CONCEPTO 20250300110711 DE 2025

(octubre 9)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señora

XXXXXXX

Asunto: Radicado CRA 20253210094422 del 20 de agosto de 2025.

Respetado señor,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

1. En el costo de atención de PQR (Tabla 100), ¿cómo se estimó el número de PQR por cada 1.000 suscriptores para dimensionar la inversión en software y personal? Adicionalmente, solicitamos se explique cómo se aplicaron criterios diferenciales en esta estimación para reflejar la capacidad económica y administrativa de una ORO pequeña frente a una grande, evitando que el costo de este requisito se convierta en una barrera de entrada que vulnere el principio de progresividad.

2. ¿El software para PQR reconocido en el costo de inversión es una licencia perpetua o una suscripción mensual? ¿Incluye soporte técnico y actualizaciones? ¿Se evaluaron alternativas de bajo costo o soluciones tecnológicas escalables para las ORO que recién inician su proceso de formalización?

3. Respecto al costo de reporte al SUI (Tabla 101), ¿se realizó un estudio de tiempos y movimientos para estimar las horas/hombre requeridas para el cargue de la información? ¿Se consideró un modelo de reporte simplificado o un costo diferencial para las ORO de menor escala, en cumplimiento del mandato de acciones afirmativas materialmente efectivas?

4. ¿El costo de los equipos de cómputo asume una vida útil específica y una política de reposición? ¿Qué especificaciones técnicas tienen dichos equipos? ¿Se contempló que este costo puede ser una barrera significativa para las ORO más pequeñas y si existen mecanismos de apoyo o financiación para esta inversión inicial?

5. En la Tabla 109, ¿cómo se determinó el número fraccional de supervisores, abogados o ingenieros requeridos por segmento? ¿Se tuvo en cuenta que para una ORO pequeña la contratación de personal profesional, incluso fraccional, puede ser financieramente inviable, y cómo la tarifa propuesta garantiza la sostenibilidad sin exigir una estructura empresarial que desborda sus capacidades reales?

6. ¿El modelo financiero ha previsto un escenario de consolidación del mercado, donde varias ORO pequeñas se fusionen en una más grande? ¿Cómo se ajustarían los costos reconocidos (ej. CGCA) para reflejar las nuevas economías de escala? A la inversa, ¿se ha evaluado si el modelo actual de costos desincentiva la permanencia de ORO pequeñas, forzándolas a una fusión que podría ir en contra de su autonomía organizativa, un principio protegido por la jurisprudencia constitucional?

7. Los costos de disposición final de rechazos (CDF) tienden a aumentar. ¿Se ha modelado el impacto a largo plazo en la rentabilidad de la ORO a medida que el costo de su principal externalidad negativa (los rechazos) se encarece? ¿Cómo se asegura que este costo creciente no haga inviable la operación de las ORO que operan en zonas con menor cultura de separación en la fuente?

8. ¿Existe algún mecanismo para que la productividad de la clasificación manual (kg/operario/hora), un parámetro técnico clave, sea reevaluada y actualizada periódicamente durante los 5 años de vigencia de la fórmula? ¿Se considerarán las diferencias tecnológicas y de infraestructura entre las distintas ORO para esta evaluación?

9. Los ingresos por comercialización de las ORO dependen del mercado de materias primas. ¿La regulación contempla algún mecanismo de estabilización o fondo de compensación si una política nacional (ej. aranceles) o una crisis de mercado causa un colapso en los precios de venta del material? ¿Considera la CRA que la ausencia de un mecanismo de este tipo es compatible con la protección del mínimo vital de un grupo vulnerable?

10. ¿Cómo se integra técnicamente el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del municipio en el cálculo de las toneladas a remunerar? Si un PGIRS establece metas de aprovechamiento superiores al promedio, ¿la tarifa se ajusta automáticamente para financiar el esfuerzo adicional que deben realizar las ORO, garantizando así su rol como actores centrales en la política ambiental local?

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. En el costo de atención de PQR (Tabla 100), ¿cómo se estimó el número de PQR por cada 1.000 suscriptores para dimensionar la inversión en software y personal? Adicionalmente, solicitamos se explique cómo se aplicaron criterios diferenciales en esta estimación para reflejar la capacidad económica y administrativa de una ORO pequeña frente a una grande, evitando que el costo de este requisito se convierta en una barrera de entrada que vulnere el principio de progresividad.

