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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: Medio de control inmediato de legalidad
Número único de radicación: 11001031500020200176100
Acto controlado: Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima
Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de algunas medidas adoptadas, medidas sobre trabajo en casa, uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y canales virtuales para atención de los usuarios, desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de las medidas adoptadas, legalidad del acto administrativo.
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA
La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones […]”, expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima.
La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
La Organización Mundial de la Salu, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.
Resolución 385 de 12 de marzo de 2020
El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.
Decreto 417 de 17 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.
Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Resolución 609 de 31 de marzo de 2020
La Directora General de Cortolima expidió la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones […]”.
El trámite procesal
De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 201, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.
Cortolima remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado la Resolución objeto de control, mediante oficio de 7 de mayo de 2020, la cual fue repartida a este Despacho.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 26 de mayo de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Corporación que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de diez (10) días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó al Ministerio de Salud y Protección Social; y a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, y vi) requirió a la Directora General de la Cortolima para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 30 de septiembre de 2020, resolvió sobre el decreto de pruebas y ordenó a la Secretaría General de la Corporación que pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.
La Directora General de Cortolima remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 26 de agosto de 202––––.
Intervenciones
En relación con las intervenciones: i) Cortolima guardo silencio, ii) las personas invitadas no presentaron ninguna clase de conceptos y iii) durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Públic rindió concepto, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en el que solicitó que la Resolución se declare ajustada al ordenamiento jurídico, con fundamento en los siguientes argumentos:
Frente a la procedencia del control inmediato de legalidad expresó que se satisfacen los 3 requisitos, al ser un acto de contenido general, expedido en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de normas de carácter legislativo dictadas en el marco del Estado de excepción.
En este sentido, explicó que las medidas de suspensión de términos, excepciones a la suspensión de términos, implementación de la obligación de que los usuarios proporcionen buzones de correo electrónico para la notificación y comunicación de las respuestas de peticiones, implementación de términos para la atención de peticiones y la implementación de modalidades de trabajo en casa para contratistas y funcionarios de la entidad, afecta a un número indeterminado de personas, motivo por el cual, se trata de un acto de contenido general. Asimismo, indicó que la resolución se dictó en ejercicio de función administrativa, puesto que fue expedida en virtud de la competencia legal que tiene asignada esta entidad. Por último, afirmó que el acto administrativo tuvo como fundamento la situación extraordinaria derivada de la pandemia por la COVID-19, y, en particular, el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En relación con el examen formal, señaló que la resolución materia de control cumple con los datos mínimos que permiten su identificación como lo es el número, la fecha, las facultades que se ejercen, el objeto y la firma.
Frente al examen material, determinó que la medida adoptada de suspender los términos en las actuaciones de Cortolima no vulneró ni limitó el núcleo esencial de algún derecho fundamental, toda vez que se trata de medidas necesarias para proteger derechos fundamentales como el debido proceso y el derecho de defensa.
Resaltó que la medida de ajuste en los términos para atender las peticiones que son competencia de Cortolima, se ajusta al criterio de necesidad porque: i) busca garantizar los derechos fundamentales, tanto de los funcionarios como de los usuarios; iii) es necesaria en la medida que permite que la entidad no desatienda ninguna petición; y iii) la situación generada por la declaración de pandemia exige acatar el aislamiento obligatorio lo que hace que la suspensión de términos sea imprescindible.
En su criterio, la Resolución satisfizo el requisito de finalidad de las medidas, porque lo regulado tiene como objetivo principal atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional. Señaló, además, que se atendió el criterio de proporcionalidad, comoquiera que, con las medidas de suspensión de términos, ajustes en los términos de respuesta a peticiones e implementación del trabajo en casa se protegieron los derechos fundamentales sin que se desconociera el cumplimiento de las demás funciones que debe atender la entidad.
Finalmente, indicó que la Resolución no contiene disposiciones de tipo discriminatorio, como tampoco se incurre en las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 12 de junio de 199.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.
Competencia de la Sala Especial de Decisión
Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 3
de la Ley 270 de 7 de marzo de 199, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General de Cortolima, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.
En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 491 de 2020 y demás normas superiores.
Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción
Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.
La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9, lo siguiente:
“[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.
9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.
10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:
- guerra exterior.
- grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
- Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”.
Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública
Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1, lo siguiente:
“[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia.
4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitució.
[...]
4.1.3. Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguiente:
(1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios.
(2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
(3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
4.1.4. Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia.
Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efecto. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
[…]”
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […].
Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.
El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.
Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció:
“[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.
Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente:
“[…] Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […].
En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas.
Presupuesto fáctico
En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo y v) los costos de la atención en salud.
Presupuesto valorativo
En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción
La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”. Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.
En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación.
Sentencia C-145 del 20 de mayo de 202
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que:
“[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigible respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas.
El análisis de las medidas anunciadas debe: i) ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”. Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios.
La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.
Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 2020, declaró exequible el Decreto 491 de 2020 y, en especial, sobre los artículos 3 y 4, en los siguientes términos:
La Corte Constitucional consideró, frente al artículo 3, que: “[…] cumple con el juicio de no contradicción específica, puesto que ante la inexistencia de una disposición superior concreta que regule la modalidad de prestación de servicios por parte de los empleados y contratistas del Estado, se optó por autorizar legalmente el trabajo en casa en razón de las circunstancias extraordinarias que atraviesa el país debido a la pandemia originada por el coronavirus COVID-19, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad […] la autorización a las entidades del Estado para que puedan consentir que su personal cumpla con sus funciones y compromisos a través de la modalidad de trabajo en casa, utilizando para el efecto las tecnologías de la información y las comunicaciones, busca la satisfacción de una finalidad legítima, como lo es asegurar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades en medio de las restricciones sociales adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19 […] la habilitación del trabajo en casa del personal del Estado es una medida necesaria, puesto que ante el riesgo sanitario generado por la expansión de coronavirus COVID-19 en el país, el desempeño de las funciones por parte de los servidores y contratistas del Estado de forma presencial, como se venía realizando en las sedes de las entidades, resulta peligroso desde una perspectiva de salud pública, porque se podrían propiciar múltiples puntos de contagio […] al tratarse de una medida transitoria y restringida por las necesidades del servicio, es razonable que no se modifiquen las relaciones contractuales respectivas para adecuarlas a la modalidad de teletrabajo, sino que se opte por la autorización de trabajo en casa, cuya naturaleza es temporal y no altera las condiciones de la relación jurídica, incluidos los derechos laborales y las garantías sociales […]”.
Por las anteriores razones, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 3, comoquiera que el legislador está facultado para determinar la modalidad de trabajo bajo la cual los servidores del Estado y los particulares, que desempeñen funciones públicas, deben cumplir con sus funciones y compromisos, siempre que la regulación que se adopte garantice la prestación adecuada, continua y efectiva de los servicios a cargo de las autoridades.
La Corte Constitucional indicó, respecto del artículo 4 del Decreto 491 de 2020, que “[…] con ocasión de las medidas de salud pública adoptadas para enfrentar la pandemia causada por el coronavirus COVID-19, en el artículo 4° del Decreto 491 de 2020, se estableció que mientras dure la emergencia sanitaria “la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos” […]”.
Además señaló que “[…] las reglas ordinarias de notificaciones y comunicaciones de los actos administrativos buscan satisfacer principalmente el principio de publicidad y, con ello, los derechos al debido proceso, de petición e igualdad, […] Con todo, la Corte advierte que las restricciones sanitarias adoptadas para enfrentar la pandemia han derivado en que los anteriores presupuestos pierdan parcialmente su fundamento, ya que directrices como el aislamiento social, las limitaciones de aforo de ciertos lugares o las suspensión del servicio de transporte intermunicipal, han impedido que las personas puedan asistir a las sedes de las entidades a efectos de ser notificadas o comunicadas, por medios presenciales, de las decisiones que adopta la administración frente a sus intereses. […] la Sala evidencia que las reglas temporales contenidas en el artículo 4°, que privilegian la notificación y comunicación de los actos administrativos por medios electrónicos resultan, en principio, proporcionales en las actuales condiciones […]”.
Sin embargo, la Corte Constitucional, consideró que en “[…] un análisis de la parte final del inciso primero y de la primera parte del inciso segundo, permite evidenciar que, a efectos de implementar las notificaciones y comunicaciones electrónicas, se exige a los usuarios, sin ninguna excepción, suministrar una dirección de correo electrónico para iniciar las actuaciones administrativas o para continuar con las mismas, con lo cual se establece una barrera de acceso a las autoridades. […] teniendo en cuenta que en las circunstancias actuales derivadas de la pandemia no es irrazonable utilizar la notificación y comunicación electrónica de los actos administrativos y que para facilitar la implementación de dicha directriz se requiere tener la información sobre la dirección de correo electrónico del usuario, este Tribunal considera necesario modular el artículo 4° a fin de evitar que dicha exigencia se convierta en una barrera de acceso a la administración pública para aquellas personas que no tienen acceso a los medios tecnológicos […] (p)ara el efecto, la Sala toma nota de que en cuando en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se autoriza el uso de medios electrónicos para los trámites y la gestión de peticiones, se condiciona la habilitación a “permitir el uso de medios alternativos” para quienes no tengan acceso a las tecnologías.
Por todo lo anterior, la Corte Constitucional determinó “[…] en la parte resolutiva de la presente sentencia, esta Corporación declarará la exequibilidad condicionada del artículo 4°, bajo el entendido de que ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria […]”.
Marco normativo internacional
Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
Declaración Universal de los Derechos Humanos
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196.
Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 201, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto).
De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derecho Humanos.
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 197.
Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalida, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad
Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece:
“[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”.
Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone:
“[…] Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”.
De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 199, realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”. En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”.
Características del control inmediato de legalidad
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características:
Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […].
El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […].
El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […].
El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […].
El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […].
El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […].
La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalida.
Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Resolución 609 de 31 de marzo de 2020
El acto objeto de control es la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 “[…] [p]or la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones […]”, expedida por la Directora General de Cortolima, que se transcribe a continuación:
RESOLUCIÓN 0609
(31 de marzo de 2020)
“Por la cual se adopta el Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 y se dictan unas disposiciones¨
LA DIRECTORA GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLlMA–CORTOLIMA
En uso de sus facultades legales, estatutarias, y en especial lo consagrado en Decreto 491 del 29 de marzo de 2020 y demás normas concordantes y
CONSIDERANDO:
Que el Ministerio de Salud y Protección social mediante Resolución No. 385 de Marzo 12 de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio Nacional, tras la clasificación del COVID – 19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud, en la cual se esbozan una serie de lineamientos con el fin de prevenir y controlar la propagación del mencionado virus.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró por parte del señor Presidente de la Republica el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 el señor Presidente de la Republica imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.
