CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: Medio de control inmediato de legalidad

Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 01345 00

Acto controlado: Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 expedida por el Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER

Tema: Procedencia parcial del control inmediato de legalidad de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 expedida por el Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA

La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 “[…] Por la cual se adoptan medidas transitorias en materia de contratación estatal en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID-19 […]”, expedida por el Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER.

La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La Organización Mundial de la Salu, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 202

El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.

Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020

El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.  

Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

5. El Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, expidió la Resolución núm. A-240 de 30 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se adoptan medidas transitorias en materia de contratación estatal en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID-19 […]”.

El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 201, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable. 

7. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado, vía correo electrónico, la Resolución núm. A-240 de 30 de marzo de 2020, el 23 de abril de 2020, el cual fue repartido al Despacho Sustanciador en esa misma fecha.

8. El Despacho Sustanciador, mediante el auto de 29 de mayo de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó Ministerio de Salud y Protección Social y a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, vi) requirió al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda para que allegara el expediente administrativo que contuviera los antecedentes de la Resolución objeto de este proceso; y vii) ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez expirado el término de la publicación del aviso, pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

9. La Corporación Autónoma Regional de Risaralda, remitió el expediente administrativo mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 11 de junio de 2020.

Intervenciones

La Corporación Autónoma Regional de Risaralda

10. El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda intervino, dentro de la oportunidad procesal correspondiente en el que solicitó declarar ajustado a la legalidad el acto administrativo objeto de control, con base en los siguientes argumentos:

11. Por un lado, indicó que la Resolución A-240 de 2020 cumple con los atributos de existencia, validez y eficacia, toda vez que el acto administrativo referido existe desde el 30 de marzo de 2020, momento en que se manifestó la voluntad de la administración.

12. Frente a la validez del acto administrativo, adujo que fue expedido por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en ejercicio de sus funciones y competencias legales; su objeto consiste en la adopción de medidas transitorias en materia de contratación en la Entidad durante el Estado de Excepción; con motivo de la declaratoria de la Emergencia Sanitaria y con la finalidad de:

 12.1. Adoptar las medidas transitorias que garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la no afectación de los intereses institucionales, del ambiente, los recursos naturales y de los usuarios en su actividad misional, adecuando todas las actuaciones que adelanta la Corporación relacionadas con la contratación estatal, frente a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

12.2. Continuar adelantando las funciones que le son propias en materia de contratación estatal, respecto de los procedimientos de selección de contratistas que sean necesarios, indispensable o urgentes para su funcionamiento y la debida administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible.

12.3. Para cumplir con las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas por el Gobierno Nacional.

13. Respecto a la eficacia del acto administrativo, refirió que el mismo fue publicitado en el boletín oficial de la página web de la Entidad y también en la edición núm. 51.285 de 2020, del Diario Oficial.

14. Por el otro, respecto de su legalidad, señaló que las medidas adoptadas a través de la resolución guardan relación directa o son conexas con las disposiciones dictadas en virtud del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y además son proporcionales para la atención de la emergencia sanitaria, toda vez que:

14.1. Es un acto de contenido general: en la medida que las medidas adoptadas cobijan sin distingo alguno a las personas en general, los usuarios de los servicios de la Entidad, sus servidores y contratistas, y en general los interesados en las actuaciones de la Corporación en materia de contratación estatal.

14.2. Es un acto dictado en ejercicio de la función administrativa:  la Resolución objeto de control fue expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda en uso de sus atribuciones legales y ejercicio de la función administrativa, como quiera que, está encaminada a la realización de sus fines, misión y funciones.

14.3. Es un acto que tiene como fin desarrollar uno o más de los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción. Al analizar tanto la parte considerativa como la resolutiva de la Resolución A-240 de 2020, se colige que las medidas transitorias allí definidas, tienen como fin desarrollar los Decretos Legislativos 440 del 20 de marzo de 2020 y 491 del 28 de marzo de 2020.

15. Las demás personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y durante el término de fijación del aviso ningún funcionario intervino.

Concepto del Ministerio Público

16. El Ministerio Públic rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución la Resolución núm. A-240 de 30 de marzo de 2020 se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos:

16.1. Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción.

16.2. En este sentido, explicó que el acto se dirige a un número indeterminado de personas que incluye funcionarios, contratistas y usuarios de la entidad, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. Asimismo, indicó que la Resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad y porque el Director General contaba con atribuciones de regulación al interior de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.

16.3. Afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, los decretos legislativos 440 y 491 de 2020.

17. En relación con el examen formal, determinó que la Resolución se sujetó a las competencias atribuidas al Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda mediante Acuerdo del Consejo Directivo núm. 002 del 03 de febrero de 2020, y  a las funciones y competencias legales previstas en los artículos 24, 28 y 29 de la Ley 99 de 1993, normas en las cuales se dispuso que el director de la corporación es el competente para dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad dentro de las cuales se ubica la gestión contractual y ejercer su representación legal.

18. Identificó, asimismo, el marco normativo que sirvió como parámetro de control, así: i) artículo 215 de la Constitución Política de 1991; ii) la Ley 137 de 2 de junio de 199; iii) el Decreto 417 de 17 de marzo de 202 iv) el Decreto Legislativo 440 de 2020 y v) el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020.

19. En relación con el examen material, refirió que el acto no vulneró ni limitó el núcleo esencial de derecho fundamental alguno. También, indicó que la Resolución núm. A-240 de 30 de marzo de 2020 se ajustó al principio de necesidad porque se expidió, para tomar las medidas necesarias para la continuidad del servicio relativo a la gestión contractual, privilegiando la aplicación de las tecnologías de la información, concretando y especificando las razones por las cuales debía darse alcance y desarrollo a las medidas contenidas en los decretos legislativos 440 y 491 de 2020.

20. Expresó que no se afectó el principio de finalidad, por cuanto la regulación se expidió para atender las posibles repercusiones causadas por la COVID-19, en particular, para garantizar la atención y prestación de los servicios en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica, lo cual atiende de manera directa al objeto de los referidos decretos legislativos.

21. Ratificó, finalmente, que la Resolución se ajusta al principio de proporcionalidad, toda vez que propende por la protección de la salud y el trabajo de funcionarios y contratistas de la Corporación sin afectar la prestación en el servicio, y no contiene disposiciones discriminatorias o que estén prohibidas por el artículo 15 de la Ley 137.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

22. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 y la sentencia de constitucionalidad vi) el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y la sentencia de constitucionalidad; vii) el marco normativo internacional, viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, ix) la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 x) el análisis del caso concreto y xi) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

23. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 3   

 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

24. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub examine.

Problema Jurídico

25. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 expedida por el Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

26. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no a los decretos legislativos 440 y 491 de 2020 y demás normas superiores.

Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción

27. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

28. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9, lo siguiente:

“[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9.  Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:

- guerra exterior.

- grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.

- Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia).  Este principio de formalidad cumple variados propósitos:  1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción;  2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”.

Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública

29. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

30. La Corte Constitucional ha considerado, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1, lo siguiente:

“[…] 4.1.   La naturaleza del estado de emergencia.

4.1.1.   Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitució.

[...]

4.1.3.   Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguiente:

(1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios.

(2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.

(3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.

4.1.4.     Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia.

Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efecto. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente […]”

31. Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […].

32. Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.

33. El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.

De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.

34. Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció:

“[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.

PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.

35. Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia; ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.

El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020

36. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente:

“[…] Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.

Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).

Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […].

37. En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas.

Presupuesto fáctico

38. En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo y v) los costos de la atención en salud.

39. Y, por el otro: i) el impacto económico en los ámbitos nacional e internacional derivados de la pandemia por el nuevo coronavirus, Covid-19, que, según señaló, sería “[…] de magnitudes impredecibles e incalculables […]”; ii) las medidas adoptadas en el orden internacional y nacional con el objeto de superar la crisis; iii) la urgente necesidad de apoyo fiscal al sistema de salud; iv) el posible incumplimiento de pagos y obligaciones por la reducción de los flujos de caja de personas y empresas; v) la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción de crudo de la OPEP+ y su menor demanda mundial lo cual implicó un desplome del precio del petróleo, para la referencia Brent; vi) el alza del precio del dólar en los mercados emergentes y países productores de petróleo, como el colombiano, lo que a su vez genera una afectación de diferentes sectores y viii) la necesidad de adoptar nuevas medidas extraordinarias, puesto que las adoptadas no han sido suficientes.

Presupuesto valorativo

40. En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción

41. La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”.

42. Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.

43. En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación.

Sentencia C-145 del 20 de mayo de 202

44. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que:

44.1. El Gobierno Nacional utilizó las atribuciones ordinarias para atender las dimensiones sanitarias, económicas y sociales de la pandemia desde múltiples frentes, antes de declarar el estado de emergencia.

44.2. “[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigible respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas.

44.3. El análisis de las medidas anunciadas debe ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”. Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios.

45. La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.

Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020 y la sentencia de constitucionalidad

46. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia covid-19" […]”.  

47. El Decreto citado supra en sus once (11) artículos adoptó algunas medidas en materia de contratación estatal con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia, entre ellas:

47.1. La realización de las audiencias públicas electrónicas virtuales, a través del uso de las herramientas electrónicas sin afectar la publicidad y la transparencia.

47.2. La incorporación de los medios electrónicos a las actuaciones contractuales sancionatorias, garantizando el derecho al debido proceso y de defensa.

47.3. En caso de ser necesario la suspensión de los procedimientos de contratación, inclusive su revocatoria, cuando no haya mecanismos que permiten continuarlos de manera normal.

47.4. Permitir que las autoridades administrativas, y en especial la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente pueda adelantar procedimientos de contratación ágiles y expeditos, ante la urgencia en adquirir bienes, obras o servicios para contener la expansión del virus y atender la mitigación de la pandemia.

47.5.  Autorizar, entre otras medidas pertinentes, la adición ilimitada de los contratos vigentes que contribuyan a atender la epidemia.

48. La Corte Constitucional en sentencia C-162 de 2020 encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo 440 del 20 de marzo de 2020, por considerar que busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia; por la gravedad, magnitud, dimensiones y naturaleza imprevisible de la crisis; y por la urgencia e inminente reacción que exige de las autoridades estatales, procurar medios conducentes y pertinentes para afrontar la situación de emergencia. Asimismo, consideró que el decreto es constitucional porque, el ordenamiento ordinario no cubría las exigencias de atención inmediata y urgente que precisa la pandemia, por lo que se requería de la expedición de normas con fuerza de ley de carácter temporal que permitieran conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

49. Para la Corte, las medidas adoptadas en el Decreto son “proporcionales frente a la crisis que se pretende conjurar, están limitadas por esta finalidad y sometidas a los respectivos controles, y son además de muy corta duración, ya que están vigentes por el tiempo que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. El Decreto no establece ninguna medida discriminatoria”.

Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 y la sentencia de constitucionalidad

50. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.  

51. El Decreto citado supra, en sus diecinueve (19) artículos, adoptó cuatro grandes grupos de medidas administrativas aplicables a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, así: i) ampliación de términos administrativos y promoción del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; ii) medidas de flexibilización de trámites; iii) medidas de protección laboral y iv) medidas atinentes a la conciliación.

52. En efecto, el aludido decreto facultó a las entidades y organismos para que en materia de prestación de servicios adoptara medidas con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio, autorizando de esta forma la firma autógrafa mecánica, digitalizadas o escaneadas de los actos y la realización de sesiones no presenciales.

53. A su vez, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 9 de julio de 202

, respecto del Decreto 491 de 2020:

53.1. Declaró la exequibilidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 9°, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19.

53.2. Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4.° del Decreto 491 de 2020, en el entendido que, ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podía indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos.

53.3. Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 5.° bajo el entendido de que la ampliación de términos que contempla para resolver las peticiones es extensible a los privados que deben atender solicitudes, pues de conformidad con la legislación vigente sobre la materia, se encuentran en una situación similar a la de las autoridades.

53.4. Declaró la exequibilidad condicionada del parágrafo 2 del artículo 6 bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implicara la inaplicación de una norma que determinara una sanción moratoria, las autoridades deberían indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma.

53.5. Declaró la exequibilidad condicionada del artículo 8.° bajo el entendido de que la medida contenida en el mismo se hace extensiva también a los permisos, autorizaciones, certificados y licencias que venzan dentro del mes siguiente a la finalización de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social y que no pudieron ser renovadas en vigencia de la misma debido a las medidas adoptadas para conjurarla. En consecuencia, las referidas habilitaciones se entenderán prorrogadas por el tiempo faltante para completar el término de un mes previsto por el legislador.

53.6. La Corte Constitucional consideró que los ajustes a los trámites de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, incluida la conciliación a instancias de la Procuraduría (artículos 9° y 10), eran constitucionales, porque no implicaban la suspensión de los mismos, sino que se circunscribían a señalar la posibilidad de adelantarlos por medios virtuales en términos racionales, a fin de garantizar el derecho al debido proceso y evitar la prestación personal de los servicios ante el riesgo sanitario, estableciendo límites como la imposibilidad de adelantar las diligencias si alguna de las partes demuestra que no puede comparecer a las audiencias o aportar pruebas, soportes o anexos.

53.6.1. Sin embargo, en tanto el artículo 10 no estableció un límite temporal claro para todos los ajustes procedimentales, y teniendo en cuenta que sería arbitrario prolongar su vigencia más allá del tiempo que dure la emergencia sanitaria, condicionó la constitucionalidad de esta disposición bajo el entendido de que las medidas contenidas en el mismo tendrán vigencia únicamente durante el desarrollo de la emergencia sanitaria.

