DATOS
BUSCAR
ÍNDICE
DESCARGAS
DESARROLLOS
MODIFICACIONES
CONCORDANCIAS
NOTIFICACIONES
ACTOS DE TRÁMITE
ABOGACÍA
VIDEOS
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., primero (1.°) de julio de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: Medio de control inmediato de legalidad
Número único de radicación: 11001031500020200094600
(Acumulado 11001031500020200284900)
Actos controlados: Resoluciones CRA 911 de 17 de marzo de 2020 y CRA 921 de 16 de junio de 2020: expedidas por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA
La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de las resoluciones CRA 911 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se establecen medidas regulatorias transitorias en el sector de agua potable y saneamiento básico, derivadas de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19 […]”, y CRA 921 de 16 de junio de 2020, “[…] [p]or la cual se deroga el artículo 7 y se modifican los artículos 8 y 9 de la Resolución CRA 911 de 2020 […]”, expedidas por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
La Organización Mundial de la Salu, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.
Resolución 385 de 12 de marzo de 2020
El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.
Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.
Resolución núm. CRA 911 de 17 de marzo de 2020
El Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidieron la Resolución núm. CRA 911 de 17 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se establecen medidas regulatorias transitorias en el sector de agua potable y saneamiento básico, derivadas de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19 […]”.
Decreto Legislativo núm. 580 de 15 de abril de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 580 de 15 de abril de 2020, “[…] [p]or el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Resolución núm. CRA 921 de 16 de junio de 2020
El Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidieron la Resolución núm. CRA 921 de 16 de junio de 2020, “[…] [p]or la cual se deroga el artículo 7 y se modifican los artículos 8 y 9 de la Resolución CRA 911 de 2020 […]” (Destacado fuera de texto).
El trámite procesal
Resolución CRA 911 de 17 de marzo de 2020
De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 201, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 27 de marzo de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 3 de abril de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Federación Colombiana de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, a la Asociación Colombiana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental y a las siguientes instituciones de educación superior: Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana de la Compañía de Jesús, Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Valle, Universidad de Antioquia, Universidad del Norte, Universidad de Cartagena, Universidad Industrial de Santander y Universidad de Nariño para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió al Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante mensaje de datos remitido al buzón de correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el 7 de abril de 2020, suscrito por el Jefe de Oficina Asesora Jurídica (E), informó sobre la publicación del auto en la página electrónica de la entidad, en cumplimiento de la orden impartida en el auto de 3 de abril de 2020.
El Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 17 de abril de 202.
Intervenciones
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la Federación Colombiana de Municipios, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Universidad de los Andes presentaron escritos.
La Federación Colombiana de Departamentos, y las siguientes instituciones de educación superior: Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana de la Compañía de Jesús, Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Valle, Universidad de Antioquia, Universidad del Norte, Universidad de Cartagena, Universidad Industrial de Santander y Universidad de Nariño que fueron invitadas no presentaron escrito de intervención.
Durante el término de fijación del aviso el ciudadano Hernando Castro Nieto intervino.
Intervención de la Universidad de los Andes
La Universidad de los Andes manifestó que no podía pronunciarse sobre el acto administrativo, debido a las condiciones de aislamiento social obligatorio, mediante escrito remitido el 6 de abril de 2020.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de Municipios, mediante escrito presentado el 16 de abril de 2020, indicó que la necesidad referente al acceso al agua de toda la población en la situación de emergencia que se vive es fundamental, además amerita la adopción de todas las medidas necesarias al respecto, con la finalidad de exhortar a toda la población al lavado de manos, medida eficaz para prevenir el contagio del virus Covid-19.
Por tal razón, concluyó que las medidas adoptadas en el acto administrativo objeto de control están conforme a la normativa que regula la materia.
Intervención de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante escrito remitido vía mensaje de datos al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación el 23 de abril de 2020, manifestó que la Resolución CRA 911 de 2020 debe ser declarada ajustada al orden jurídico comoquiera que:
En primer término, se trata de un acto administrativo que contiene medidas relativas a: i) suspender temporalmente los aumentos tarifarios del servicio público de agua potable; ii) reinstalar el servicio público de agua potable a los usuarios que les fue suspendido; iii) reconectar el servicio público de agua potable a los usuarios que les fue desconectado; iv) decretar la imposibilidad de suspensión y corte del servicio público de agua potable durante la emergencia sanitaria; v) incrementar el lavado de áreas públicas; vi) incluir el coste del lavado de áreas públicas como componente del costo de limpieza por suscriptor; vii) incrementar la frecuencia de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, y barrido y limpieza de áreas públicas.
En segundo término, la Resolución CRA 911 de 2020 debe ser declarada ajustada al orden jurídico comoquiera que: i) las disposiciones en ella contenidas se aplicarán únicamente por el término de la declaratoria de emergencia sanitaria; ii) fue expedida por una entidad estatal en ejercicio de una función administrativa; iii) se trata de unos actos administrativo de carácter general; iv) fue publicada en el diario oficial; v) corresponde al desarrollo de un decreto legislativo; y vi) está debidamente motivada pues, corresponde a la “[…] necesidad de contribuir a disminuir la propagación del COVID-19 y de proteger la salud pública, con medidas tales como: 1) lavado de manos, 2) lavado y desinfección de sitios de gran concentración, como los sistemas de transporte público, 3) el aumento de la frecuencia de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y de barrido y limpieza de vías y áreas públicas. En conclusión, la Resolución CRA 911 de 2020 está debida y realmente motivada […]”.
Y, en tercer término, la Resolución CRA 911 de 2020 supera los juicios de necesidad y conexidad ya que, de una parte, contiene medidas que son necesarias para conjurar el estado de emergencia ocasionado por la enfermedad Covid-19 y, de otra parte, guarda relación directa y especifica con el Decreto 417 de 2020, por lo que se trata de un acto administrativo que desarrolla la declaratoria de emergencia sanitaria, y económica, social y ecológica.
Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social
El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante escrito remitido vía mensaje de datos al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación el 24 de abril de 2020, explicó que la resolución objeto de control debe ser declarada como ajustada a derecho, comoquiera que: i) cumple los requisitos de forma pues fue suscrita por funcionarios públicos en ejercicio de funciones administrativas, además que contiene elementos que permiten su plena identificación; y ii) cumple con los requisitos de fondo, ya que el funcionario que la expidió tenía la competencia para ello, fue debidamente comunicada al público en general, es un desarrollo del Decreto 417 de 2020, las medidas que se adoptaron son necesarias para conjurar el estado de emergencia declarado con ocasión de la pandemia generada por la enfermedad Covid-19, las medidas son proporcionales comoquiera que son transitorias y son conformes a los fines que persiguen.
Por lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se la Resolución CRA 911 de 2020 sea declarada como ajustada al ordenamiento jurídico.
Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante escrito remitido vía mensaje de datos al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación el 24 de abril de 2020, indicó que la temática contenida en la resolución objeto de control no se refiere a una de las competencias objeto y funciones del ministerio, sin embargo solicita que se declare la legalidad del acto administrativo objeto de control comoquiera que se trata de un desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, por lo que las medidas dictadas en el acto administrativo tienen como finalidad conjurar la situación de emergencia que atraviesa el territorio nacional.
Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante escrito remitido vía mensaje de datos al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación el 24 de abril de 2020, precisó que la resolución objeto de control debe ser declarada ajustada a la normativa que regula la materia, toda vez que: i) el acto administrativo objeto de control fue debidamente identificado en sus requisitos generales y los funcionarios que lo expidieron tenían la competencia para ello; y ii) la resolución objeto de control reúne los requisitos dispuestos en el artículo 215 de la Constitución política, esto es, está debidamente motivado y fundamentado normativamente, guarda relación directa y especifica con el estado de emergencia decretado, es temporal y no vulnera ninguna normativa nacional, ningún derecho fundamental ni tratado internacional alguno.