Que el Ministerio de Justicia y del Derecho, profiere el Decreto Legislativo No 491 del 28 de marzo de 2020 “Por se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Que la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, ha venido profiriendo una serie de Actos Administrativos, relacionados con la situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 dentro de estos:
Resolución No 0574 del 16 de Marzo de 2020 “Por la Cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del coronavirus COVID – 19, en la Corporación Autónoma Regional del Tolima” .
Resolución No 0599 del 19 de marzo de 2020, “Por la cual se adoptan unas medidas con el fin de prevenir la propagación del coronavirus COVID – 19 en la Corporación Autónoma regional del Tolima CORTOLIMA”.
Resolución No 0601 DEL 24 DE MARZO DE 2020, “Por la cual se adoptan unas medidas transitorias por causa del coronavirus COVID-19 en la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA – y se imparten otras disposiciones”.
Que se hace necesario adoptar las recientes disposiciones e impartir una serie de lineamientos, contenidos en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, del Ministerio de Justicia y del Derecho, para dar cumplimiento al funcionamiento de la Corporación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Por lo anteriormente expuesto,
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO: Adopción - Adoptar los lineamientos dados por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, del Ministerio de Justicia y del Derecho.
ARTICULO SEGUNDO: Suspensión de términos - En cuanto a los tramites, procesos y recursos administrativos, sujetos a términos de la Corporación, continúan suspendidos todos como se esbozó en la Resolución 0574 de marzo 17 de 2020 y 0601 de 2020.
ARTICULO TERCERO: Excepciones a la suspensión de términos - En aras de no afectar la continuidad y la prestación del servicio se exceptúan las siguientes actuaciones y trámites administrativos:
3.1.- Los procesos que establece el Decreto 465 del 23 de marzo de 2020, proferido por el Gobierno Nacional.
3.2.- Las solicitudes de permisos, autorizaciones y conceptos, que se presenten ante la Corporación, durante el término de duración de la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional con ocasión de COVID-19, las cuales se harán a través de los medios virtuales dispuestos por la Corporación, deberán cumplir con los requisitos previstos en las normas vigentes y anexar en medio magnético la documentación exigida. Sera necesario la indicación del correo electrónico para efectos de notificaciones y/o comunicaciones.
Las dependencias competentes para realizar el trámite verificarán si la solicitud cumple con los requisitos y documentación requerida y procederán a emitir el respectivo acto administrativo y evaluarán si el trámite puede continuarse sin necesidad de realizar visita técnica.
De no ser viable continuar el trámite por ser necesario realizar visita técnica, la Subdirección de Calidad Ambiental deberá emitir la debida justificación motivada, la cual servirá de base para que la Oficina Asesora Jurídica, profiera el respectivo auto que suspenda los términos del proceso hasta tanto se supere la emergencia sanitaria. En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo: Cuando el trámite exija la presentación de documentos en original, los mismos deberán allegarse al expediente o trámite respectivo, dentro del mes siguiente a la fecha en que termine la emergencia sanitaria a que hace referencia el presente artículo.
3.3.- Trámites ambientales en curso, tales como licencias, permisos, autorizaciones o conceptos que no se requiera practicar visita técnica. Si el trámite requiere visita y la misma ya se hubiere practicado, el trámite no será objeto de suspensión. Los informes técnicos derivados de visitas realizadas que no se hubieren radicado en la Oficina Asesora Jurídica, se deberán hacer al correo electrónico que disponga esta dependencia.
En todo caso las actuaciones descritas en el presente numeral que se encuentren surtiendo los recursos administrativos de que trata la Ley 1437 de 2011, continuaran suspendidas hasta el término de la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional.
3.4.- El control y seguimiento ambiental a los permisos, autorizaciones y conceptos según corresponda, se realizará únicamente por la modalidad documental.
3.5.- Si se presentan contingencias ambientales de las previstas en el artículo 2.2.2.3.9.3 del Decreto 1076 de 2015, las dependencias competentes podrán realizar visitas técnicas de verificación, cuando de acuerdo con su criterio técnico se requiera, por corresponder a situaciones de riesgo. En todo caso la visita deberá ser autorizada por el Subdirector o Director Territorial respectivo, aplicando los protocolos de seguridad para prevenir el contagio del Coronavirus - Covid-19
3.6.- Los procesos sancionatorios respecto de los cuales en su trámite antes del 17 de marzo de 2020 se hayan practicado en su totalidad las pruebas decretadas y las mismas se hubieren incorporado al expediente.
3.7.- La indagación, apertura e imposición de medidas preventivas de procesos sancionatorios relativos a las actuaciones en contra de la fauna silvestre, flora o grave afectación al medio ambiente, que requieran intervención de la Corporación.
Parágrafo.- Si se llegare a requerir visita de funcionarios de la Corporación para verificar los hechos o hacer el acompañamiento respectivo, se deberá justificar por el Subdirector de Calidad Ambiental dicha visita, empleando para ello las medidas necesarias para la protección y prevención del contagio del coronavirus Covid 19, del personal y su entorno.
3.8.- Los trámites administrativos que permiten el funcionamiento de la Corporación, relacionados entre otros con los procesos de planificación interna, recaudos, facturación, pagos, expedición de certificaciones, cierres contables, novedades de nómina, reconocimientos de derechos salariales y prestacionales, trámites de evaluación del desempeño, planes de bienestar, programas de capacitaciones, entre otros, deberán realizarse a través de trabajo no presencial utilizando para ellos los medios tecnológicos y virtuales que se tengan dispuestos para ello.
3.9.- Los registros, reportes e informes ambientales que deban presentar los usuarios de la Corporación, deberán ser presentados en medio magnético con sus respectivos anexos, a través de los correos habilitados para tal fin, los cuales continuaran publicados en los medios oficiales de que dispone la entidad, incluida la página web.
