CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020)

Referencia: Medio de control inmediato de legalidad

Número único de radicación: 110010315000202001049-00

Acto administrativo: Circular Externa núm. 001 de 12 de marzo de 2020 sobre “[…] SUSPENSIÓN DE ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE EVENTOS DEPORTIVOS EN EL TERRITORIO NACIONAL […]”, expedida por el Ministro del Deporte.

Asunto: Resuelve sobre si avoca o no conocimiento de una circular externa, en el marco del medio de control inmediato de legalidad

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre si avoca o no conocimiento de la Circular Externa núm. 001 de 12 de marzo de 2020, dirigida a los “ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE”, sobre “[…] SUSPENSIÓN DE ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE EVENTOS DEPORTIVOS EN EL TERRITORIO NACIONAL […]”, expedida por el Ministro del Deporte, en el marco del medio de control inmediato de legalidad.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La Organización Mundial de la Salu, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 202, declaró la emergencia sanitaria y adoptó unas medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. La Resolución dispuso, entre otros aspectos, lo siguiente:

“[…] RESUELVE:

Artículo 1°. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada.

Artículo 2°. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias:

2.1. Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas. Las autoridades locales tendrán que adelantar las acciones que correspondan para vigilar el cumplimiento de la medida.

[…]”.

El Ministro del Deporte expidió la Circular Externa núm. 001 de 12 de marzo de 2020 dirigida a los “ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE” sobre “[…] SUSPENSIÓN DE ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE EVENTOS DEPORTIVOS EN EL TERRITORIO NACIONAL […]”, en la cual manifestó lo siguiente:

“[…] 12 DE MARZO DE 2020

CIRCULAR EXTERNA No. 001

PARA: ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE

DE: MINISTERIO DEL DEPORTE

ASUNTO: SUSPENSIÓN DE ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE EVENTOS DEPORTIVOS EN EL TERRITORIO NACIONAL

El Ministro del Deporte en atención a las decisiones emitidas por el Sr. Presidente de la República frente a la fase de contención y declaratoria de emergencia sanitaria, adoptadas por el Ministerio de salud (sic) frente a la pandemia de COVID-19 y con el objeto de proteger a la comunidad deportiva y connacionales que asisten a eventos deportivos,

SE PERMITE INFORMAR

A partir de la fecha y hasta el 30 de mayo del año en curso, se suspende en el territorio Colombiano la organización y realización de eventos de carácter masivo, superiores a 500 personas,

Así mismo dada la naturaleza del deporte de alto rendimiento y recreativo que genera alta movilidad internacional con propensión al contacto, se realizarán a puerta cerrada.

Se insta al Comité Olímpico Colombiano, Comité Paralímpico Colombiano, Federaciones Deportivas Nacionales, Institutos Departamentales, Ligas Departamentales, Secretarías de Deporte, Institutos Municipales, Clubes Deportivos y Profesionales Municipales, Escuelas Deportivas, adoptar las medidas conducentes al acatamiento inmediato de suspensión emitido en el presente comunicado.

Recordemos, que la mejor manera de enfrentar este momento con el autocuidado, una disciplina y cultura sanitaria adecuada y la calma […]”.

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 202, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, “[…] con el fin de garantizar la atención en salud de la población afectada por causa de la emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19 […]”.

El conocimiento del asunto le correspondió a este Despacho, por reparto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2.° del artículo 185 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201 y el artículo 2 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201.

II. CONSIDERACIONES

El Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) competencia; ii) marco normativo y características del medio de control inmediato de legalidad; iii) marco normativo del procedimiento del medio de control inmediato de legalidad; iv) medidas transitorias adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, por motivos de salubridad pública; y v) el análisis del caso concreto.

Vistos los artículos 21  212  213 

 y 23 

 de la Constitución Política; el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 199; el numeral 2 del artículo 3   

 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199; los artículos 11 

, 136 y 185 de la Ley 1437; y los artículos 1 y 23 y 29 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 201: el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por autoridades del orden nacional en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.

