CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Bogotá, veintiuno (21) de julio de dos mil veinte (2020)

Radicación: 11001031500020200183300

Acto administrativo: Decreto No. 595 del 25 de abril de 2020 del Presidente de la República

Naturaleza: Control inmediato de legalidad

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

En virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad del Decreto No. 595 del 25 de abril de 2020, expedido por el Presidente de la República, por medio del cual “se reglamenta el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 'Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19'”.

I. ANTECEDENTES

1. Acto sometido a control

La Presidencia de la República remitió copia del mencionado acto administrativo a la Secretaria General de esta Corporación, suscrito por el Presidente de la Repúbica y la Ministra de Justicia y del Derecho.

El texto del decreto es del siguiente tenor:

Por el cual se reglamenta el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 "Por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición, con ocasión del "estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica" declarada en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y el articulo 1 del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020

CONSIDERANDO

Que de acuerdo al documento técnico expedido por la Dirección de Epidemiologia y Demografía del Ministerio de Salud y Protección Social, mediante memorando 202022000077553 del 7 de marzo de 2020, una epidemia tiene tres fases, a saber: (i) una fase de preparación, que inicia con la alerta de autoridades en salud en la que se realiza el proceso de alistamiento para la posible llegada del virus; (ii) una fase de contención, que inicia con la detección del primer caso, en la cual se debe fortalecer la vigilancia en salud pública, el diagnóstico de casos y el seguimiento de contactos, ya que el objetivo es identificar de la manera más oportuna los casos y sus posibles contactos para evitar la propagación y (iii) una fase de mitigación, que inicia cuando, a raíz del seguimiento de casos, se evidencia que en más del 10% de los mismos no es posible establecer la fuente de infección, en esta etapa, se deben adoptar medidas para reducir el impacto de la enfermedad en términos de morbimortalidad, de la presión sobre los servicios de salud y de los efectos sociales y económicos derivados.

Que en Colombia la fase de contención se inició 6 de marzo de 2020 cuando se confirmó la presencia del primer caso en el país, de esta manera, dentro de la fase de contención, el 20 de marzo del mismo año se inició una cuarentena con el fin de controlar la velocidad de aparición de los casos.

Que la Organización Mundial de la Salud - OMS, declaró el 11 de marzo del presente año, como pandemia el Coronavirus COVID-19, esencialmente por la velocidad de su propagación, instando a los Estados a tomar las acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas con el fin de redundar en la mitigación del contagio.

Que el Coronavirus COVID-19 tiene un comportamiento similar a los coronavirus del Síndrome Respiratorio de Oriente Medio (MERS) y del Síndrome Respiratorio Agudo Grave (SARS), en los cuales se ha identificado que los mecanismos de transmisión son: gotas respiratorias al toser y estornudar, ii) contacto indirecto por superficies inanimadas, y iii) aerosoles por microgotas, y se ha establecido que tiene una mayor velocidad de contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró la Emergencia Sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, hasta el 30 de mayo de 2020, y adoptó medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Que mediante Decreto 402 del 13 de marzo de 2020, se ordenó cerrar la frontera terrestre y fluvial con la República Bolivariana de Venezuela, a partir de las 5:00 a.m. horas del 14 de marzo de 2020 hasta el 30 de mayo de 2020.

Que mediante Decreto 412 del 16 de marzo de 2020, se ordenó cerrar la frontera terrestre y fluvial con la República de Panamá, República del Ecuador, República del Perú, y la República Federativa de Brasil a partir de las 00:00 a.m. horas del 17 de marzo de 2020 hasta el 30 de mayo de 2020.

Que mediante Resolución 453 del 18 de marzo de 2020, el Ministerio de Protección Salud y Protección Social, ordenó la medida sanitaria obligatoria preventiva y de control en todo el territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales comerciales de esparcimiento y diversión; de baile; ocio y entretenimiento y de juegos de azar y apuestas tales como casino, bingos y terminales de juegos de video y precisa que la venta de comidas y bebidas permanecerán cerrados al público y solamente podrán ofrecer estos servicios a través de comercio electrónico o por entrega a domicilio para su consumo fuera de los establecimientos atendiendo las medidas sanitarias a que haya lugar. Adicionalmente, prohíbe el expendido de bebidas alcohólicas para el consumo dentro de los establecimientos, no obstante, permitió la venta de estos productos a través de comercio electrónico o por entrega a domicilio, para su consumo fuera de los establecimientos, exceptuando los servicios prestados en establecimientos hoteleros.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID,-19, adoptó mediante la Resolución 464 del 18 de marzo de 2020, la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos mayores de 70 años, ordenando el aislamiento preventivo para las personas mayores de setenta (70) años, a partir del veinte (20) de marzo de 2020 a las siete de la mañana (7:00 a.m.) hasta el treinta (30) de mayo de 2020 a las doce de la noche (12:00 p.m.)

Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020.

Que mediante el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

Que mediante el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 se estableció que durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

Que mediante el Decreto Legislativo 439 del 20 de marzo de 2020, se suspendió el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano de pasajeros provenientes del exterior por vía aérea, por el término de 30 días calendario a partir de las 00:00 horas del lunes 23 de marzo de 2020, permitiendo únicamente el desembarque en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, tripulantes, personal técnico y directivo, y acompañantes de la carga de empresas que transporten carga aérea.

Que así mismo, mediante el Decreto Legislativo 569 del 15 de abril de 2020, se estableció que durante el término que dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministro de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada Coronavirus COVID-19, o durante el término de cualquier emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea, y solo se permitirá el desembarque en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor.

Que de conformidad con el memorando 2020220000083833 del 21 de abril de 2020, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, a la fecha no existen medidas farmacológicas, como la vacuna y los medicamentos antivirales que permitan combatir con efectividad el Coronavirus COVID-19, ni tratamiento alguno, por lo que se requiere adoptar medidas no farmacológicas que tengan un impacto importante en la disminución del riesgo de transmisión del Coronavirus COVID-19 de humano a humano dentro de las cuales se encuentra la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que han sido recomendadas por la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

El Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 O muertes y 3 casos confirmados en Colombia y el 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235 personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al 28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril, 1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril, 2.709 personas contagiadas al 11 de abril, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril, 4.149 personas contagiadas al21 de abril de 2020,4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril de 2020 y doscientos quince (215) fallecidos, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020 y doscientos veinticinco (225) fallecidos a esa fecha.

Que según la Organización Mundial de la Salud – OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET ­hora central europea- señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (H) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (xi) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19y 123.010 fallecidos, (xii) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (xiii) en el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m., CET señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (xiv) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (xv) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (xvi) en el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (xvii) en el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10;00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (xviii) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (xix) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (xx) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos.

Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 22 de abril de 2020 206 muertes y 4.356 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (1.836), Cundinamarca (175), Antioquia (393), Valle del Cauca (741), Bolívar (199), Atlántico (118), Magdalena (120), Cesar (35), Norte de Santander (60), Santander (36), Cauca (24), Caldas (50), Risaralda (141), Quindío (55), Huila (81), Tolima (40), Meta (100), Casanare (10), San Andrés y Providencia (6), Nariño (62), Boyacá (33), Córdoba (21), Sucre (1) La Guajira (2), Chocó (9), Caquetá (2) y Amazonas (6).

Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 22 de abril de 2020 a las 19:00 GMT -5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 2.544.792 casos, 175.694 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVI D-19.

Que la Organización Mundial de la Salud -OMS-, emitió un documento con acciones de preparación y respuesta para COVID-19 que deben adoptar los Estados, con el fin de minimizar el impacto de la epidemia en los sistemas de salud, los servicios sociales y la actividad económica, que van desde la vigilancia en ausencia de casos, hasta el control una vez se ha presentado el brote. En este documento se recomienda como respuesta a la propagación comunitaria del Coronavirus COVID-19, entro otras, la adopción de medidas de distanciamiento social.

Que de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante memorando 202022000077553 del 7 de abril de 2020, el 31 de marzo de 2020 se alcanzó un total de 906 casos de contagio en el país, de los cuales 144 (15.8%) se encontraban en estudio, fecha para la cual se evidenció que en ese seguimiento en más del 10% de los casos, no fue posible establecer la fuente de infección, por lo cual el país, finalizó la etapa de contención e inició la etapa de mitigación de la pandemia del Coronavirus COVID19.

Que la Organización Internacional del Trabajo en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre el "El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas", afirma que "[... ] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ ... ]".

Que así mismo la Organización Internacional del Trabajo en el referido comunicado estima "[ ... ] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [ ... ], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas (caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas".

Que en consecuencia la Organización Internacional del Trabajo -OIT en el citado comunicado insta a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

Que la extradición, como mecanismo de cooperación judicial internacional, tiene como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad.

