CONCEPTO 109391 DE 2025

(octubre 6)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Fecha: 06-10-2025

Bogotá D.C.

Señores

ASOCIACION GREMIAL DE RECICLADORES AGRERECICOL E.S.P

Señor

XXXXX

Asunto: Radicado CRA 20253210092872 del 15 de agosto de 2025.

Respetado señor XXXX,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

"1. Validación de Fuentes de Datos Geográficos: El modelo logístico utiliza la red vial de OpenStreetMap para calcular las rutas. Considerando la variabilidad en la actualización y precisión de esta fuente, ¿qué proceso técnico se realizó para validar la calidad de la data cartográfica en los 71 municipios utilizados en la muestra, especialmente en barrios periféricos donde operan las ORO?

2. ¿Se ha previsto un mecanismo de actualización de los costos de inversión en tecnología (ej. software, GPS) a mitad del periodo tarifario, dada la rápida obsolescencia de estos activos?

3. El Anexo 6.3.2.3 exige la "Prueba de la suscripción del Contrato de Condiciones Uniformes". ¿Qué constituye una "prueba" técnicamente válida para el SUI (ej. documento escaneado, registro digital con firma electrónica)?

4. ¿Existe un documento técnico que defina el formato y canal seguro para el reporte de suscriptores verificados entre la ORO y el facturador?

5. ¿Cuál es el procedimiento de validación para asegurar que un reciclador en el censo municipal no figura en la base de datos de otra ORO?

6. ¿El contrato entre el operador ASE y la ORO define penalidades por retrasos en los pagos para mitigar el riesgo de iliquidez?

7. ¿Cuál es el tiempo máximo de respuesta que tiene la autoridad competente para certificar el cumplimiento de una fase de regularización?

8. ¿Se ha realizado un análisis de la distribución de grandes generadores en el municipio para simular el impacto en las ORO si un D-ORO concentra su 25% en ellos?

9. ¿Quién es el propietario legal de los datos operativos generados por las ORO (rutas, tonelajes, suscriptores)?

10. ¿Qué protocolos (Habeas Data) se deben implementar para la transferencia de la base de datos de suscriptores entre el facturador y las ORO?"

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

"1. Validación de Fuentes de Datos Geográficos: El modelo logístico utiliza la red vial de OpenStreetMap para calcular las rutas. Considerando la variabilidad en la actualización y precisión de esta fuente, ¿qué proceso técnico se realizó para validar la calidad de la data cartográfica en los 71 municipios utilizados en la muestra, especialmente en barrios periféricos donde operan las ORO?"

Frente a la inquietud planteada sobre la validación de las fuentes de datos geográficos utilizadas en el modelo logístico, es importante precisar lo siguiente:

1. Naturaleza de la fuente

La red vial empleada proviene de OpenStreetMap (OSM), una fuente abierta y colaborativa cuyo nivel de actualización depende del trabajo de ciudadanos y comunidades en cada territorio. Esto implica que puede encontrarse en diferentes estados de completitud, en especial en zonas periféricas o rurales. Sin embargo, OSM se ha consolidado como una referencia válida y de uso generalizado en estudios técnicos y académicos cuando no existen bases oficiales con el mismo nivel de detalle.

2. Proceso de validación aplicado

El estudio no se diseñó para reproducir recorridos operativos específicos, sino para simular escenarios logísticos a partir de la red vial disponible. En este marco, OSM se utilizó como insumo cartográfico para estimar la extensión de la malla vial y calcular distancias promedio de desplazamiento, mientras que los modelos analíticos aplicados (agrupación de segmentos viales, microrutas y ruteo) permitieron construir aproximaciones representativas de la operación, considerando variables como la generación de residuos, la capacidad de los vehículos y las condiciones territoriales de cada municipio.

El proceso técnico de validación se adelantó en tres niveles:

- Contraste con información oficial: En varios municipios, la longitud de la malla vial derivada de OSM fue comparada con cifras reportadas por las administraciones locales, encontrándose consistencia en los valores agregados.

- Uso de variables medidas directamente: La variable más relevante para el modelo fue la velocidad de operación, medida en campo en condiciones reales.

Estas mediciones constituyen la base empírica principal, mientras que OSM se utilizó únicamente como proxy para el trazado vial.

- Aplicación de modelos analíticos reconocidos: El cálculo de distancias se integró en un marco metodológico basado en técnicas de analítica prescriptiva y optimización logística (Set Covering Problem, clustering, OSRM para ruteo). Estos enfoques han sido documentados en la literatura y permiten que, aun cuando existan vacíos puntuales en OSM, el modelo logístico represente de manera consistente la magnitud de los desplazamientos.

