CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae

En lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance

Mediante Resolución 067 de 3 de febrero de 2020, proferida por la directora General Encargada de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, fue adoptada la versión 17 del Manual de Funciones y competencias Laborales de los diferentes empleos de la planta de personal de la Corporación, cuyo artículo 2.1 señaló como «propósito principal» del Director General de la entidad el «[a]dministrar y velar por la adecuada utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio de la Corporación». De otro lado, resalta la Ponente que a través del Acuerdo No. 002 de 3 de febrero de 2020 «por el cual se designa Director General -Encargado- de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda "CARDER"», expedido por el Consejo Directivo de la entidad, se nombró al señor Julio César Isaza Rodríguez como Director General -Encargado- de la Corporación. En tal virtud, el señor Julio César Isaza Rodríguez, como Director General -Encargado- de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- , en uso de sus facultades legales y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020 la medida que actuó en el marco de las competencias funcionales a él atribuidas. En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 24 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 28 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 29

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL

El acto administrativo objeto del presente análisis, ordena levantarse la suspensión dispuesta por los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución N° A0259 del 02 de Abril del 2020, porrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A0266 del 13 de abril de 2020, y por lo tanto establece reanudar temporalmente, algunas de las actividades de la Corporación, relacionadas con la expedición de Salvoconductos, concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, la expedición de licencias ambientales y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, para las personas que lo requieran con ocasión al ejercicio de la actividad económica de construcción y transformación de madera, conforme a lo establecido en el artículo 3° del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, por el cual se reactivaron algunos sectores de la economía. Así las cosas, resulta claro que las determinaciones o medidas en él adoptadas, son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad, y por supuesto, a sus servidores públicos. Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general.

FUENTE FORMAL: LEY 143 DE 1994 – ARTÍCULO 13

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO A0277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – Expedida en desarrollo del Decreto que declaró el estado de emergencia económica y social / RESOLUCIÓN NÚMERO A0277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – Levanta la suspensión de términos de algunos asuntos a cargo de la Corporación / RESOLUCIÓN NÚMERO A0277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – Avoca control inmediato de legalidad

Al revisar el contenido de la resolución enjuiciada, encuentra la Ponente que a través suyo, y en cumplimiento del articulo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, previamente reseñado, se levantó la suspensión dispuesta por los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución N° A0259 del 02 de Abril del 2020, porrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A0266 del 13 de abril de 2020, ordenado reanudar temporalmente, algunas de las actividades de la Corporación, relacionadas con la expedición de Salvoconductos, concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, la expedición de licencias ambientales y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, para las personas que lo requieran con ocasión al ejercicio de la actividad económica de construcción y transformación de madera, conforme a lo establecido en el artículo 3° del Decreto 593 de 24 de abril de 2020, por el cual se reactivaron algunos sectores de la economía. De este modo, se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que entonces, se ordenará avocar el conocimiento de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020, expedida por el Director General (e) de -CARDER-, para su control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO A0277 DE 27 DE ABRIL DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., ocho (08) de julio de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01874-00(CA)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA - CARDER

Demandado: RESOLUCIÓN A0277 DE 27 DE ABRIL DE 2020

Medio de control: Control inmediato de legalidad

Acto: Resolución A0277 de 27 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, «[p]or la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones»

Decisión: Se avoca el conocimiento de la Resolución A-0277 del 27 de abril de 2020

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El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar el conocimiento de la Resolución A-0277 de 27 de abril de 2020, expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-,[1] para su control inmediato de legalidad.

I.- ANTECEDENTES

1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- declaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020, el Comité de Expertos de la OMS, por causa del virus, emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII).

2). El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional.

3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus.

4). En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979[2], 2.6 del Decreto Ley 4107 de 2011[3] y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[4], profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países.

5). Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo».

6). El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países.

7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[5], 69 de la Ley 1753 de 2015[6] y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016[7], y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,[8] declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos  financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia». En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».

8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. Entre las motivaciones que tuvo el Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes:

«Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos».

«Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales».