Que la captura con fines de extradición está fundamentada en una solicitud soberana de otro Estado, dictada dentro de un proceso penal en el territorio del país requirente y bajo su jurisdicción. Tanto en la extradición activa como pasiva, quien es solicitado en extradición será trasladado al país requirente donde continuará privado de la libertad por las autoridades competentes, para ser juzgado o para cumplir con la condena que le ha sido impuesta en el país que lo requiere.

Que, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-243 de 2009, la captura con fines de extradición tiene «el propósito de honrar los compromisos internacionales contraídos por Colombia para que, en esta misma medida, los demás integrantes de la comunidad internacional atiendan las peticiones de extradición formuladas por nuestro país, resultando así aplicado el principio de reciprocidad propio de las relaciones entre Estados.»

Que el tiempo que permanece detenido el ciudadano requerido por cuenta del trámite de extradición le será reconocido en el país requirente, como parte cumplida de una eventual condena, permitiéndose, a quien resultare extraditado, reclamar su libertad ante la autoridad judicial que conozca del proceso en el Estado requirente.

Que la coyuntura nacional e internacional con motivo del coronavirus COVID-19 ha afectado el adecuado funcionamiento del mecanismo de cooperación judicial en materia de extradición al interior de los Estados.

Que, en el caso de las solicitudes de extradición pasivas, algunas misiones diplomáticas acreditadas en Colombia han informado las dificultades existentes para que los funcionarios de sus países puedan desplazarse a territorio colombiano, para proceder a la entrega y traslado de la persona cuya extradición fue aprobada por el Gobierno Nacional.

Que la Embajada del Reino de España mediante Nota Verbal 105/2020 del 13 de marzo de 2020 informa sobre la imposibilidad de trasladar a 4 ciudadanos puestos a disposición de ese país, por razones sanitarias. Por ello, solicitan un aplazamiento provisional.

Que la Embajada de la República del Ecuador, mediante Nota Verbal 4-2-127/2020 del 17 de marzo de 2020, solicitó al Estado Colombiano acordar una nueva fecha para la entrega de un ciudadano puesto a disposición de ese país, debido a la emergencia generada por la pandemia del Covid-19.

Que algunas misiones diplomáticas también han comunicado las dificultades que existen actualmente con el funcionamiento de la valija diplomática, para remitir físicamente los documentos que respaldan la formalización de las solicitudes de extradición y presentarlas dentro del término y conforme a las formalidades exigidas en el ordenamiento jurídico.

Que la Embajada del Reino de España manifestó, mediante Nota Verbal 107/2020 de fecha 13 de marzo de 2020 manifiesta que se habían presentado alteraciones temporales en el procedimiento regular de extradición, causadas por la incidencia de la pandemia del COVID19. Por lo tanto, la autoridad diplomática competente de España, en lugar de brindar la documentación requerida en su forma original, se vio obligada, por la interrupción temporal del servicio ordinario de valija diplomática, a remitir digitalizada, vía mensaje electrónico, copia de la documentación relativa a los procedimientos de extradición procedentes de tribunales españoles. Así mismo, manifiesta que en vista de estas circunstancias excepcionales, solicitó que llegado el caso se procediera a la interrupción de los plazos por causa de fuerza mayor.

Que, en el caso particular del trámite de extradición, la autoridad local ha evidenciado limitaciones que afectan las actuaciones de servidores públicos, entre otras, los trámites de notificación, ingreso a centros penitenciarios, entrega y recibo de documentos y desplazamientos.

Que en atención a lo dispuesto en la circular 173, emitida el 16 de marzo de 2020, por el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional, por la cual se suspenden todas las comisiones al exterior, mediante oficio No. S-2020- 038910 IINTERPOL ­ ARECO, de fecha 17 de marzo de 2020 el Jefe de Oficina Central Nacional OCN - INTERPOL, solicitó estudiar la posibilidad de posponer la fecha de entrega a Colombia por parte de España de 4 ciudadanos requeridos en extradición por autoridades colombianas.

Que ante las dificultades expresadas resulta indispensable prorrogar la suspensión de términos establecida en el artículo 1 del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, como es el establecido para la presentación formal del pedido de extradición y el previsto para el traslado del ciudadano requerido que ha sido puesto a disposición del Estado requirente, como quiera que las condiciones que impiden la formalización de la solicitud o la materialización de la entrega son ajenas a la voluntad del país requirente.

Que hay unos plazos que no pueden quedar cobijados por la prórroga de la suspensión de términos, que de manera general se regula en el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 y que corresponden a las excepciones consagradas en el artículo 2 del Decreto Legislativo precitado para salvaguardar el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad, como lo es la facultad del Fiscal General de la Nación para decretar captura con fines de extradición con ocasión a la retención por Notificación Roja de Interpol, establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su reglamentación vigente.

Que además de los plazos anteriores, no pueden resultar afectados con la prórroga de la suspensión de términos para proteger los derechos fundamentales de la persona reclamada y en particular el derecho a la libertad cuando se genera, entre otras causas, por desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado, o a la revocatoria de la decisión que conceda la extradición, ante lo cual no puede afectarse la facultad del Fiscal General de la Nación para decretar libertad cuando se presenten los presupuestos para ello.

Que, en consecuencia, con el fin de superar las dificultades expuestas y en aras de salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad y de proteger los derechos de los servidores públicos, se hace necesario prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición consagrada en el artículo 1 del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, y mantener las excepciones a la prórroga de la suspensión términos.

Que el artículo 1 del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 estableció que la suspensión por el término de 30 días calendario de los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, podía ser prorrogado en caso de que persistan los motivos que llevaron a tomar la medida de suspensión de términos, motivos que se mantienen y que justifican su prórroga.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA

Artículo 1. Prórroga de la suspensión de términos. Prorrogar a partir de la fecha y hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la suspensión de los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico.

Parágrafo. La prórroga de la suspensión aquí prevista incluirá los términos que hayan empezado a correr respecto de notificaciones, recursos o solicitudes de revocatoria directa contra la resolución en que se concede o se niegue la extradición.

Artículo 2. Excepciones a la prórroga de la suspensión de términos. La prórroga de la suspensión de términos no cobijará los términos establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su reglamentación vigente; ni la facultad para cancelar las órdenes de captura y decretar libertades cuando éstas se generen, por desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado, o a la revocatoria de la decisión que conceda la extradición.

En concordancia con lo anterior, también estará exceptuada de la prórroga de la suspensión de términos la actuación de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, cuando el concepto a que hacen referencia los articulos 519 de la Ley 600

 del 2000 y 501 de la Ley 906 de 2004, sea negativo.

Parágrafo. En los casos en que el país requirente pueda otorgar las condiciones necesarias para el traslado y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud de la persona requerida con ocasión de la pandemia COVID-19, los términos de que trata el primer inciso de los articulos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004, no quedarán cobijados por la prórroga de la suspensión de términos.

Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

2. Actuación procesal surtida

El magistrado sustanciador, mediante auto del 20 de mayo de 2020, avocó el conocimiento, ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran el decreto objeto de control, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto y ordenó notificar al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

3. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho

El 8 de junio de 2020, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, el Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó que se declare ajustado a derecho el acto administrativo materia de control.

Para el efecto, alegó que el decreto reglamentario cumple los requisitos formales, puesto que, de un lado, el presidente y la ministra del ramo invocaron las facultades consagradas en el artículo 189.11 de la Constitución Política para expedirlo. Es decir, a través de dicho acto se reglamentó una norma con fuerza material de ley como lo es el Decreto Legislativo 487 de 2020 y, además, en los térimos del artículo 115 ibídem los signatarios constituyen gobierno. Del otro, el acto contiene “encabezado, epígrafe, determinación de la competencia, indicación de las atribuciones constitucionales y facultad legal en que se fundamenta, parte considerativa, parte resolutiva, indicación de su vigencia, expresión del mecanismo de publicidad y las firmas correspondientes”.

En cuanto a los requisitos materiales, relativos a la conexidad y la proporcionalidad de las medidas adoptadas en el acto administrativo, arguyó que el decreto reglamentario tiene fundamento constitucional y guarda relación con el estado de emergencia y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo, es decir, hay conexidad y correlación directa entre el decreto legislativo y el que lo desarrolla, el cual es objeto de control. Ello, con base en el siguiente análisis:

Al respecto, se debe señalar, que el gobierno nacional a través del Decreto 417 de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta a Colombia a causa del coronavirus COVID-19. En desarrollo de este decreto se adoptaron medidas extraordinarias dirigidas a proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, tales como expedir normativa de rango legal que flexibilice la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.

Dentro del marco de acciones a tomar en función de la declaratoria del estado de emergencia, el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 487 de 2020, en el que se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho en materia de extradición, con el propósito de buscar medidas que armonicen los compromisos de cooperación judicial internacional en la lucha contra la criminalidad organizada transnacional y que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad, con los derechos de los servidores públicos y de las personas requeridas en extradición.