3. Consideraciones en barrios periféricos y operación de las ORO

En sectores periféricos, donde OSM puede tener menor nivel de detalle, el modelo no dependió de recorridos predeterminados sino de puntos representativos y promedios de distancia. Además, al tratarse de la modelación de un servicio público de aseo, el análisis debía contemplar la mejor aproximación posible a la cobertura sobre la totalidad de la malla vial disponible, incluyendo también las zonas periféricas donde operan las organizaciones de recicladores de oficio (ORO).

Adicionalmente, para la elaboración del análisis se incorporaron datos oficiales del DANE, particularmente los asociados a la distribución espacial de la población en las áreas urbanas. Estos datos permitieron simular la generación y localización de los residuos sólidos aprovechables (RSA) dentro de cada municipio, de modo que el modelo logístico no se limitara a la geometría vial, sino que reflejara también la concentración poblacional y la actividad económica como factores de proporcionalidad. Con ello se obtuvo una representación más consistente de la demanda sobre la red vial y se fortaleció la validez de las aproximaciones de distancia y cobertura.

Estos elementos se complementan con el desarrollo metodológico detallado en el ANEXO J - Modelos Analíticos para la Recolección y Transporte de Residuos Sólidos Ordinarios Aprovechables, que hace parte del estudio de revisión de las fórmulas tarifarias del servicio público de aseo para la actividad de aprovechamiento, disponible públicamente en el portal institucional de la CRA: https://www.cra.gov.co/aseo-gran- des-prestadores.

"2. ¿Se ha previsto un mecanismo de actualización de los costos de inversión en tecnología (ej. software, GPS) a mitad del periodo tarifario, dada la rápida obsolescencia de estos activos?"

En términos generales la Comisión actualizará los precios techos de referencia que se establezcan como resultado de la expedición del actual marco regulatorio en consulta, cumplido el tiempo de 5 años que da lugar a la actualización como tal del marco tarifario vigente para entonces. No obstante en el modelo se determinaron periodos de amortización o de reconociendo los activos involucrados de manera que con el reconocimiento financiero se genera la acumulación de capital de realizar la renovación del equipo o tecnología. De otro lado una realidad en el mercado de la tecnología es que los costos disminuyen en la medida en que avanzan en sus curvas de ciclo de mercado, esto es que, una nueva tecnología no necesariamente tendrá un mayor valor de adquisición aun cuando trae nuevos atributos tecnológicos.

De otro lado la regulación reconoce la necesidad de actualizar los costos que componen la tarifa, situación que está resuelta conforme lo establecido el capítulo 9. ACTUALIZACIÓN DE COSTOS 9.1. FACTOR DE ACTUALIZACIÓN DE COSTOS, específicamente Tabla 176. Resumen composición de índices para actualización de costos por actividad, da cuenta de los índices que se tiene revisto como elemento de actualización de la tarifa.

"5. ¿Cuál es el procedimiento de validación para asegurar que un reciclador en el censo municipal no figura en la base de datos de otra ORO?"

De acuerdo con el Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1381 de 2024, la responsabilidad del censo de recicladores de oficio recae inicialmente en los municipios y distritos. Su obligación es "realizar, actualizar y publicar cada año el censo de recicladores de oficio de su territorio conforme a lo establecido en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS" (art. 2.3.2.5.6.2.).

Adicionalmente, deben reportar esta información al Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y a los sistemas que estipule el Ministerio de Vivienda. Como entidad encargada de la inspección, vigilancia y control de la actividad de aprovechamiento, la SSPD es la facultada para definir los procedimientos correspondientes.

"6. ¿El contrato entre el operador ASE y la ORO define penalidades por retrasos en los pagos para mitigar el riesgo de iliquidez?"

Cuando la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables (facturador integral) incumpla con el traslado de recursos a las Organizaciones de Recicladores de Oficio (ORO) en los plazos definidos por el Reglamento del Comité de Conciliación de Cuentas, dicha práctica se entenderá como una aplicación incorrecta de la metodología tarifaria.

En consecuencia, y conforme a lo regulado en el artículo 5.3.2.4.3.6 del Proyecto de Resolución sobre la reclamación por tarifa aplicada de manera incorrecta (RTI), se aplicará el descuento correspondiente. El objetivo de esta disposición es prevenir estas prácticas y exhortar a los prestadores a cumplir puntualmente con la transferencia de los recursos a las ORO y de esta forma mitigar el riesgo de liquidez.

8. ¿Se ha realizado un análisis de la distribución de grandes generadores en el municipio para simular el impacto en las ORO si un D-ORO concentra su 25% en ellos?

