para llevar a cabo el transbordo, esto en razón a la definiciones y parámetros establecidos normativamente relacionados con el trasbordo de residuos sólidos aprovechables del decreto 1077 de 2015.

En este sentido, el Artículo 2.3.2.5.2.8 del decreto 1077, determina los aspectos a considerar en la recolección, trasbordo y transporte de residuos sólidos ordinarios aprovechables, así:

"La definición de frecuencias y horarios para la recolección de los residuos sólidos ordinarios aprovechables, por parte de las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en su programa de prestación de servicio. Con el fin de hacer más eficiente la prestación del servicio, esto podrá ser coordinado con la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables.

La recolección de los residuos sólidos ordinarios aprovechables deberá efectuarse a partir de los residuos presentados en andén, en unidades de almacenamiento, y/o en mobiliario público diseñados para tal fin, manteniendo la condición de limpieza del área para evitar la generación de puntos críticos y el esparcimiento de residuos en vía pública.

En el caso de las organizaciones de recicladores de oficio que empleen vehículos de tracción humana y tracción humana asistida para el transporte de los residuos sólidos ordinarios aprovechables, podrán hacer trasbordo a vehículos motorizados únicamente en los sitios que se definan en el programa de prestación del servicio. Lo anterior, sin generar afectaciones a la comunidad o al entorno, ni la libre circulación vehicular y peatonal.

En todo caso, el trasbordo podrá realizarse únicamente en áreas alejadas de hospitales, bibliotecas, parques, hogares geriátricos, guarderías, colegios, zonas exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, hotelería y hospedajes, sin generar afectaciones a la comunidad, al entorno y a la libre circulación vehicular y peatonal. Una vez terminada la labor, el sitio deberá quedar libre de equipos de recolección, herramientas y cualquier tipo de material, so pena de las sanciones correspondientes.

Cuando existan restricciones para la recolección en zonas de difícil acceso, se podrán utilizar vehículos con características distintas a las establecidas en el presente decreto para la recolección y posterior trasbordo al vehículo motorizado asignado a la respectiva microruta."

En conclusión, es claro entonces que la normativa no exige que para el realizar el transbordo deba incorporarse arrendamientos de espacios físicos, o adecuación de infraestructura especializada para este fin.

5. ¿El modelo logístico asume una densidad de suscriptores (suscriptores/km) homogénea en todo el municipio o utiliza datos de densidad poblacional para ajustar los cálculos de ruta?

El modelo no asume homogeneidad. La distribución espacial se construyó a partir de los residuos sólidos aprovechables (RSA) proyectados desde los PGIRS y ponderados según densidad poblacional y características de actividad económica reportados a través del modelo geográfico poblacional obtenido del DANE. Esto permitió asignar cargas de material (obtenidas de registros oficiales) diferenciadas por manzana y luego redistribuidas a la red vial. En consecuencia, la densidad de generación de RSA y, por extensión, la relación suscriptores/km no se considera uniforme, y aunque simulada, realista en virtud de condiciones locales.

6. Si un reciclador asociado a mi ORO aparece en el censo de otra organización por multiafiliación, ¿cuál es el procedimiento técnico para reclamar la exclusividad y asegurar que su remuneración me sea transferida a mí?

Sobre la naturaleza de las Organizaciones de Recicladores de Oficio, la Corte Constitucional señala: "Estas organizaciones bien pueden responder al esquema de organizaciones de economía solidaria previstas en la Ley 454 de 1998, entre las cuales se encuentran los organismos de segundo y tercer grado que agrupen formas asociativas y solidarias, sin ánimo de lucro, en las cuales sus afiliados son simultáneamente aportantes y gestores o corresponder a simples formas asociativas civiles también sin ánimo de lucro".

Igualmente, en el Auto 275 de 2011 esta misma corte establece que:

"65. En su calidad de corporaciones o asociaciones de naturaleza civil sin ánimo de lucro, persiguen una utilidad común dirigida a un grupo específico de la comunidad, en este caso los recicladores del Distrito. A la luz de la jurisprudencia constitucional, los incentivos o apoyos que estas asociaciones reciban -y esto aplica tanto para las de base como para las de segundo nivel- deben servir para mejorar las condiciones del grupo poblacional objeto de la acción afirmativa.

66. Dada la ausencia de animus lucrandi, no se contempla la posibilidad jurídica de reparto de utilidades en favor de personas naturales o sociedades que la integran, de forma que los rendimientos alcanzados por el ejercicio de su objeto social se denominan excedentes o beneficios, los cuales deben permanecer dentro de la entidad para el desarrollo del objeto social o beneficio común52.