9). En ese orden, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 441 de 20 de marzo de 2020[10], a través del que ordenó a los municipios y distritos del país, asegurar de manera efectiva el acceso al agua potable mediante la prestación del servicio público de acueducto, y/o esquemas diferenciales. Como fundamento de la norma mencionada fueron invocadas, entre otras, las siguientes consideraciones:

"Que de acuerdo con la Observación General 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, el agua es imprescindible para desarrollar actividades cotidianas dirigidas a evitar el hambre, las enfermedades y la muerte, así como satisfacer necesidades consumo, cocina, saneamiento e higiene personal y doméstica, al tiempo que, el derecho a acceder a ella necesariamente implica la realización de otros derechos humanos tales como la vida, la salud, la higiene ambiental, la alimentación, la dignidad humana, la vida cultural, la subsistencia, la educación, la vivienda, el trabajo, la intimidad, la protección contra tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la igualdad de género, la erradicación de la discriminación, entre otros". (Subrayas fuera de texto).

10). Las disposiciones del referido Decreto Legislativo 441 de 20 de marzo de 2020[11] son las siguientes:

"Artículo 1. Reinstalación y/o reconexión inmediata del servicio de acueducto a los suscriptores residenciales suspendidos y/o cortados. Durante el término de declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la Pandemia COVID-19, las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto que cuenten con suscriptores residenciales en condición de suspensión y/o corte del servicio -con excepción de aquellos que fueron suspendidos por fraude a la conexión o al servicio-, realizarán, sin cobro de cargo alguno, la reinstalación y/o reconexión de manera inmediata del servicio público domiciliario de acueducto.

Parágrafo. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto asumirán el costo de la reinstalación y/o reconexión del servicio, en los términos y condiciones que señale la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), sin perjuicio de que los mencionados prestadores puedan, para tal actividad de reinstalación y/o reconexión, gestionar aportes de los entes territoriales.

Artículo 2. Acceso a agua potable en situaciones de emergencia sanitaria. Durante el término de declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, en los términos y condiciones que se han señalado y las prórrogas que pueda determinar el Ministerio de Salud y Protección Social, los municipios y distritos asegurarán de manera efectiva el acceso a agua potable mediante la prestación del servicio público de acueducto, y/o esquemas diferenciales, a través de las personas prestadoras que operen en cada municipio o distrito.

Parágrafo. Excepcionalmente, en aquellos sitios en donde no sea posible asegurar el acceso a agua potable mediante la prestación del servicio público de acueducto y/o los esquemas diferenciales, los municipios y distritos deberán garantizarlo a través de medios alternos de aprovisionamiento como carrotanques, agua potable tratada envasada, tanques de polietileno sobre vehículos de transporte, tanques colapsibles, entre otros, siempre que se cumplan con las características y criterios de la calidad del agua para consumo humano señalados en el ordenamiento jurídico.

Los medios alternos de aprovisionamiento serán coordinados por las entidades territoriales con las personas prestadoras de su jurisdicción, para lo cual, se tendrán en cuenta (i) que se debe garantizar el consumo básico, (ii) las características y criterios de la calidad del agua para consumo humano, y, (iii) evitarse las aglomeraciones de personas.

Artículo 3. Uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico. Durante el término de declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, en los términos y condiciones que se han señalado y las prórrogas que pueda determinar el Ministerio de Salud y Protección Social, los municipios, distritos y departamentos para asegurar el acceso de manera efectiva a agua potable, podrán destinar los recursos necesarios del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB) para financiar medios alternos de aprovisionamiento como carrotanques, agua potable tratada envasada, tanques de polietileno sobre vehículos de transporte, tanques colapsibles, entre otros, siempre que se cumplan con las características y criterios de la calidad del agua para consumo humano señalados en el ordenamiento jurídico.

Artículo 4. Suspensión temporal de los incrementos tarifarios de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Durante el término de declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la Pandemia COVID-19, las personas prestadoras del servicio público domiciliario de acueducto no podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios en aplicación a las variaciones en los índices de precios establecidos en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994".

11). Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y mantener del orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020[12], a través del cual, entre otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020.

12).- En desarrollo del mencionado Decreto Legislativo 441 de 20 de marzo de 2020[13] el Gobierno Nacional, expidió el 23 de marzo de 2020, el Decreto Ordinario 465, por el cual adicionó al Decreto 1076 de 2015[14], lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de aguas para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional a causa de la Pandemia COVID-19.