53.7. Declaró inexequible el artículo 12 por considerar que la regla para que los órganos colegiados del Estado, excepcionalmente, acudan a la virtualidad ya existe en el ordenamiento jurídico, por lo cual, para la Corte: i) no resultó jurídicamente necesario que para la convocatoria de dichos órganos a sesiones no presenciales el Ejecutivo los autorizara mediante decreto legislativo; ii) dicha medida resultaba incompatible con el principio de separación de poderes.

54. Para la Sala, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad que efectuó la Corte Constitucional, el artículo surtió efectos jurídicos durante la vigencia de sus fundamentos jurídicos y fácticos; en consecuencia, es procedente examinar su legalidad dentro del contexto de las normas que les sirvieron de sustento. Valga recordar en este punto, que esta Corporación ha reiterado la autonomía del control de legalidad respecto al control constitucional, y ha considerado que pese a desaparecer los fundamentos de derecho con ocasión de la inexequibilidad de los decretos que le dieron origen, es posible examinar la legalidad de los actos debido a los efectos jurídicos que hubieran podido producir antes de su decaimient.

Marco normativo internacional

55. Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional.

Declaración Universal de los Derechos Humanos

56. La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.  

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

57. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196.

Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos

58. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 201, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto).

59. De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos.

Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

60. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.

Convención Americana sobre Derechos Humanos

61. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 197.

62. Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalida, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad

63. Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece:

“[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”.

64. Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone:

“[…] Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”.

65. De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

66. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 199, realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el  Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”. En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”.

Características del control inmediato de legalidad

67. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características:

67.1. Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […].

67.2. El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […].

67.3. El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […].

67.4. El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […].

67.5. El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […].

67.6. El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […].

67.7. La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalida.

67.8. Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

68. El acto objeto de control es la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 “[…] Por la cual se adoptan medidas transitorias en materia de contratación estatal en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID-19 […]”, expedida por el Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, que se transcribe a continuación:  

“[…] POR LA CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS TRANSITORIAS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ESTATAL EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA - CARDER, EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIALY ECOLÓGICA POR CAUSA DEL CORONAVIRUS COVID-19

EL Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en uso de sus facultades legales, en especial las que le confieren la Ley 99 de 1993, la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007, el Decreto 1082 de 2015, tos Estatutos de la Entidad y el Acuerdo del Consejo Directivo No. 002 de 2020, y

CONSIDERANDO

I. Que mediante la Circular No. 0017 del 24 de febrero del 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo, se establecieron los lineamientos mínimos a implementar de promoción y prevención para la preparación, respuesta y atención de casos de enfermedad Coronavirus COVID-19, por parte de las administradoras de riesgos laborales, empleadores, contratantes y trabajadores dependientes y contratistas del sector público y privado.

II. Que a través de la Circular Externa No. 0018 del 10 de marzo del 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio del Trabajo y el Departamento 'Administrativo de la Función Pública, dirigida entre otros, a los organismos y entidades del sector público, se establecieron una serie de acciones de contención ante la enfermedad Coronavirus COVID-19.

III. Que la Organización Mundial de la Salud - OMS, el 11 de marzo de 2020, declaró el brote del Coronavirus COVID-I9 como pandemia por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y su tratamiento en aras de mitigar el contagio.

IV.  Que el Ministerio de salud y Protección social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, y con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, adoptó entre otras, las siguientes medidas sanitarias:

Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales público y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través de teletrabajo.  

Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19 cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas.

Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su la naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponde, con el plan de contingencia que expida este Ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia.

V. Que el presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo no. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta el país por causa del COVlD-19.

VI. Que mediante la Resolución A - 0216 del 19 de marzo de 2020, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, atendiendo los lineamientos de las autoridades del orden nacional y territorial relacionadas con la emergencia sanitaria, procedió a la modificación de las medidas adoptadas en la Resolución A - 0209 del l6 de marzo de 2020, así: (i) la reducción del horario laboral diario habitual a 5 horas de manera presencial y 3 horas en la modalidad de teletrabajo; y (ii) la suspensión de la atención al público de manera presencial, quedando habilitados los canales virtuales para el efecto.

VII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 440 del 20 de marzo de 2020, adoptó una serie de medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, disponiendo entre otras, las siguientes:

- La realización de audiencias públicas a través de medios electrónicos en los procedimientos de selección contractual (Artículo 1°).

- La realización de audiencias a través de medios electrónicos respecto de las actuaciones programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 201 1 (artículo 2°).

- La facultad de suspender los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria te los actos de apertura (artículo 3°).

- El deber de las entidades estatales de implementar mecanismos electrónicos para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas (artículo 9°).

VIII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público, disponiendo de la siguiente medida en su artículo 1°:

Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-I9.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del presente Decreto.

IX. Que en sesión del Comité de Gestión y Desempeño de la CARDER, adelantada el 24  de marzo de 2020, de la cual se levantó el Acta No. 12, se determinó una serie de acciones de contingencia conforme a la declaratoria nacional de cuarentena por el COVID-19, incluyendo aspectos relacionados con la contratación estatal de la Corporación, tales como: Recepción y trámite de facturas y cuentas de cobro de -contratistas, actas de inicio de contratos, suspensión de contratos, continuidad de los procedimientos de selección de contratistas a través de la plataforma SECOP ll según prioridad para la Entidad, adición y prórroga de algunos contratos, elaboración y revisión de estudios previos.

X. Que en sesión del Comité de Gestión y Desempeño de la CARDER, adelantada el 27 de marzo de 2020, de la cual se extendió el Acta No. 13, se determinó la expedición de los correspondientes actos administrativos por cada proceso o subproceso de la Entidad, que materialicen las determinaciones transitorias adoptadas en tal reunión y las correspondientes a la sesión del 24 de marzo de 2020, en el marco de los Decretos Legislativos proferidos en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

XI. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica , señaló:

Artículo 16. Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Durante el período de aislamiento preventivo obligatorio las personas naturales vinculadas a las entidades públicas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, continuarán desarrollando sus objetos y obligaciones contractuales mediante trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. Aquellos contratistas cuyas obligaciones solo se puedan realizar de manera presencial, continuarán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización at Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.

La declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica y la declaratoria de Emergencia Sanitaria, así como las medidas que se adopten en desarrollo de las mismas no constituyen causal para terminar o suspender unilateralmente los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión celebrados con el Estado.

Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de los honorarios de los contratistas, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos.

Artículo 17. Contratos de prestación de servicios administrativos. Los contratos de servicios administrativos, suscritos por personas jurídicas con entidades públicas, cuyo objeto sea la prestación del servicio de vigilancia aseo, y/o cafetería, transporte y demás servicios de esta naturaleza no serán suspendidos mientras dure el aislamiento preventivo obligatorio. Para que se efectúe el pago a las empresas contratistas éstas deberán certificar el pago de nómina y seguridad social a los empleados que se encuentren vinculados al inicio de la Emergencia Sanitaria.