El Documento de Trabajo no detalla una estimación basada en un número específico de "PQR por cada 1.000 suscriptores". En su lugar, la metodología se fundamentó en la estimación de los recursos necesarios para que una Organización de Recicladores de Oficio (ORO) pueda gestionar esta obligación. Esto también tiene fundamento en que la data asociada a PQRS sobre la prestación de la actividad de aprovechamiento no es significativa en el sentido que los usuarios y suscriptores aún no tienen una vinculación directa con una organización en la mayoría de los casos, así que para el usuario no es fácilmente identificable quien le presta el servicio.

Tal y como se describe en la sección "7.4.9.1. COSTO DE LA GESTIÓN COMERCIAL Y ADMINISTRATIVA (CGCA)" del Documento de Trabajo, el costo asociado a la atención de PQR (Cpqr) reconoce los siguientes rubros:

- Inversión en equipos, software y mobiliario.

- Mantenimiento de equipos.

- Papelería e insumos.

- El costo laboral asociado (personal con formación profesional que permita atender las solicitudes). La Tabla 100 del mismo documento cuantifica estos costos, dimensionando la inversión y el personal requerido para establecer una capacidad de respuesta adecuada. Para reflejar las diferentes capacidades de las ORO y evitar la creación de barreras de entrada, acatando los mandatos definidos en los artículos 2.3.2.5.1.6. y 2.3.2.5.3.5. del Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1381 de 2024, el marco tarifario aplica dos (2) criterios diferenciales principales: la segmentación y la progresividad por fases de regularización.

2. ¿El software para PQR reconocido en el costo de inversión es una licencia perpetua o una suscripción mensual? ¿Incluye soporte técnico y actualizaciones?

¿Se evaluaron alternativas de bajo costo o soluciones tecnológicas escalables para las ORO que recién inician su proceso de formalización?

Para determinar el costo de la inversión del software especializado en manejo de PQRs se tomó como referencia el valor estimado por la consultoría denominada "Consultoría Para La Elaboración De Propuesta De Los Costos Eficientes Que Pueden Ser Incorporados En La Actualización De La Fórmula Tarifaria Que Remunera La Actividad De Aprovechamiento De Residuos Sólidos En El Servicio Público De Aseo Para Municipios Con Más De 5.000 Suscriptores", desarrollada por la firma Consultoría Regulatoria en el año 2021, y desarrollada con apoyo financiero de AVINA. De acuerdo a este documento el costo fue determinado con base en cotización para el desarrollo de este software a la medida, lo que indica que es una licencia a perpetuidad.

Ahora bien en relación con la pregunta sobre " alternativas de bajo costo o soluciones tecnológicas escalables para las ORO que recién inician su proceso de formalización", es preciso señalar que la técnica regulatorio adoptada por la Comisión en el presente marco tarifario en relación con la tarifa de la actividad de aprovechamiento, es la técnica de precio techo, con lo cual, se pretende propiciar en las Organizaciones de Recicladores de Oficio, las herramientas que les permita hacer más eficiente su operación para alcanzar los estándares de calidad definidos por la metodología tarifaria en beneficio de los usuarios, a la vez que se avanza en la superación de las condiciones de vulnerabilidad de sus asociados y se dignifica la labor. No obstante, sobre es el valor límite techo el prestador tiene la posibilidad de realizar las adquisiciones y contrataciones de acuerdo a sus posibilidades, necesidades y criterio empresarial.

3. Respecto al costo de reporte al SUI (Tabla 101), ¿se realizó un estudio de tiempos y movimientos para estimar las horas/hombre requeridas para el cargue de la información? ¿Se consideró un modelo de reporte simplificado o un costo diferencial para las ORO de menor escala, en cumplimiento del mandato de acciones afirmativas materialmente efectivas?

De acuerdo con el ARTÍCULO 2.3.2.5.4.1. Reporte al Sistema Único de Información del decreto 1077 del 2015 La Organización de Recicladores de Oficio (ORO), en su calidad de persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, adelantara la sistematización y el reporte de la información al SUI. Para el cumplimiento de esta obligación, la regulación contempla un reconocimiento tarifario a través del Costo de Gestión Comercial y Administrativa (CGCA), recurso que garantiza la remuneración del personal encargado de esta labor, diferenciando dicho reconocimiento según el segmento en el cual se preste el servicio. Las estimaciones se basaron en la recopilación de información primaria en talleres y mecanismos similares que permitieron hacer una estimación de la variable.