13). Mas adelante, el 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de su ministro de Justicia y del Derecho, a través del Decreto Legislativo 491, «por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», determinó en relación con los términos judiciales de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, lo siguiente:

«Artículo 6º. Suspensión de términos de las actuaciones administraciones o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1º del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.

La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudará a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1º. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

Parágrafo 2º. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo.

Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora.

Parágrafo 3º. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. (...)»

14).- Luego, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- expidió la Resolución A-0259 del 2 de abril de 2020 «por medio de la cual se adoptaron medidas transitorias en materia de otorgamientos ambientales en la Corporación Autónoma Regional de Risaralda- CARDER, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa del coronavirus COVID-19 y se dictan otras disposiciones». En este punto, la Ponente considera pertinente transcribir de manera textual los artículos décimo cuarto; décimo séptimo y décimo octavo de esta resolución, por cuanto son objeto de modificación por parte de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020,[15] objeto de este pronunciamiento. Así, se tiene que el texto de estas disposiciones reza:

«ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO: Ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, suspender la expedición de salvoconductos, hasta el 13 de abril de 2020.

PARÁGRAFO: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, relacionada con el aislamiento preventivo obligatorio.

ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO: Suspender los procesos de concentración del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), hasta el 13 de abril de 2020.

PARÁGRAFO: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.

ARTÍCULO DÉCIMO OCTAVO: Suspender la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concentración del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia tales como: planes parciales, macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales, y demás instrumentos; hasta el 13 de abril de 2020.

PARÁGRAFO: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.».

15). Posteriormente, el Gobierno Nacional, a través del Decreto Ordinario 531 de 8 de abril de 2020, prorrogó «el aislamiento preventivo obligatorio» establecido en el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 2020[16], hasta el 27 de abril de 2020.

16). A su turno, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, por medio de la Resolución A0266 de 13 de abril de 2020, prorrogó algunas medidas transitorias adoptadas en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica por causa del COVID-19, concretamente, las siguientes:

«ARTÍCULO PRIMERO. Prorrogar las Resoluciones CARDER No. 239 del 30 de marzo del 2020, 240 del 30 de marzo del 2020, 246 del 30 de marzo del 2020, 250 del 31 de marzo del 2020 y 258 del 1º de abril del 2020, hasta el 27 de abril de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. Prorrogar la Resolución CARDER No 259 del 02 de abril del 2020, en sus artículos décimo séptimo y décimo octavo, hasta el 27 de abril de 2020.

PARÁGRAFO PRIMERO: Se aclara que los demás artículos de la Resolución CARDER No. 259 de 02 de abril de 2020, continuarán vigentes hasta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible realice pronunciamiento frente a la adición realizada al Decreto 1076 de 2015, mediante Decreto 465 de 23 de marzo del 2020.

PARAGRAFO SEGUNDO. Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la Emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19. (...)». (Subraya la Ponente)

17). El 24 de abril de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 000666, en la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública.

18). A su vez, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Legislativo 593 de 2020 de 24 de abril de 2020, a través del cual extendió el aislamiento preventivo obligatorio a partir del 27 de abril de 2020 hasta el día 11 de mayo de 2020. Adicionalmente, en su artículo 3° estableció una serie de excepciones a la restricción de la circulación de las personas, entre las que resaltan las siguientes:

«Artículo 3. Garantías para la medida de aislamiento. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: 

(...)

19. La ejecución de obras de construcción cie edificaciones y actividades de garantía legal sobre la misma construcción, así como el suministro de materiales e insumos exclusivamente destinados a la ejecución de las mismas.

20. La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presentan riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural. (...)»

19). El 27 de abril de 2020 el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- profirió la Resolución A-0277 de 27 de abril de 2020 «[p]or la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones».

20). La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- remitió copia simple de la Resolución A-0277 de 27 de abril de 2020[17]^, para que el Consejo de Estado adelante el correspondiente control inmediato de legalidad.

21). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 18 de junio de 2020, para el trámite de rigor.

II.- CONSIDERACIONES

En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Resolución A-0277 de 27 de abril de 2020[18] de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control.

2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:[19] «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho).

Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 2011[20] señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: [...]  8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho).

Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011[21], en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994[22], estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.  Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho).

Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,[23] establece lo siguiente:

«Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».

Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,[24] y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,[25] ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción.

Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, es procedente avocar el control inmediato de legalidad de la Resolución A-0277 de 27 de abril de 2020[26], expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-

2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO

2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general

Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,[27] y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[28] anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.