3.10.- Los procesos precontractuales y contractuales se continuarán adelantando a través de la plataforma SECOP II y por medios virtuales. Las actuaciones deberán estar enmarcadas dentro de los principios de la Contratación Estatal y se tomarán los lineamientos del Decreto N° 440 del 20 de marzo de 2020 y Decreto 491 del 29 de marzo de 2020, garantizando el acceso a la información de los procesos de selección publicados.
3.11.- Las actuaciones en procesos judiciales y procesos de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación en que sea parte la Cortolima. Para tal fin la Corporación estará supeditada a los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y demás entidades competentes. En caso de requerir visita por parte de personal vinculado a la Corporación para dar cumplimiento a un fallo judicial o que la misma sirva de soporte dentro de un proceso judicial, se deberá informar a través de la Oficina Asesora Jurídica al Despacho correspondiente, sobre la imposibilidad de efectuar la visita, por las razones de aislamiento y protección establecidas. La Corporación continuará con las políticas de prevención del daño antijurídico y la defensa de sus intereses.
3.12.- Las demás excepciones consagradas en la Resolución 601 del 24 de marzo de 2020 y las normas que así lo dispongan.
ARTICULO CUARTO: Notificaciones y Comunicaciones - Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, por la cual se mantendrán activos los correos electrónicos relacionados en la Resolución 601 del 24 de marzo de 2020, en su artículo segundo: ventanilla@cortolima.gov.co, cortolima@cortolima.gov.co, notificacion.judicial@cortolima.gov.co
Se deberá continuar y mantener publicado en la página web de la Corporación www.cortolima.gov.co. los correos antes mencionados, mientras se mantenga la emergencia sanitaria y el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional.
ARTICULO QUINTO: Términos de Peticiones- Los términos para dar contestación a las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria, se ampliarán los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, conforme lo establece el Decreto 491 de 2020, así:
Salvo norma especial toda petición deberá resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (i) Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su recepción. (ii) Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta y cinco (35) días siguientes a su recepción.
Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en el presente artículo expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto en este artículo. En los demás aspectos se aplicará lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.
PARÁGRAFO. - La presente disposición no aplica a las peticiones relativas a la efectividad de otros derechos fundamentales.
ARTICULO SEXTO: Ejecución de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión - Se deberá de continuar con el cumplimiento de las actividades y obligaciones contractuales por parte de los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, mediante actividades relacionadas con su objeto contractual en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, los cuales seguirán percibiendo el valor de los honorarios durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, previa verificación por parte del supervisor de la cotización al Sistema General de Seguridad Social. Esto sin perjuicio de que una vez superados los hechos que dieron lugar a la Emergencia Sanitaria cumplan con su objeto y obligaciones en los términos pactados en sus contratos.
PARÁGRAFO: Los Supervisores podrán reasignar actividades a los Contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para que estas sean cumplidas desde sus casas, sin modificar ni afectar el objeto contractual y solo mientras dure la Emergencia Sanitaria.
ARTICULO SÉPTIMO: Reporte a la ARL- La Subdirección Administrativa y Financiera deberá reportar a las Administradoras de Riesgos Laborales la lista del personal de planta, judicantes, Pasantes y Contratistas que durante el período de emergencia sanitaria y aislamiento preventivo obligatorio presten sus servicios a través del trabajo en casa.
ARTICULO OCTAVO: Garantías para el trabajo en casa - La Subdirección de Planeación y Gestión Tecnológica y la Subdirección Administrativa y Financiera de acuerdo a sus competencias, deberán brindar el apoyo necesario para el desarrollo del trabajo en casa de Funcionarios, Pasantes, Judicantes y Contratistas, mientras dure la emergencia sanitaria Decretada por el Gobierno Nacional.
ARTICULO NOVENO: Continuidad del aislamiento preventivo – Salvo que se disponga norma en contrario, relacionada con la emergencia sanitaria y el aislamiento ordenado por el Gobierno Nacional, la Corporación continuara con el trabajo en casa y la utilización de medios virtuales para ello.
PARÁGRAFO: Los Subdirectores, Directores Territoriales y Jefes de Oficina, podrán en el marco de las excepciones al aislamiento y posibilidades de movilidad establecidas por el Gobierno Nacional y las Administraciones Departamental y Municipal, autorizar el ingreso a las oficinas, con el fin de acceder a la información necesaria para el trabajo desde casa. En todo caso se tomarán las medidas de seguridad sanitarias al respecto, sin que se ponga en riesgo de contagio al personal vinculado a la Corporación y su entorno.
ARTICULO DECIMO: Generalidades - Lo aspectos no incorporados en el presente acto administrativo relativos al Decreto 491 del 29 de marzo de 2020, se adoptarán en su integridad.
ARTICULO DECIMO PRIMERO: Vigencia - La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, modifica las disposiciones dadas por la Corporación que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dada en Ibagué a los, treinta y un (31) días del mes de marzo de dos mil veinte (2020)
OLGA LUCIA ALFONSO LANNINI
Directora General
[…]”.
Análisis del caso concreto
El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas en la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales.
Procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020
Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.