Revisado el Decreto 595 de 2020, se advierte, como se señaló, que este fue expedido en ejercicio de la función administrativa como desarrollo del Decreto Legislativo 487 de 2020, sin exceder ni restringir las disposiciones legales que reglamenta, así como ninguna otra disposición de rango legal o constitucional.

En efecto, el decreto se encuentra conforme con las nomas superiores, porque se expidió en desarrollo del mencionado decreto legislativo, cuya finalidad es hacer frente a las dificultades presentadas para el normal funcionamiento del mecanismo de extradición con ocasión del COVID-19.

No existe contradicción alguna entre el contenido del decreto y el ordenamiento superior, inclusive el bloque de constitucionalidad. Debe tenerse en cuenta que ninguna norma de rango constitucional prohíbe que, con base en razones de salud pública y para evitar la propagación de un virus, se disponga la prórroga de la suspensión de términos, más si dicha suspensión tiene como fin garantizar un debido proceso, así como la protección de la salud de la persona, por lo cual se considera acorde con lo dispuesto en la Carta Política y los tratados internacionales en cuanto a la protección del estado de derecho y de los derechos humanos. Siendo así, lo dispuesto en el decreto se ajusta a la Constitución, ya que responden al cumplimiento de los fines esenciales del Estado y, en general, garantiza la protección de los principios, valores y derechos contemplados en la Carta Política.

En cuanto la realidad de los motivos y la adecuación de los fines, se advierte que las

medidas adoptadas en el decreto reglamentario sobre prórroga de la suspensión de

términos en algunos trámites de extradición por las dificultades presentadas, se da como consecuencia de la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo para evitar la propagación y el adecuado manejo de la pandemia, la suspensión de desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano de pasajeros, la coyuntura nacional e internacional generada por el COVID-19 y las dificultades de desplazamiento a territorio colombiano reportadas por las embajadas de algunos países y misiones diplomáticas para proceder a la entrega y traslado de personas sujetas a extradición, así como dificultades en el funcionamiento de la valija diplomática para remitir físicamente los documentos que respaldan la formalización de las solicitudes de extradición, hechos todos estos que aparecen debidamente acreditados con los documentos y declaraciones reseñadas.

Igualmente, aparecen acreditados como hechos notorios las referencias sobre las declaraciones de la OMS respecto del carácter de pandemia del coronavirus COVID-19 y la necesidad de adoptar medidas de aislamiento, tratamiento y divulgación de orden preventivo para mitigar el contagio. Las referencias sobre los documentos y decisiones del Ministerio de Salud y Protección Social respecto de las fases de la epidemia y las medidas para la reducción del impacto de la enfermedad, entre otros. Las medidas adoptadas en los diferentes países de la región sobre el cierre de fronteras. Lo dispuesto sobre aislamiento preventivo obligatorio en el territorio nacional y sobre la suspensión de desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano de pasajeros provenientes del exterior por vía aérea salvo las excepciones señaladas.

En tal sentido, las decisiones adoptadas en el decreto reglamentario, apuntan a enfrentar las dificultades que se presentan en los trámites de extradición, de manera acorde con las medidas sanitarias y preventivas adoptadas por las autoridades competentes para evitar la propagación de la pandemia y la protección de la salud y la vida de quienes intervienen en tales trámites, teniendo presente los compromisos internacionales de cooperación judicial de la lucha contra la criminalidad.

El Decreto 595 de 2020 contiene un conjunto de consideraciones que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones contenidas en él y su relación con la solución de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a la expedición del respectivo decreto legislativo, en los cuales se fundamenta. De ello se establece cómo la actual situación de pandemia de coronavirus COVID-19 que amenaza a la humanidad, ha generado limitaciones que imposibilitan, en el mayor de los casos, el normal desarrollo del trámite de extradición, con las consecuencias prácticas que esto conlleva, como por ejemplo el vencimiento de términos que pone en riesgo la efectividad del instrumento de la extradición y del cumplimiento de las obligaciones internacionales, así como la seguridad nacional, y la necesidad de prorrogar la medida de suspensión de términos en los trámites de extradición señalados, hasta la finalización de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Adicionalmente, debe tenerse presente, que el Decreto Legislativo 487 de 2020 dispuso suspender por un periodo de tiempo de treinta (30) días calendario los términos establecidos en el procedimiento de extradición y también estableció la posibilidad de prorrogar ese plazo, en caso de que persistan los motivos que llevaron a tomar la decisión de suspensión. Por lo cual el decreto reglamentario procede, en la forma prevista en el decreto legislativo que lo autoriza, a prorrogar dicha suspensión bajo las mismas condiciones y respecto del mismo trámite establecido en el mismo, como se indicó hasta la finalización de la emergencia sanitaria. Lo cual evidencia, que se encuentra en consonancia con la disposición de carácter legal que desarrolla.

Dicho lo anterior y revisada la disposición en comento, se advierte que la misma se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico por cuanto, de una parte, siguió los parámetros y límites que debían ser observados al momento de su expedición, esto es, bajo el amparo del estado de excepción y, de otra, está subordinada al propio Decreto que reglamenta y no va más allá de su contenido.

Asimismo, no se observa que las disposiciones allí contenidas limiten en modo alguno los derechos fundamentales de las personas o que afecten el núcleo esencial de otros, pues por el contrario buscan remediar las dificultades presentadas en el trámite de extradición con ocasión de la pandemia.

Además, la medida como tal, de prórroga de la suspensión de términos de los trámites señalados de extradición, no ha desconocido las prohibiciones establecidas en el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los estados de excepción, relacionadas con la suspensión de los derechos humanos o libertades fundamentales, interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, o la supresión o modificación de los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por todo lo cual el Decreto 595 de 2020 cumple con los requisitos formales requeridos.

Frente a la proporcionalidad de las medidas contenidas en el decreto reglamentario, dijo que hay correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo, con base en lo que a continuación se expone:

(i) Busca una finalidad constitucionalmente imperiosa al proteger la figura de la extradición. Como es sabido, a través de este mecanismo se cumplen obligaciones internacionales, pero al mismo tiempo, se garantiza la seguridad nacional. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la captura con fines de extradición hace parte de un trámite administrativo –no judicial–, cuyo fin es honrar los compromisos internacionales contraídos por Colombia con los demás estados miembros de la comunidad internacional, en aplicación del principio de reciprocidad.

En ese sentido, la prórroga de la suspensión de los términos previstos en los artículos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004, para que haya lugar a la formalización de la petición de extradición y para el traslado por parte del Estado requirente, encontraría plena justificación en los principios de colaboración, solidaridad y confianza legítima y mutua en las relaciones entre Estados.

(ii) La medida establecida es necesaria en cuanto a que en caso de no adoptarse podrían acarrearse serias consecuencias en materia de incumplimiento de obligaciones internacionales y de impunidad. En efecto, esta medida extraordinaria busca que el capturado sea efectivamente extraditado y no continué eludiendo la acción de la justicia del Estado requirente. Ello, en el entendido que, frente a la pandemia que aqueja en este momento a la humanidad, los Estados se han visto obligados a tomar medidas excepcionales y a dirigir toda su atención en la lucha contra la pandemia, lo que les impide atender oportunamente sus compromisos internacionales en materia de extradición.

(iii) La medida es idónea y conducente por cuanto efectivamente la prórroga de la suspensión de términos permitirá dar espera a la normalización de las relaciones internacionales a corto plazo, si se tiene presente que tal determinación es transitoria y tiene como fin desarrollar principios constitucionales relevantes, como los de colaboración y reciprocidad de las relaciones internacionales.

(iv) La medida es proporcional ante el hecho de que la prórroga de la suspensión de términos, no abarca las decisiones que estén relacionadas con la libertad de la persona requerida en extradición, por desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado o a la revocatoria de la decisión que conceda la extradición, ante lo cual no puede afectarse la facultad del Fiscal General de la Nación para decretar libertad cuando se presenten los presupuestos para ello.

(v) Finalmente, tampoco se sacrifican de forma desproporcionada los derechos del solicitado en extradición por cuanto las excepciones permiten que en los casos en que proceda la libertad inmediata, ésta sea concedida. Adicionalmente, el tiempo que permanezca detenida la persona por cuenta del trámite de extradición, le será tenido en cuenta en el Estado requirente, en caso de una eventual condena.

4. Concepto del Ministerio Público

El 18 de junio de 2020, el Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió el concepto de fondo No. 058. En dicha intervención, el agente del Ministerio Público señaló que el Decreto 595 del 25 de abril de 2020 cumple con los presupuestos requeridos para que proceda el control inmediato de legalidad, puesto que se trata de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de una función administrativa, es de carácter general y fue expedida como desarrollo de un decreto expedido en estado de exceción, al indicar de manera expresa, en la parte considerativa del acto bajo examen, el contenido del Decreto Legislativo No. 487 del 27 de marzo de 2020.