En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general?

Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 1994[29] y 136 de la Ley 1437 de 2011,[30] el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,[31] escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas [...] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»[33], como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».

Con miras a estudiar el cumplimiento del primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad en el presente asunto, la Ponente considera importante transcribir el contenido de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[35], expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, objeto de este pronunciamiento:

«(...) Que en mérito de lo anteriormente expuesto, el Director General Encargado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER'

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Levantar la suspensión decretada en el Artículo Décimo Cuarto de la Resolución No. A0259 del 02 de Abril del 2020, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER resolvió: "Ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial, suspender los trámites de salvoconductos, hasta el 13 de abril de 2020", prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abrll de 2020, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Que en consecuencia de lo resuelto en el Artículo (sic) anterior, ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial de la Corporación, reanudar el trámite de expedición del Salvoconducto Único Naclonal en Linea (SUNL), para la movilización dentro del tenitorio nacional de productos maderables, Guadua y especies afines, así como para su removilización y renovación que deben ser expedidos en la plataforma de la Ventanilla lntegral de Trámites Ambientales en Línea (VITAL), el cual se debe ceñir a lo establecido en la Resolución No. 1909 de 2017, modificada por la Resolución No. 081 de 2018, y en lo regulado en el Procedimiento Interno PR - 18- 06 del Proceso de Gestión Ambiental Sectorial.

PARÁGRAFO PRIMERO: La anteriór reanudación de la expedición del Salvoconducto Único Nacionat en Llnea (SUNL), aplica solamente para los ¡nteresados en transportar por el territorio nacional, para la movilización dentro del terrltorio nacional de productos maderables, Guadua y especies afines, cuya obtención esté amparada por acto adm¡nistrativo otorgado por la CARDER, y se requiera para el ejercicio de la actividad económica de construcc¡ón y transformación de madera, de conformidad con lo establec¡do en el Decreto No. 593 de 2020.

PARÁGRAFO SEGUNDO: La limitación referida en el Páragrafo Primero se encontrara vigente, hasta tanto el Gobierno Nacional emita un pronunciamiento oficial, relacionado con la declaratoria de emergencia san¡taria ocasionada por el COVID-19.

ARTÍCULO TERCERO: Que para garantizar el trámite de expedición del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), se permitirá el acceso a las instalaciones de la Corporación solamente a los usuarios que acrediten la necesidad de tramitar su salvoconducto en los casos mencionados en el Parágrafo Primero del Artículo Segundo de la presente Resolución, para lo cual la CARDER dispondrá un horario de Lunes a Viernes de 8 de la mañana (A.M.) hasta las 12 del medio día (P.M), el cual iniciará a partir del dla siguiente de la expedición del presente acto administrativo, hasta el día 11 de Mayo del 2020, de acuerdo con lo establecido en el Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020.

PARÁGRAFO PRIMERO: Que en consecuencia de lo anterior, ordenar a la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial designar a un (1) funcionario de. esta dependencia, para que realice el trám¡te de expedición del Salvoconducto Unico Nacional en Línea (SUNL) siguiendo con lo regulado en el Procedimiento lnterno PR - l8-06 del Proceso de Gestión Ambiental Sectodal, el cual deberá permanecer en el horario fijado temporalmente por la Corporación en el presente Artículo.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Ordénese a la Secretaría General de la Corporación, des¡gnar a un (1) funcionario para que reciba en la Ventanilla de Tesoreria de la entidad, los pagos de la liquidicación para la exped¡ción del Salvoconducto Unico Nacional en Línea (SUNL), el cual deberá permanecer en el horario f¡jado temporalmente por la Corporación en el presente Artículo.

PARÁGRAFO TERCERO: Esta medida se entenderá modificada o prorrogada de acuerdo con las instrucciones impartidas por el Gobierno Nacional respecto de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, relacionada con el aislam¡ento preventivo obligatorio.

