CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020)

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD  

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-00973-00

Actora: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

Asunto: No avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Resolución núm. 100-001026 de 24 de marzo de 2020

AUTO INTERLOCUTORIO

El Despacho procede a analizar si hay lugar a tramitar bajo este medio de control inmediato, el examen de legalidad de la Resolución núm. 100-001026 de 24 de marzo de 202, “Por la cual se decreta como medida transitoria la suspensión de términos para los procesos jurisdiccionales de Procedimientos Mercantiles y de Procedimientos de Insolvencia que se tramitan en la Superintendencia de Sociedades”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES.

I. ANTECEDENTES

Con ocasión del brote de coronavirus la Organización Mundial de la Salud (OMS), previa convocatoria del Comité de Emergencia, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI-2005) para que este evaluar si había una situación de “Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII)

, recomendó a los países en general adoptar, entre otras: i) medidas de confinamiento, ii) vigilancia activa, iii) detección temprana, iv) aislamiento y manejo de los casos, v) seguimiento de contactos, vi) prevención de la propagación del “2019-nCoV”, y vii) proporcionar a la OMS todos los datos pertinentes.

En virtud de lo anterior, los Ministerios del Trabajo y de Salud y de la Protección Social implementaron medidas para enfrentar su llegada al país, que denominaron fases de prevención y de contención, a efectos de mantener los casos y contactos controlados.

Luego, el Ministerio del Trabajo expidió la Circular núm. 017 de 24 de febrero de 202. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución núm. 38 de 10 de marzo de 2020; y, de manera conjunta, los Ministros de Salud y Protección Social y del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular Externa núm. 01 de 11 de marzo de 2020, mediante la cual se impartieron instrucciones frente al manejo de la enfermedad en ambientes laborales.

En los avances de esta emergencia, el Director de la OMS en la alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-1, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, declaró: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Posteriormente, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigenci.

II. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Según informe rendido por la Secretaría General de esta Corporación, el presente asunto ingresó al Despacho el 30 de marzo del presente año para conferirle el trámite de rigor.

Este control inmediato de legalidad recae respecto de la Resolución núm. 100-001026 de 24 de marzo de 202, “Por la cual se decreta como medida transitoria la suspensión de términos para los procesos jurisdiccionales de Procedimientos Mercantiles y de Procedimientos de Insolvencia que se tramitan en la Superintendencia de Sociedades”, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES.

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO

3.1 Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción.

Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”. Por ende, el conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente que suscribe esta decisión actúa como presidenta.

3.2 Presupuestos del medio de control automático

3.2.1 Presupuestos de forma

El control inmediato de legalidad opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, de manera que es requisito de forma que el acto a controlar automáticamente sea dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En este caso, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto el acto enviado para su control se expidió con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, fecha en que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, cuya vigencia se extendió por 30 días calendario, esto es, hasta el 17 de abril del presente añ.

3.2.2 Presupuestos de procedibilidad

Ahora, en cuanto al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad se predican los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial que prevé el artículo 185 del CPACA. Sobre el particular, esta Corporación señaló:

“[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL.

35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general.

35.3. Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]– (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente:

Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.

Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dicten para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […–”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición.

Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción

Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un Decreto Legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza según lo ha precisado esta Corporació, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativ

.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que existe entre los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia.

3.3 Caso concreto

Examinado el contenido de la Resolución núm. 100-001026 de 24 de marzo de 2020, se tiene que el Superintendente de Sociedades invocó para su expedición el ejercicio de sus “facultades legales. También relató entre sus consideraciones la situación de pandemia que afecta el planeta y la declaratoria de emergencia en el país mediante Decreto núm. 417 de 2020, pero, en específico, se fundamentó en el Decreto núm. 457 de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”.

En dicho Decreto se dispuso la orden de aislamiento obligatorio para todos los colombianos desde el martes 24 de marzo de 2020, a las 23:59 horas, hasta el lunes 13 de abril de 2020 a las 00:00 horas, lo que llevó al Superintendente a ordenar la suspensión de términos para los procesos jurisdiccionales que tramita esa entidad, manteniendo el uso de las tecnologías de la información.

En este sentido, se aprecia que la decisión de suspensión de términos ordenada en la Resolución núm. 100-001026, se adoptó con ocasión y para hacer viable lo dispuesto en el Decreto núm. 457 de 202

, el cual no tiene el carácter de decreto legislativo, en tanto el Presidente de la República lo expidió en ejercicio de la facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Constitucional y con el fin de atender la emergencia sanitaria decretada en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, según la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.

Lo precedente pone de manifiesto que no concurre el tercero de los presupuestos necesarios para dar trámite a este medio de control, en tanto la Resolución 100-001026, a pesar de tener el carácter general y ser expedida en ejercicio de las funciones administrativas asignadas a la entidad, no desarrolla un decreto legislativo dictado en virtud de la declaratoria de emergencia, en este caso, el Decreto núm. 417 de 2020.

Todo lo anterior impide adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Resolución núm. 100-001026 de 24 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Sociedades, por lo que, en consecuencia, no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática.

Finalmente, ante la inexistencia de una demanda formal contra la citada resolución, no hay lugar a dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 17  del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Resolución núm. 100-001026 de 24 de marzo de 2020, expedida por la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Superintendente de Sociedades, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera

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