No es cierto que las D-ORO tengan una "cuota de mercado" del 25% de los suscriptores del municipio. El Decreto 1077 de 2015 modificado por el Decreto 1381 de 2024, estableció la exclusividad de la actividad de aprovechamiento para las Organizaciones de Recicladores de Oficio, excepto en las APS donde ya prestaban la actividad de aprovechamiento, personas prestadoras diferentes a las Organizaciones de Recicladores de Oficio (D-ORO), es decir, es el Decreto 1077 de 2015 el que reconoce la concurrencia entre ORO y D-ORO en las APS mencionadas.

Ante esta situación, la CRA, para garantizar el acceso cierto y seguro a la población recicladora de oficio y que la actividad de aprovechamiento se preste en cabeza de las Organizaciones de Recicladores de Oficio en las APS donde el Decreto 1381 permitió la concurrencia entre ORO y D-ORO, de acuerdo con los exhortos de la Corte Constitucional, estableció un límite de participación en el mercado de suscriptores para las D-ORO, calculando su presunta participación en el mercado de suscriptores a partir del promedio del último año de toneladas publicadas por el SUI para estas personas prestadoras.

En el anexo 6.3.2.4. se encuentra el límite máximo de participación en el mercado para cada D-ORO de acuerdo con su APS.

Ahora bien, si una persona prestadora D-ORO llegase a tener una presunta participación en el mercado de suscriptores superior al 25% de los suscriptores de la APS registrada, de acuerdo con el cálculo señalado en el anexo 6.3.2.4, esta persona prestadora tendrá como límite máximo de suscriptores el 25% de los suscriptores del APS registrada.

En todo caso, las personas prestadoras D-ORO, para poder continuar prestando la actividad de aprovechamiento sin superar su límite máximo de participación en el mercado, primero deberán demostrar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la vinculación de cada uno de sus presuntos suscriptores en los términos establecidos en los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994 y, adicionalmente, certificar que sus presuntos suscriptores presentan los residuos aprovechables debidamente separados, teniendo como plazo límite hasta el 30 de junio de 2026, de acuerdo con el artículo 5.3.2.2.5.3. del proyecto de resolución.

Para el caso de los grandes productores de residuos aprovechables, no hay una medida regulatoria específica en el proyecto de resolución que pudiera limitar el derecho del usuario a la libre elección del prestador, de acuerdo con la Ley 142 de 1994.

"9. ¿Quién es el propietario legal de los datos operativos generados por las ORO (rutas, tonelajes, suscriptores)?"

De conformidad con lo establecido en la Ley 142 de 1994, la información operativa generada por los prestadores de servicios públicos domiciliarios hace parte del acervo regulatorio y de control del Estado.

En el artículo 79 define las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el numeral 3 otorga la función de "Establecer los sistemas uniformes de información y contabilidad que deben aplicar quienes presten servicios públicos, según la naturaleza del servicio y el monto de sus activos, y con sujeción siempre a los principios de contabilidad generalmente aceptados.", adicionalmente, en el numeral 7 otorga la función de "Solicitar documentos, inclusive contables; y practicar las visitas, inspecciones y pruebas que sean necesarias para el cumplimiento de sus demás funciones."

En consecuencia, los datos operativos (rutas, tonelajes, suscriptores, etc.), si bien son generados y reportados por las ORO, forman parte del acervo de información regulatoria administrado por las autoridades competentes.

Por ultimo respecto a las preguntas enunciadas a continuación:

"3. El Anexo 6.3.2.3 exige la "Prueba de la suscripción del Contrato de Condiciones Uniformes". ¿Qué constituye una "prueba" técnicamente válida para el SUI (ej. documento escaneado, registro digital con firma electrónica)?

4. ¿Existe un documento técnico que defina el formato y canal seguro para el reporte de suscriptores verificados entre la ORO y el facturador?

7. ¿Cuál es el tiempo máximo de respuesta que tiene la autoridad competente para certificar el cumplimiento de una fase de regularización?

10. ¿Qué protocolos (Habeas Data) se deben implementar para la transferencia de la base de datos de suscriptores entre el facturador y las ORO?"

Se indica que las observaciones número 3, 4,7 y 10 que no fueron respondidas en este documento se clasifican como opiniones, observaciones, sugerencias, propuestas alternativas y/o comentarios al proyecto de marco tarifario para el servicio público de aseo, por ende, se dará respuesta si se aceptan, se rechazan o se aclaran en el documento respectivo al que se refiere el numeral 11.6 del artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015 que deberá elaborar el Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el cual será publicado cuando se expida la resolución respectiva.

Para mayor claridad, se cita la norma mencionada:

"11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuáles se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos.

Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cuál cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral."

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A COPETE RÍOS

Subdirector de Regulación