ARTÍCULO CUARTO: Que para la atención a los usuarios que requieren el trámite de expedición del Salvoconducto Único Nacional en Linea (SUNL), de acuerdo con lo establecido en el Artículo anterior, se deberá implementar por parte de la Corporación los protocolos de bioseguridad señalados en la Resolución No. 000666 del 24 de Abril del 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, el cual está orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad del COVID-19, mientras dure la declaratoria de emergencia decrelada por el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO QUINTO: Que los usuarios realizaran el pago de la liquidación del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), mediante una consignación bancaria a la Cuenta de Ahorros N" 127200132687 del Banco Davivienda a nombre de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, o a través del botón de pago que se habilitara en la pagina web de la Corporacion siguiendo las instrucciones allí dadas y en las instalaciones de la Entidad con tajeta debito o en efectivo; una vez se acredite este pago la Subdirección de Gestión Ambiental Sectorial emitirá el respectivo Salvoconducto. Lo anterior aplica durante el tiempo que dure la declaratoria de emergencia sanitar¡a por el COVID-19 decretada por el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO SEXTO: Levantar la suspensión decretada en el Artículo Décimo Séptimo de la Resolución N' A 0259 del 02 de Abril del 2020, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER resolvió: "Suspender los procesos de concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT, EOT), hasta el 13 de abril de 2020, prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del 13 de abril de 2020, de acuerdo con lo establecido en el Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Levantar la suspensión decretada en el Artículo Décimo Octavo de la Resolución No. A 0259 del 02 de Abril del 2020, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER resolvió: "Suspender la expedición de determinantes ambientales, y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia tales como: planes parciales, macroproyectos, unidades de planificación intermedia, actuaciones urbanas integrales y demás instrumentos; hasta el 13 de abril de 2020", prorrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A-0266 del l3 de abril de 2020, de acuerdo con lo establecido en el Decreto No. 593 del 24 de Abril de 2020.

ARTÍCULO OCTAVO: Ordenar al Area de Comunicaciones de Secretaria General de la Corporación, que informen por los medios de comunicación institucionales disponibles a los usuarios sobre la reanudación del trámite de Salvoconducto Unico Nacional en Línea (SUNL), con la limitación establecida en el Parágrafo Primero del Artículo Segundo del presente Resuelve, y las formas de pago del mismo.

ARTICULO NOVENO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publ¡cación.

ARTíCULO DÉCIMO: Publicar la presente Resolución en el Diario Oficial y en la Página Web de la Entidad.

ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: Remitir copia del presente acto adm¡nistrativo al Consejo de Estado, para el control inmediato de legalidad conforme lo definió el articulo 136 de la Ley 1437 de 2011, al correo electrónico: secqeneral@conseiodeestado.ramaiudicial.qov.co, según se señala en la circular 004 del22 de mazo de 2020 expedida por la Presidencia del Consejo de Estado.

ARTíCULO DÉCIMO SEGUNDO: Contra la presente Resolución no procede recurso alguno por tratarse de un acto adm¡nistrativo de carácter general, de conformidad con lo previsto en el artículo 75 de la Lev 1434 de 2011». (Subraya el Despacho)

Como pudo apreciarse, el acto administrativo objeto del presente análisis, ordena levantarse la suspensión dispuesta por los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución N° A0259 del 02 de Abril del 2020, porrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A0266 del 13 de abril de 2020, y por lo tanto establece reanudar temporalmente, algunas de las actividades de la Corporación, relacionadas con la expedición de Salvoconductos, concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, la expedición de licencias ambientales y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, para las personas que lo requieran con ocasión al ejercicio de la actividad económica de construcción y transformación de madera, conforme a lo establecido en el artículo 3° del Decreto 593 de 24 de abril de 2020,[36] por el cual se reactivaron algunos sectores de la economía.

Así las cosas, resulta claro que las determinaciones o medidas en él adoptadas, son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad, y por supuesto, a sus servidores públicos. Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general.

2.2.2.- Que el acto a controlarse sea dictado en ejercicio de la función administrativa

Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y la doctrina especializada y, por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, el Despacho entiende que de manera general «función administrativa» es toda aquella actividad que no es ni judicial ni legislativa, ejercida por las autoridades públicas para la realización de sus fines, misión y funciones.

Al aterrizar ese postulado conceptual al caso en concreto, se tiene que la Constitución Política, en su artículo 150, numeral 7, dispuso que el legislador debía reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía.

