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CUENTAS DE COBRO - Son susceptibles de demandarse por ser actos administrativos / ADMISION DE LA DEMANDA - Procede respecto de las cuentas de cobro emitidas por empresas de servicios públicos / ACTOS NO DEMANDABLES - No están dentro de ellos las cuentas de cobro de empresas de servicios públicos / CUENTAS DE COBRO DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Su naturaleza de acto administrativo se define durante el proceso y no al admitirse la demanda

En primer término se advierte que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de indicar que las cuentas de cobro son actos administrativos susceptibles de ser demandados ante esta jurisdicción, lo cual no excluye el análisis propio que en el caso deba realizarse respecto de las cuentas que han sido demandadas por la sociedad actora para determinar la procedibilidad de la acción interpuesta. Por lo anterior, estima la Sala que no es la admisión de la demanda el momento procesal para determinar si el acto demandado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene carácter administrativo, si impone o no el pago de un tributo y si procede contra él recurso de reconsideración o los recursos contemplados en el Código Contencioso Administrativo (reposición y apelación), en cuanto en el caso concreto todo lo anterior constituye el fondo de la litis planteada lo cual debe resolverse al proferir el fallo. Considera la Sala que para llegar a una conclusión frente a los aspectos discutidos es necesario agotar las etapas del proceso para que el juzgador tenga suficientes elementos de juicio para determinar la naturaleza de las cuentas de cobro y de ser procedente decidir sobre la legalidad en la sentencia que ponga fin a la primera instancia. Además resalta la Sala que las facturas de cobro no están enumeradas dentro de aquellos actos no demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 82 C.C.A.), por lo que con el fin de proteger el derecho al acceso a la administración de justicia procede la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C.,  veintiocho (28) de junio de dos mil siete (2007)

Radicación número: 05001-23-31-000-2006-02537-01(16423)

Actor: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

AUTO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte actora contra el auto de 23 de noviembre de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Novena de Decisión mediante el cual se rechazó de plano la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la empresa actora mediante apoderada demandó las  cuentas de cobro Nos. 90007560, 90007533, 90007548, 90007550, 90007521, 90008323, 90008324, 90007462, 90007455, 90007454, 90007463, 90007488, 90007500, 90007523 de septiembre de 2005,  mediante las cuales el Municipio de Medellín liquidó los derechos por rotura de pavimentos en vías del espacio público y los actos administrativos que se pronunciaron sobre el recurso de reconsideración interpuesto. Dentro del libelo inicial solicitó además la suspensión provisional de los actos demandados.

Mediante auto de 23 de noviembre de 2006 (fl. 121), el Tribunal rechazó de plano la demanda.

EL AUTO APELADO

Mediante la providencia impugnada (fl. 121-131) el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Novena de Decisión rechazó de plano la demanda, al considerar que las cuentas de cobro cuya nulidad se solicita no son actos administrativos por lo que no son susceptibles de demanda, dado que no contienen una decisión de la administración ni crean, modifican o extinguen situación jurídica alguna.

Tal criterio lo apoya en lo dicho por la Secretaría de Hacienda de Medellín, en el oficio que “decidio” el recurso de reconsideración interpuesto por la actora contra las cuentas de cobro, al indicar que “La cuenta de cobro es una actuación administrativa en la cual la administración expresa su voluntad a través de un escrito informativo que refleja una liquidación previa, por lo tanto la factura de cobro no es un acto administrativo de determinación del gravamen, sino que se trata de un documento mediante el cual la administración informa al beneficiario de un servicio o al sujeto de una carga, qué obligación debe cancelar. (...)”

Concluye de lo anterior que están ausentes en las cuentas de cobro y en el citado oficio, todos los elementos esenciales del acto administrativo.

Anota que en el remoto caso de que las cuentas de cobro sean consideradas como actos administrativos, el término para ejercer la acción contra las mismas ya transcurrió si se tiene en cuenta que se interpuso el recurso equivocado dado que no procedía el de reconsideración sino los consagrados en la parte primera del Código Contencioso Administrativo.

Salvamento de voto del doctor Juan Guillermo Arbeláez Arbeláez. Considera que la demanda solo puede rechazarse cuando inadmitida no se corrigen los defectos formales o cuando opera la caducidad de la acción. Advierte que esa consagración pretende proteger el libre acceso a la administración de justicia.

Sostiene que la razón para rechazar de plano la demanda se obtuvo después de un amplio y exhaustivo análisis del asunto que debe hacerse en el fallo y no en un auto.

Aclara que el legislador ha establecido las decisiones que no constituyen actos administrativos enjuiciables, y por ello no es procedente el rechazo de la demanda. Resalta que en el caso de los hechos expuestos en la demanda, es objeto de debate que el Municipio de Medellín violó elementales normas de procedimiento administrativo al emitir unas cuentas de cobro sin adelantar previamente un procedimiento que culminara con el acto de liquidación.

Sostiene que frente a las cuentas de cobro y ante la inexistencia de una liquidación previa del tributo, a la actora no le quedaba otro medio que interponer el recurso de reconsideración, el cual no conoció la administración, quien se limitó a indicar que lo recurrido no es un acto administrativo y guarda silencio en relación con los actos administrativos mediante los cuales se liquidó el impuesto.

Indica que no es el momento procesal para llegar a la conclusión de que las cuentas de cobro y oficios demandados son o no actos administrativos pues para ello es necesario conocer todo el procedimiento administrativo seguido por la entidad demandada que culminó con las cuentas de cobro y la posterior decisión de negar la naturaleza de actos administrativos a los documentos en los que se fija o liquida un impuesto.