Intervención del señor Hernando Castro Nieto
El señor Hernando Castro Nieto, mediante escrito remitido vía mensaje de datos al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación el 27 de abril de 2020, se pronunció respecto de la legalidad del acto objeto de control, sin embargo, presentó el escrito de forma extemporánea.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Públic rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en los siguientes términos:
En primer lugar, frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen dos de los tres requisitos, como quiera que es, un acto de contenido general y fue expedido en ejercicio de función administrativa, pero no corresponde al desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción, comoquiera que la resolución objeto de control fue expedida en sujeción a la emergencia sanitaria decretara por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 de 2020 y no al estado de emergencia económica, social y ecológica que fue expedido mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020, por lo que la resolución objeto de control carece de control inmediato de legalidad.
Sin perjuicio de lo anterior, expuso de forma subsidiaria que, en relación con el examen formal, la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma.
Y, en segundo lugar, frente al examen material, determinó que la medida adoptada regula: i) la suspensión temporal de los incrementos tarifarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en ejercicio de sus funciones; ii) ordena a los prestadores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado a reinstalar o reconectar, a los usuarios o suscriptores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en situación de suspensión o corte el servicio; y iii) el incremento de frecuencia de lavado de áreas públicas y la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, en dicho términos se concluye que no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental.
Resaltó que, de acuerdo con la motivación del acto, es atender la emergencia sanitaria existente en el país, ya que es perentorio asegurar el acceso al agua potable a la población, pues dicho elemento constituye el principal ingrediente para efectuar labores de desinfección, y con ello asegurar que la población pueda incrementar la protección frente a la enfermedad Covid-19.
En su criterio, la Resolución atendió el criterio de proporcionalidad, en tanto que, con las medidas adoptadas frente a los servicios públicos de suministro de agua potable (alcantarillado) y aseo se busca garantizar el acceso de la población al agua potable y con esto asegurar el cumplimiento de los procesos de desinfección y el incremento de los procesos de aseo, evita la propagación de la enfermedad Covid-19.
Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 199.
Resolución CRA 921 de 16 de junio de 2020
De conformidad con la Ley 1437, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso identificado con el número de radicación 11001031500020200284900 cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución núm. 921 de 16 de junio de 2020, mediante oficio de 26 de junio de 2020, la cual, por reparto, correspondió al Despacho del Consejero de Estado, Doctor Luis Alberto Álvarez Parra, quien, mediante auto de 6 de julio de 2020, dispuso “[…] REMITIR el presente medio de control inmediato de legalidad, con radicación No. 1001-03-15-000-2020-02849-00, al Despacho del honorable Magistrado Dr. Hernando Sánchez Sánchez, para efectos de decidir sobre su posible acumulación al proceso identificado con el número 11001-03-15-000-2020-00946-00 […]”.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 28 de agosto de 2020: i) acumuló el proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200284900 al proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600; ii) suspendió el proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600; iii) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; iv) advirtió a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, v) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, vi) invitó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Federación Colombiana de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, a la Asociación Colombiana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental y a las siguientes instituciones de educación superior: Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana de la Compañía de Jesús, Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Valle, Universidad de Antioquia, Universidad del Norte, Universidad de Cartagena, Universidad Industrial de Santander y Universidad de Nariño para que rindieran su concepto, vii) ordenó notificar al Ministerio Público, y viii) requirió al Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante mensaje de datos remitido al buzón de correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el 9 de septiembre de 2020, suscrito por el Jefe de Oficina Asesora Jurídica, informó sobre la publicación del auto en la página electrónica de la entidad, en cumplimiento de la orden impartida en el auto de 28 de agosto de 2020.
El Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 15 de septiembre de 202.
Intervenciones
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la Federación Colombiana de Municipios presentaron escritos.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Federación Colombiana de Departamentos, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, la Asociación Colombiana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental y a las siguientes instituciones de educación superior: Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana de la Compañía de Jesús, Universidad Nacional de Colombia, Universidad del Valle, Universidad de Antioquia, Universidad del Norte, Universidad de Cartagena, Universidad Industrial de Santander y Universidad de Nariño no presentaron escrito de intervención.
Durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.
Intervención de la Federación Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de Municipios, mediante escrito presentado el 16 de septiembre de 2020, reiteró lo dicho en el escrito de 16 de abril de 2020 referente a la necesidad que detenta toda la población respecto del acceso al agua potable en la situación de emergencia que se vive, situación que amerita la adopción de todas las medidas necesarias con la finalidad de exhortar a toda la población al lavado de manos, medida eficaz para prevenir el contagio de la enfermedad Covid-19.
Por lo anterior, concluyó que las medidas adoptadas en el acto administrativo objeto de control están conforme a la normativa que regula la materia.
Intervención de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, mediante escrito remitido vía mensaje de datos al buzón electrónico de la Secretaría General de la Corporación el 17 de septiembre de 2020, indicó que la Resolución CRA 921 de 2020 debe ser declarada ajustada al orden jurídico comoquiera que:
En primer término, se trata de un acto administrativo por medio del cual se deroga el artículo 7 y se modifica los artículos 8 y 9 de la Resolución CRA 911 de 2020, la cual contiene medidas relativas a: i) suspender temporalmente los aumentos tarifarios del servicio público de agua potable; ii) reinstalar el servicio público de agua potable a los usuarios que les fue suspendido; iii) reconectar el servicio público de agua potable a los usuarios que les fue desconectado; iv) imposibilidad de suspensión y corte del servicio público de agua potable durante la emergencia sanitaria; v) incrementar el lavado de áreas públicas; vi) inclusión del coste del lavado de áreas públicas como componente del costo de limpieza por suscriptor; vii) incrementar la frecuencia de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, y barrido y limpieza de áreas públicas.
En segundo término, la Resolución CRA 921 de 2020 debe ser declarada ajustada al orden jurídico comoquiera que: i) las disposiciones en ella contenidas se aplicarán únicamente por el término de la declaratoria de emergencia sanitaria; ii) fue expedida por una entidad estatal en ejercicio de una función administrativa; iii) se trata de unos actos administrativo de carácter general; iv) fue publicada en el diario oficial; v) corresponde al desarrollo del Decreto Legislativo 580 de 2020; y vi) está debidamente motivada, como quiera el artículo 7 de la Resolución CRA 911 de 2020 debía ser retirado del ordenamiento pues no corresponde a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud relativas al lavado de áreas públicas.
En tercer término, la Resolución CRA 911 de 2020 supera los juicios de necesidad y conexidad ya que, de una parte, contiene medidas que son necesarias para conjurar el estado de emergencia ocasionado por la enfermedad Covid-19 y, de otra parte, guarda relación directa y especifica con el Decreto Legislativo 580 de 2020, por lo que se trata de un acto administrativo que desarrolla de la declaratoria de emergencia sanitaria, y económica, social y ecológica.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Públic rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución CRA 921 de 2020 se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos:
Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción, específicamente el Decreto Legislativo núm. 580 de 2020.
En este sentido, explicó que el Gobierno Nacional decidió expedir, entre otras normas, el Decreto Legislativo núm. 580 de 2020, por el que, adoptó medidas en el sector de servicios públicos, para contener y mitigar la pandemia de COVID–19.
