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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., primero (1.°) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: Medio de control inmediato de legalidad
Número único de radicación: 11001031500020200141100
Acto controlado: Resolución 210 de 03 de abril de 2020 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental – Corponor
Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad, medida de suspensión de términos, desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, legalidad del acto administrativo.
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA
La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución 210 de 3 de abril de 2020 “[…] [p]or la cual se suspenden los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación, como consecuencia de la emergencia sanitaria por el virus COVID-19 […]”, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, en adelante Corponor.
La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
La Organización Mundial de la Salu, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.
Resolución 385 de 12 de marzo de 2020
El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.
Decreto 417 de 17 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.
Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Resolución 210 de 3 de abril de 2020
El Director General de Corponor expidió la Resolución 210 de 3 de abril de 2020 “[…] [p]or la cual se suspenden los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación, como consecuencia de la emergencia sanitaria por el virus COVID-19 […]”
El trámite procesal
De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 201, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.
Corponor remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 14 de abril de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 6 de mayo de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió al Director General de la Corponor para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 6 de julio de 2020, resolvió sobre el decreto de pruebas y ordenó a la Secretaría General de la Corporación que pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.
El Director General de Corponor remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 05 de junio de 202.
Intervenciones
En relación con las intervenciones: i) Corponor guardo silencio, ii) las personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Públic rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos:
Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción.
En este sentido, explicó que la decisión de suspender los términos de los procesos disciplinarios que adelante la Corporación, afecta a un número indeterminado de personas, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. Asimismo, indicó que la resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad. Por último, afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En relación con el examen formal, señaló que la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma.
Frente al examen material, determinó que la medida adoptada de suspender los términos en las actuaciones disciplinarias no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental, toda vez que se trata de medidas necesarias para proteger derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa.
Resaltó que los términos para recibir denuncias no fueron suspendidos y que la medida se ajusta al criterio de necesidad, porque la pandemia exige acatar el aislamiento obligatorio lo que hace que la suspensión de términos sea imprescindible.
En su criterio, la Resolución satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que con la suspensión se protegieron los derechos fundamentales sin que se desconociera el cumplimiento de las demás funciones que debe atender la entidad.
Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 199.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución 210 de 3 de abril de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.
Competencia de la Sala Especial de Decisión
Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 3
de la Ley 270 de 7 de marzo de 199, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución 210 de 3 de abril de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución 210 de 3 de abril de 2020, expedida por el Director General de Corponor, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.
En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 491 de 2020 y demás normas superiores.
Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción
Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.
La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9, lo siguiente:
“[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.
9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.
10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:
- guerra exterior.
- grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
- Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”.
Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública
Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1, lo siguiente:
“[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia.
4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitució.
[...]
4.1.3. Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguiente:
(1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios.
(2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
(3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
4.1.4. Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia.
Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efecto. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
[…]”
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […].
Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.
El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.
Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció:
“[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.
Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente:
“[…] Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […].
En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas.
Presupuesto fáctico
En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo y v) los costos de la atención en salud.
Presupuesto valorativo
En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción
La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”. Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.
En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación.
Sentencia C-145 del 20 de mayo de 202
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que:
“[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigible respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas.
El análisis de las medidas anunciadas: i) debe ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”. Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios.
La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.
Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 202
, declaró exequible el Decreto 491 de 2020 y, en especial, sobre el artículo 6, resolvió:
“[...] Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma. [...]”.
La Corte Constitucional consideró que la autorización de suspensión de términos prevista en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020:
Superó el juicio de proporcionalidad, porque “[…] persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva […]”.
Debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos. Asimismo, indicó que dicha medida permitía a las autoridades retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar en algunos eventos adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades.
Es necesaria, puesto que para las autoridades es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones previas ordinarias debido a las restricciones a la presencialidad implementadas.
Superó el juicio de proporcionalidad, porque a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo cual solo se puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario.
En relación con la suspensión del pago de sentencias, consideró que “[…] constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva que :i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública; ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses […]”, razón por la cual, declaró inexequible el parágrafo 1.° del artículo 6.
Respecto de la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, consideró que “[…] únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida […]”.
Marco normativo internacional
Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
Declaración Universal de los Derechos Humanos
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196.
Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 201, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto).
De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos.
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 197.
Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalida, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad
Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece:
“[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”.
Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone:
“[…] Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”.
De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 199, realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”. En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”.
Características del control inmediato de legalidad
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características:
Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […].
El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […].
El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […].
El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […].
El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […].
El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […].
La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalida.
Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Resolución 210 de 3 de abril de 2020
El acto objeto de control es la Resolución 210 de 3 de abril de 2020 “[p]or la cual se suspenden los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación, como consecuencia de la emergencia sanitaria por el virus COVID-19 […]”, expedida por el Director General de Corponor, que se transcribe a continuación:
“[…]
Resolución No. 210 del 3 de abril de 2020
Por La cual se suspenden los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación, como consecuencia de la emergencia sanitaria por el virus COVID-19”
EL DIRECTOR GENERAL
En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las contenidas por la Ley 734 de 2002, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el artículo 29 de la Lay (sic) 99 de 1993, el artículo 57 del Acuerdo 001 del 3 de septiembre de 2013 “Por el cual se adopta y se aprueba la reforma de los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, y
CONSIDERANDO:
Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3º del Acuerdo 001 de 2013, la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, en ejercicio de su autonomía administrativa, debe definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones, en armonía con los principios consagrados en la Constitución Política.
Que de acuerdo con los dispuesto en los numerales 1ªy 5ª del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, y lo consignado en los numerales 1º y 13º del artículo 57 del Acuerdo 001 de 2013, se establece como función del Director general, el dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad, la gestión laboral del personal de la corporación y resolver sobre todo lo relacionado con las situaciones o novedades administrativas.
Que el artículo 49 de la Constitución Política, determina entre otros aspectos, que toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad, y el artículo 95 del mismo ordenamiento dispone que las personas deben “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
Que la Ley 1751 de 2015 regula el derecho fundamental a la salud y dispone en el artículo 5º que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud; como uno de los elementos fundamentales del Estado Social de Derecho. el artículo 10 enuncia como deberes de las personas frente a ese derecho fundamental, los de “propender por su auto cuidado, el de su familia y el de su comunidad”.
Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que una de principales medidas, recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los de comunicaciones (sic), en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.
Que mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó otras, la siguiente medida: “[…] g. Ordenar a jefes, representantes administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 e impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo”.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19, en la parte considerativa señaló la necesidad de regular varias materias en marco la Emergencia Económica, Social y Ecológica, la insuficiencia normas ordinarias permitan conjurarla, como: “[…] normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso suspensión de términos legales en actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.
Que dadas las circunstancias y medidas de cuidado declaradas por el Gobierno Nacional para preservar la salud y la vida de los colombianos, el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público y, específicamente, ordenó el asilamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) de día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19”.
Que la Procuraduría General de la Nación, mediante las resoluciones 128 del 16 de marzo de 2020, 136 del 24 de marzo de 2020, 148 del 3 de abril de 2020, ordenó suspender términos en las actuaciones disciplinarias adelantadas en la Procuraduría General de la Nación, como consecuencia de la emergencia sanitaria por el COVID-19.
Que en cumplimiento de los artículos 2° y 76 de la Ley 734 de 2002, la Oficina de Control Disciplinario interno de la Corporación, tiene como función dirigir, aplicar y efectuar el seguimiento al control disciplinario interno, desarrollando las etapas pertinentes y el fallo en primera instancia de los procesos disciplinarios contra los servidores y ex servidores públicos de la Corporación.
Que, la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID-19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior irresistible e imprevisible, que conmina a los sujetos procesales e intervinientes en los procesos disciplinarios, acatar el asilamiento preventivo obligatorio decretado para todas las personas habitantes de la República de Colombia.
Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, se facultó a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado y hasta tanto permanezcan vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la suspensión mediante acto administrativo de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Que el Director de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, a efectos de organizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso y el derecho de defensa, por una parte, y el derecho fundamental a la salud pública, por otra, y teniendo en cuenta la declaratoria de emergencia sanitaria y entendiendo esta situación como un evento especial,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO.- Suspender a partir de la fecha los términos de todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, hasta que termine el periodo de aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Presidente de la República de Colombia.
Lo anterior, sin perjuicio de que se puedan atender denuncias dentro del término de suspensión, así como de la continuidad en el desempeño de las funciones por parte del funcionario de la Oficina de Control Disciplinario Interno, bajo las restricciones decretadas por el Gobierno Nacional.
ARTÍCULO SEGUNDO.- La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
ARTÍCULO TERCERO.- La Oficina de Control Disciplinario Interno adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a lo ordenado en los artículos anteriores.
ARTÍCULO CUARTO.- La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
[…]”.
Análisis del caso concreto
El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución 210 de 3 de abril de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales.
Procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución 210 de 3 de abril de 2020
Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.
En primer orden, esta Sala considera que la Resolución es una medida de carácter general toda vez que sus efectos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que, a partir de la fecha de su expedición, suspende “[…] los términos de todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental [...]”, sin perjuicio de que “[...] se puedan atender [las] denuncias [...]” presentadas por cualquier persona, dentro del mismo término.
En segundo orden, visto el artículo 23 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199 “[…] [l]as Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.
Asimismo, de acuerdo con el artículo 31, numeral 2, de la Ley supra las corporaciones ambientales actúan como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. En consecuencia, Corponor es un órgano que integra la administración pública y cuya titularidad de potestad administrativa está reconocida en la ley.