Parágrafo. Para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro, las entidades del Estado deberán habilitar mecanismos electrónicos.

Artículo 18, Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales. Las autoridades deberán reportar a las respectivas Aseguradoras de Riesgos Laborales la lista de los servidores públicos y contratistas que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio presenten sus servicios a través de teletrabajo o trabajo en casa.

XII. Que bajo el panorama expuesto, es deber de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, como primera autoridad ambiental en el territorio de su jurisdicción, adoptar las medidas transitorias hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social que garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la no afectación de los intereses institucionales, del ambiente, los recursos naturales y de los usuarios en su actividad -misional, resultando necesario adecuar todas las actuaciones que adelanta la Corporación, en especial las relacionadas con la contratación estatal, frente a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID -19.

XIII. Que mediante las compras públicas, las Entidades Estatales adquieren los bienes y servicios que requieren para cumplir con sus objetivos misionales y materializar las políticas públicas.

XIV. Que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en materia de contratación estatal se rige por la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, surtiendo los procedimientos dé selección de contratistas para adquisición de bienes y servicios a través del Sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP II, plataforma de carácter transaccional que permite a compradores y proveedores realizar el procedimiento de contratación en línea (www.colombiacompra.gov.co). De igual manera rige la gestión contractual conforme al Manual Interno de Contratación, aprobado el 25 de abril de 2018 y el Manual de Supervisión e Interventoría aprobado el 29 de noviembre de 2019.

XV. Que en consecuencia, la CARDER seguirá adelantando las funciones que le son propias en materia de contratación estatal, respecto de los procedimientos de selección de contratistas que sean necesarios, indispensable o urgentes para su funcionamiento y la debida administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, dado que cuenta con los recursos tecnológicos para hacerlo, actuaciones que pueden ser cumplidas por los servidores públicos y contratistas de la Entidad cuyas funciones o actividades se relacionan con el sistema de compra pública, a través de teletrabajo o trabajo en casa para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del COVID-19, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de  Salud y Protección Social, y además para cumplir con las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas por el Gobierno Nacional, sin perjuicio de la concurrencia de tales funcionarios a la sede de la Corporación conforme a la excepción -Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado- prevista en el numeral 13 del artículo 3° del Decreto Legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Ordénese dar continuidad a los procedimientos administrativos de selección de contratistas para adquirir los bienes y servicios que sean necesarios, indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, la administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible.

PARÁGRAFO 1: La gestión relacionada con la contratación estatal de la Corporación, deberán ser cumplidas por los servidores públicos y contratistas de la Entidad cuyas funciones o actividades se relacionan con la materia, a través de trabajo en casa para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del COVlD-19, sin perjuicio de la concurrencia de tales funcionarios a la sede de la Corporación conforme a la excepción prevista en el numeral 13 del artículo 3° del Decreto Legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020.

PARÁGRAFO 2: El Comité Evaluador de la Contratación Administrativa podrá sesionar de manera virtual.

ARTÍCULO SEGUNDO: Suprímase de la gestión de la contratación estatal de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, la impresión de documentos que puedan ser generados directamente por el sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP ll o consultados en tal plataforma.

PARÁGRAFO: Continuarán surtiendo trámite escritural los estudios y documentos previos, el aviso de convocatoria, los pliegos de condiciones o la invitación, las adendas, los informes de evaluación y adjudicación, y los actos administrativos que deban adoptarse, sin perjuicio de que los mismos puedan contener firma digitalizada de los funcionarios responsables o aprobación mediante mensaje de correo electrónico de cuenta institucional.

ARTÍCULO TERCERO: Suspender los términos de las siguientes actuaciones:

1. Los términos contemplados para dar inicio a la ejecución de los contratos que se hayan celebrado con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución que a juicio del ordenador del gasto de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, no sean indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la Entidad, la administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible.

2. Los términos previstos para imponer multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento a que se refiere el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

ARTÍCULO CUARTO: Interrumpir los términos de caducidad y prescripción de las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación estatal de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER.

ARTÍCULO QUINTO: Durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, los supervisores de contratos deberán observar las siguientes medidas:

1. Los supervisores de contratos de prestación de servicios personales (profesionales y de apoyo a la gestión) que se hallen en ejecución o los que con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente resolución inicien, cuyas obligaciones contractuales a cargo del contratista no puedan ser cumplidas en virtud de la limitación de circulación de personas y vehículos en todo el territorio nacional con ocasión del aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Presidente de la República mediante el Decreto Legislativo 457 del 22 de marzo de 2020, o mientras permanezca vigente tal medida, deberán concertar con aquellos la ejecución de actividades que se relacionen con el objeto contractual y que puedan ser gestionadas desde el lugar donde se hallen cumpliendo con el aislamiento. Lo anterior, con el fin de materializar el principio de solidaridad social previsto en el numeral 2 del artículo 95 de la Constitución Política de Colombia, garantizar sus ingresos económicos derivados de la ejecución del contrato mientras duren las medidas adoptadas por las autoridades competentes y que impidan su ejecución en debida forma, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020.

2. Los supervisores de los contratos diferentes a la prestación de servicios personales que se hallen en ejecución, respecto de los cuales a juicio del ordenador del gasto de la Corporación no sean indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la Entidad, la administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, cuyo plazo contractual sea necesario para el cumplimiento a de las obligaciones del contratista, deberán tramitar a través de mecanismos virtuales ante el Director de la Corporación la correspondiente solicitud de suspensión, previa concertación de adoptar tal medida con el contratista.

ARTÍCULO SEXTO: Para efectos de recepcionar, tramitar y pagar las facturas y cuentas de cobro de los contratistas, deberá atenderse las instrucciones y mecanismos electrónicos dispuestos por la Entidad a través de la Secretaría General - área de contabilidad y tesorería.

ARTÍCULO SÉPTIMO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y tendrá vigencia hasta tanto permanezca la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, con excepción de lo previsto en el artículo quinto de la presente decisión, el cual permanecerán vigentes hasta tanto dure el actual periodo de aislamiento preventivo obligatorio ordenado a través del Decreto Legislativo 457 del 22 de mazo de2020 y su eventual prórroga.  […]”.

ARTÍCULO OCTAVO. Remitir copia del presente acto administrativo y de la Resolución A-0209 del 16 de marzo de 2020 y Resolución A-0216 del 19 de marzo de 2020, al Consejo de Estado, para el control inmediato de legalidad […]

Análisis del caso concreto

69. El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes subpartes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales y iii) el examen sobre los aspectos materiales.

Procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

70. Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.