En este sentido, de una revisión del contenido del acto objeto de control, la Sala considera que el control inmediato de legalidad respecto de las medidas contenidas en los artículos segundo, tercero, quinto, séptimo, octavo y décimo es improcedente por las razones que se exponen a continuación:
En relación con el artículo segundo, sobre la suspensión de términos, en donde se determinó que “[…] en cuanto a los trámites, procesos y recursos administrativos, sujetos a términos de la Corporación, continúan suspendidos todos como se esbozó en la Resolución 0574 de marzo 17 (sic) de 2020 y 0601 de 2020 […]” (Resaltado fuera de texto), la Sala considera que no se desarrolla el estado de emergencia económica, social y ecológica ni algún decreto legislativo, por las siguientes razones:
Una vez verificado el contenido de dichas resolucione, la Sala encontró que la Resolución 57–– se expidió el 16 de marzo de 2020, por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Cortolima, con funciones transitorias de la Dirección General, y:
En primer orden, se fundamentó en “[…] sus facultades legales, estatutarias y en especial lo consagrado en la Resolución No. 385 de marzo 12 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, Resolución 570 de marzo 13 de 2020 […]”.
En segundo orden, en sus considerandos se invocaron la Resolución 385 de 12 de marzo de 202 y la Directiva Presidencial 02 de 12 de marzo de 2020.
Al respecto, el acto administrativo en sus considerandos indicó, entre otros:
“[…] Que ante la presencia de la enfermedad COVID – 19 en Colombia el Gobierno Nacional, dio instrucciones de intervención, respuesta y atención del CIVID – 19 (Sic), complementarias a la Circular 017 del 24 de febrero de 2020 del Ministerio de Trabajo aplicables principalmente a los ambientes laborales.
Que en aras de prevenir la propagación del virus COVID-19, se hace necesario suspender la atención al público de manera presencial, adecuando los medios necesarios para la funcionalidad de la Corporación y brindar los mecanismos tecnológicos de atención al Ciudadano.
Que, en aras de salvaguardar la salud de sus empleados, judicantes, pasantes y demás personal vinculado a la Corporación y con el fin de garantizar la prestación del servicio público y evitar que la comunidad concurra a las oficinas de CORTOLIMA, se hace necesario establecer con carácter temporal y extraordinario horarios laborales flexibles […]”.
Y, en tercer orden, resolvió, entre otras cosas:
“[…] ARTÍCULO OCTAVO: Para los procesos sujetos a términos, estos quedan suspendidos hasta tanto se levanten dichas medidas, a excepción de los procesos precontractuales y contractuales que se requieran […]”.
En este orden de ideas, la Sala considera que la medida de suspensión de términos se adoptó con anterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia económica, social y ecológica, como desarrollo de la emergencia sanitaria declarada, por lo que no se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos […]” y, en ese sentido, no procede el control inmediato de legalidad.
Ahora, en relación con la Resolución 601 de 24 de marzo de 202––, atendiendo a que en el numeral 2.2. de la parte resolutiva se dispuso “[…] los procesos sujetos a términos se mantendrán suspendidos […]”, la Sala considera que tampoco procede el control inmediato de legalidad, debido a que se prorrogó la medida adoptada a través del acto administrativo enunciado en el numeral 70.1 supra, la cual desarrolló la emergencia sanitaria.
Así las cosas, la Sala considera que el artículo segundo del acto administrativo objeto de control al resolver que los “[…] los trámites, procesos y recursos administrativos […] continúan suspendidos todos como se esbozó en la Resolución 0574 de marzo 17 (sic) de 2020 y 0601 de 2020 […]” implica la continuidad de una medida que desarrolló la emergencia sanitaria declarada y que fue adoptada con anterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia económica, social y ecológica, por lo que la medida contenida en el mencionado artículo no se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos […]” y, en ese sentido, no procede el control inmediato de legalidad.
Respecto del artículo tercero del acto objeto de control, la Sala considera que la medida consistente en exceptuar algunos procesos de la suspensión de términos se deriva de la medida inicialmente adoptada por la Entidad a través de un acto administrativo expedido con anterioridad a la expedición del Decreto 417 de 2020, que como se expuso en el numeral 70 supra y sus sub-numerales corresponde al desarrollo de la emergencia sanitaria, motivo por el cual el control inmediato de legalidad no es procedente.
En cuanto al artículo quinto, corresponde a una transcripción del artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, en ese sentido, no se está adoptando una medida.
Respecto del artículo séptimo, la Sala considera que la medida adoptada no cumple con el supuesto de ser de carácter general, comoquiera que está dirigida a las personas que hacen parte de la “[…] Subdirección Administrativa y Financiera […]”, como personas determinables, para que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto Legislativo 491 de 2020, reporten a las Administradoras de Riesgos Laborales la lista del personal de planta, judicantes, Pasantes y Contratistas que durante el período de emergencia sanitaria y aislamiento preventivo obligatorio presten sus servicios a través del trabajo en casa y, en ese sentido, no procede el control inmediato de legalidad.
En relación con el artículo octavo, la Sala considera que la medida allí adoptada no cumple con el supuesto de ser de carácter general, comoquiera que está dirigida a las personas que hacen parte de “[…] La Subdirección de Planeación y Gestión Tecnológica y la Subdirección Administrativa y Financiera […]”, como personas determinables de la Entidad, para que en el marco de sus competencias “[…] brind[en] el apoyo necesario para el desarrollo del trabajo en casa de Funcionarios, Pasantes, Judicantes y Contratistas, mientras dure la emergencia sanitaria Decretada por el Gobierno Nacional […]”.
Frente al artículo décimo, atendiendo a que se dispuso que los “[…] aspectos no incorporados en el presente acto administrativo relativos al Decreto 491 del 29 de marzo de 2020, se adoptarán en su integridad […]”, la Sala considera que no se está adoptando ninguna medida, toda vez que se trata de la aplicación del artículo 1 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que resulta obligatorio para la Entidad.