En este sentido, la Sala considera que la Resolución se expidió en ejercicio de la función administrativa por el Director General de Corponor, con base en las facultades constitucionales, legales y reglamentarias
En tercer orden, la Resolución indicada supra:
En primer lugar, se fundamentó, entre otras normas, en el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En segundo lugar, invocó en los considerandos el Decreto Legislativo 491 de 2020, cuando indicó que:
“[…] Que mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, se facultó a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado y hasta tanto permanezcan vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la suspensión mediante acto administrativo de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa […]”.
Y, en tercer lugar, en su parte resolutiva decidió, en su artículo primero, “[…] Suspender a partir de la fecha los términos de todas las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación […], hasta que termine el periodo de aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Presidente de la República […]”; y en los artículos segundo y tercero se adoptaron medidas relacionadas con la suspensión ordenada, por cuanto se dispuso, por una parte, que la suspensión afectará todos los términos, incluidos caducidad, prescripción o firmeza; y, por la otra, la adopción de las medidas.
A su vez, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso:
“[…] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.
La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. […]".
Por lo anterior, esta Sala considera que la Resolución se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y ii) en su parte resolutiva se adoptan medidas que lo desarrollan.
En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución 210 de 3 de abril de 2020 es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.
Examen sobre los aspectos formales
El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición.
Examen de la competencia
En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dictó el acto, el Director General de Corponor, quien expidió la Resolución, manifestó actuar en ejercicio de sus facultades legales.
En este sentido, la Sala encuentra que: i) el artículo 28 de la Ley 99 establece que el Director General es “[…] el representante legal de la Corporación y primera autoridad ejecutiva […]” y ii) el artículo 29 de la Ley supra define como primera función en cabeza del Director General la de: “[…] [d]irigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad […]”.
Por lo anterior, esta Sala considera que el Director General de Corponor, al expedir la Resolución 210 de 2020, actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez.
Examen de otros aspectos formales
En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.
En cuanto al objeto, se pude determinar que se refiere a la suspensión de términos procesales de actuaciones disciplinarias a cargo de la entidad. Así, se trata de un objeto posible que, prima facie, no resulta contrario a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.
En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto.
En cuanto a la finalidad, se concreta en contar con un instrumento normativo que garantice los derechos fundamentales de aquellas personas que se encuentran vinculadas en las diferentes actuaciones disciplinarias que adelanta la Oficina de Control Disciplinario Interno de Corponor.
Asimismo, se considera que la Resolución objeto de control contiene todos los elementos necesarios que permiten su identificación: encabezado, número, fecha, competencia expresa de las facultades que se ejercen, contenido material, parte resolutiva y firma de quien suscribe el acto administrativo.
Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal.
Examen sobre los aspectos materiales
El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.
La Sala precisa que el marco normativo que sirve como parámetro de control de la Resolución se compone de estas disposiciones: el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Juicio de conexidad
En primer lugar, en relación con el juicio de conexidad, como se expuso previamente, la Resolución objeto de estudio contiene una medida que desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020, particularmente su artículo 6.°.
El Decreto mencionado supra:
En su parte considerativa señaló, entre otras razones, la siguiente:
“[…] Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención
mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. (…)
Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales […]” (Resaltado fuera de texto).
Y, en el artículo 6 de su parte resolutiva,
“[…] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años […]”.
El artículo del Decreto Legislativo 491 de 2020 facultó a todas las autoridades para que si lo consideran necesario suspendan los términos de algunas actuaciones que tienen a su cargo. Así, la medida adoptada en la Resolución 210 de 2020 es un desarrollo estricto de uno de los mecanismos adoptados en el marco del Estado de excepción declarado.
La Sala considera que la medida adoptada se encuentra relacionada con la situación de crisis declarada en el Estado de emergencia, en tanto busca, en primer orden, garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria de la Corporación, el debido proceso y el derecho de defensa de las personas que se encuentran involucradas en los procesos disciplinarios ante la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional; y, en segundo orden, el derecho fundamental a la salud pública.
Asimismo, considera que tiene relación con lo regulado por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que permitió la suspensión de términos de las actuaciones administrativas.
Así las cosas, la Sala considera que se supera el juicio de conexidad entre el contenido de la medida de suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Corporación, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Juicio de proporcionalidad
En segundo lugar, la Sala Especial considera que la medida de suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de Corponor es razonable y proporcional para conjurar la crisis por la cual se declaró el Estado de excepción, toda vez que era necesario garantizar el debido ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso y el derecho de defensa de las personas que estuvieran involucradas en las actuaciones disciplinaria, y que debido a las medidas de restricción a la movilidad que se adoptaron, como el aislamiento preventivo obligatorio, o aquellas que implementaron el trabajo en casa o restringían el acceso a las Entidades o la atención al público, impedían el debido ejercicio de sus derechos.