Marco normativo y características del medio de control inmediato de legalidad

Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece:

“[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”.

Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone:

“[…] Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”.

De conformidad con las normas citadas supra, este Despacho considera que la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por los siguientes supuestos facticos: i) una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; iii) en desarrollo de un decreto legislativo; y iv) expedido durante cualquiera de los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.

La atribución para el control inmediato de legalidad corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dependiendo de la autoridad que expide la respectiva medida. En este orden de ideas, los actos expedidos por autoridades del orden nacional serán conocidos por el Consejo de Estado y aquellos expedidos por autoridades territoriales departamentales y municipales, serán de competencia del tribunal administrativo correspondiente.

Por último, el Consejo de Estad ha considerado que el medio de control inmediato de legalidad se caracteriza por ser: i) jurisdiccional, ii) automático, iii) inmediato, iv) oficioso, v) autónomo, vi) integral, vii) compatible y coexistente, y viii) hace tránsito a cosa juzgada relativa.

Marco normativo del procedimiento del medio de control inmediato de legalidad

Visto el artículo 185 de la Ley 1437, sobre el trámite del control inmediato de legalidad de actos, que establece:

“[…] Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional […]”.

De la norma citada supra, se considera lo siguiente: i) el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; ii) la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la respectiva corporación y la sentencia a la sala plena; iii) repartido el proceso, el magistrado ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo; iv) adicionalmente, se ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; v) se podrá invitar a entidades públicas, organizaciones privadas y expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso para que presenten por escrito su concepto acerca de puntos relevantes; vi) se podrá decretar las pruebas que se estimen conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días; vii) expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio, cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto; viii) vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el magistrado ponente registrará el proyecto de sentencia, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de remitido el proceso al despacho; y ix) la sala plena de la respectiva corporación proferirá la sentencia dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

Medidas transitorias adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, por motivos de salubridad pública

Vistos: i) los acuerdos números PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, PCSJA20-11521 de 19 de marzo de 2020 y PCSJA20-11526 de 22 de marzo de 2020 expedidos por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, sobre la suspensión de términos judiciales; ii) el Acuerdo núm. PCSJA20-11529 25 de marzo de 2020, “[…] Por el cual se establece una excepción a la suspensión de términos en el Consejo de Estado y en los tribunales administrativos […]” expedido por la Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura, que dispuso lo siguiente:

“[…] Artículo 1. Exceptuar de la suspensión de términos adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura en los acuerdos PCSJA20-11517, 11521 y 11526 de marzo de 2020, las actuaciones que adelanten el Consejo de Estado y los tribunales administrativos con ocasión del control inmediato de legalidad que deben adelantar de conformidad con las competencias establecidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 111, numeral 8, 136 y 151, numeral 14, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” (Resalta el Despacho).

Visto el Acuerdo PCSJA20-11532 de 11 de abril de 202, en especial, los artículos 1 y 2, que establecen lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 1. Suspensión de términos judiciales. Prorrogar la suspensión de términos judiciales en el territorio nacional, desde el 13 de abril hasta el 26 de abril de 2020.

ARTÍCULO 2. Excepciones a la suspensión de términos judiciales. Las siguientes excepciones a la suspensión de términos continuarán rigiendo:

[…]

3. Las actuaciones que adelanten el Consejo de Estado y los tribunales administrativos con ocasión del control inmediato de legalidad que deben adelantar de conformidad con las competencias establecidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 111, numeral 8, 136 y 151, numeral 14, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

Vistos: i) la Circular núm. 003 de 16 de marzo de 202, expedida por el Presidente del Consejo de Estado, relacionada con la suspensión de términos judiciales por las actuales circunstancias de salubridad pública, en la que se ordenó: “[…] una vez suspendidos los términos judiciales y administrativos, se procederá al cierre temporal de las instalaciones del Consejo de Estado […]”; y ii) la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, expedida por el Presidente del Consejo de Estado, por medio de la cual se dispuso lo siguiente:

“[…] Con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional declaró, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, como consecuencia de la pandemia originada por el Covid-19, por el término de 30 días.