Ahora bien, con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

Dentro de la propuesta de resolución, la tarifa asegura la recuperación de los costos operativos eficientes y de las inversiones necesarias incluidas dentro del modelo, así como una rentabilidad mínima coherente con el costo de capital reconocido (WACC). Esto garantiza la suficiencia financiera del prestador, al mismo tiempo que se protege al usuario de trasladar ineficiencias.

4. ¿El costo de los equipos de cómputo asume una vida útil específica y una política de reposición? ¿Qué especificaciones técnicas tienen dichos equipos? ¿Se contempló que este costo puede ser una barrera significativa para las ORO más pequeñas y si existen mecanismos de apoyo o financiación para esta inversión inicial?

El modelo de costeo tarifario asignó una vida útil a los equipos de cómputo de 5 años, y la amortización de los mismos esta asumida en ese periodo e incluida dentro de la tarifa, es decir se reconoce la inversión en la tarifa de manera que el prestador pueda realizar la reposición de los equipos.

Las especificaciones técnicas cotizadas fueron las siguientes:

a) Computador Portátil HP Pavilion 15.6" Pulgadas eg0500la Intel Core i5 - RAM 8GB - Disco SSD 256 GB.

b) Procesador Intel® Core™ i5-1235U, Windows 11 Home Single Language 64, memoria 8 GB, almacenmiento 512 GB.

c) Procesador Intel® Core™ i5 de 11.^a generación Windows 11 Home Single Language.

Esta Comisión de Regulación al emplear la técnica regulatoria de precio techo establece los parámetros de eficiencia esperados, con lo cual, se pretende propiciar en las Organizaciones de Recicladores de Oficio, las herramientas que les permita hacer más eficiente su operación para alcanzar los estándares de calidad definidos por la metodología tarifaria en beneficio de los usuarios, a la vez que se avanza en la superación de las condiciones de vulnerabilidad de sus asociados y se dignifica la labor. No obstante, sobre es el valor límite techo el prestador tiene la posibilidad de realizar las adquisiciones de acuerdo con las necesidades propias de la prestación del servicio.

5. En la Tabla 109, ¿cómo se determinó el número fraccional de supervisores, abogados o ingenieros requeridos por segmento? ¿Se tuvo en cuenta que para una ORO pequeña la contratación de personal profesional, incluso fraccional, puede ser financieramente inviable, y cómo la tarifa propuesta garantiza la sostenibilidad sin exigir una estructura empresarial que desborda sus capacidades reales?

Sea lo primero de aclarar que esta Comisión de Regulación al emplear la técnica regulatoria de precio techo establece los parámetros de eficiencia esperados, con lo cual, se pretende propiciar en las Organizaciones de Recicladores de Oficio, las herramientas que les permita hacer más eficiente su operación para alcanzar los estándares de calidad definidos por la metodología tarifaria en beneficio de los usuarios, a la vez que se avanza en la superación de las condiciones de vulnerabilidad de sus asociados y se dignifica la labor. tal y se establece en el numeral 7.4.7.1. PARÁMETROS DE EFICIENCIA ESPERADOS del documento de trabajo soporte del proyecto del nuevo marco regulatorio.

En línea con lo anterior, se definieron parámetros tipo que recogen la realidad del sector, pero que dan señales de avance en la eficiencia operativa y logística de las Organizaciones de Recicladores de Oficio.

De esta forma la Comisión efectivamente definió parámetros de eficiencia para cada uno de los segmentos establecidos tanto en el decreto 1381 como en el proyecto de marco tarifario, no obstante, se debe tener en cuenta que la regulación que expide la Comisión es de carácter general esto significa que debe fundarse en generalidades que le permitan determinar los modelos tarifarios.

La técnica de regulación de precio techo fija el valor máximo tarifario por tonelada esto no significa, el prestador pierda su autonomía en la determinación de las decisiones empresariales que le permiten participar como prestador de la actividad, de manera que los estimados de supervisores, abogados, y demás recursos son un referente para esta Comisión y de ninguna manera representan una exigencia de cumplimiento de contratación específica para el prestador.

Finalmente, las estimaciones de cantidad de recursos estimados en términos de los roles establecidos en la tabla 109 del documento de trabajo, fueron estimaciones basadas recaudada de primera mano en los espacios de trabajo con las organizaciones de recicladores.