Asimismo, consideró que se cumplieron los requisitos atenientes a la competencia y forma, puesto que el acto fue expedido por el Presidente de la República, con la facultad otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución y consta de objeto, causa, motivo y finalidad. Además, cuenta con encabezado, está identificado con número, fecha, el nombre, cargo y la respectiva firma del funcionario que lo expidió. De acuerdo a su parte resolutiva, es válido desde su expedición y tiene fuerza vinculante.

En el examen material, analizó la conexidad del acto con las normas en las que se fundamenta y la proporcionalidad de las medidas adoptadas. Respecto a lo primero, manifestó que el decreto reglamentario objeto de control guarda relación directa y específica con: i) los mandatos constitucionales sobre derechos fundamentales; ii) las normas convencionales que limitan a los Estados para suspender las garantiìas y libertades fundamentales; iii) las normas constitucionales que rigen los estados de excepcioìn; iv) la Ley estatutaria de estados de excepcioìn; y v) el decreto de declaratoria del estado de excepción.

No obstante, consideró que no existe una relación directa y específica entre el artículo primero del acto objeto de control y el mismo artículo del Decreto Legislativo 487 de 2020, por cuanto este autorizó la prórroga de la suspensión de los términos para el trámite de la extradición, “en tanto persistieran los motivos que llevaron a tomar esa decisión”, mientras que el acto reglamentario lo hizo hasta “la finalización de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social”, lo cual es contrario y desborda su contenido, puesto que a juicio del agente público, “los motivos que llevaron a tomar la decisión de suspensión fueron con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y este ya culminó”. Además, afirmó lo siguiente:

[P]rorrogarlo hasta que finalice la Emergencia Sanitaria, genera una inseguridad jurídica para las personas sometidas al trámite de extradición, dado que al no existir vacuna o tratamiento contra la COVID-19, no permite saber con exactitud hasta cuándo irá dicha emergencia, lo cual permite afirmar que no se ajusta a derecho.

En concordancia con el anterior análisis, también consideró que la medida no es proporcional, por cuanto “no comporta el mínimo sacrificio posible compatible con la situación extraordinaria, ya que no puede dejarse a la deriva la definición de situaciones jurídicas de las personas sometidas al trámite de extradición, a pesar de la contingencia por el COVID-19, y máxime cuando están en juego garantías fundamentales como el debido proceso y la libertad personal”. Agregó:

Además, pueden adoptarse otras medidas menos lesivas, pues bien es sabido que el cierre de fronteras no es absoluto, y por qué si están permitidos vuelos humanitarios, no podrían habilitarse de manera eventual y siguiendo protocolos de bioseguridad, traslados controlados de personas solicitadas en extradición, así como, en lo relacionado con los procedimientos distintos al traslado personal y descritos en el parágrafo de dicho precepto (notificaciones, recursos o solicitudes de revocatoria directa), podrían llevarse a cabo a través de los medios tecnológicos, pues tal como se encuentra la medida adoptada, podría estarse desequilibrando la balanza en detrimento de las personas sometidas al trámite de extradición y a favor del Gobierno Nacional.

En conclusión, manifestó que procede declarar de manera parcial la legalidad del decreto reglamentario, comoquiera que la medida adoptada en su artículo primero resulta contraria a derecho y desproporcional.

Cabe aclarar que el Ministerio Público arguyó que el artículo segundo del acto objeto de control “es un reflejo directo y concreto” del mismo artículo del Decreto Legislativo No. 487 de 2020, pues es una transcripción exacta “en pro de la garantía de derechos fundamentales como la libertad personal y el debido proceso de las personas sometidas al trámite de extradición”, motivo por el cual dijo que “no desborda ni resulta contrario a lo dispuesto en el Decreto con fuerza de ley”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción tendrán un control inmediato de legalidad. Dicho control será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades del orden nacional.

Las autoridades competentes enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

2. Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Naciona y la emisión del Decreto Legislativo No. 487  de 2020.

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019).

Según el Ministerio de Salud, los coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan “Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave. El nuevo Coronavirus (COVID-19) ha sido catalogado por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII). Se han identificado casos en todos los continentes y, el 6 de marzo se confirmó el primer caso en Colombihttps://www.minsalud.gov.co/salud/publica/PET/Paginas/Covid-19_copia.aspx”.

Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia.

A su turno, el Presidente de la República en alocución del 17 de marzo de 2020 afirmó que “la pandemia es, sin duda, el mayor desafío de la humanidad en los tiempos recientes”, por lo que en esa misma fecha declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis.

Como es de notorio conocimiento gracias a las informaciones de los diferentes medios de comunicación, la Organización Mundial de la Salud -OMS- y el Instituto Nacional de Salud -INS-, la crisis que ha padecido nuestro país no constituye un caso aislado en el planeta, pues dicho virus afectó considerablemente a la población mundial, situación que precisamente conllevó a que fuera declarado como una pandemia.

En la historia reciente no se tenía conocimiento de un precedente similar, pues según datos de la misma OMS la contagiosidad, letalidad y mortalidad del virus es considerable, lo que ha llevado a que en la mayoría de los Estados se adopten medidas excepcionales para conjurar la crisis, entre ellas, periodos de confinamiento obligatorio -también llamadas cuarentenas- que han conducido a mantener en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conllevhttps://www.semana.com/mundo/articulo/coronavirusmil-millones-de-personas-en-cuarentena-como-cambiara-el-mundo/658459.

En el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el Gobierno Nacional, se expidió el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas especiales relacionadas con el sector Justicia y del Derecho, en materia de extradición, con ocasión del 'Estado de Emergecia Económica, Social y Ecológica' declarada en todo el territorio nacional, derivada de la Pandemia COVID-19”.

Dicho acto suspendió por 30 días calendario los términos del trámite de la extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, con algunas excepciones. Estableció además que dicho plazo podía ser prorrogado si persistían los motivos que llevaron a toma esa decisión. Sin embargo, este fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, como se verá más adelante.

3. Problema jurídico

Debe la Sala Especial de Decisión establecer si el Decreto No. 595 del 25 de abril de 2020 proferido por el Presidente de la República se encuentra conforme, formal y materialmente, con las normas de rango superior en las que debía fundarse y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción que provocó su expedición. Para tal efecto, la Sala abordará el siguiente análisis: i) estudio de procedencia, el cual tendrá en cuenta la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 487 de 2020; ii) control inmediato de legalidad del Decreto 595 del 25 de abril de 2020, para lo cual se abordarán los aspectos formales (competencia, objeto, causa y finalidad) y los aspectos materiales (conexidad y proporcionalidad); iii) conclusiones y efectos de la decisión.

4. Análisis del caso concreto

4.1. Estudio de procedencia

En el caso objeto de estudio por parte de la Sala, se advierte que el Decreto 595 del 25 de abril de 2020, por medio del cual se reglamentó el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, fue expedido por el Gobierno Nacional, a fin de prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición decretada en este último acto con fuerza de ley.

Dilucidado lo anterior, procede la Sala a analizar los requisitos de forma del acto para determinar si en este caso se cumplieron y hay lugar a realizar un examen de fondo de la resolución.

4.1.1. Que se trate de un acto de contenido general

El Decreto 595 del 25 de abril de 2020 es un acto administrativo de carácter general, puesto que no crea, modifica o extingue una situación particular y concreta. Por el contrario, prorroga la suspensión de los términos del trámite de un procedimiento administrativo, esto es, afecta la situación de todas las personas sometidas a dicho trámite.

4.1.2. Que se trate de un acto dictado por una autoridad del orden nacional

El Decreto 595 del 25 de abril de 2020 es un acto administrativo expedido por una autoridad del orden nacional, toda vez que lo hizo el Presidente de la República, junto con la Ministra de Justicia y del Derecho.

4.1.3. Que se trate de un acto dictado en ejercicio de función administrativa

El Decreto 595 del 25 de abril de 2020 es una decisión que fue dictada en ejercicio de función administrativa, comoquiera que se trata de un decreto reglamentario expedido con la facultad conferida por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Polític

.

4.1.4. Que se trate de un acto expedido como desarrollo de un decreto legislativo durante un estado de excepción

Según el último considerand

 del acto objeto de control, este se expidió para desarrollar el artículo primer del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, el cual estableció que la suspensión de términos de 30 días calendario del trámite de extradición podía ser prorrogado en caso de que persistieran los motivos que llevaron a tomar dicha medida.

Luego, como el acto sometido a control determinó una prórroga de la suspensión de términos del trámite de extradición hasta la finalización de la emergencia sanitaria (artículo 1)  y estableció algunas excepciones a la misma (artículo 2) es claro que tales medidas son desarrollo directo del decreto legislativo que autorizó tal suspensión.

De conformidad con lo anterior y, teniendo en cuenta que el decreto legislativo aludido fue dictado durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado el 17 de marzo de 2020, esta Sala concluye que el Decreto 595 del 25 de abril de 2020 se expidió como desarrollo del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 dictado durante el estado de excepción.