En efecto, frente al examen material, determinó que la medida adoptada derogó el artículo 7 y modificó los artículos 8 y 9 de la Resolución CRA 911 de 2020 los cuales regulaban el incremento de frecuencia de lavado de áreas públicas y los costos y la fuente de dichos recursos a utilizar para efectuar dichos procedimientos, en dichos términos se concluye que no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental.
Resaltó que, de acuerdo con la motivación del acto, es atender la emergencia sanitaria existente en el país, ya que es perentorio efectuar labores de desinfección, y con ello asegurar que la población pueda incrementar la protección frente a la enfermedad Covid-19.
En su criterio, la Resolución se atendió el criterio de proporcionalidad, en tanto que, con las medidas adoptadas frente al servicio público de aseo se busca asegurar el cumplimiento de los procesos de desinfección y el incremento de los procesos de aseo y así evitar la propagación de la enfermedad Covid-19.
Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 199.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) una cuestión previa; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; v) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, vi) el Decreto Legislativo núm. 580 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vii) el marco normativo internacional, viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, ix) la Resolución CRA 911 de 2020, x) la Resolución CRA 921 de 2020; xi) el análisis del caso concreto; y xii) las conclusiones.
Competencia de la Sala Especial de Decisión
Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 3
de la Ley 270 de 7 de marzo de 199, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de las resoluciones CRA 911 y CRA 921 de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.
Cuestión previa: reanudación del proceso
Vistos los artículos: i) 20 de la Ley 137 y 13
de la Ley 1437, respectivamente, sobre el control de legalidad y el medio de control inmediato de legalidad; ii) 185 ibidem, sobre el trámite del medio de control inmediato de legalidad de actos; iii) 306 ibidem, sobre aspectos no regulados; y iv) 12 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201, sobre vacíos y deficiencias del Código.
Atendiendo a que: i) mediante auto de 28 de agosto de 2020 el Despacho sustanciador resolvió acumular el proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200284900 al proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600 y, en consecuencia ordenó suspender el proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600 por ser el más avanzado hasta que se encuentren en la misma etapa procesal; ii) el proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600 se haya en la misma etapa procesal que el proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200284900, esto es, para proferir sentencia.
La Sala considera necesario decretar la reanudación del proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600, debido a que los procesos acumulados se encuentran en la misma etapa procesal.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si las resoluciones CRA 911 y CRA 921 de 2020, expedidas por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se encuentran o no ajustadas al ordenamiento jurídico.
En este sentido, se analizará: i) si las resoluciones adoptan medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentran ajustadas o no al Decreto 417 de 2020, al Decreto Legislativo 580 de 2020 y demás normas superiores.
Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción
Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.
La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9, lo siguiente:
“[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.
9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.
10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:
- guerra exterior.
- grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
- Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”.
Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública
Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1, lo siguiente:
“[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia.
4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitució.
[...]
4.1.3. Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguiente:
(1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios.
(2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
(3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
4.1.4. Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia.
Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efecto. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
[…]”
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […].
Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.
El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.
Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció:
“[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.
Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso; y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto núm. 417 de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto núm. 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente:
“[…] Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […].
En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas.
Presupuesto fáctico
En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo; y v) los costos de la atención en salud.
Presupuesto valorativo
En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción
La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”. Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.
En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación.
Sentencia C-145 del 20 de mayo de 202
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que:
El Gobierno Nacional utilizó las atribuciones ordinarias para atender las dimensiones sanitarias, económicas y sociales de la pandemia desde múltiples frentes, antes de declarar el estado de emergencia.
“[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigible respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas.
El análisis de las medidas anunciadas: i) debe ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto núm. 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación; y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”. Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios.
La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.
Decreto Legislativo núm. 580 de 2020 y sentencia de constitucionalidad
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo núm. 580 de 15 de abril de 2020, “[…] [p]or el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-256 de 23 de julio de 202, declaró inexequible el Decreto núm. 580 de 2020, en los siguientes términos:
La Corte Constitucional consideró, que: “[…] 4.1. Revisado el texto del Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se dictan medidas en materia de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, constata esta Corporación que aquel no cumple a cabalidad con los requisitos de forma a que se ha hecho expresa referencia […] aun cuando lleva la firma del Presidente de la República, lo cierto es que no fue suscrito por todos los ministros del despacho, como bien puede corroborarse a partir de una simple revisión de su contenido publicado en el Diario Oficial No. 51.286 del 15 de abril de 2020, cuya copia auténtica fue remitida a la Secretaría General de esta Corporación para dar curso al trámite de control constitucional integral, automático y oficioso de rigor […] el número actual de ministerios es dieciocho y en el texto contentivo del Decreto Legislativo 580 de 2020 tan solo aparece exhibida la firma de dieciséis de sus representantes . En concreto, tal y como previamente se señaló en la intervención presentada por la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, allí no se registran las firmas del ministro de Salud y Protección Social Fernando Ruíz Gómez (página 11), ni de la ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación Mabel Gisela Torres Torres (página 13), sin que, por lo demás, al proceso se haya allegado algún tipo de justificación que permita explicar su ausencia, incapacidad o impedimento para conocer o suscribir el entonces Proyecto de Decreto Legislativo […] la suscripción del decreto declaratorio y de aquellos adoptados con ocasión de su proferimiento por parte de todos los ministros del despacho es un deber ineludible que, en sí mismo considerado, limita el ejercicio discrecional de las atribuciones conferidas al Presidente, entre otras cosas, porque de acuerdo con el propio artículo 215 constitucional, tales funcionarios serán responsables si declaran el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias que lo justifican, al igual que cuando incurran en cualquier abuso cometido por causa o con ocasión de las facultades que la Carta Política brinda al Gobierno durante la emergencia […] Por tal motivo, comoquiera que en relación con el Decreto Legislativo Número 580 del 15 de abril de 2020, no se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico, en tanto no se cumplió con la exigencia de haber sido suscrito por todos los ministros del despacho, la Corte, conforme con su línea jurisprudencial consistente en la materia, no podrá llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado decreto y, por consiguiente, declarará su inconstitucionalidad […]”.
Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declaró inexequible decreto legislativo objeto de control, comoquiera que no cumplió con el requisito de ser suscrito por la totalidad de los ministros que conformar el gobierno nacional.
Marco normativo internacional
Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
Declaración Universal de los Derechos Humanos
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196.
Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 201, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto).
De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos.
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 197.
Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalida, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad
Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece:
“[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”.
Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone:
“[…] Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”.
De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 199, realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”. En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”.
Características del control inmediato de legalidad
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características:
Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […].
El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […].
El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […].
El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […].
El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […].
El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […].
La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalida.
Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Resolución núm. CRA 911 de 17 de marzo de 2020
El primer acto objeto de control es la Resolución núm. CRA 911 de 17 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se establecen medidas regulatorias transitorias en el sector de agua potable y saneamiento básico, derivadas de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19 […]”, expedida por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, que se transcribe a continuación:
“[…] Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
República de Colombia
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
RESOLUCIÓN CRA 911 DE 2020
(17 de marzo de 2020)
"Por la cual se establecen medidas regulatorias transitorias en el sector de agua potable y saneamiento básico, derivadas de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19"
LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015 y el Decreto 1077 de 2015, la Resolución CRA 475 de 2009, lo dispuesto en la declaratoria de emergencia adoptada por el Gobierno Nacional, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 49 de la Constitución Política de 1991 determina que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado y que el mismo garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Que el artículo 334 ídem consagra que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá por mandato de la ley entre otras actividades, en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano;
Que el artículo 365 ibídem prevé que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional;
Que con fundamento en el mismo artículo constitucional, los servicios públicos domiciliarios estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y señala que el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios;
Que el artículo 370 del ordenamiento constitucional, prevé que corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios;
Que el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, establece que el señalamiento de esas políticas, se podrá delegar en las Comisiones de Regulación;
Que en virtud de lo anterior, el Presidente de la República, mediante Decreto 1524 de 1994, delegó las funciones presidenciales de señalar políticas generales de administración y control de eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, en las Comisiones de Regulación;
Que el articulo 2 de la Ley 142 de 1994 dispone que el Estado intervendrá en los servicios públicos, entre otros fines, para"(. . .) 2.2. Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. 2. 3. Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
(. . .) 2.9. Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.";
Que el numeral 11.7 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, establece que, para cumplir con la función social de la propiedad, pública o privada, las entidades que presten servicios públicos, tienen, entre otras, la siguiente obligación "(. . .) 11. 7 Colaborar con las autoridades en casos de emergencia o de calamidad pública, para impedir perjuicios graves a los usuarios de servicios públicos";
Que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 "Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. (. ..)";
Que el numeral 99.9 del artículo 99 de la citada Ley, señala que "(. . .) con el fin de cumplir cabalmente con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta ley para ninguna persona natural o jurídica";
Que la Organización Mundial de la Salud OMS, declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote de COVID-19 es una pandemia;
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 "Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus".
Que el artículo 2º numeral 2.9 de dicha resolución, ordena a todas las autoridades del país para que de acuerdo con su naturaleza y sus competencias "cumplan en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida el Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19. ";
Que adicionalmente el Gobierno Nacional el 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia previsto en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia con el objetivo de que se adopten medidas de orden económico, social y ecológico tendientes a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;
Que en virtud de lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, en ejercicio de sus funciones, impartirá las ordenes e instrucciones a los prestadores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado a fin de que procedan de manera inmediata y por una única vez, con la reinstalación ylo reconexión, según corresponda, a los usuarios y/o suscriptores de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en condición de suspensión o corte, y/o a la provisión por métodos alternativos
Que concordante con lo anterior, el artículo 6º de esta misma resolución señala que las instituciones públicas y privadas deben coadyuvar en la implementación de las medidas previstas en la Resolución, así como "en desarrollo del principio de solidaridad y de los postulados de respeto al otro, se deberá adoptar una cultura de prevención vital y minimización del riesgo.";
Que la medida más efectiva para prevenir el COVID-19 es lavarse las manos correctamente, con agua y jabón de manera frecuente, lo cual contribuye a la reducción del riesgo de contraer coronavirus en hasta un 50%, de ahí la importancia de generar herramientas que permitan que los habitantes del territorio nacional dispongan de acceso al agua potable en sus domicilios;
Que otra medida fundamental para evitar el contagio del COVID - 19, es el lavado y desinfección frecuente de las áreas públicas; ·
Que el servicio público detenta una dimensión social y una dimensión económica, que deben ser armonizadas a través de la intervención estatal, en cada caso concreto, siempre con miras a satisfacer la finalidad social del Estado en estos ámbitos;
Que con el fin de facilitar las medidas, relacionadas con la declaratoria de emergencia sanitaria, que deban adoptar los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que presten el servicio en el ámbito de aplicación de las Resoluciones CRA 688 de 2014, CRA 720 de 2015 y CRA 825 de 2017, esta Comisión de Regulación adoptará medidas transitorias derivadas y en cumplimiento de la emergencia sanitaria del COVID -19;
Que de igual forma, para incrementar la eficacia de las medidas sanitarias y de aislamiento social, no pueden presentarse hogares sin acceso al agua potable y al saneamiento básico mientras dura la emergencia sanitaria;
Que para los eventos de cortes y suspensiones asociadas con las conexiones fraudulentas se requiere que de manera provisional la prestación del servicio se realice mediante una solución alternativa que permita suministrar como mínimo el consumo básico;
Que en virtud del artículo 1 de la Resolución CRA 475 de 2009, cuando se presenten graves situaciones de orden público, económico o social, o se produzcan fenómenos naturales, que tengan la capacidad de afectar de manera grave la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y sea necesaria la intervención urgente de la Comisión no se requerirá el procedimiento de participación ciudadana;
Que como consecuencia de las medidas sanitarias derivadas de la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, se hace necesaria la intervención urgente de esta Comisión de Regulación expidiendo las medidas regulatorias transitorias por la declaratoria de emergencia sanitaria;
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
CAPÍTULO 1
DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
ARTÍCULO 1. ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente capítulo aplica a todos aquellos prestadores que se encuentren en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 688 de 2014 y CRA 825 de 2017.
Parágrafo: Las personas prestadoras que hubieren pactado tarifa contractual, darán aplicación a las medidas contenidas en la presente resolución e informarán a los entes territoriales respectivos y a la Superintendencia de Servicios Públicos, las acciones para su cumplimiento.
ARTÍCULO 2. SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LOS INCREMENTOS TARIFARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO. De manera temporal y por el término previsto en la presente Resolución, se suspende la aplicación de las variaciones tarifarías derivadas de los siguientes criterios:
a) Actualización de los costos económicos de referencia por variación en el índice de Precios al Consumidor lPC, según lo dispuesto en el artículo 58 de la Resolución CRA 688 de 2014 y el artículo 11 de la Resolución CRA 825 de 2017, en concordancia con el artículo 125 de la Ley 142 de 1994.
b) Las autorizadas por los Capítulos I y II del Título 111 de la Resolución CRA 864 de 2018.
c) Las que surgen de la aplicación del Parágrafo de los artículos 28 y 42 de la Resolución CRA 688 de 2014.
d) Las provenientes de los artículos 13; parágrafos 4 y 5 del artículo 19; parágrafos 3 y 4 del artículo 28 y el
parágrafo 2 de los artículos 30 y 31 de la Resolución CRA 825 de 2017.
e) La aplicación de la progresividad establecida en la Resolución CRA 881 de 2019, en el evento que el respectivo plan de progresividad contemple ajustes durante la vigencia de la presente resolución.
f) Ajustes tarifarías por la aplicación de la Resolución CRA 907 de 2019.
Parágrafo 1. Después de finalizado el periodo de emergencia sanitaria, la persona prestadora podrá aplicar las variaciones acumuladas durante los siguientes seis (6) meses, para lo cual deberá informar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a los suscriptores el plan de aplicación gradual de dichos incrementos.
Parágrafo 2. Las personas prestadoras que hubieren suspendido los ajustes tarifarías definidos en el plan de progresividad de que trata la Resolución CRA 881 de 2019 deberán reanudar su aplicación en el periodo de facturación siguiente a la finalización del término de aplicación de la medida previsto en el artículo 12 de la presente resolución. Por esta situación se podrá superar el término establecido en el artículo 37A de la Resolución CRA 825 de 2017.
ARTÍCULO 3. REINSTALACIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO A LOS SUSCRIPTORES RESIDENCIALES SUSPENDIDOS. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto, que a la fecha de expedición de la presente resolución, cuenten con suscriptores residenciales en condición de suspensión del servicio, con excepción de aquellos que fueron suspendidos por fraude a la conexión o al servicio, deberán reinstalar de manera inmediata el servicio público domiciliario de acueducto.
Parágrafo 1. La reinstalación del servicio no implica la condonación de la deuda que generó la suspensión del servicio. Los suscriptores sujetos a esta medida deberán realizar el pago de la deuda y del consumo que realicen durante la aplicación de la misma, una vez se cumpla el término de aplicación de la medida previsto en el artículo 12 de la presente resolución.
Parágrafo 2. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto, asumirán durante el término de aplicación de esta medida y por una sola vez, los costos que genere la reinstalación del servicio, sin perjuicio de que el prestador pueda gestionar aportes de los entes territoriales;
Parágrafo 3. En caso de tratarse de usuarios residenciales suspendidos por conexiones fraudulentas, la provisión de agua potable se efectuará mediante una solución alternativa que garantice el volumen correspondiente al consumo básico.