71. Atendiendo a que el acto administrativo objeto de control adoptó diferentes medidas, la Sala considera necesario realizar un análisis de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad de cada una.

72. En este sentido, de una revisión del contenido del acto objeto de control, la Sala considera que el control inmediato de legalidad respecto de las medidas contenidas en los artículos quinto, sexto y octavo es improcedente por las razones que se exponen a continuación:

73. Respecto del artículo quinto del acto objeto de control, se considera que tiene por objeto el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020. No obstante lo anterior, las medidas adoptadas no cumplen con el supuesto de ser de carácter general, comoquiera que está dirigida a personas determinables en la Entidad como son: i) los supervisores de contratos de prestación de servicios personales (profesionales y de apoyo a la gestión) para que en el marco de sus competencias tomen las medidas […] la ejecución de actividades que se relacionen con el objeto contractual y que puedan ser gestionadas desde el lugar donde se hallen cumpliendo con el aislamiento […] y ii) los supervisores de los contratos diferentes a la prestación de servicios personales tramiten a través de mecanismos virtuales ante el Director de la Corporación la correspondiente solicitud de suspensión de los contratos, como personas determinables de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda.

74. Frente al artículo sexto atendiendo a que se dispuso que […] Para efectos de recepcionar, tramitar y pagar las facturas y cuentas de cobro de los contratistas, deberá atenderse las instrucciones y mecanismos electrónicos dispuestos por la Entidad a través de la Secretaría General - área de contabilidad y tesorería […]”, se considera que la medida no es de carácter general, toda vez que: i) tiene como destinatario exclusivo a los contratistas y ii) el área de contabilidad y tesorería de la Secretaría General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda; los cuales son identificables dentro de la Corporación y, en esa medida, no se satisface el primero de los presupuestos fácticos normativos para que proceda el control inmediato de legalidad.

75. Atendiendo a que es improcedente el control inmediato de legalidad del artículo quinto del acto objeto de control, como se expuso en el numeral 73 supra, la Sala considera que igualmente es improcedente el control inmediato respecto de la expresión “[…] con excepción de lo previsto en el artículo quinto de la presente decisión, el cual permanecerán vigentes hasta tanto dure el actual periodo de aislamiento preventivo obligatorio ordenado a través del Decreto Legislativo 457 del 22 de mazo de2020 y su eventual prórroga […], contenida en el artículo séptimo del acto.

76. Respecto del artículo octavo que establece el envío del acto administrativo para realizar el control de legalidad, esta Sala considera que no está adoptando ninguna medida, toda vez que se trata de la aplicación de la Ley 137 y el artículo 136 de la Ley 1437, de obligatorio cumplimiento para la entidad.

77. En este orden de ideas, por las razones expuestas en los numerales 72 a 75 supra, la Sala declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad respecto de los artículos quinto, sexto, séptimo (parcial) y octavo del acto administrativo; y, en ese sentido, procederá a estudiar la procedencia de los artículos primero, segundo, tercero, cuarto y séptimo (parcial) del acto objeto de control, así:

78. En primer orden, esta Sala considera que los artículos mencionados contienen medidas de carácter general toda vez que sus efectos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que se dispuso:

78.1. La continuación a los procedimientos administrativos de selección de contratistas para adquirir los bienes y servicios que sean necesarios, indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, la administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, ejecutada a través de la modalidad del trabajo en casa y con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

78.2. La supresión de la gestión de la contratación estatal de la impresión de documentos que puedan ser generados directamente por el sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP ll o consultados en tal plataforma, salvo en “[…] los estudios y documentos previos, el aviso de convocatoria, los pliegos de condiciones o la invitación, las adendas, los informes de evaluación y adjudicación, y los actos administrativos que deban adoptarse, sin perjuicio de que los mismos puedan contener firma digitalizada de los funcionarios responsables o aprobación mediante mensaje de correo electrónico de cuenta institucional […]”.

78.3. La suspensión de términos para: i) la ejecución de los contratos que se hubieran celebrado con anterioridad a la vigencia de la resolución que, a juicio, del ordenador del gasto de la entidad no sean indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la entidad; ii) imponer multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento a que se refiere el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y iii) interrupción de los términos de caducidad y prescripción de las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación estatal de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER.

79. En segundo orden, visto el artículo 23 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199 “[…] [l]as Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.  

80. Asimismo, de acuerdo con el artículo 31, numeral 2, de la Ley supra las corporaciones ambientales actúan como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. En consecuencia, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda es un órgano que integra la administración pública y cuya titularidad de potestad administrativa está reconocida en la ley.

81. En este sentido, la Sala considera que la Resolución se expidió en ejercicio de la función administrativa por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda con base en las facultades constitucionales, legales y reglamentarias.

82. En tercer orden, la Resolución indicada supra se fundamentó en los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020, atendiendo a que:

“[…] V. Que el presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo no. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta el país por causa del COVlD-19.

[…]

VII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 440 del 20 de marzo de 2020, adoptó una serie de medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, disponiendo entre otras, las siguientes:

- La realización de audiencias públicas a través de medios electrónicos en los procedimientos de selección contractual (Artículo 1°).

- La realización de audiencias a través de medios electrónicos respecto de las actuaciones programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 201 1 (artículo 2°).

- La facultad de suspender los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria te los actos de apertura (artículo 3°).

- El deber de las entidades estatales de implementar mecanismos electrónicos para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas (artículo 9°).

[…]

XI. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica , señaló:

XII. Que bajo el panorama expuesto, es deber de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, como primera autoridad ambiental en el territorio de su jurisdicción, adoptar las medidas transitorias hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social que garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la no afectación de los intereses institucionales, del ambiente, los recursos naturales y de los usuarios en su actividad -misional, resultando necesario adecuar todas las actuaciones que adelanta la Corporación, en especial las relacionadas con la contratación estatal, frente a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID -19.

[…]

XV. Que en consecuencia, la CARDER seguirá adelantando las funciones que le son propias en materia de contratación estatal, respecto de los procedimientos de selección de contratistas que sean necesarios, indispensable o urgentes para su funcionamiento y la debida administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, dado que cuenta con los recursos tecnológicos para hacerlo, actuaciones que pueden ser cumplidas por los servidores públicos y contratistas de la Entidad cuyas funciones o actividades se relacionan con el sistema de compra pública, a través de teletrabajo o trabajo en casa para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del COVID-19, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de  Salud y Protección Social, y además para cumplir con las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas por el Gobierno Nacional, sin perjuicio de la concurrencia de tales funcionarios a la sede de la Corporación conforme a la excepción -Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado […]

83. Esta Sala considera que la Resolución se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que invocó: i) en su parte de considerandos los decretos 417 de 17 de marzo de 2020 y 440 de 20 de marzo de 2020; así como los artículos 16, 17 y 18 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020; y ii) en su parte resolutiva adopta medidas que se enmarcan dentro de los decretos 440 y 491 de 2020.