6. ¿El modelo financiero ha previsto un escenario de consolidación del mercado, donde varias ORO pequeñas se fusionen en una más grande? ¿Cómo se ajustarían los costos reconocidos (ej. CGCA) para reflejar las nuevas economías de escala? A la inversa, ¿se ha evaluado si el modelo actual de costos desincentiva la permanencia de ORO pequeñas, forzándolas a una fusión que podría ir en contra de su autonomía organizativa, un principio protegido por la jurisprudencia constitucional?

Con el fin de fijar tarifas, el regulador recurre a modelos de regulación económica desarrollados, los cuales pueden ser en base a costos de la empresa o en base a sus incentivos y/o desempeño. Para el caso del aseo, la regulación se construye en base a desempeño o incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

Dentro de la propuesta de resolución, la tarifa asegura la recuperación de los costos operativos eficientes y de las inversiones necesarias incluidas dentro del modelo, así como una rentabilidad mínima coherente con el costo de capital reconocido (WACC). Esto garantiza la suficiencia financiera del prestador, al mismo tiempo que se protege al usuario de trasladar ineficiencias.

En este sentido, los parámetros definidos en la metodología no desincentivan la operación de las ORO. Por el contrario, constituyen un estímulo para que adopten prácticas más eficientes, fortalezcan sus capacidades de gestión y busquen un crecimiento sostenible.

Cada organización, en el marco de su autonomía, puede optar por asociarse o cooperar con otras para optimizar el desarrollo de sus actividades. Estos esquemas asociativos permiten generar economías de escala, optimizar el uso de infraestructura, compartir tecnología y reducir costos operativos, lo que a su vez mejora la rentabilidad y estabilidad financiera de las organizaciones.

7. Los costos de disposición final de rechazos (CDF) tienden a aumentar. ¿Se ha modelado el impacto a largo plazo en la rentabilidad de la ORO a medida que el costo de su principal externalidad negativa (los rechazos) se encarece? ¿Cómo se asegura que este costo creciente no haga inviable la operación de las ORO que operan en zonas con menor cultura de separación en la fuente?

En el marco del nuevo modelo tarifario del servicio público de aseo, se reconoce que dentro del proceso de aprovechamiento existe una fracción de residuos que no puede ser aprovechada y que, por tanto, es clasificada como rechazo. Estos residuos son entregados por las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento -ECA al prestador de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, quien debe asumir su posterior manejo.

Este volumen de rechazo es considerado dentro del modelo tarifario a través de una regla de asignación definida en el numeral 11.3 del Documento de Trabajo, la cual establece que su impacto debe ser distribuido de manera igualitaria entre todos los suscriptores del municipio. De esta manera, se evita que dicho costo recaiga exclusivamente sobre la organización de recicladores, permitiendo preservar su sostenibilidad económica incluso en contextos con bajos niveles de separación en la fuente.

Además, el esquema reconoce actividades complementarias como las campañas educativas (CCE), que pueden ser ejecutadas por las ORO para reducir el rechazo en la fuente y mejorar progresivamente el desempeño técnico y económico de la actividad de aprovechamiento.

8. ¿Existe algún mecanismo para que la productividad de la clasificación manual (kg/operario/hora), un parámetro técnico clave, sea reevaluada y actualizada periódicamente durante los 5 años de vigencia de la fórmula? ¿Se considerarán las diferencias tecnológicas y de infraestructura entre las distintas ORO para esta evaluación?

El parámetro de clasificación manual de clasificación establecido fue de 150 kg/ hora, y no se tiene previsto en este momento que este parámetro sea actualizado periódicamente durante los 5 años previstos de vigencia de la fórmula tarifaria.

Por otro lado, se indica que las preguntas número 9 y 10 que no fueron respondidas en este documento se clasifican como opiniones, observaciones, sugerencias, propuestas alternativas y/o comentarios al proyecto de marco tarifario para el servicio público de aseo, por ende, se dará respuesta si se aceptan, se rechazan o se aclaran en el documento respectivo al que se refiere el numeral 11.6 del artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015 que deberá elaborar el Comité de Expertos de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el cual será publicado cuando se expida la resolución respectiva.

Para mayor claridad, se cita la norma mencionada: “11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuáles se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos. Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cual cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral.”

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES ANTONIO COPETE RÍOS

Subdirector de regulación