En este orden de ideas, por las razones expuestas en los numerales 78 a 84 supra, la Sala declarará la improcedencia del control inmediato de legalidad respecto de los artículos segundo, tercero, quinto, séptimo, octavo y décimo del acto administrativo.
Precisado lo anterior, la Sala procederá a estudiar la procedencia de los artículos primero, cuarto, sexto y noveno del acto objeto de control, así:
En primer orden, esta Sala considera que los artículos mencionados contienen medidas de carácter general toda vez que sus efectos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que se dispuso:
“[…] Adoptar los lineamientos dados por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, del Ministerio de Justicia y del Derecho […]”.
“[…] (h)asta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos […] por la cual se mantendrán activos los correos electrónicos relacionados en la Resolución 601 del 24 de marzo de 2020, en su artículo segundo: ventanilla@cortolima.gov.co, cortolima@cortolima.gov.co, notificacion.judicial@cortolima.gov.co […]”.
“[…] (s)e deberá de continuar con el cumplimiento de las actividades y obligaciones […] mediante actividades relacionadas con su objeto contractual en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, […].
Y, “[…] la Corporación continuara con el trabajo en casa y la utilización de medios virtuales para ello […]”.
En segundo orden, visto el artículo 23 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199 “[…] [l]as Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.
Asimismo, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 31 de la Ley supra las corporaciones ambientales actúan como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. En consecuencia, Cortolima es un órgano que integra la administración pública y cuya titularidad de potestad administrativa está reconocida en la ley.
En este sentido, la Sala considera que la Resolución se expidió en ejercicio de la función administrativa por la Directora General de Cortolima, con base en las facultades constitucionales, legales y reglamentarias
En tercer orden, la Resolución indicada supra:
En primer lugar, se fundamentó, entre otras normas, en el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En segundo lugar, invocó en los considerandos el Decreto Legislativo 491 de 2020, cuando indicó que:
“[…] Que el Ministerio de Justicia y del Derecho, profiere el Decreto Legislativo No 491 del 28 de marzo de 2020 “Por se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
[…]
Que se hace necesario adoptar las recientes disposiciones e impartir una serie de lineamientos, contenidos en el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, del Ministerio de Justicia y del Derecho, para dar cumplimiento al funcionamiento de la Corporación, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Y, en tercer lugar, en su parte resolutiva decidió:
En su artículo primero, “[…] (a)doptar los lineamientos dados por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, del Ministerio de Justicia y del Derecho […]”.
En su artículo cuarto, dispuso que para efectos de las notificaciones y comunicaciones de los actos administrativos acusados se mantendrán activos los correos electrónicos “[…] ventanilla@cortolima.gov.co, cortolima@cortolima.gov.co, notificacion.judicial@cortolima.gov.co […]”, y que debían mantenerse publicados en la página web de la Entidad.
En su artículos sexto y noveno, resolvió sobre la continuidad en el cumplimiento de las actividad y obligaciones de los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión y, en general, de la Corporación en la modalidad de trabajo en casa y haciendo uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
A su vez, los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispusieron, por un lado, sobre la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, privilegiando la modalidad de trabajo en casa y utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones; y, por el otro, sobre la notificación o comunicación de actos administrativos.
Por lo anterior, esta Sala considera que los artículos primero, cuarto, sexto y noveno del acto objeto de control se expidieron “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que la Resolución: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y ii) en su parte resolutiva – los artículos primero, cuarto, sexto y noveno – se adoptan medidas que lo desarrollan.
En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que los artículos primero, cuarto, sexto y noveno de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.
Examen sobre los aspectos formales
El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición.
Examen de la competencia
En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dicto el acto, la Directora General de Cortolima, quien expidió la Resolución, manifestó actuar en ejercicio de sus facultades legales.
En este sentido, la Sala encuentra que: i) el artículo 28 de la Ley 99 establece que la Directora General es “[…] el representante legal de la Corporación y primera autoridad ejecutiva […]” y ii) el artículo 29 de la Ley supra define como primera función en cabeza de la Directora General la de: “[…] [d]irigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad […]”.
Por lo anterior, esta Sala considera que la Directora General de Cortolima, al expedir la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez.
Examen de otros aspectos formales
En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.
En cuanto al objeto, se pude determinar que se refiere a la información sobre los correos electrónicos que se encuentran habilitados para atender los servicios de la Entidad y la continuidad de las actividades y obligaciones de los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión y, en general de los servicios de la Cortolima bajo la modalidad del trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información. Así, se trata de unos objetos posibles que, prima facie, no resultan contrarios a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.
En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto.
En cuanto a la finalidad, se concreta en contar con un instrumento normativo que garantice los derechos fundamentales de: i) los integrantes de las comunidades de jurisdicción de Cortolima y que se benefician de su actuar; ii) los sujetos que son objeto de control y vigilancia ambiental por parte de Cortolima; iii) los funcionarios y empleados de Cortolima y iv) la ciudadanía en general que requiera realizar algún trámite.
Asimismo, se considera que la Resolución objeto de control contiene todos los elementos necesarios que permiten su identificación: encabezado, número, fecha, competencia expresa de las facultades que se ejercen, contenido material, parte resolutiva y firma de quien suscribe el acto administrativo.
Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal.
Examen sobre los aspectos materiales
El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.
La Sala precisa que el marco normativo que sirve como parámetro de control de la Resolución se compone de estas disposiciones: el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Juicio de conexidad
En primer lugar, en relación con el juicio de conexidad, como se expuso previamente, la Resolución objeto de estudio contiene una medida que desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020, particularmente sus artículos 3 y 4.