4.1.5. Análisis de la procedencia del control, de cara a la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 487 de 2020

Antes de entrar a efectuar el control inmediato de legalidad, es importante señalar que mediante Boletín 99 del pasado 25 de junio, la Corte Constitucional comunicó que la Sala Plena virtual de dicha corporación declaró insconstitucional -con efectos hacia el futuro- el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, esto es, aquel que dispuso la suspensión de los términos que mediante el acto objeto de control se prorrogaro

.

Al respecto valga decir que, en principio, ello implicaría la pérdida de fuerza ejecutoria del acto, pues habría desaparecido el fundamento de derecho en que se fundamenta. En estos casos, el Consejo de Estado ha explicado que dicha circunstancia no releva a esta Corporación de realizar el control de legalidad del acto, por los efectos que este produjo o pudo haber producido antes de que sobreviniera su decaimiento. En efecto, la Sala Plena lo ha explicado en lo siguientes término

:

Al igual, los decretos reglamentarios de una ley -o de un decreto legislativo- que se declara inexequible han de entenderse insubsistentes, a partir de la ejecutoria de la sentencia que así lo decide, por decaimiento, pues con la inexequibilidad desaparecen los fundamentos de derecho que le servían de sustento, conforme lo dispone el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativ

.

(…)

Significa lo anterior, que el Decreto 861 de 2010 perdió fuerza ejecutoria en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que reglamentaba (Decreto 131 de 2010). No obstante, la Sala Plen

 ha precisado que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo no la releva de ejercer el control de legalidad, pues éste procede por los efectos que produjo o que pudo producir el acto administrativo antes de que sobreviniera el decaimiento.

No obstante, aunque la Sala es conocedora de la decisión de la Corte Constitucional, por vía del boletín aludido, lo cierto es que la sentencia de inexequibilidad no ha sido notificada hasta este momento y, por tanto, no ha cobrado ejecutoria. Esto significa que no ha habido decaimiento del acto analizado, por lo que la Sala efectuará el correspondiente control sobre el Decreto 595 del 35 de abril de 2020, el cual sigue produciendo plenamente sus efectos.

4.2. Control inmediato de legalidad del Decreto 595 del 25 de abril de 2020

A efectos de realizar el análisis de legalidad del acto, se abordarán en primera medida los aspectos formales, consistentes en la competencia y los requisitos de forma propiamente dichos. Una vez superado estos, se analizarán los aspectos materiales, dentro de los cuales se encuentran la conexidad o relación con los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para superar el estado de excepción y la proporcionalidad de sus disposiciones.

4.2.1. Control de los aspectos formales

4.2.1.1. En cuanto a la competencia

El Decreto 595 del 25 de abril de 2020 fue expedido por el Presidente de la República, con fundamento en la facultad prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, en cuya virtud, le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

También fue firmado por la Ministra de Justicia y del Derecho, con base en lo perceptuado por el artículo 115 ibídem, según el cual “ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo”. Ello, por cuanto el aludido acto contiene medidas relacionadas con el sector justicia en materia de extradición.

Aunado a lo anterior, la Sala observa que el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 habilitó al Gobierno para que pudiera prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición, en su artículo primero, a cuyo tenor:

Artículo 1. Suspensión de términos. Suspender a partir de la fecha y por un término de 30 días calendario, los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, plazo que podrá ser prorrogado en caso de que persistan los motivos que llevaron a tomar esta decisión.

De esta manera, la materia tratada en el Decreto Reglamentario 595 de 2020 se enmcarca dentro del ámbito de competencia de quien lo expidió.

Ahora bien, no puede perderse de vista que el Decreto 595 prorrogó la suspensión de términos de extradición inicialmente dispuesta mediante una norma con fuerza de ley, esto es, el Decreto Legislativo 487, lo cual permitiría deducir que dicha prórroga debía efectuarse mediante un acto de la misma categoría y no a través de un acto reglamentario, como se hizo. No obstante, para la Sala es claro que la habilitación efectuada por el artículo previamente citado facultó al presidente para expedir su prórroga, sin necesidad de la firma de todos sus ministros y como desarrollo de la primera disposición, pues el decreto reglamentado previó dicha circuntancia, de modo que podía ser desarrollado mediante acto administrativo.

Además, en gracia de discusión sobre la calidad material del acto objeto de control, para analizar la competencia del Consejo de Estado en el conocimiento del presente asunto, la Sala tuvo en cuenta que una eventual falta de dicho requisito impediría efectuar un control rápido (celeridad procesal), pues ante la ausencia de certeza sobre un eventual control constitucional, avocar su conocimiento por esta jurisdicción era necesario y pertinente.

4.2.1.2. En cuanto a los requisitos de forma

Desde el punto de vista formal, el acto analizado cumple a cabalidad con los requisitos de objeto, causa y finalidad, elementos esenciales requeridos para la efectiva expresión de la voluntad unilateral de la administración, tal como se explicará a continuación.

Respecto del objeto, la doctrina nacional ha explicado que dicho elemento recae sobre lo que “se enuncia, dispone o resuelve en la declaración, sea de voluntad, de deseo, de juicio o de conocimiento. Es la situación jurídica que contiene. Pues bien, el acto administrativo examinado dispuso la prórroga de suspensión de los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, con ciertas excepciones, hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, motivo por el cual contiene un objeto.

En lo atinente a la causa, esta Sala destaca que dicho elemento ha sido definido como aquellas “circunstancias o razones de hecho y/o derecho que determinan la expedición del acto y el contenido o sentido de su respectiva declaración. A partir del análisis del acto administrativo examinado se evidencia que dicha medida fue adoptada como consecuencia del brote del virus COVID-19, cuya propagación ha continuado, en el país y en el resto del mundo, especialmente en los países en los cuales se habían requerido colombianos en extradición.

En lo que tiene que ver con la finalidad, esta Sala advierte que el mencionado elemento corresponde al propósito que se persigue con los efectos del acto administrativo que se expide. En tal sentido, se observa que las medidas adoptadas en el Decreto 595 de 2020 pretenden “superar las dificultades expuesta y en aras de salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad y de proteger los derechos de los servidores públicos”.

Por último, la Sala encuentra que el citado decreto reglamentario cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como: el encabezado, número, fecha, la competencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscrib.

4.2.2.- CONTROL DE ASPECTOS MATERIALES

Con el fin de verificar si el acto objeto de control desconoció, vulneró o excedió las normas en que debía fundarse, la Sala analizará la conexidad y la proporcionalidad de la medida de prorrogar la suspensión de los términos de extradición, como se pasa a explicar.

4.2.2.1.- CONEXIDAD

En relación con el análisis de conexidad en el marco del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha destacado que “se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo. Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa

.

Así pues, resulta necesario establecer si el decreto objeto de control tiene un fundamento constitucional y guarda relación con las causas que generaron la declaratoria del estado de excepción y las normas que le dan sustento, principalmente el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020. Veamos:

4.2.2.1.1. Artículo 1º del Decreto Reglamentario 595 de 2020

Artículo 1. Prórroga de la suspensión de términos. Prorrogar a partir de la fecha y hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la suspensión de los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico.

Parágrafo. La prórroga de la suspensión aquí prevista incluirá los términos que hayan empezado a correr respecto de notificaciones, recursos o solicitudes de revocatoria directa contra la resolución en que se concede o se niegue la extradición.

Fundamento constitucional:

· Cooperación internacional

Uno de los fundamentos de la decisión de prorrogar los términos de su trámite, contenida en el decreto bajo control, fue la cooperación judicial internacional. Así se observa en los considerandos del acto:

Que la extradición, como mecanismo de cooperación judicial internacional, tiene como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad.

(…)

Que, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-243 de 2009, la captura con fines de extradición tiene «el propósito de honrar los compromisos internacionales contraídos por Colombia para que, en esta misma medida, los demás integrantes de la comunidad internacional atiendan las peticiones de extradición formuladas por nuestro país, resultando así aplicado el principio de reciprocidad propio de las relaciones entre Estados.»

(…)

Que la coyuntura nacional e internacional con motivo del coronavirus COVID-19 ha afectado el adecuado funcionamiento del mecanismo de cooperación judicial en materia de extradición al interior de los Estados.

(…)

Que, en consecuencia, con el fin de superar las dificultades expuestas y en aras de salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad y de proteger los derechos de los servidores públicos, se hace necesario prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición consagrada en el artículo 1 del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, y mantener las excepciones a la prórroga de la suspensión términos. (se resalta).

Pues bien, al respecto, la Constitución Política de Colombia prevé lo siguiente:

ARTÍCULO 9o. Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.

De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la integración latinoamericana y del Caribe.

ARTÍCULO 226. El Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

ARTÍCULO 227. El Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones. La ley podrá establecer elecciones directas para la constitución del Parlamento Andino y del Parlamento Latinoamericano.

ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(…)

2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.