84. En este sentido, adoptó medidas que desarrollan los decretos mencionados supra, sobre contratación estatal, suspensión de términos, trabajo en casa y trámites mediante mecanismos electrónicos.

85. A su vez, los artículos 1, 2, y 3 del Decreto Legislativo 440 de 2020 dispusieron: i) sobre la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, privilegiando la modalidad de trabajo en casa y utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones y ii) la suspensión de los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria de los actos de apertura.

86. Asimismo, los artículos 3, 6,11, 15 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que indicaron, respectivamente: i) la prestación de los servicios a cargo de las autoridades; ii) la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; iii) las firmas de los actos, providencias y decisiones; iv) la prestación de servicios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio y v) las actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. 

87. Por lo anterior, esta Sala considera que los artículos primero, segundo, tercero, cuarto y séptimo de la Resolución se expidieron “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de Excepción […]” comoquiera que: i) se fundamentó en los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; iii) en su parte resolutiva se adoptan medidas que los desarrollan como se determinarán a continuación.

88. En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que los artículos primero, segundo, tercero, cuarto y séptimo son unas medidas generales expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.

Examen sobre los aspectos formales

89. El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición.

Examen de la competencia

90. En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dicto el acto, el Director General (e), quien expidió la Resolución, manifestó actuar en ejercicio de sus facultades legales.

91. En este sentido, la Sala encuentra que: i) el artículo 28 de la Ley 99 establece que el Director General es “[…] el representante legal de la Corporación y primera autoridad ejecutiva […]” y ii) el artículo 29 de la Ley supra define como primera función en cabeza del Director General la de: “[…] [d]irigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad […]”.

92. Por lo anterior, esta Sala considera que el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda al expedir la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020, actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez.

Examen de otros aspectos formales

93. En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación, así:

Artículo 1 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

94. En cuanto al objeto, se pude determinar que se refiere a la continuidad de los procedimientos administrativos de selección de contratistas para adquirir los bienes y servicios que sean necesarios, indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, Asimismo, determinó que la gestión relacionada con la contratación debía ser cumplida a través de la modalidad del trabajo en casa con el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, salvo aquellos funcionarios que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria, lo cual, asegura el desarrollo ininterrumpido de la función de la entidad y protege el interés general en el entendido que previene la propagación del virus covid- 19 entre los servidores públicos, contratistas y la ciudadanía en general.  Así, se trata de un objeto posible que, prima facie, no resulta contrario a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.

95. En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo 440 de 2020; esto es sobre la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, privilegiando la modalidad de trabajo en casa y utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones y la potestad que tienen las entidades para suspender o no los procedimientos de selección de contratistas y la revocatoria de los actos de apertura.

95.1. Asimismo, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por los artículos 3 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020; esto es la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, la prestación de servicios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio y las actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto.

96. En cuanto a la finalidad, se concreta en adoptar medidas para prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Artículo 2 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

97. En cuanto al objeto, se pude determinar que se refiere a la supresión en la contratación estatal de la impresión de los documentos que puedan ser generados o consultados en el sistema electrónico de contratación pública SECOP II, salvo […] los estudios y documentos previos, el aviso de convocatoria, los pliegos de condiciones o la invitación, las adendas, los informes de evaluación y adjudicación, y los actos administrativos que deban adoptarse […], sin perjuicio de la implementación de la firma digital o aprobación mediante mensaje de correo electrónico de cuenta institucional. Así, se trata de un objeto posible que, prima facie, no resulta contrario a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.

98. En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por los artículos 3 y 11 del Decreto Legislativo 491 de 2020, esto es: i) la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, a través de la modalidad de trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; ii) la implementación de la firma digitalizada y iii) la adopción de las medidas internas necesarias para garantizar la seguridad de los documentos que se firmen por este medio, a través de la aprobación mediante el mensaje de correo electrónico de la cuenta institucional. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto.

99. En cuanto a la finalidad, se concreta en garantizar la gestión de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda de forma no presencial garantizando, de esta forma, que la población, en general, no concurra a las instalaciones físicas de la entidad, colocando en riesgo la salud de los usuarios y de los funcionarios, sino que las personas puedan gestionar o consultar los documentos derivados de los procedimientos contractuales a través  del sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP ll, la cual “es una plataforma transaccional en la cual las Entidades Estatales pueden hacer todo el Proceso de Contratación en línea, los proveedores pueden conocer la demanda de las Entidades Estatales, obtienen información de los Procesos de Contratación, presentan ofertas y gestionan sus contratos; los organismos de control hacen la auditoría del Sistema de Compra; y la sociedad civil conoce la forma como las Entidades Estatales ejecutan el dinero de los contribuyentes para entregar bienes, obras y servicios a las personas.

Artículos 3 y 4 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

100. En cuanto al objeto, se puede determinar que se refieren a la suspensión de términos: i) en los trámites relacionados con el inicio de la ejecución de los contratos que se hayan celebrado con anterioridad y que no sean indispensables o urgentes para el funcionamiento de la entidad o de la administración del ambiente y los recursos naturales; ii) para imponer multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento a que se refiere el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011; es decir, declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal y iii) interrumpir los términos de caducidad y prescripción de las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación estatal de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. Así, se trata de un objeto posible que, prima facie, no resulta contrario a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.

101. En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto.

102. En cuanto a la finalidad, se concreta en respetar el debido proceso de los contratistas y demás actores de los diferentes contratos que se encuentran en etapa inicial o en ejecución en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus covid- 19.

Artículo 7 (parcial) de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020

103. En cuanto a su objeto, se puede determinar que hace referencia al término de la vigencia de las medidas adoptadas, desde la fecha de publicación del acto, hasta tanto permanezca la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020. La Sala precisa que en relación con la expresión “[…] con excepción de lo previsto en el artículo quinto de la presente decisión, el cual permanecerán vigentes hasta tanto dure el actual periodo de aislamiento preventivo obligatorio ordenado a través del Decreto Legislativo 457 del 22 de mazo de2020 y su eventual prórroga […]”, no procede el control inmediato de legalidad, como se indicó en el numeral 75 supra.

104. A su vez, el artículo 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, con el cual se fundamentó el artículo 5 del acto objeto de control estableció su vigencia durante el período de aislamiento preventivo obligatorio.

94. En este sentido, atendiendo a que, para la fecha de expedición de acto administrativo objeto de control: i) el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República y todos los ministros, mediante Decreto 457 de 22 de marzo de 202, se encontraba vigente hasta “[…] las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020 […]”; y ii) la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 2020, estaba vigente hasta el 30 de mayo de 2020.