ARTICULO 4. RECONEXIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO A LOS SUSCRIPTORES RESIDENCIALES CORTADOS. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto que a la fecha de expedición de la presente resolución, cuenten con suscriptores residenciales a quienes les hubiese cortado el servicio, deberán reconectarlos y/o proveerles dicho servicio mediante una solución alternativa, garantizando el volumen de agua potable correspondiente al consumo básico, con la celeridad que amerita la emergencia sanitaria.
Parágrafo 1. La reconexión del servicio no implica la condonación de la deuda que generó el corte del servicio. Los suscriptores sujetos a esta medida deberán realizar el pago de la deuda y del consumo que realicen durante la aplicación de la misma.
Parágrafo 2. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto, asumirán los costos que genere la reconexión del servicio o el suministro alternativo del mismo, sin perjuicio de que el prestador pueda gestionar aportes de los entes territoriales.
Parágrafo 3. En caso de tratarse de usuarios residenciales en situación de corte por conexiones fraudulentas, la provisión de agua potable podrá efectuarse mediante una solución alternativa que garantice el volumen correspondiente al consumo básico mensual.
ARTÍCULO 5. SUSPENSIÓN Y CORTE DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO. Durante la vigencia de la presente resolución, las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto no podrán adelantar acciones de suspensión o corte del servicio a los suscriptores residenciales.
Parágrafo 1. Los prestadores del servicio público domiciliario de acueducto contarán con un plazo de un periodo de facturación, para reiniciar las acciones de suspensión o corte del servicio, a las que se refieren los artículos 2, 3 y 4 de la presente resolución, a partir de la finalización del término de aplicación de la medida previsto en el artículo 12 de la presente resolución.
CAPÍTULO III (sic)
DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
ARTÍCULO 6. ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente capítulo aplica a todos aquellos prestadores que se encuentren en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015.
ARTÍCULO 7. INCREMENTO DE FRECUENCIA DE LAVADO DE ÁREAS PÚBLICAS. Durante el término de aplicación de la presente Resolución, las personas prestadoras del servicio público de aseo en las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán realizar el lavado de áreas públicas de alto tráfico peatonal como mínimo con una frecuencia semanal, en articulación con el municipio y/o distrito respectivo.
El lavado de áreas públicas, durante la emergencia sanitaria, deberá incorporar procedimientos de desinfección de superficies, para lo cual es necesario que previo a la aplicación del desinfectante, se efectúe la remoción de la suciedad, con ayuda de detergente o jabón, y posteriormente, una vez se encuentre libre de suciedad, se realice la aplicación del desinfectante en solución (según las instrucciones del fabricante y los requerimientos de la emergencia).
ARTÍCULO 8. COSTO DE LAVADO Y DESINFECCIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS A TRANSFER VÍA TARIFA AL USUARIO. Después de tres (3) meses de finalizado el periodo de emergencia sanitaria, y por los siguientes seis (6) meses, el Costo de Lavado y Desinfección de Áreas Públicas incurrido durante la emergencia sanitaria, podrá ser incorporado en el Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS), sin perjuicio de que la persona prestadora pueda gestionar aportes de los entes territoriales, calculado de la siguiente forma:
ARTÍCULO 9. COSTO DE REFERENCIA DE LAVADO Y DESINFECCIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA (CRLAVDjE)- El Costo máximo de Lavado de Areas Públicas, durante la emergencia sanitaria, será el resultado de la aplicación de los siguientes rubros:
Parágrafo 1. Las labores de lavado y desinfección de áreas públicas de alto tráfico, durante la emergencia sanitaria, son responsabilidad de las personas prestadoras del servicio público de aseo de no aprovechables en el APS donde realicen las actividades de recolección y transporte.
Parágrafo 2. Se permitirá el reúso de agua en esta actividad siempre y cuando las condiciones de esta sean aptas para el lavado de áreas públicas y los procesos de desinfección requeridos.
ARTÍCULO 10. REPORTE E INCORPORACIÓN DE COSTOS. Las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán remitir, a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD, el estudio de costos en aplicación de lo dispuesto en la presente resolución, con los respectivos soportes contables y/o financieros de los costos a incorporar en el CRLAVDjE previo a la aprobación de la entidad tarifaría local.
Una vez se cuente con el concepto del estudio de costos, y transcurridos los tres (3) meses de terminada la emergencia sanitaria, la persona prestadora podrá incorporar estos costos en la tarifa a cobrar al usuario final.
Los costos incorporados en la tarifa serán cobrados durante los seis (6) meses siguientes al plazo previsto en el inciso anterior.
ARTÍCULO 11. INCREMENTO DE FRECUENCIA DE RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE DE RESIDUOS SÓLIDOS NO APROVECHABLES Y DE BARRIDO Y LIMPIEZA DE VÍAS Y ÁREAS PÚBLICAS. Las personas prestadoras del servicio público de aseo en las actividades de recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas deberán durante la aplicación de la presente resolución, incrementar las frecuencias de prestación cuando los entes territoriales establezcan que es necesario, como medida para afrontar la emergencia sanitaria del COVID-19.
CAPÍTULO IIII (sic)
DISPOSICIONES FINALES
ARTÍCULO 12. DURACIÓN DE LA MEDIDA. Las disposiciones contenidas en la presente Resolución se aplicarán por el término de la declaratoria de la emergencia sanitaria, por causa del Coronavirus COVID-19, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020.
Parágrafo. Finalizada la medida establecida en la presente resolución, para la estimación del Costos de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS), las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán dar aplicación a lo dispuesto en el Artículo 15 de la Resolución CRA 720 de 2015, modificado por el artículo primero de la Resolución CRA 807 de 2017.
ARTICULO 13. VIGILANCIA Y CONTROL. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al momento de analizar los resultados del Indicador Único Sectorial - IUS, establecido en la Resolución CRA 906 de 2019, tendrá en consideración las situaciones derivadas de la presente emergencia sanitaria.
ARTÍCULO 14. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá, D.C., a los diecisiete (17) días del mes de marzo de 2020.
JOSÉ LUIS ACERO VERGEL DIEGO FELIPE POLANIA CHACÓN
Presidente Director Ejecutivo […]”.
Resolución núm. CRA 921 de 16 de junio de 2020
El segundo acto objeto de control es la Resolución núm. CRA 921 de 16 de junio de 2020, “[…] [p]or la cual se deroga el artículo 7 y se modifican los artículos 8 y 9 de la Resolución CRA 911 de 2020 […]” (Destacado fuera de texto), expedida por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, que se transcribe a continuación:
“[…] Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
República de Colombia
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
RESOLUCIÓN CRA 921 DE 2020
(16 de junio de 2020)
"Por la cual se deroga el artículo 7 y se modifican los artículos 8 y 9 de la Resolución CRA 911 de 2020”
LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, el Decreto Legislativo 580 de 2020, la Resolución CRA 475 de 2009, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 49 de la Constitución Política de 1991 determina que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado y que el mismo garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.