Los anteriores preceptos constitucionales son muestra de que la cooperación internacional es un fin perseguido por la Nación y que, de acuerdo a las consideraciones expuestas en el acto administrativo analizado, salvaguardar los compromisos relacionados con dicho fin, fue uno de los motivos que dio lugar a tomar la medida contemplada en su artículo primero y parágrafo del acto objeto de control. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la decisión tuvo un plausible fundamento constituciona

, el cual, no se encuentra vulnerado en la medida que se cumplió su teleología que fue propiamente salvaguardar los compromisos en esa materia.

· Derecho a la salud de los servidores públicos

Otra de las motivaciones que conllevó a tomar la decisión examinada, fue la protección de la salud de los servidores públicos cuyas funciones están relacionadas con los trámites de las extradiciones. Esto se evidencia en los siguientes considerandos del acto:

Que, en el caso particular del trámite de extradición, la autoridad local ha evidenciado limitaciones que afectan las actuaciones de servidores públicos, entre otras, los trámites de notificación, ingreso a centros penitenciarios, entrega y recibo de documentos y desplazamientos.

(…)

Que, en consecuencia, con el fin de superar las dificultades expuestas y en aras de salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad y de proteger los derechos de los servidores públicos, se hace necesario prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición consagrada en el artículo 1 del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, y mantener las excepciones a la prórroga de la suspensión términos. (se resalta)

Comoquiera que evidentemente se trata de un derecho consagrado en la Constitución Política, en su artículo 49, que además fue reconocido por la le

 y la  Corte Constitucional como fundamenta, para la Sala no hay duda de que la norma estudiada también tuvo este fundamento constitucional, por lo que lejos de violentar el referido derecho lo protege expresamente y, por lo tanto, no es contrario al derecho fundamental a la salud.  

Relación con el estado de emergencia y el decreto legislativo que reglamenta:

Ab initio debe destacarse que el Presidente de la República, por medio de la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, a fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del COVID-19, con fundamento, entre otras, en las siguientes razones:

Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales. (se resalta)

A su turno, el Gobierno Nacional, con la expedición del Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, dispuso la suspensión por 30 días de los términos del         trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, con ciertas excepciones, plazo que podía ser prorrogado en caso de que persistieran los motivos que llevaron a tomar esa decisión. Tanto en su motivación como su parte resolutiva lo enunció, así:

Que, en consecuencia, con el fin de superar las dificultades expuestas y en aras de salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional que tienen como fundamento el interés de los Estados en lograr que delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad y de proteger los derechos de los servidores públicos, se hace necesario suspender los términos del trámite de extradición por 30 días calendario, con las excepciones referidas; plazo que podrá ser prorrogado en caso de que persistan los motivos que llevan a tomar esta decisión.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Artículo 1. Suspensión de términos. Suspender a partir de la fecha y por un término de 30 días calendario, los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, plazo que podrá ser prorrogado en caso de que persistan los motivos que llevaron a tomar esta decisión.

Parágrafo. La suspensión aquí prevista incluirá los términos que hayan empezado a correr respecto de notificaciones, recursos o solicitudes de revocatoria directa contra la resolución en que se concede o se niegue la extradición. (se resalta)

Pues bien, como se observa, el artículo 1º del Decreto 595 del 25 de abril de 2020 dispuso prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición previstos en la Ley 600 de 2000 y en la Ley 906 de 2004 y demás normas previstas en el ordenamiento jurídico, hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con base en la autorización expresa del decreto legislativo que reglamentó, razón por la cual la Sala encuentra que el artículo primero del acto objeto de control tiene relación directa y se encuentra ajustado al aludido decreto con fuerza de ley.

Ahora bien, es importante resaltar que el Ministerio Público encontró que no había conexidad entre ambos decretos, por cuanto -como se expuso en los antecedentes de esta providencia- consideró que los motivos que llevaron a tomar la decisión de suspensión fueron con ocasión al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el cual ya culminó, mientras que en el acto bajo examen la medida de prórroga de dicha suspensión se dispuso hasta la finalización de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social. No obstante, la Sala se aparta de dicho análisis, toda vez que si bien la decisión se tomó en función de la declaratoria del estado de excepción, lo cierto es que los motivos que llevaron a tomarla fueron los mismos por los que se expidió el decreto reglamentario, esto es, la propagación del virus COVID-19 y sus efectos adversos, tales como las dificultades que ha generado en el trámite de las extradiciones, a nivel interno como externo, las cuales se mantuvieron, como se observa en los considerandos del acto objeto de control.

4.2.2.1.2.- Artículo 2º del Decreto Reglamentario 595 de 2020:

Artículo 2. Excepciones a la prórroga de la suspensión de términos. La prórroga de la suspensión de términos no cobijará los términos establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su reglamentación vigente; ni la facultad para cancelar las órdenes de captura y decretar libertades cuando éstas se generen, por desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado, o a la revocatoria de la decisión que conceda la extradición.

En concordancia con lo anterior, también estará exceptuada de la prórroga de la suspensión de términos la actuación de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, cuando el concepto a que hacen referencia los articulos 519 de la Ley 600 del 2000 y 501 de la Ley 906 de 2004, sea negativo.

Parágrafo. En los casos en que el país requirente pueda otorgar las condiciones necesarias para el traslado y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud de la persona requerida con ocasión de la pandemia COVID-19, los términos de que trata el primer inciso de los articulos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004, no quedarán cobijados por la prórroga de la suspensión de términos.

Fundamento constitucional:

· Cooperación internacional

Mediante este artículo se establecieron unas excepciones a la prórroga de suspensión de los términos del trámite de extradición. Una de estas excepciones tuvo como motivación la salvaguarda del interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio no queden en la impunidad, lo cual constituye un elemento de la cooperación internacional que, como se vio en precedencia, se encuentra en la Constitución Política de Colombia. El acto analizado lo expuso en los siguientes términos:

Que hay unos plazos que no pueden quedar cobijados por la prórroga de la suspensión de términos, que de manera general se regula en el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020 y que corresponden a las excepciones consagradas en el artículo 2 del Decreto Legislativo precitado para salvaguardar el interés de los Estados en lograr que los delitos cometidos en su territorio, ya sea total o parcialmente, no queden en la impunidad, como lo es la facultad del Fiscal General de la Nación para decretar captura con fines de extradición con ocasión a la retención por Notificación Roja de Interpol, establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su reglamentación vigente. (se resalta).

Visto lo anterior, no hay duda de que al establecerse la excepción frente a la facultad que tiene el Fiscal General de la Nación para decretar captura con fines de extradición contra una persona requerida mediante notificación roja por la Interpol, tuvo como fundamento la cooperación internacional que es de estirpe constitucional y, en ese sentido, no lo contraria sino que, por el contrario, lo protege expresamente.

· Derecho a la libertad y a la salud de la persona requerida

Las demás excepciones planteadas en el artículo segundo tuvieron como fin la protección de la libertad de la persona requerida, de conformidad con lo que al respecto se dijo en la parte motiva del acto sometido a control, así:

Que además de los plazos anteriores, no pueden resultar afectados con la prórroga de la suspensión de términos para proteger los derechos fundamentales de la persona reclamada y en particular el derecho a la libertad cuando se genera, entre otras causas, por desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado, o a la revocatoria de la decisión que conceda la extradición, ante lo cual no puede afectarse la facultad del Fiscal General de la Nación para decretar libertad cuando se presenten los presupuestos para ello. (se resalta).

Así entonces, cuando se trata desestimiento del pedido en extradición, por concepto desfavorable de la Corte Suprema de Justicia, o por reconocimiento de la condición de refugiado, o por revocatoria de la decisión que concede la extradición, los términos no quedaron suspendidos, pues se está frente a casos donde la libertad de la persona requerida es inminente y, por tanto, no se suspendió la facultad para cancelar órdenes de captura y decretar libertades cuando se presenten esos casos. En consecuencia y, dado que se trata de un derecho fundamental previsto en el artículo 13 de la Carta Política, la disposición analizada tuvo un evidente fundamento constitucional.

En cuanto a lo estipulado en el parágrafo del artículo segundo, la Sala observa que se dispuso otra excepción a la prórroga de la suspensión, respecto a los términos establecidos en el inciso primero de los artículos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004, cuando “el país requiriente pueda otorgar las condiciones necesarias para el traslado y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud de la persona requerida”. En ese orden de ideas, la disposición tuvo como fundamento primordial asegurar el derecho consagrado en el artículo 49 de la Constitución Política y, por tanto, ese fue su fundamento.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que ambas disposiciones tuvieron como fin salvaguardar los derechos a la salud y a la libertad de la persona requerida en extradición, derechos constitucionales que no se encuentran violados en tanto con esas excepciones busca su protección.

Relación con el estado de emergencia y el decreto legislativo que reglamenta:

Como se dejó expuesto en precedencia, el decreto legislativo que reglamentó el acto administrativo objeto de control, fue expedido con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado en todo el territorio nacional, con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar los efectos de la crisis generada por la propagación del COVID-19, dentro de las cuales está las dificultades para adelantar los trámites de extradición, lo que motivó al Gobierno Nacional a suspender sus términos y a prorrogarlos.