Con base en ese decreto legislativo, las autoridades del orden nacional, entre otras, han venido adoptando medidas de carácter general en ejercicio de la función administrativa, las cuales, por disposición del artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tendrán un control inmediato de legalidad que es ejercido por el Consejo de Estado.

Los actos administrativos que expidan tales autoridades deberán ser enviados al Consejo de Estado dentro de las cuarenta y ocho (48) siguientes a su expedición, pues, de no ser remitidos en ese lapso, se procederá a asumir su conocimiento de oficio, tal y como lo prevé esa misma disposición legal.

Para efectos del envío de los actos administrativos de carácter general y demás documentos soporte de los mismos, se ha habilitado el siguiente correo eléctronico: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.

En cuanto al trámite, sustanciación y resolución del control inmediato de legalidad, se observarán las reglas previstas en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la salvedad de que las actuaciones judiciales se surtirán a través de medios electrónicos que garanticen el principio de publicidad y el debido proceso […]” (Resalta el Despacho).

Visto el artículo 186 de la Ley 1437, sobre la utilización de medios electrónicos, que dispone: “[…] [t]odas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio […]”.

De conformidad con las normas, acuerdos y circulares citados supra, este Despacho considera que: i) los términos judiciales no están suspendidos para los asuntos relacionados con el medio de control inmediato de legalidad; ii) las actuaciones judiciales en este tipo de asuntos se surtirán por medios electrónicos que garanticen el principio de publicidad y los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso; y iii) las intervenciones, los conceptos, los antecedentes administrativos, las pruebas, las comunicaciones y demás documentos que se dirijan al Despacho sustanciador con destino al expediente del proceso de la referencia, mediante mensaje de datos, deberán ser enviados al siguiente buzón electrónico “[…] secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co […]”.

Análisis del caso concreto

Vistos: i) los artículo 215 y 237 de la Constitución Política, sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica y atribuciones del Consejo de Estado; ii) el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2.° del artículo 37 de la Ley 270, sobre las competencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; iv) los artículos 111, 136 y 185 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado para ejercer el control inmediato de legalidad; y v) los artículos 12, 23 y 29 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 2019, sobre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Visto el artículo 185 de la Ley 1437 y los artículos 12, 23 y 29 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 2019; y atendiendo al reparto realizado por la Presidencia de esta Corporación: este Despacho es competente para sustanciar el proceso de la referencia.

Considerando que, conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por los siguientes supuestos facticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; iii) en desarrollo de un decreto legislativo; y iv) expedido durante cualquiera de los estados de excepción de que tratan los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política.

Atendiendo a que, conforme se indicó supra, la Circular Externa núm. 001 de 12 de marzo de 2020, fue expedida por el Ministro del Deporte con anterioridad al estado de emergencia económica, social y ecológica, por lo que este Despacho no avocará su conocimiento, en el marco del medio de control inmediato de legalidad.

Por último, se ordenará notificar esta providencia al Ministro del Deporte, para su conocimiento y fines pertinentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NO AVOCAR conocimiento de la Circular Externa núm. 001 de 12 de marzo de 2020, dirigida a los “ORGANISMOS DEL SISTEMA NACIONAL DEL DEPORTE” sobre “[…] SUSPENSIÓN DE ORGANIZACIÓN Y REALIZACIÓN DE EVENTOS DEPORTIVOS EN EL TERRITORIO NACIONAL […]”, expedida por el Ministro del Deporte, en el marco del medio de control inmediato de legalidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia, por conducto de la Secretaría General de esta Corporación, al Ministro del Deporte, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

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