Finalmente concluye que la demanda debió admitirse, pues su rechazo vulnera el derecho fundamental al debido acceso a la administración de justicia.

EL RECURSO

La apoderada de la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión con fundamento en lo siguiente:

Sostiene que el único argumento para que se rechace de plano la demanda judicial es que el juez advierta alguna de las causales del artículo 85 del C.P.C., como son falta de jurisdicción o competencia o por caducidad de la acción, lo que no se presentó en este caso ya que la razón para rechazar la demanda fue no tener por objeto actos administrativos.

En cuanto a la falta de carácter  administrativo de los actos demandados, acogió la tesis del salvamento de voto presentado por el doctor Juan Guillermo Arbeláez Arbeláez, quien considera que debió admitirse la demanda.

Trascribe algunos apartes de obras de derecho procesal en la que sus autores indican que el juez de conocimiento no está facultado para rechazar la demanda por motivos de infundabilidad, sino que debe esperar al momento de la sentencia para pronunciarse al respecto.

Teniendo en cuenta tal criterio sostiene que, “aún aceptando en gracia de discusión que las cuentas de cobro demandadas no son actos administrativos, ello no es causal para rechazar de plano la demanda”.

Insiste en que las cuentas de cobro son actos administrativos tributarios, dado que provienen de una autoridad pública como lo es la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín y además crean situaciones jurídicas concretas para las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. que consisten en la obligación de pagar una suma líquida de dinero, con base en lo establecido en el Decreto 2298 de 2001.

Controvierte lo dicho por el Tribunal en la providencia apelada, pues si fuera cierto que las cuentas de cobro, tal como lo sostiene el Municipio de Medellín, son solo escritos informativos que reflejan una liquidación previa, dónde está la constancia de la notificación en debida forma de la misma o de los actos mediante los cuales se liquidaron los derechos por rotura de vías.

Por último, solicita que se revoque el auto de 23 de noviembre de 2006 y en su lugar se ordene la admisión de la demanda promovida contra el Municipio de Medellín.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Procede precisar de conformidad con el artículo 143 del C.C.A. que la primera función que tiene el juez al recibir la demanda es verificar la existencia de los presupuestos procesales de la misma (arts. 136-142 C.C.A.). En la citada norma se prevé que el rechazo del libelo inicial procede cuando haya caducado la acción interpuesta, caso en el cual se rechazará de plano o cuando la demanda ha sido inadmitida y el demandante no corrige dentro del término de cinco (5) días los defectos formales indicados por el juez.  

De la lectura de la demanda se advierte que la discusión se concreta en determinar si las cuentas de cobro reúnen los requisitos para ser tenidos como actos administrativos y si estos son de carácter tributario o no por contener en el fondo la liquidación de un impuesto el cual a juicio de la demandante es ilegal.

El Tribunal en la providencia impugnada fundamenta el rechazo de la demanda en (I) que las cuentas de cobro no tiene el carácter de actos administrativos, (II) que si tuvieran tal naturaleza la acción habría caducado y (III) que el recurso de reconsideración no era procedente por tratarse de actos no tributarios.

En primer término se advierte que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de indicar que las cuentas de cobro son actos administrativos susceptibles de ser demandados ante esta jurisdicció, lo cual no excluye el análisis propio que en el caso deba realizarse respecto de las cuentas que han sido demandadas por la sociedad actora para determinar la procedibilidad de la acción interpuesta.

Por lo anterior, estima la Sala que no es la admisión de la demanda el momento procesal para determinar si el acto demandado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene carácter administrativo, si impone o no el pago de un tributo y si procede contra él recurso de reconsideración o los recursos contemplados en el Código Contencioso Administrativo (reposición y apelación), en cuanto en el caso concreto todo lo anterior constituye el fondo de la litis planteada lo cual debe resolverse al proferir el fallo.

Considera la Sala que para llegar a una conclusión frente a los aspectos discutidos es necesario agotar las etapas del proceso para que el juzgador tenga suficientes elementos de juicio para determinar la naturaleza de las cuentas de cobro y de ser procedente decidir sobre la legalidad en la sentencia que ponga fin a la primera instancia.

Además resalta la Sala que las facturas de cobro no están enumeradas dentro de aquellos actos no demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 82 C.C.A.), por lo que con el fin de proteger el derecho al acceso a la administración de justicia procede la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En relación con la caducidad de la acción, se observa que este presupuesto no podrá ser tenido en cuenta para la admisión de la demanda en el sub examine por cuanto hace parte de la controversia la procedibilidad o no del recurso de reconsideración interpuesto por la actora lo cual solo se definirá con base en el análisis que sobre la naturaleza de las cuentas de cobro y su carácter de tributario o no se realice y así poder determinar con base en tales conclusiones si la acción fue oportunamente interpuesta.

Por lo anterior, esta Corporación revocará el auto recurrido que rechazó de plano la demanda y en su lugar ordenará al Tribunal Administrativo de Antioquia proveer sobre la admisión de la misma y decidir la suspensión provisional solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso,

R E S U E L V E:

Revocase la providencia de 23 de noviembre de 2006.

En consecuencia el Tribunal Administrativo de Antioquia, proveerá sobre la admisión de la demanda y decidirá la suspensión provisional solicitada.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE         LIGIA LOPEZ DIAZ

Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA                HECTOR J. ROMERO DIAZ