Que el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia consagra que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado, el cual intervendrá por mandato de la ley entre otras actividades, en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano;
Que el artículo 365 ibídem prevé que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional;
Que, con fundamento en el mismo artículo constitucional, los servicios públicos domiciliarios estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, y señala que el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios;
Que el artículo 370 del ordenamiento constitucional, prevé que corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios;
Que el artículo 68 de la Ley 142 de 1994, establece que el señalamiento de esas políticas se podrá delegar en las Comisiones de Regulación;
Que en virtud de lo anterior, el Presidente de la República, mediante Decreto 1524 de 1994, delegó las funciones presidenciales de señalar políticas generales de administración y control de eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, en las Comisiones de Regulación;
Que el artículo 2 de la Ley 142 de 1994 dispone que el Estado intervendrá en los servicios públicos, entre otros fines, para “(…) 2.2 Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios. 2.3. Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. (…) 2.9. Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajo ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.”;
Que en el numeral 11.7 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, establece que, para cumplir con la función social de la propiedad privada, las entidades que presten servicios públicos tienen, entre otras, la siguiente obligación:
(…) 11.7 Colaborar con las autoridades en casos de emergencia o de calamidad pública, para impedir perjuicios graves a los usuarios de servicios públicos”;
Que de conformidad con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 "Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. (...) ;
Que el numeral 99.9 del artículo 99 de la citada Ley, señala que "(...) con el fin de cumplir cabalmente con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta ley para ninguna persona natural o jurídica";
Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró que el brote de COVID-19 es una pandemia;
Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 " Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus";
Que el numeral 2.9 del artículo 2° de dicha resolución ordenó a todas las autoridades del país para que de acuerdo con su naturaleza y sus competencias " cumplan en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida el Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19 ";
Que concordante con lo anterior, el artículo 6° de Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 señaló que las instituciones públicas y privadas deben coadyuvar en la implementación de las medidas previstas en dicha resolución, así como "en desarrollo del principio de solidaridad y de los postulados de respeto al otro, se deberá adoptar una cultura de prevención vital y minimización del riesgo.";
Que, en los considerandos de la resolución en comento, el Ministerio de Salud y Protección Social precisó que la forma más efectiva de evitar el contagio es tener una higiene permanente de manos y mantener sitios de afluencia de público debidamente esterilizados;
Que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto, señalando, entre otras motivaciones "(...) Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica”;
Que, con fundamento en lo anterior, esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 911 de 17 de marzo de 2020 "Por la cual se establecen medidas regulatorias transitorias en el sector de agua potable y saneamiento básico, derivadas de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19", publicada en el Diario Oficial No. 51.260 de 18 de marzo de 2020;
Que este lavado y desinfección de áreas públicas de alto tráfico contenido en la Resolución CRA 911 de 2020, tuvo su sustento especial y transitoria en la situación de pandemia causada por el COVID-19, en donde la OMS recomendó reforzar las medidas de higiene tanto personal como de lugares públicos y privados haciendo énfasis en la limpieza y desinfección de superficies en zonas de alta afluencia;
Que en el artículo 7 de la mencionada resolución se dispuso que lo relacionado con el lavado de áreas públicas de alto tráfico peatonal se deberá realizar como mínimo con una frecuencia semanal. Así mismo, se estableció que: l lavado de áreas públicas, durante la emergencia sanitaria, deberá incorporar procedimientos de desinfección de superficies;
Que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) expidió la Resolución SSPD No. 20201000009825 del 26 de marzo de 2020, modificada por la Resolución SSPD No. 20201000010215 del 03 de abril de 2020, por medio de la cual, entre otras cosas, se establece el reporte de información operativa asociada a las actividades de lavado, recolección y transporte y barrido y limpieza de vías y áreas públicas durante la emergencia sanitaria para las personas prestadoras del servicio público de aseo. En relación con este reporte, a corte de 31 de mayo de 2020, prestadores de 140 municipios bajo el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015 reportaron un total de 28´697.817 m2 áreas públicas intervenidas en el país, para lo cual se ha incurrido en unos costos aproximados de $10.408´528.152. Cabe destacar que, con la información recopilada, la SSPD identificó que el costo promedio por metro cuadrado de lavado y desinfección reportado por los prestadores fue de $398 por m2.
Que el 15 de mayo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) publicó el “Cleaning and disinfection of environmental surfaces in the context of COVID-19”, en el cual se desincentiva el uso de desinfectantes en superficies al aire libre; el documento indica ciertos aspectos a tener en cuenta para la limpieza y desinfección de superficies con el fin de evitar la propagación del SARS-CoV-2, virus que genera la enfermedad COVID-19. Dentro de los aspectos mencionados, se indica que, si bien el virus cuenta con una envoltura lipídica frágil, este puede ser eliminado mediante desinfectantes a base de hipoclorito, su remoción de superficies al aire libre puede no ser efectiva a través de la aspersión de desinfectante;
Que, de igual forma, la OMS en sus orientaciones provisionales confirmó que las medidas de limpieza deben realizarse principalmente sobre las superficies que tienen mayor uso o son más frecuentadas, así como también sustento que “(…) no se recomienda el rociado o la fumigación de espacios exteriores, como calles o mercados, para matar al virus causante de la COVID-19 u otros patógenos, pues la acción del desinfectante se ve anulada por la suciedad”;
Que la Resolución 844 de 26 de mayo de 20020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID - 19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones”, determinó en su artículo 1, que la duración de esas medidas se extenderá hasta el 31 de agosto de 2020, prórroga que podrá finalizar antes de esa fecha cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o si ellas persisten o se incrementan, ese término podrá prorrogarse nuevamente;
Que las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud deben ser tenidas en cuenta, en cumplimiento del Reglamento Sanitario Internacional que aplica a los países que han suscrito el convenio básico OMS, el cual fue suscrito por Colombia en diciembre de 1954;
Que la recomendación de la Organización Mundial de la Salud fue acogida por el Ministerio de Salud y Protección Social y a través de oficio RAD.202021300803291, de fecha 1 de junio de 2020, fue comunicado a esta Comisión de Regulación con el número CRA 20203210062282 de 3 de junio de 2020, donde manifiesta que: “(Teniendo en cuenta que de acuerdo a lo planteado por la OMS, la desinfección de áreas públicas no es una estrategia que resulte efectiva para reducir el riesgo de dispersión y contagio del SARS CoV2, dado que el virus muere de manera natural en horas o días en condiciones ambientales convencionales y muere más rápidamente en temperaturas cálidas, y por efecto de la luz solar, y que además, la aplicación de desinfectantes puede representar un riesgo para la salud humana, se considera recomendar la suspensión de la desinfección frecuente incluida en la Resolución CRA 911 de 2020. (…)”;
Que, dado que la técnica de lavado utilizada actualmente por las personas prestadoras no incluye un fregado mecánico con detergente que permita una limpieza profunda del área, y por ende la exposición del material interno del SARS-CoV-2 para su posterior desinfección, la actividad de lavado que se está llevando a cabo actualmente no está cumpliendo los objetivos de remoción necesarios;
Que, se hace necesario derogar lo dispuesto en el artículo 7 de la Resolución CRA 911 de 2020 y en consecuencia, modificar los artículos 8 y 9 de la misma resolución con el objetivo de remunerar las actividades de lavado y desinfección de áreas públicas en lo relacionado con los costos en que se incurrieron por la mismas entre el 18 de marzo de 2020 y la entrada en vigencia de la presente resolución;
Que el Capítulo 3, Sección 1, del Libro 2, Parte 3, Titulo 6, del Decreto 1077 de 2015, compiló el Decreto 2696 de 2004, el cual señaló las reglas mínimas para garantizar la divulgación y participación en las actuaciones de las Comisiones de Regulación;
Que el parágrafo del artículo 9 del Decreto 2696 de 2004, compilado en el Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.6.3.3.9., señala que cada Comisión de Regulación definirá y hará públicos los criterios, así como los casos en los cuales las disposiciones sobre publicidad de los proyectos de regulación no serán aplicables a las resoluciones de carácter general;
Que, en ejercicio de esta facultad, la Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 475 de 2009, por la cual se definen los criterios, así como los casos que se exceptúan del procedimiento al que hace referencia la disposición anterior;
Que el numeral 1 del artículo 1 de la citada resolución, señala como excepción al procedimiento de participación ciudadana de los proyectos de resolución de carácter general, “Los que deban expedirse cuando se presenten graves situaciones de orden público, económico o social, (...), que tengan la capacidad de afectar de manera grave la prestación continua e ininterrumpida de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y del servicio público de aseo y sea necesaria la intervención urgente de la Comisión.”;
Que la grave afectación de orden económico y social está justificada con la emergencia sanitaria declarada por la Resolución 385 de 2020, prorrogada por la Resolución 844 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social y por las dos (2) declaratorias del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, razón por la cual, en el presente acto administrativo no se aplica el procedimiento de participación ciudadana, por encontrarse dentro de las excepciones contempladas en el artículo 1 de la Resolución CRA 475 de 2009;
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE:
ARTÍCULO 1. DEROGATORIA. Derogar el artículo 7 de la Resolución CRA 911 de 2020.