105. Considerando que la medida de aislamiento preventivo obligatorio tenía un término de duración inferior al de la emergencia sanitaria y que las mismas podían prorrogarse, como en efecto ocurrió, la Sala declarará la legalidad del término de vigencia del artículo quinto del acto objeto de control, bajo el entendido que la medida adoptada no podrá superar en ningún momento la duración del aislamiento preventivo obligatorio

106. Asimismo, se considera que la Resolución objeto de control contiene todos los elementos necesarios que permiten su identificación: encabezado, número, fecha, competencia expresa de las facultades que se ejercen, contenido material, parte resolutiva y firma de quien suscribe el acto administrativo.

107. Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020, satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal.

Examen sobre los aspectos materiales

108. El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.

109. La Sala precisa que el marco normativo que sirve como parámetro de control de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 se compone de estas disposiciones: el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137, el Decreto 417 de 2020, el Decreto Legislativo 440 de 2020 y el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Juicio de conexidad

110. En primer lugar, en relación con el juicio de conexidad, como se expuso previamente, la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 contiene unas medidas que desarrollan los Decretos Legislativos 440 (artículos 1, 2 3 y 9) y 491 de 2020 (artículos 3, 6, 11, 15 y 16).

111. La Resolución mencionada supra señaló, entre otras razones, las siguientes:

“[…] V. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta el país por causa del COVlD-19.

[…]

VII. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 440 del 20 de marzo de 2020, adoptó una serie de medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, disponiendo entre otras, las siguientes:

La realización de audiencias públicas a través de medios electrónicos en los procedimientos de selección contractual (Artículo 1°).

La realización de audiencias a través de medios electrónicos respecto de las actuaciones programadas de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 (artículo 2°).

La facultad de suspender los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria de los actos de apertura (artículo 3').

El deber de las entidades estatales de implementar mecanismos electrónicos para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de sus contratistas (artículo 9°).

[…]

XI. Que el Presidente de la República de Colombia mediante el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, señaló:

“Artículo 16. Actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

[…]

Artículo 17. Contratos de prestación de servicios administrativos.

[…]

Artículo 18. Reportes a las Aseguradoras de Riesgos Laborales.

[…]

XII. Que bajo el panorama expuesto, es deber de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, como primera autoridad ambiental en el territorio de su jurisdicción, adoptar las medidas transitorias hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social que garanticen el cumplimiento de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y la no afectación de los intereses institucionales, del ambiente, los recursos naturales y de los usuarios en su actividad misional, resultando necesario adecuar todas las actuaciones que adelanta la Corporación, en especial las relacionadas con la contratación estatal, frente a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del COVID-19.

XIII. Que mediante las compras públicas, las Entidades Estatales adquieren los bienes y servicios que requieren para cumplir con sus objetivos misionales y materializar las políticas públicas.

XIV. Que la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, en materia de contratación estatal se rige por la Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, surtiendo los procedimientos de selección de contratistas para adquisición de bienes y servicios a través del Sistema Electrónico de Contratación Pública - SECOP II, plataforma de carácter transaccional que permite a compradores y proveedores realizar el procedimiento de contratación en línea (www.colombiacompra.gov.co). De igual manera rige la gestión contractual conforme al Manual Interno de Contratación, aprobado el 25 de abril de 2018 y el Manual de Supervisión e Interventoría aprobado el 29 de noviembre de 2019.

XV. Que en consecuencia, la CARDER seguirá adelantando las funciones que le son propias en materia de contratación estatal, respecto de los procedimientos de selección de contratistas que sean necesarios, indispensables o urgentes para su funcionamiento y la debida administración dentro del área de su jurisdicción del ambiente, los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, dado que cuenta con los recursos tecnológicos para hacerlo, actuaciones que pueden ser cumplidas por los servidores públicos y contratistas de la Entidad cuyas funciones o actividades se relacionan con el sistema de compra pública, a través de teletrabajo o trabajo en casa para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del COVID-19, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, y además para cumplir con las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenadas por el Gobierno Nacional, sin perjuicio de la concurrencia de tales funcionarios a la sede de la Corporación conforme a la excepción - Las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. - prevista en el numeral 13 del artículo 3° del Decreto Legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020 […]” (Destacado fuera de texto).

112. Por su parte el Decreto Legislativo 440 de 2020 señaló en sus artículos 1, 2, y 3 dispuso: i) sobre la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, privilegiando la modalidad de trabajo en casa y utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones y ii) la suspensión de los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria de los actos de apertura.

113. Asimismo, los artículos 3, 6,11, 15 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que indicaron, respectivamente: i) la prestación de los servicios a cargo de las autoridades; ii) la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa; iii) las firmas de los actos, providencias y decisiones; iv) la prestación de servicios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio y v) las actividades que cumplen los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. 

114. En consecuencia, la Resolución objeto de control dio alcance a dichas disposiciones, así:  

114.1 El artículo primero dispuso la continuidad de los procedimientos administrativos de selección de contratistas para adquirir los bienes y servicios que sean necesarios, indispensables o urgentes para el debido funcionamiento de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda. Asimismo, determinó que la gestión relacionada con la contratación debía ser cumplida a través de la modalidad del trabajo en casa con el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, salvo aquellos funcionarios que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria, lo cual está relacionado con la medida que fue ordenada por los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo 440 de 2020 que ordenaron la realización de audiencias en los procesos de selección, a través de los medios electrónicos y la potestad de la administración para suspender o no los procedimientos de selección de contratistas y los de revocatoria de los actos de apertura.

114.1.1. Asimismo, desarrolló los artículos 3 y 16 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que disponían la prestación de los servicios de los funcionarios y contratistas de las entidades a través de la modalidad de trabajo en casa y la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones

114.2 El artículo segundo que se refiere a la supresión, en la contratación estatal, de la impresión de los documentos que puedan ser generados o consultados en el sistema electrónico de contratación pública SECOP II, salvo […] los estudios y documentos previos, el aviso de convocatoria, los pliegos de condiciones o la invitación, las adendas, los informes de evaluación y adjudicación, y los actos administrativos que deban adoptarse […], sin perjuicio de la implementación de la firma digital o aprobación mediante mensaje de correo electrónico de cuenta institucional, está relacionado directamente con la medida que fue ordenada por los artículos 3 y 11 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que disponían la prestación de los servicios de los funcionarios y contratistas de las entidades a través de la modalidad de trabajo en casa y la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones y de las firmas de los actos, providencias y decisiones, a través de, entre otras, la firma digitalizada y los mecanismos de control para garantizar la seguridad de los documentos que se firmaran por este medio.

 

114.3. Los artículos 3 y 4 que se refieren a la suspensión de términos  i) en los trámites relacionados con el inicio de la ejecución de los contratos que se hayan celebrado con anterioridad y que no sean indispensables o urgentes para el funcionamiento de la entidad o de la administración del ambiente y los recursos naturales; ii) para imponer multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento a que se refiere el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011; es decir, declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal y iii) interrumpir los términos de caducidad y prescripción de las actuaciones administrativas relacionadas con la contratación estatal de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, tienen conexidad directa con el artículo el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que facultó a todas las autoridades para que si lo consideran necesario suspendan los términos de algunas actuaciones que tienen a su cargo, la cual afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.