En este sentido, la Sala considera que es proporcional, comoquiera que el ordenamiento jurídico ordinario no contiene una normativa que autorice a Corponor para la suspensión de términos en sus actuaciones disciplinarias. En efecto, la Ley 734 de 5 de febrero de 200, no establece esta posibilidad a las autoridades que ejercen función disciplinaria.
Asimismo, corresponde a una estrategia para garantizar el derecho fundamental a la salud pública, en la medida en que se evita el aumento indiscriminado de contagios, y, así protege el derecho a la salud. Por tal razón, en aras de coadyuvar con estas medidas de distanciamiento social, la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias resulta necesaria para conjurar la crisis derivada de la pandemia.
La resolución objeto de estudio adopta una medida razonable que se enmarca dentro de los propósitos del Estado de excepción declarado. Bajo este escenario, resulta igualmente necesaria dada la gravedad y dimensión de la crisis causada por la COVID-19.
La Sala considera importante destacar que la medida de suspensión de términos no comprende la interposición de denuncias por parte de la ciudadanía, tal y como lo determinó el inciso 2 del artículo 1 del acto administrativo.
Asimismo, la Sala considera que esta normativa no suspende, ni limita derecho fundamental alguno y, por el contrario, su expedición busca salvaguardar los derechos de los sujetos disciplinables, en particular, los derechos fundamentales al debido proceso y defensa.
Así las cosas, la Sala considera que la medida adoptada se ajusta al principio de proporcionalidad.
Juicio de sujeción al ordenamiento superior
En tercer lugar, la Sala Especial procederá a verificar si esta medida se ajusta o no al ordenamiento superior. Prima facie, no se evidencia que la manifestación de la voluntad del Director General implique la expedición de un acto administrativo que sea contrario a los contenidos normativos que le sirven como parámetro de control.
Asimismo, vistos los artículos
,
y 1
de la Ley 137, sobre prevalencia de tratados internacional, derechos intangibles y no discriminación, la Sala considera que se definen unos límites frente a la normativa de carácter legislativo o reglamentario que se expida en el marco del Estado de excepción.
Así las cosas, la Sala considera que la medida de suspensión de términos en actuaciones disciplinarias adoptada en la Resolución materia de control, no desconoce las reglas de derecho internacional sobre los derechos humanos, los cuales prevalecen de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 137.
De igual forma, los enunciados normativos de este acto administrativo no modifican o afectan alguno de los derechos intangibles señalados en el artículo 4° de la Ley 137, como tampoco suspenden derechos humanos o libertades fundamentales.
Asimismo, del contenido de la medida adoptada no se evidencia que exista algún tipo de discriminación por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, artículo 14 supra.
La Sala considera importante analizar la vigencia de la medida adoptada debido a que el acto administrativo dispone una duración sometida a una circunstancia diferente a la prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En este sentido, el artículo primero de la Resolución indica que la suspensión de los términos en las actuaciones disciplinarias estará vigente “[…] hasta que termine el período de aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Presidente de la República de Colombia […]”.
A su vez, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 establece que las autoridades administrativas, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender los términos de las actuaciones administrativas “[…] hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social […]”.
En este sentido, atendiendo a que, para la fecha de expedición de acto administrativo objeto de control: i) el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República y todos los ministros, mediante Decreto 457 de 22 de marzo de 202, se encontraba vigente hasta “[…] las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020 […]”; y ii) la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 2020, estaba vigente hasta el 30 de mayo de 2020.
Considerando que la medida de aislamiento preventivo obligatorio tenía un término de duración inferior al de la emergencia sanitaria y que las mismas podían prorrogarse, como en efecto ocurrió, la Sala declarara la legalidad del término de vigencia de la suspensión de términos disciplinarios determinado en el acto administrativo objeto de control, bajo el entendido que la medida adoptada no podrá superar en ningún momento la duración de la emergencia sanitaria, toda vez que el Decreto Legislativo 491 de 2020, norma que desarrolla el acto objeto de control, limitó la posibilidad de suspender los términos de actuaciones administrativas a dicha declaratoria.
Por último, la Sala precisa que el artículo cuarto del acto objeto de control establece que: “La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
Conclusiones
La Sala Especial de Decisión considera que la Resolución 210 de 3 de abril de 2020, expedida por el Director General de Corponor, es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Asimismo, considera que la medida consistente en la suspensión de las actuaciones disciplinarias supera el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, con las precisiones sobre la duración de la medida y el momento a partir del cual produce efectos, como se expuso en los numerales 90 y 91 supra.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
III. RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 210 del 3 de abril de 2020, expedida por el Director General la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente | |
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera de Estado | Pasan firmas Vienen firmas STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado Aclara el voto |
RAMIRO PAZOS GUERRERO Consejero de Estado | CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado Salva voto |
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia
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