En desarrollo de ese mandato constitucional, el artículo 23 de la Ley 99 de 1993[37] definió la naturaleza jurídica de estas entidades regionales, como «entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidro geográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente». A su turno, el artículo 24 de la citada Ley 99 de 1993[38] dispone, que las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán tres órganos principales de dirección y administración a saber, (i) la Asamblea Corporativa; (ii) el Consejo Directivo; y (iii) el Director General. Adicionalmente, el artículo 28 de la señalada Ley 99 de 1993[39] establece, que el Director General «será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva». En consonancia con las normas citadas, el artículo 29 de mencionada norma, preceptúa que las funciones del Director General de las Corporaciones Autonomas regionales serán, entre otras, las de «Dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad y ejercer su representación legal» y «Administrar y velar por la adecuada utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio de la Corporación».

En consonancia con las normas expuestas, mediante Resolución 067 de 3 de febrero de 2020, proferida por la directora General Encargada de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER,[40] fue adoptada la versión 17 del Manual de Funciones y competencias Laborales de los diferentes empleos de la planta de personal de la Corporación, cuyo artículo 2.1 señaló como «propósito principal» del Director General de la entidad el «[a]dministrar y velar por la adecuada utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio de la Corporación».

De otro lado, resalta la Ponente que a través del Acuerdo No. 002 de 3 de febrero de 2020 «por el cual se designa Director General -Encargado- de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda "CARDER"», expedido por el Consejo Directivo de la entidad, se nombró al señor Julio César Isaza Rodríguez como Director General -Encargado- de la Corporación.[41]

En tal virtud, el señor Julio César Isaza Rodríguez, como Director General -Encargado- de la Corporación,Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- , en uso de sus facultades legales y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[42] en la medida que actuó en el marco de las competencias funcionales a él atribuidas.

En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa.

2.2.3.- Que el acto a revisarse, además de tener la naturaleza de general y que fuere dictado en ejercicio de la función administrativa, desarrolle uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción

En este punto, la Ponente se pregunta: ¿cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo?

Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.

Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.

Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.

Al determinar si se cumple con este tercer y último presupuesto o requisito de procedencia del control inmediato de legalidad, el Despacho revisó los considerandos de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020,[43]  expedida por el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- y encontró que este acto administrativo materialmente desarrolló al menos uno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar las causas que dieron origen a la declaratoria o el establecimiento del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a través del Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020.

En efecto, la lectura detallada del acápite considerativo de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[44]  evidencia que, para su expedición, el Director General (e) de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER- invoco el Decreto Legislativo 491 de marzo 28 de 2020,[45] por el cual el Presidente de la República adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las entidades públicas en el marco de la emergencia.

En específico, la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[46]  se refirió al artículo 6° del mencionado decreto legislativo 491 de marzo 28 de 2020,[47], por cual se dispuso la posibilidad de que las entidades suspendieran los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, conforme al análisis que efectuaran de cada una de sus actividades y procesos.

Así las cosas, al revisar el contenido de la resolución enjuiciada, encuentra la Ponente que a través suyo, y en cumplimiento del articulo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, previamente reseñado, se levantó la suspensión dispuesta por los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución N° A0259 del 02 de Abril del 2020, porrogada mediante la Resolución administrativa CARDER A0266 del 13 de abril de 2020, ordenado reanudar temporalmente, algunas de las actividades de la Corporación, relacionadas con la expedición de Salvoconductos, concertación del componente ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial, la expedición de licencias ambientales y el proceso de concertación del componente ambiental de los instrumentos de planificación intermedia, para las personas que lo requieran con ocasión al ejercicio de la actividad económica de construcción y transformación de madera, conforme a lo establecido en el artículo 3° del Decreto 593 de 24 de abril de 2020,[48] por el cual se reactivaron algunos sectores de la economía.

De este modo, se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que entonces, se ordenará avocar el conocimiento de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[49], expedida por el Director General (e) de -CARDER-, para su control inmediato de legalidad.

Adicionalmente, se ordenarán las notificaciones y publicaciones de rigor, tanto por aviso fijado en Secretaría -en aplicación del artículo 185 del CPACA-, como a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, según lo autoriza el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

Del mismo modo, se ordenará informar de la existencia de este trámite judicial al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en cumplimiento del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011.

Y finalmente, con fundamento en lo establecido en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, se invitará a los entes universitarios del país, entre ellos, las universidades Nacional de Colombia, de los Andes, Externado, del Rosario, Javeriana, Libre, Santo Tomás, de Cartagena y Sergio Arboleda, para que, si a bien lo tienen, se pronuncien sobre la legalidad de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[50].