2. MODIFICAR el artículo 8 de la Resolución CRA 911 de 2020 el cual quedará así:
“ARTÍCULO 8. COSTO DE LAVADO Y DESINFECCIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS A TRANSFERIR VÍA TARIFA AL USUARIO. Después de tres (3) meses de finalizado el periodo de emergencia sanitaria, y por los siguientes seis (6) meses, el Costo de Lavado y Desinfección de Áreas Públicas incurrido entre el 18 de marzo y la entrada en vigencia de la presente resolución, podrá ser incorporado en el Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS), sin perjuicio de que la persona prestadora pueda gestionar aportes de los entes territoriales, calculado de la siguiente forma:
3. MODIFICAR el artículo 9 de la Resolución CRA 911 de 2020 el cual quedará así:
“ARTÍCULO 9. COSTO DE REFERENCIA DE LAVADO Y DESINFECCIÓN DE ÁREAS PÚBLICAS DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA (CRLAVDjE). El Costo máximo de Lavado de Áreas Públicas, incurrido entre el 18 de marzo y la entrada en vigencia de la presente resolución, será el resultado de la aplicación de los siguientes rubros:
Parágrafo 1. Las labores de lavado y desinfección de áreas públicas de alto tráfico, entre el 18 de marzo y la entrada en vigencia de la presente resolución, son responsabilidad de las personas prestadoras del servicio público de aseo de no aprovechables en el APS donde realicen las actividades de recolección y transporte.
Parágrafo 2. Se permitirá el reúso de agua en esta actividad siempre y cuando las condiciones de esta sean aptas para el lavado de áreas públicas y los procesos de desinfección requeridos, únicamente entre el 18 de marzo y la entrada en vigencia de la presente resolución”.
ARTÍCULO 4. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá, D.C., a los dieciséis (16) días del mes de junio de 2020.
JOSÉ LUIS ACERO VERGEL DIEGO FELIPE POLANIA CHACÓN
Presidente Director Ejecutivo […]”.
Análisis del caso concreto
El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas en las resoluciones núms. CRA 911 de 17 de marzo de 2020 y CRA 921 de 16 de junio de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales.
Procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas
Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.
Respecto de la Resolución CRA 911 de 17 de marzo de 2020
En primer orden, la Resolución se expidió “[…] [e]n ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015 y el Decreto 1077 de 2015, la Resolución CRA 475 de 2009, lo dispuesto en la declaratoria de emergencia adoptada por el Gobierno Nacional […]”.
En segundo orden, por un lado, se invoca la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 y, por el otro, frente a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica se hace una mención.
El acto administrativo en los considerandos señaló, entre otros:
“[…] Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 "Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus".
Que el artículo 2º numeral 2.9 de dicha resolución, ordena a todas las autoridades del país para que de acuerdo con su naturaleza y sus competencias "cumplan en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida el Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19. ";
Que adicionalmente el Gobierno Nacional el 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia previsto en el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia con el objetivo de que se adopten medidas de orden económico, social y ecológico tendientes a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos;
[…]
Que la medida más efectiva para prevenir el COVID-19 es lavarse las manos correctamente, con agua y jabón de manera frecuente, lo cual contribuye a la reducción del riesgo de contraer coronavirus en hasta un 50%, de ahí la importancia de generar herramientas que permitan que los habitantes del territorio nacional dispongan de acceso al agua potable en sus domicilios;
Que otra medida fundamental para evitar el contagio del COVID - 19, es el lavado y desinfección frecuente de las áreas públicas; ·
[…]
Que con el fin de facilitar las medidas, relacionadas con la declaratoria de emergencia sanitaria, que deban adoptar los prestadores de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que presten el servicio en el ámbito de aplicación de las Resoluciones CRA 688 de 2014, CRA 720 de 2015 y CRA 825 de 2017, esta Comisión de Regulación adoptará medidas transitorias derivadas y en cumplimiento de la emergencia sanitaria del COVID -19
Que de igual forma, para incrementar la eficacia de las medidas sanitarias y de aislamiento social, no pueden presentarse hogares sin acceso al agua potable y al saneamiento básico mientras dura la emergencia sanitaria;
[…]
Que como consecuencia de las medidas sanitarias derivadas de la Resolución 385 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, se hace necesaria la intervención urgente de esta Comisión de Regulación expidiendo las medidas regulatorias transitorias por la declaratoria de emergencia sanitaria; […]” (Resaltado fuera de texto).
Y, en tercer orden, el acto administrativo en su parte resolutiva adoptó las siguientes medidas: i) suspender temporalmente los aumentos tarifarios del servicio público de agua potable; ii) reinstalar el servicio público de agua potable a los usuarios que les fue suspendido; iii) reconectar el servicio público de agua potable a los usuarios que les fue desconectado; iv) decretar la imposibilidad de suspensión y corte del servicio público de agua potable durante la emergencia sanitaria; v) incrementar el lavado de áreas públicas; vi) incluir el coste del lavado de áreas públicas como componente del costo de limpieza por suscriptor; e vii) incrementar la frecuencia de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, y barrido y limpieza de áreas públicas.
En este orden de ideas, la Sala considera que las medidas adoptadas en el acto administrativo se expidieron para incrementar la eficacia de las medidas sanitarias y en cumplimiento de lo dispuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social y, en ese sentido, constituyen un desarrollo de la emergencia sanitaria. En efecto, el acto administrativo indicó que: i) el Ministerio de Salud y Protección Social en la resolución por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria ordenó a todas las autoridades del país que cumplan, según les corresponda, con el plan de contingencia para responder por la respectiva emergencia; ii) la medida más efectiva para prevenir el contagio es lavarse las manos con agua y jabón de manera frecuente; iii) es necesario lavar y desinfectar frecuentemente las áreas públicas, como medida adicional para evitar el contagio; iv) con el fin de facilitar las medidas, relacionadas con la declaratoria de emergencia sanitaria, la Entidad adoptaría medidas transitorias derivadas y en cumplimiento de dicha emergencia; v) para incrementar la eficacia de las medidas sanitarias y de aislamiento social, no pueden presentarse hogares sin acceso al agua potable; y vi) como consecuencia de la medidas sanitarias se hacía necesario adoptar medidas.
En este sentido, la Sala, de la lectura y del análisis de la Resolución CRA 911 de 17 de marzo de 2020, considera que no se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos […]”, por lo que no se cumple con este requisito previsto en la normatividad indicada supra.