El Decreto mencionado supra:
En su parte considerativa señaló, entre otras razones, la siguiente:
“[…] Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.
Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.
Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.
[…]
Que acogiendo las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo -OIT, se deben adoptar medidas para proteger el trabajo en el sector público, implementando mecanismos que promuevan e intensifiquen el trabajo en casa, así como adoptar medidas para que por razones de la emergencia no se terminen o suspendan las relaciones laborales o contractuales en el sector público.
Que, de igual manera, se debe garantizar la atención a los administrados y el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación sin afectar los servicios que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garanticen el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado […]” (Resaltado fuera de texto).
Y, en los artículos tercero y cuarto de su parte resolutiva, dispuso:
“[…] Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Las autoridades darán a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones.
En aquellos eventos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en los términos del inciso anterior, las autoridades deberán prestar el servicio de forma presencial. No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial.
En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. En ningún caso, los servidores públicos y contratistas del Estado que adelanten actividades que sean estrictamente Necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado podrán suspender la prestación de los servicios de forma presencial. Las autoridades deberán suministrar las condiciones de salubridad necesarias para la prestación del servicio presencial.
Artículo 4. Notificación o comunicación de actos administrativos. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos. Para el efecto en todo trámite, proceso o procedimiento que se inicie será obligatorio indicar la dirección electrónica para recibir notificaciones, y con la sola radicación se entenderá que se ha dado la autorización.
En relación con las actuaciones administrativas que se encuentren en curso a la expedición del presente Decreto, los administrados deberán indicar a la autoridad competente la dirección electrónica en la cual recibirán notificaciones o comunicaciones. Las autoridades, dentro de los tres (3) días hábiles posteriores a la expedición del presente Decreto, deberán habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo.
El mensaje que se envíe al administrado deberá indicar el acto administrativo que se notifica o comunica, contener copia electrónica del acto administrativo, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. La notificación o comunicación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración.
En el evento en que la notificación o comunicación no pueda hacerse de forma electrónica, se seguirá el procedimiento previsto en los artículos 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Parágrafo. La presente disposición no aplica para notificación de los actos de inscripción o registro regulada en el artículo 70 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[…]” (Resaltado fuera de texto).
El Decreto Legislativo 491 de 2020 estableció que los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas, entendidos como autoridade , “[…] velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones […]” y deberán, para efectos de notificación o comunicación de actos administrativos, “[…] habilitar un buzón de correo electrónico exclusivamente para efectuar las notificaciones o comunicaciones a que se refiere el presente artículo [se refiere al artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020] […]”. Así, las medidas adoptadas en la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020 es un desarrollo estricto de algunos de los mecanismos adoptados en el marco del Estado de excepción declarado.
La Sala considera que las medidas adoptadas se encuentran relacionadas con la situación de crisis declarada en el Estado de emergencia, en tanto buscan; en primer orden, garantizar el derecho al debido proceso y el derecho de defensa de los usuarios de los servicios que ofrece Cortolima; en segundo orden, garantizar la prestación de los servicios de la entidad con la implementación de la modalidad de trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones; y, en tercer orden, el derecho fundamental a la salud pública.
Asimismo, considera que las medidas descritas tienen relación con lo regulado por los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que establecieron condiciones para la prestación de los servicios a cargo de las entidades y la notificación o comunicación de actos administrativos y con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020 que decretó el estado de excepción, comoquiera que:
El artículo primero dispone la adopción de los lineamientos dados por el Decreto Legislativo 491 de 2020, para conjurar la situación de emergencia.
El artículo cuarto informa a la comunidad los buzones de correo electrónico mediante los cuales la Corporación prestará su servicio mientras se mantenga la emergencia sanitaria y el aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020.
El artículo sexto dispone que la ejecución de los contratos de prestación de servicios profesionales, así como los de apoyo a la gestión, se cumplirá mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, para evitar el contacto entre las personas y propiciar el distanciamiento social, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020.
El artículo noveno indica que, mientras se encuentre vigente la emergencia sanitaria, la Corporación prestará sus servicios mediante la modalidad de trabajo en casa utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020.
Así las cosas, la Sala considera que se supera el juicio de conexidad entre el contenido de las medidas adoptadas en los artículos primero, cuarto, sexto y noveno del acto objeto de control, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Juicio de proporcionalidad
En segundo lugar, la Sala Especial considera que las medidas consistentes en la forma que se prestará el servicio de Cortolima, esto es, bajo la modalidad de trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información, y mantener activos y publicados en la página web de la Entidad los correos electrónicos habilitados para la prestación del servicio, así como para efectos de notificación de actos administrativos y comunicaciones: son razonables y proporcionales para conjurar la crisis por la cual se declaró el Estado de excepción, toda vez que era necesario garantizar la prestación del servicio de la Entidad, garantizar el debido proceso de los usuarios , y que debido a las medidas de restricción a la movilidad que se adoptaron, como el aislamiento preventivo obligatorio, o aquellas que restringían el acceso a las Entidades o la atención al público, impedían el debido ejercicio de sus derechos.
En este sentido, la Sala considera que las medidas son proporcionales, comoquiera que el ordenamiento jurídico ordinario no contiene normativa alguna que autorice a Cortolima a prestar de forma no presencial los servicios y notificar por mecanismos diferentes a los previstos en la Ley.