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO.- AVOCAR CONOCIMIENTO, en única instancia, de la Resolución A0277 de 27 de abril de 2020, de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, «Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones»; a efectos de adelantar el control inmediato de legalidad.

SEGUNDO.- NOTIFICAR este auto personalmente al señor Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, o a quien haga sus veces, a través del buzón de correo electrónico,[51] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

TERCERO.- CORRER traslado por el término de 10 días al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, plazo que comenzará a correr a partir de la fijación en lista de que trata el artículo 185.2 del CPACA,[52] y dentro del cual, la referida entidad podrá pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020.

CUARTO.- SEÑALAR al Director General de la Corporación Autónoma de Risaralda -CARDER-, que al momento de pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020,[54] deben suministrar una versión digital de dicho acto administrativo y de la Resolución A-0259 del 2 de abril de 2020 y sus respectivos antecedentes, en formatos PDF y Word; así como todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso, so pena de las sanciones a que hubiere lugar.

QUINTO.- ORDENAR al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-, o a quien esta delegue para tales efectos, que a través de la página web oficial de dicha entidad, se publique este proveído, a fin de que todos los interesados tengan conocimiento de la iniciación de la presente causa judicial.

SEXTO.- NOTIFICAR este auto personalmente al señor Representante Legal, o quien haga sus veces, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través del buzón de correo electrónico,[56] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

SÉPTIMO.- NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,[57] atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

OCTAVO. - Para informar a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, el Secretario General del Consejo de Estado deberá fijar un aviso en la página web de esta Corporación, por el término de 10 días, conforme lo establecen los artículos 185 y 186 del CPACA; plazo durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020.[58]

NOVENO. - INVITAR a los entes universitarios del país, entre ellos, las universidades Nacional, de los Andes, Externado, del Rosario, Javeriana, Libre, Santo Tomás, de Cartagena y Sergio Arboleda, para que si a bien lo tienen, en el término de 10 días, se pronuncien sobre la legalidad de la Resolución A0277 del 27 de abril de 2020[59] expedida por el Director General de la Corporación Autónoma de Risaralda -CARDER-. Para tales efectos, el Secretario General del Consejo de Estado les enviará a las universidades señaladas, a través de los correos institucionales que aparecen en sus paginas web, copia de este proveído.

DÉCIMO.- Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás, con ocasión del presente trámite judicial, se reciben en los siguientes correos electrónicos: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co» y «notifsibarra@consejoestado.ramajudicial.gov.co».

UNDÉCIMO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Consejera de Estado

[1] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[2] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias.

[3] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.

[4] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.

[5] Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social.

[6] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país».

[7] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.

[8] Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social.

[9] La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá? impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo».

[10] Por el cual se dictan disposiciones en materia de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo para hacer frente al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 417 de 2020.

[11] Ibídem.

[12] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

[13] Ibídem.

[14] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible.

[15] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[16] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

[17] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[18] Ibídem.

[19] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.

[20] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[21] Ibídem.

[22] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.

[23] Ibídem.

[24] Ibídem.

[25] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[26] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[27] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.

[28] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[29] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.

[30] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[31] Ibídem.

[32] Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001.

[33] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164.

[34] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001.

[35] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[36] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.

[37] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.

[38] Ibídem.

[39] Ibídem.

[40] Señora Martha Monica Restrepo Gallego

[41] Acta de Posesión No. 092 del 3 de febrero de 2020

[42] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[43] Ibídem.

[44] Ibídem.

[45] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica

[46] Ibídem.

[47] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica

[48] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.

[49] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[50] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[51] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «...se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico».

[52] El numeral 2o del artículo 185 del CPACA, señala que «repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

[53] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[54] Ibídem

[55] Según el parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, «La inobservancia de estos deberes constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto».

[56] De acuerdo con lo señalado en el artículo 197 del CPACA, según el cual «...se entenderán como personales las notificaciones surtidas a través del buzón de correo electrónico».

[57] Ibídem.

[58] Por la cual se levanta la suspensión decretada mediante los artículos Décimo Cuarto, Décimo Séptimo y Décimo Octavo de la Resolución A-0259 del 02 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.

[59] Ibídem