Respecto de la Resolución CRA 921 de 16 de junio de 2020
En primer orden, la Resolución se expidió “[…] [e]n ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por la Ley 142 de 1994, los Decretos 1524 de 1994, 2882 y 2883 de 2007, modificado por el Decreto 2412 de 2015, el Decreto 1077 de 2015, el Decreto Legislativo 580 de 2020, la Resolución CRA 475 de 2009 […]”.
En segundo orden, por un lado, se invoca la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 y, por el otro, frente al Decreto Legislativo 580 de 2020 se hace una mención.
El acto administrativo en los considerandos señaló, entre otros:
“[…] Que, con fundamento en lo anterior, esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 911 de 17 de marzo de 2020 "Por la cual se establecen medidas regulatorias transitorias en el sector de agua potable y saneamiento básico, derivadas de la emergencia declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19", publicada en el Diario Oficial No. 51.260 de 18 de marzo de 2020;
Que este lavado y desinfección de áreas públicas de alto tráfico contenido en la Resolución CRA 911 de 2020, tuvo su sustento especial y transitoria en la situación de pandemia causada por el COVID-19, en donde la OMS recomendó reforzar las medidas de higiene tanto personal como de lugares públicos y privados haciendo énfasis en la limpieza y desinfección de superficies en zonas de alta afluencia;
Que en el artículo 7 de la mencionada resolución se dispuso que lo relacionado con el lavado de áreas públicas de alto tráfico peatonal se deberá realizar como mínimo con una frecuencia semanal. Así mismo, se estableció que: l lavado de áreas públicas, durante la emergencia sanitaria, deberá incorporar procedimientos de desinfección de superficies;
[…]
Que el 15 de mayo de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS) publicó el “Cleaning and disinfection of environmental surfaces in the context of COVID-19”, en el cual se desincentiva el uso de desinfectantes en superficies al aire libre; el documento indica ciertos aspectos a tener en cuenta para la limpieza y desinfección de superficies con el fin de evitar la propagación del SARS-CoV-2, virus que genera la enfermedad COVID-19. Dentro de los aspectos mencionados, se indica que, si bien el virus cuenta con una envoltura lipídica frágil, este puede ser eliminado mediante desinfectantes a base de hipoclorito, su remoción de superficies al aire libre puede no ser efectiva a través de la aspersión de desinfectante;
Que, de igual forma, la OMS en sus orientaciones provisionales confirmó que las medidas de limpieza deben realizarse principalmente sobre las superficies que tienen mayor uso o son más frecuentadas, así como también sustento que “(…) no se recomienda el rociado o la fumigación de espacios exteriores, como calles o mercados, para matar al virus causante de la COVID-19 u otros patógenos, pues la acción del desinfectante se ve anulada por la suciedad”;
[…]
Que las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud deben ser tenidas en cuenta, en cumplimiento del Reglamento Sanitario Internacional que aplica a los países que han suscrito el convenio básico OMS, el cual fue suscrito por Colombia en diciembre de 1954;
Que la recomendación de la Organización Mundial de la Salud fue acogida por el Ministerio de Salud y Protección Social y a través de oficio RAD.202021300803291, de fecha 1 de junio de 2020, fue comunicado a esta Comisión de Regulación con el número CRA 20203210062282 de 3 de junio de 2020, donde manifiesta que: “(Teniendo en cuenta que de acuerdo a lo planteado por la OMS, la desinfección de áreas públicas no es una estrategia que resulte efectiva para reducir el riesgo de dispersión y contagio del SARS CoV2, dado que el virus muere de manera natural en horas o días en condiciones ambientales convencionales y muere más rápidamente en temperaturas cálidas, y por efecto de la luz solar, y que además, la aplicación de desinfectantes puede representar un riesgo para la salud humana, se considera recomendar la suspensión de la desinfección frecuente incluida en la Resolución CRA 911 de 2020. (…)”;
Que, dado que la técnica de lavado utilizada actualmente por las personas prestadoras no incluye un fregado mecánico con detergente que permita una limpieza profunda del área, y por ende la exposición del material interno del SARS-CoV-2 para su posterior desinfección, la actividad de lavado que se está llevando a cabo actualmente no está cumpliendo los objetivos de remoción necesarios;
Que, se hace necesario derogar lo dispuesto en el artículo 7 de la Resolución CRA 911 de 2020 y en consecuencia, modificar los artículos 8 y 9 de la misma resolución con el objetivo de remunerar las actividades de lavado y desinfección de áreas públicas en lo relacionado con los costos en que se incurrieron por la mismas entre el 18 de marzo de 2020 y la entrada en vigencia de la presente resolución […]” (Resaltado fuera de texto).
Y, en tercer orden, el acto administrativo en su parte resolutiva dispuso, por un lado, derogar la medida prevista en el artículo 7 de la Resolución CRA 911 de 2020, consistente en incrementar la frecuencia de lavado de áreas públicas; y, por el otro, modificar los artículos 8 y 9 ibidem, con el objetivo de remunerar las actividades de lavado y desinfección de áreas públicas en lo relacionado con los costos en que se incurrieron por la mismas entre el 18 de marzo de 2020 y la expedición del acto administrativo.
En este orden de ideas, la Sala considera que las medidas adoptadas en la Resolución CRA 921 de 2020 desarrollan la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social porque: i) deroga una medida y modifica dos artículos de la Resolución CRA 911 de 2020 la cual, como se analizó previamente, desarrolla la emergencia sanitaria; ii) las medidas adoptadas tienen relación con el incremento en la frecuencia del lavado de áreas públicas y el costo asociado a dicha actividad, como actos propios para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social tanto en la declaratoria de emergencia sanitaria, como en la resolución que la prorrogó y en el oficio RAD.202021300803291 de fecha 1 de junio de 2020, en donde se recomendaron las medidas adoptadas debido a que se acogió la recomendación de la Organización Mundial de la Salud.
La Sala considera que el acto administrativo no desarrolla materialmente el Decreto Legislativo 580 de 2020 porque, aunque lo menciona en los fundamentos, no lo invoca en sus considerandos y las medidas adoptadas en el acto administrativo no regulan ninguno de los aspectos previstos por el mencionado decreto, como son: i) subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo; ii) pago de dichos servicios por parte de las entidades territoriales; iii) pago diferido de dichos servicios; iv) aportes voluntarios de usuarios; v) Destinación de los recursos de la participación de agua potable y saneamiento básico en los departamentos, distritos y municipios; ni vi) Destinación del Superávit para el servicio de aseo.
En este sentido, la Sala, de la lectura y del análisis de la Resolución CRA 921 de 16 de junio de 2020, considera que no se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos […]”, por lo que no se cumple con este requisito previsto en la normatividad indicada supra.
Conclusiones
La Sala Especial de Decisión considera que las resoluciones CRA 911 de 17 de marzo de 2020 y CRA 921 de 16 de junio de 2020, expedidas por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, desarrollan la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección social, mediante la Resolución 385 de 2020, prorrogada mediante la Resolución 844 de 2020, y, en ese sentido, no desarrollan el estado de emergencia económica, social y ecológica ni algún otro decreto legislativo y, en consecuencia, constituye razón para no estudiar los demás supuestos previstos en la normativa y para declarar la improcedencia del control inmediato de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
III. RESUELVE:
PRIMERO: DECRETAR la reanudación del proceso identificado con el número único de radicación 11001031500020200094600, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas en las resoluciones CRA 911 de 17 de marzo de 2020 y CRA 921 de 16 de junio de 2020: expedidas por el Presidente y el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente | |
ROCÍO ARAÚJO OÑATE (E) Consejera de Estado Salvamento de voto | STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado |
EDISON ALEXANDER JOJOA BOLAÑOS (E) Consejero de Estado | CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado |
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
www.consejodeestado.gov.co