Pues bien, la Sala observa que el artículo segundo del Decreto Reglamentario 595 de 2020 es idéntico al artículo segundo del Decreto Legislativo 487 de la misma anualidad. Veamos este último:

Artículo 2. Excepciones a la suspensión de términos. La suspensión de términos no cobijará los términos establecidos en el artículo 484 de la Ley 906 de 2004 y su reglamentación vigente; ni la facultad para cancelar las órdenes de captura y decretar libertades cuando éstas se generen, por desistimiento del pedido de extradición, o con ocasión del concepto desfavorable que emite la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o con ocasión al reconocimiento de la condición de refugiado, o a la revocatoria de la decisión que conceda la extradición.

En concordancia con lo anterior, también estará exceptuada de la suspensión de términos la actuación de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, cuando el concepto a que hacen referencia los articulos 519 de la Ley 600 del 2000 y 501 de la Ley 906 de 2004, sea negativo.

Parágrafo. En los casos en que el país requirente pueda otorgar las condiciones necesarias para el traslado y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud de la persona requerida con ocasión de la pandemia COVID-19, los términos de que trata el primer inciso de los articulos 530 de la Ley 600 de 2000 y 511 de la Ley 906 de 2004, no quedarán cobijados por la medida de suspensión.

Como se puede observar, la única diferencia entre ambas disposiciones es que en el decreto legislativo se habla de “suspensión”, mientras que en el reglamentario se refiere a “prórroga de la suspensión”, todo lo demás es una reproducción exacta de su contenido. En esos términos, la Sala encuentra que el artículo segundo del acto analizado también tiene relación directa y se encuentra ajustado al aludido decreto con fuerza de ley.

Así las cosas, para esta Sala resulta evidente que el Decreto 595 del 25 de abril de 2020 cumple con el requisito material de conexidad, habida consideración de que su contenido tiene fundamentos constitucionales y guarda relación directa con el Estado de Emergencia, Económica y Social declarado por el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 y con la habilitación realizada por el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020.

4.2.2.2.- PROPORCIONALIDAD

Para el análisis de este aspecto es necesario verificar si las medidas adoptadas en el acto administrativo sometido a control son proporcionales con la gravedad de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, es decir, si hay correlación entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo, sin que restrinjan o limiten derechos humanos intangibles o afecten de manera grave e innecesaria otros derechos humanos.

Para tal efecto, la Sala efectuará un estudio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, de dichas medidas, con base en lo que la Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudenci

:

La proporcionalida

 del medio se determina, entonces, mediante una evaluación de su “idoneidad para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin (sic) que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad

 (surayado y comillas original).

Pues bien, la Sala encuentra que la medida de prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición adoptada mediante el Decreto 595 de 2020 no cumple con ninguno de los tres elementos del principio de proporcionalidad, de acuerdo con lo que se pasa a explicar.

Idoneidad:

La Sala encuentra que prorrogar la suspensión de los términos de la extradición no es un medio idóneo para alcanzar el fin perseguido, consistente en “salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional” y proteger la salud de los servidores públicos, como consecuencia de las dificultades que ha generado la propagación del virus COVID-19 en el país y en el mundo.

Ello, comoquiera que aunque dicho fin es constitucionalmente legítimo, de acuerdo a lo que se explicó en el capítulo precedente, lo cierto es que la medida afecta desproporcionadamente los derechos al debido proceso y a la libertad de las personas requeridas en extradición que no se encuentran dentro de las excepciones contempladas en el acto administrativo.

En primera medida, se debe tener en cuenta que la extradición ha sido definida por la Corte Constitucional como “un mecanismo de colaboración entre los estados para combatir el crimen y garantizar que no haya impunidad

. De esta manera, su finalidad es permitir “que la persona reclamada sea juzgada o cumpla la condena que le ha sido impuesta en el país que la requierehttps://www.minjusticia.gov.co/Portals/0/pdfs/ABC-Extradicion-2.pdf. Su naturaleza no es sancionatoria, sino procedimental, pues en su aplicación no se hace juicio alguno sobre la culpabilidad o la inocencia del ciudadano requerido, ni se impone ninguna pena, pero se debe observar un debido proceso y garantizar los derechos fundamentales de la persona reclamad.

Este último punto es fundamental en el presente análisis, pues el Gobierno Nacional no puede perder de vista la importancia de la garantía del debido proceso y los derechos fundamentales de la persona requerida en el trámite de la extradición y de cualquier decisión relacionada con este mecanismo. No obstante, la Sala encuentra que al prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición, el Gobierno Nacional afectó gravemente el derecho que tiene la persona capturada de manera preventiva a ser puesta en libertad si en el plazo determinado por la ley no es formalizada la petición de extradición o la persona no es puesta a disposición del Estado requirente, según el caso.

Tanto la Ley 600 de 2000 como la Ley 906 de 2004, estableció en sus artículos 530 y 511, respectivamente, lo siguiente:

CAUSALES DE LIBERTAD. La persona reclamada será puesta en libertad incondicional por el Fiscal General de la Nación, si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la fecha de su captura no se hubiere formalizado la petición de extradición, o si transcurrido el término de treinta (30) días desde cuando fuere puesta a disposición del Estado requirente, este no procedió a su traslado.

En los casos aquí previstos, la persona podrá ser capturada nuevamente por el mismo motivo, cuando el Estado requirente formalice la petición de extradición u otorgue las condiciones para el traslado.

En ese sentido, la medida afecta directamente un derecho fundamental que es la libertad personal, para proteger un fin y un derecho constitucional que en realidad podía hacerse sin perjudicar aquel, como se verá más adelante.

De otro lado, en los artículos 497, 500 y 503 de la Ley 906 de 2004, así como en los artículos 518 y 521 de la Ley 600 de 2000, se establecieron unos términos específicos para dar trámite a la solicitud de extradición, los cuales tienen como fundamento garantizar una justicia pronta, de cara a la salvaguarda de un debido proceso. Por manera que, al prorrogar la suspensión de los términos de todo el trámite de la extradición, se afectó el derecho que tiene toda persona a ser oída dentro de un plazo razonable, en la defensa frente a cualquier acusación penal formulada contra ella, que es una garantía judicial reconocida por la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo octavo, cuyo tenor establece:

Artículo 8.  Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

(…)

Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dicho artículo “reconoce el llamado 'debido proceso legal', que abarca las condiciones que deben cumplirse para asegurar la adecuada defensa de aquéllos cuyos derechos u obligaciones están bajo consideración judicialhttps://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2002/1264.pdf.

En similar sentido, la Constitución Política previó en su artículo 29 que el “debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” y que quien sea sindicado tiene derecho, entre otras cosas, a “un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”.

Es importante precisar en este punto que la extradición comporta un procedimiento administrativo y no judicial, como así lo ha aclarado la Corte Constituciona:

La extradición fue concebida por el constituyente como un mecanismo de cooperación internacional para combatir el crimen y erradicar la impunidad;  ella está sometida a un procedimiento especial que concluye con la expedición de un acto administrativo de carácter complejo, pues para su preparación y ejecución concurren varios órganos del Estado pertenecientes tanto a la Rama Ejecutiva como a la Rama Judicial del poder público.

(…)

Como se ha visto, entre las características que identifican este procedimiento administrativo aparece la intervención de dos Ramas del Poder Público: la Ejecutiva y la Judicial. Así, el Gobierno actúa mediante los ministerios de Relaciones Exteriores y el de Interior y Justicia, como también a través del Presidente de la República, mientras que la Rama Judicial lo hace con la participación del Fiscal General de la Nación y la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

 (…)

Mediante el procedimiento administrativo propio de la extradición queda a salvo el principio de respeto por la soberanía del Estado requirente, más aún cuando la función jurisdiccional dentro de cada Estado demuestra ante la comunidad internacional el grado de autonomía de sus autoridades. De su parte, el Estado colombiano se encuentra obligado a acatar lo dispuesto en los tratados, convenios y acuerdos internacionales. (se resalta).

Ahora bien, dicha circunstancia no cambia la condición de que a toda persona sometida al trámite de extradición se le debe garantizar un debido proceso, pues el mismo artículo 29 establece que este se debe aplicar a toda clase de actuaciones, tanto judiciales, como administrativa.

Visto lo anterior, a través de la medida tomada en el decreto 595 de 2020, la injerencia que se genera en la efectividad de los derechos a la libertad y al debido proceso no resulta ser adecuada para lograr el fin que se pretende conseguir, pues la Sala no lo encuentra justificado si se tiene en cuenta que la causa de la medida se reduce al hecho de que la propagación del virus COVID-19 ha afectado el adecuado funcionamiento de los procesos de extradición, dificultad que no es imposible de superar sin vulnerar dichos derechos. La Sala hecha de menos de qué manera la medida pretendía contribuir a desarrollar los compromisos de cooperación judicial internacional, al prorrogar la suspensión de términos indefinidamente, cuando lo único que produce es la afectación grave a los aludidos derechos de orden constitucional. La Sala encuentra que, por el contrario, en virtud de dicha cooperación se debía acudir a los medios más expeditos para evitar que un trámite tan importante como la extradición se vea afectado por los problemas de salud pública que enfrentan los distintos Estados.