Asimismo, las medidas implementadas corresponden a una estrategia para garantizar el derecho fundamental a la salud pública, en la medida en que se evita el aumento indiscriminado de contagios, y, así protege el derecho a la salud. Por tal razón, en aras de coadyuvar con estas medidas de distanciamiento social, las medidas resultan necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia.
Los artículos primero, cuarto, sexto y noveno de la resolución objeto de estudio adopta unas medidas razonables que se enmarcan dentro de los propósitos del Estado de excepción declarado. Bajo este escenario, resultan igualmente necesarias dada la gravedad y dimensión de la crisis causada por la COVID-19.
La Sala considera importante destacar que las medidas adoptadas se limitan al periodo de emergencia sanitaria y, en todo caso, prevé la posibilidad de autorizar excepcionalmente el ingreso a las instalaciones de la Entidad.
Asimismo, la Sala considera que esta normativa no suspende, ni limita derecho fundamental alguno y, por el contrario, su expedición busca salvaguardar los derechos fundamentales a la salud y a la vida; y los derechos de los usuarios de Cortolima, especialmente los derechos al debido proceso y de defensa.
Así las cosas, la Sala considera que las medidas adoptadas se ajustan al principio de proporcionalidad.
Juicio de sujeción al ordenamiento superior
En tercer lugar, la Sala Especial procederá a verificar si las medidas se ajustan o no al ordenamiento superior. Prima facie, no se evidencia que la manifestación de la voluntad de la Directora General implique la expedición de un acto administrativo que sea contrario a los contenidos normativos que le sirven como parámetro de control.
Asimismo, vistos los artículos
,
y 1
de la Ley 137, sobre prevalencia de tratados internacionales, derechos intangibles y no discriminación, la Sala considera que se definen unos límites frente a la normativa de carácter legislativo o reglamentario que se expida en el marco del Estado de excepción.
Así las cosas, la Sala considera que las medidas adoptadas en los artículos primero, cuarto, sexto y noveno de la Resolución materia de control, no desconocen las reglas de derecho internacional sobre los derechos humanos, los cuales prevalecen de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de la Ley 137.
De igual forma, los enunciados normativos de los artículos mencionados anteriormente no modifican o afectan alguno de los derechos intangibles señalados en el artículo 4° de la Ley 137, como tampoco suspenden derechos humanos o libertades fundamentales.
Asimismo, del contenido de las medidas adoptadas no se evidencia que exista algún tipo de discriminación por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, artículo 14 supra.
La Sala considera importante resaltar que la vigencia de las medidas adoptadas tiene una duración equivalente a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual guarda concordancia con los artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020, por lo que, la Sala declarara la legalidad del término de vigencia de las medidas determinadas en el acto administrativo objeto de control.
En este sentido, la Sala considera importante analizar la mención del artículo noveno al señalar que “[…] Salvo que se disponga norma en contrario, relacionada con la emergencia sanitaria y el aislamiento ordenado por el Gobierno Nacional, la Corporación continuara con el trabajo en casa y la utilización de medios virtuales para ello […]”, debido a que el artículo se refiere a una circunstancia diferente a la prevista en el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En este sentido, el artículo 3 del Decreto Legislativo 491 de 2020 establece que “[…] hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones. […]”.
Así las cosas, atendiendo a que, para la fecha de expedición de acto administrativo objeto de control: i) el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Presidente de la República y todos los ministros, mediante Decreto 457 de 22 de marzo de 202, se encontraba vigente hasta “[…] las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020 […]”; y ii) la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 2020, estaba vigente hasta el 30 de mayo de 2020.
Considerando que la medida de aislamiento preventivo obligatorio tenía un término de duración inferior al de la emergencia sanitaria y que las mismas podían prorrogarse, como en efecto ocurrió, la Sala declarara la legalidad del término de a que se refiere el artículo noveno del acto administrativo objeto de control, bajo el entendido que la medida adoptada no podrá superar en ningún momento la duración de la emergencia sanitaria, toda vez que el Decreto Legislativo 491 de 2020, norma que desarrolla el acto objeto de control, limitó la posibilidad de la modalidad de trabajo en casa a dicha declaratoria.
Por último, la Sala precisa que el artículo décimo primero del acto objeto de control establece que: “[…] (l)a presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición […].
Conclusiones
La Sala Especial de Decisión considera el control inmediato de legalidad es improcedente respecto de las medidas adoptadas en los artículos segundo, tercero, quinto, séptimo, octavo y décimo de la Resolución 0609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA.
Asimismo, considera que los demás artículos de la Resolución 609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General de Cortolima, corresponden a medidas generales expedidas por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
De igual forma, considera que las medidas consistentes en la forma que se prestará el servicio de Cortolima, esto es, bajo la modalidad de trabajo en casa y el uso de las tecnologías de la información, y mantener activos y publicados en la página web de la Entidad los correos electrónicos habilitados para la prestación del servicio, así como para efectos de notificación de actos administrativos y comunicaciones: superan el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico, con las precisiones sobre la duración de la medida y el momento a partir del cual produce efectos, como se expuso en los numerales 122 y 123 supra.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
III. RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia del control inmediato de legalidad de las medidas adoptadas en los artículos segundo, tercero, quinto, séptimo, octavo y décimo de la Resolución 0609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR ajustados al ordenamiento jurídico los demás artículos de la Resolución 0609 de 31 de marzo de 2020, expedida por la Directora General la Corporación Autónoma Regional del Tolima - Cortolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente | |
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera de Estado | STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado |
| Salva voto RAMIRO PAZOS GUERRERO Consejero de Estado Aclara voto | Aclara voto CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado Salva voto |