114.4. El artículo séptimo que se refiere a las vigencias de las medias, guardan relación directa con las vigencias determinadas en los decretos legislativos 440 y 491 de 2020, los cuales perdurarán hasta tanto permanezca la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución núm. 385 del 12 de marzo de 2020 y la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio ordenado a través del Decreto Legislativo 457 del 22 de marzo de 2020 y su eventual prórroga.  

115. En las anteriores condiciones la Sala considera que las medidas adoptadas se encuentran relacionadas con la situación de crisis declarada en el Estado de emergencia, en tanto buscan:

115.1.  Mitigar el potencial riesgo para la salud y vida de los servidores y los ciudadanos en general los cuales se pueden ver afectados con la propagación de la pandemia al prestar o acceder a los servicios de forma presencial.

115.2. Flexibilizar la prestación de los servicios de forma presencial a cargo de la entidad para coadyuvar al distanciamiento social de los servidores públicos y de la ciudadanía en general y así evitar el contagio del covid - 19, esto sin dejar de cumplir su misión, ante la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional; y, en segundo orden, el derecho fundamental a la salud pública.

115.3. Buscan proteger el derecho al debido proceso de los contratistas, y demás actores de los diferentes convenios y contratos que se encuentran en etapa de ejecución, las declaratorias de incumplimiento a que se refiere el artículo 86 de la Ley 1474; es decir, declarar el incumplimiento, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato, y hacer efectiva la cláusula penal, ante la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional

116. Así las cosas, la Sala considera se supera el juicio de conexidad entre las medidas adoptadas en la Resolución y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como en los decretos legislativos 440 y 491 de 2020.

Juicio de proporcionalidad

117. En segundo lugar, la Sala Especial considera que las medidas relacionadas a la prestación de los servicios contractuales a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, implementando la modalidad del trabajo en casa con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la implementación de las firmas digitales y sus mecanismos de control y la suspensión de términos durante la vigencia de la emergencia sanitaria son proporcionales, en la medida en que:

117.1. El ordenamiento jurídico ordinario no contiene una normativa que autorice a la entidad para desarrollar sus funciones a través de los medios electrónicos y de canales virtuales.

117.2. Es una estrategia para evitar el aumento indiscriminado de contagios, y, así proteger el derecho a la salud, ha sido mediante las órdenes de aislamiento preventivo obligatorio. Por tal razón, en aras de coadyuvar con estas medidas de distanciamiento social, las medidas ordenadas resultan necesaria para conjurar la crisis derivada de la pandemia.

117.3 Era necesario garantizar el derecho al debido proceso de los contratistas y demás actores de los diferentes convenios y contratos, y que debido a las medidas de restricción a la movilidad que se adoptaron, como el aislamiento preventivo obligatorio, o aquellas que implementaron el trabajo en casa o restringían el acceso a las Entidades o la atención al público, impedían que se pudieran realizar las actividades contractuales en los términos acordados.

118. Los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 adoptan unas medidas razonables que se enmarcan dentro de los propósitos del Estado de excepción declarado. Bajo este escenario, dichas modificaciones resultan necesarias dada la gravedad y dimensión de la crisis causada por la COVID-19. En virtud de lo anterior, la medida adoptada en la Circular resulta razonable y se enmarca dentro de los parámetros normativos establecidos en los decretos Legislativos 440 y 491 de 2020.

119. Asimismo, la Sala considera que esta normativa no suspende, ni limita derecho fundamental alguno y, por el contrario, su expedición busca garantizar la prestación de los servicios de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, a pesar de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio.

120. Así las cosas, la Sala considera que las medidas adoptadas se ajustan al principio de proporcionalidad.

Juicio de sujeción al ordenamiento superior

121. En tercer lugar, la Sala Especial procederá a verificar si esta medida se ajusta o no al ordenamiento superior. Prima facie, no se evidencia que la manifestación de la voluntad del Director General (e) de la Corporación Autónoma regional de Risaralda implique la expedición de un acto administrativo que sea contrario a los contenidos normativos que le sirven como parámetro de control.

122. Asimismo, vistos los artículos

 ,

 y 1

 de la Ley 137, sobre prevalencia de tratados internacional, derechos intangibles y no discriminación, la Sala considera que se definen unos límites frente a la normativa de carácter legislativo o reglamentario que se expida en el marco del Estado de excepción.

123. Así las cosas, la Sala considera que las medidas relacionadas con la prestación de los servicios contractuales a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, implementando la modalidad del trabajo en casa con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la implementación de las firmas digitales y sus mecanismos de control y la suspensión de términos durante la vigencia de la emergencia sanitaria fijadas en la Resolución materia de control, no desconocen las reglas de derecho internacional sobre los derechos humanos, los cuales prevalecen de conformidad con lo establecido en el artículo 3º Ley 137.

124. De igual forma, los enunciados normativos de este acto administrativo no modifican o afectan alguno de los derechos intangibles señalados en el artículo 4° de la Ley 137, como tampoco suspenden derechos humanos o libertades fundamentales.

125. Asimismo, del contenido de las medidas adoptadas no se evidencia que exista algún tipo de discriminación por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, artículo 14 supra.

126. Por las razones expuestas, la Sala encuentra que los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020, se encuentran ajustadas a los decretos legislativos 440 y 491 de 2020, a las normas constitucionales superiores y a la normativa internacional.

Conclusiones

127. La Sala Especial de Decisión considera que los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 (parcial) de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, contienen unas medidas generales expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los Decretos Legislativos 440 y 491 de 2020 expedidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

128. En efecto, se considera que las medidas relacionadas a la prestación de los servicios contractuales a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, implementando la modalidad del trabajo en casa con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, la implementación de las firmas digitales y sus mecanismos de control y la suspensión de términos durante la vigencia de la emergencia sanitaria, superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico.

129. Respecto de los artículos 5, 6, 7 (parcial) y 8 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 la Sala declarará improcedente el medio de control inmediato de legalidad por no satisfacer los presupuestos fácticos normativos para que proceda el control inmediato de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente el medio de control inmediato de legalidad respecto de los artículos 5, 6, 7 (parcial) y 8 de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

  

SEGUNDO: DECLARAR ajustados al ordenamiento jurídico los artículos 1, 2, 3, 4 y 7 (parcial) de la Resolución núm. A-0240 de 30 de marzo de 2020 expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.

CUARTO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera de Estado Aclara voto	STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado
RAMIRO PAZOS GUERRERO Consejero de Estado Salva parcialmente	CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado Salva voto

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