Lo anterior no significa que las organizaciones de segundo nivel no puedan realizar actividades per se lucrativas, como las puramente mercantiles, en aras de la conservación e incremento de su patrimonio, pero dichas actuaciones deben estar afectas a la finalidad para la cual fue constituida según sus estatutos. Esto implica, conforme a los artículos 633 a 637 del Código Civil, que estas asociaciones pueden perseguir ganancias para reinvertirlas, pero no para distribuirlas entre sus asociados, sin perjuicio de que se traduzcan en beneficios para los afiliados a partir de los cuales se faciliten y mejoren las actividades de los recicladores de base".

De acuerdo con lo anterior, vale la pena recordar que las Organizaciones de Recicladores de Oficio pertenecen a sus afiliados, no son una ESP de propiedad privada de unos accionistas particulares, por lo tanto, se espera que sus integrantes participen activamente en la toma de decisiones y funcionen en beneficio de todos los afiliados.

Así las cosas, la remuneración tarifaria que recibe la Organización de Recicladores de Oficio no puede ser apropiada por particulares, debe servir para la recuperación de los costos de la prestación, para remunerar el trabajo de sus afiliados y para traer beneficios para toda la comunidad de personas recicladoras que integran la ORO.

7. El modelo del CECA asume una capacidad teórica. Si recibo una carga de material muy contaminado que reduce mi velocidad de clasificación a la mitad, ¿cómo se compensa ese sobrecosto operativo no previsto?

En este punto cabe precisar, que con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

En este sentido, la capacidad teórica incluida en el modelo con el que se estimó el Costo de Clasificación y Pesaje en las estaciones de la Actividad de Aprovechamiento CECA constituye el parámetro de eficiencia del precio techo. Así las cosas, no se pueden trasladar al usuario, vía tarifa, las ineficiencias generadas en la operación de cada uno de los prestadores.

8. ¿Qué especificaciones técnicas debe tener mi "Programa de Prestación del Servicio" para ser aprobado en la Fase 2 y cómo se financia su elaboración?

Lo relativo a la estimación del costo correspondiente al Plan de Emergencias y Contingencias, y del Programa de Prestación del Servicio de Aprovechamiento, está consignado en el numeral 7.4.9.1. Costo de la Gestión Comercial y Administrativa (CGCA).

Es así como en el documento de trabajo, en la Tabla 98. Descripción de costos asociados a la gestión comercial y administrativa, se detalla que "El artículo 2.3.2.5.3.5 del Decreto 1077 de 2015 establece para la fase 2, la obligatoriedad de elaborar el programa de prestación del servicio de la actividad. A través de este costo se reconoce de acuerdo con datos del mercado el costo laboral asociado a una persona profesional en función del tiempo necesario para realizar las actividades relacionadas con la elaboración de este instrumento".

11. ¿Cuál es el costo reconocido para la auditoría y certificación de la información financiera que se exige a partir de la Fase 2?

En el Documento de Trabajo en la sección 7.4.9.1. se detalla la forma en que se determinó el costo de Gestión Comercia en Aprovechamiento CGCA. Puntualmente se incluyó un Costo asociado a la gestión de la información financiera y facturas para la comercialización de residuos.

El parágrafo 3 del artículo 2.3.2.5.3.5 del Decreto 1077 de 2015 establece el reporte de información financiera, así mismo, la fase inicial determina la obligatoriedad de contar con factura de comercialización de los residuos efectivamente aprovechados que cumpla con los requisitos tributarios que exija la DIAN. A través de este costo se reconoce, de acuerdo con cotizaciones del mercado, el costo laboral asociado a una persona profesional del área contable en función del tiempo necesario para realizar las actividades relacionadas con la información financiera.

De esta forma, dentro del CGCA se remunera al prestador los gastos destinados a cumplir con esta obligación.

12. Si el operador principal (ASE) me presiona para aumentar la frecuencia de recolección en una zona, ¿existe un mecanismo técnico-tarifario para reconocer ese costo adicional no previsto en el modelo del CRTA?

No existe un mecanismo de ajuste inmediato porque la tarifa de aprovechamiento está diseñada para remunerar la eficiencia en la recolección de toneladas, ni para compensar frecuencias específicas solicitadas por un tercero. Cualquier cambio en la frecuencia operativa es una decisión de gestión interna de la Organización de Recicladores de Oficio que debe estar reflejada en su Contrato de Condiciones Uniformes (CCU) y ser sostenible dentro del costo máximo por tonelada ya reconocido.

Por otro lado, se indica que las preguntas número 9 y 10, las cuales no fueron respondidas en este documento se clasifican como opiniones, observaciones, sugerencias, propuestas alternativas y/o comentarios al proyecto de marco tarifario para el servicio público de aseo, por ende, se dará respuesta si se aceptan, se rechazan o se aclaran en el documento respectivo al que se refiere el numeral 11.6 del artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015 que deberá elaborar el Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el cual será publicado cuando se expida la resolución respectiva.

Para mayor claridad, se cita la norma mencionada: "11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuáles se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos. Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cuál cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral. "

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A COPETE RÍOS

Subdirector de Regulación