En el mismo sentido se pronunció el Ministerio Público, cuando dijo que la decisión adoptada en el artículo primero del decreto reglamentario analizado:

no se acompasa con el deber de proporcionalidad en tanto no comporta el mínimo sacrificio posible compatible con la situación extraordinaria, ya que no puede dejarse a la deriva la definición de situaciones jurídicas de las personas sometidas al trámite de extradición, a pesar de la contingencia por el COVID-19, y máxime cuando están en juego garantías fundamentales como el debido proceso y la libertad personal. (se resalta).

A su turno, la Corte Constitucional, en el boletín por medio del cual informó sobre su decisión de declarar inexequible el Decreto Legislativo 487 del 27 de marzo de 2020, explicó el motivo que la conllevó a ello, de la siguiente manera:

La Corte estimó que esta norma genera una restricción desproporcionada a los derechos al debido proceso y a la libertad de las personas requeridas en extradición. Sin desconocer la importancia de los compromisos internacionales de Colombia en materia de cooperación judicial, la lucha contra el crimen, pero además la protección a la salud de los funcionarios públicos y en general las medidas para salvaguardar estos intereses, no se puede generar un escenario de desprotección y vulneración de derechos fundamentales para las personas inmersas en un trámite de extradición, toda vez que en materia penal, dicha restricción conlleva un alto costo de la eficacia de sus mecanismos de defensa y de las causales legales previstas para el restablecimiento de la libertad. (se resalta).

Ahora bien, valga aclarar que aunque en el parágrafo del artículo segundo del Decreto 595 se dispuso que los términos establecidos en los artículos 530 y 511 de las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004 no quedarían cobijados con la medida de suspensión, ello lo supeditó a los casos en los que el país requirente pueda otorgar las condiciones necesarias para el traslado y asegure la implementación de las medidas para preservar la salud de la persona requerida con ocasión de la pandemia COVID-19. De modo que al quedar las demás personas por fuera de esta excepción condicionada, no se garantizó a todos los ciudadanos sometidos al trámite de extradición a que se le respetaran los términos judiciales máximos para que pueda estar privada de su libertad sin formalizar el pedido de extradición o hacerla efectiva.

En los anteriores términos se deja expuesto que para la Sala la medida no fue idónea.

Necesidad:

La Sala encuentra que la medida tampoco era necesaria, pues existían medios alternativos idóneos para la obtención del fin, que no restringían los principios afectados.

En primer lugar, para asegurar la salud de los servidores públicos cuyas funciones se relacionan con el trámite de extradición se podía acudir a los medios virtuales, como se ha podido hacer en muchos trámites administrativos y judiciales durante el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional. Para los trámites en los cuales se hacía necesaria su presencia física, como la captura y el traslado de la persona requerida a un centro de reclusión, se podían adoptar medidas estrictas de bioseguridad que estaban al alcance del Gobierno, tal y como se ha hecho para la prestación de los servicios esenciales.

Por su parte, para salvaguardar los compromisos de cooperación judicial internacional, el Gobierno Nacional podía acudir a mecanismos excepcionales para el traslado de personas requeridas, como lo son los desembarques por emergencia humanitaria. En los decretos legislativos (439 y 569 del 20 de marzo y 15 de abril de 2020, respectivamente -ambos citados en los considerandos del acto objeto de control-) por medio de los cuales se prohibió el desembarque en territorio colombiano de pasajeros provenientes del exterior, por vía aérea, se dispusieron unas excepciones a dicha medida consistentes en emergencia humanitaria, fuerza mayor o caso fortuito, tripulantes, personal técnico y acompañantes de la carga de empresas que transportan carga aérea. Ello deja en evidencia que no era imposible hacer el traslado de personas requeridas en extradición. Acudiendo a la misma cooperación internacional, se podía dialogar con los Estados requirentes para buscar una solución a las dificultades que contrajo la propagación del virus, sin perjudicar derechos fundamentales.

El Ministerio Público también se manifestó en el mismo sentido:

Además, pueden adoptarse otras medidas menos lesivas, pues bien es sabido que el cierre de fronteras no es absoluto, y por qué si están permitidos vuelos humanitarios, no podrían habilitarse de manera eventual y siguiendo protocolos de bioseguridad, traslados controlados de personas solicitadas en extradición, así como, en lo relacionado con los procedimientos distintos al traslado personal y descritos en el parágrafo de dicho precepto (notificaciones, recursos o solicitudes de revocatoria directa), podrían llevarse a cabo a través de los medios tecnológicos, pues tal como se encuentra la medida adoptada, podría estarse desequilibrando la balanza en detrimento de las personas sometidas al trámite de extradición y a favor del Gobierno Nacional.

Por razón de lo anterior, la Sala no encuentra que la medida tomada en el Decreto 595 de 2020 cumplió con el requisito de necesidad.

Proporcionalidad en sentido estricto:

Para la Sala, prorrogar la suspensión de los términos del trámite de extradición afecta en mayor medida los principios que sufren restricción, frente al fin que se persigue con la decision, por cuanto la libertad de la persona requerida se puede ver limitada injustamente hasta que finalice la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual implica una incertidumbre total frente a una fecha exacta, puesto si bien hasta el momento va hasta el 31 de agosto de la presente anualida, no es posible establecer si esa fecha se vuelva a extender, de cara a la gravedad de la pandemia, de modo que la medida tiene un efecto ilimitado en el tiempo.

Aunque en las consideraciones del acto administrativo analizado se aclaró que el tiempo que permanece detenido el ciudadano requerido por cuenta del trámite de extradición, le sería reconocido en el país requiriente como parte cumplida de una eventual condena, ello no tiene en cuenta a las personas que son capturadas injustamente pero no pueden demostrarlo o que por alguna razón va a ser revocada la solicitud de extradición, casos en los cuales su libertad se vería afectada por mucho más tiempo del que la ley estableció como límite, debido a la suspensión de los términos.

En relación con este punto, también sirve de apoyo el concepto del Ministerio Público, pues afirmó que “prorrogarlo hasta que finalice la Emergencia Sanitaria, genera una inseguridad jurídica para las personas sometidas al trámite de extradición, dado que al no existir vacuna o tratamiento contra la COVID-19, no permite saber con exactitud hasta cuándo irá dicha emergencia, lo cual permite afirmar que no se ajusta a derecho”.

4.3. Conclusiones y efectos de la decisión

Dicho lo anterior, es forzoso concluir que la medida adoptada por el Gobierno Nacional, a través del Decreto Reglamentario 595 de 2020, es desproporcionada entre los fines buscados y los medios empleados para conseguirlo, pues se limitaron derechos constitucionales y convencionales de manera grave e innecesaria, como lo son el debido proceso y la libertad personal de la persona requerida en extradición. En tal sentido, el aludido acto administrativo no se encontró ajustado a derecho y así se declarará, pero se hará con efectos hacia futuro, en aras de salvaguardar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. En consecuencia, los operadores judiciales deberán tener en cuenta la suspensión de los términos desde la expedición del decreto legislativo declarado inexequible y su prórroga efectuada a través del acto reglamentario objeto de control, cuyo restablecimiento será a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

Se precisa que, así como lo dispuso la Corte Constitucional, la presente decisión no afecta la prórroga de la suspensión de términos de los trámites de extradición de personas con condenas en firme que para la fecha de expedición del Decreto Legislativo 487 de 2020 contaban con resolución ejecutoriada concediendo la extradición, toda vez que en estos casos “la presunción de inocencia se encuentra desvirtuada, la persona requerida ya tuvo la oportunidad de agotar la mayoría de los mecanismos de defensa a su disposición en las distintas etapas del trámite de extradición, y existe un acto administrativo en firme que concede la extradición, el cual goza de presunción de acierto y legalidad. Además de ello, el tiempo que hubiere estado la persona privada de su libertad, ha de abonarse como parte cumplida de la pena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. DECLARAR que el Decreto Reglamentario 595 del 25 de abril de 2020, expedido por el Presidente de la República, junto con la Ministra de Justicia y de Derecho, no se encontró ajustado a derecho, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO. Los efectos de la presente providencia rigen hacia futuro.

TERCERO. La presente decisión no afecta la prórroga de la suspensión de términos de los trámites de extradición de personas con condenas en firme que para la fecha de expedición del Decreto Legislativo 487 de 2020 contaban con resolución ejecutoriada concediendo la extradición.

CUARTO. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

   Firmado electrónicamente              Firmado electrónicamente

 OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ

    Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente salva voto

RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

                                          Firmado electrónicamente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA