CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD  

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2020-02244-00

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ” -ICETEX-

SENTENCIA

Se decide el control inmediato de legalidad de la Resolución núm. 409 de 15 de mayo de 2020, “Por la cual se ordena incorporar recursos de unos fondos al presupuesto del ICETEX, en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 de 2020”, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ” - ICETEX.

I. ANTECEDENTES

Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-1, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 38 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigenci, sin que haya sido prorrogad   .

Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 202

, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada.

La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergenci y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional.

En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió el Decreto Legislativo 467 de 23 de marzo de 202.

El ICETEX remitió al Consejo de Estado la Resolución núm. 409 de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 467 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL

El control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 409 de 23 de marzo de 202https://portal.icetex.gov.co/Portal/docs/default-source/documentos-el-icetex/estructura-jur%C3%ADdica/resoluciones/resolucion-409-del-15-de-mayo-de-2020-fondos-inactivos-y-en-liquidacion.pdf, cuyo contenido es del siguiente tenor:

“[…] RESOLUCIÓN No 409

(15 de mayo de 2020)

“Por la cual se ordena incorporar recursos de unos fondos al presupuesto del ICETEX, en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 de 2020”

EL PRESIDENTE DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PEREZ” - ICETEX

En ejercicio de sus facultades legales, en especial las contenidas en los numerales 1, 4, 20 y 25 del artículo 23 del Acuerdo 013 del 21 de febrero de 2007 y en el parágrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo 18 del 31 de marzo de 2020 y,

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró, por el término de treinta (30) días, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en procura de conjurar la calamidad pública que afecta al país producto del brote del nuevo coronavirus COVID-19.

Que en ejercicio de las facultades previstas en el inciso segundo del artículo 215 ibidem, el Gobierno Nacional podrá expedir decretos con fuerza de ley, encaminados exclusivamente a la adopción de medidas necesarias para conjurar la crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción.

Que dentro de esas medidas, el Gobierno Nacional mediante la expedición del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, dispuso un Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para usuarios del ICETEX, que comprende el otorgamiento de beneficios, dirigidos a los estudiantes y sus familias y a los ciudadanos que soliciten crédito por primera vez al ICETEX.

Que para materializar este Plan, el artículo primero del Decreto Legislativo 467 de 2020 dispuso que los saldos y excedentes de liquidez de las alianzas y fondos inactivos que entidades públicas del orden Nacional y Territorial tengan con el ICETEX, serán incorporados al presupuesto del ICETEX para ser utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.

Que conforme lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo 018 del 31 de marzo de 2020 “Por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020”, la Junta Directiva del ICETEX facultó al Presidente del ICETEX para que expida los correspondientes actos de incorporación al presupuesto de la entidad de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, constituidos por entidades de gobierno nacional y entes territoriales, que se van generando conforme el Vicepresidente de Fondos en Administración del ICETEX suscriba con los Constituyentes de los 19 Fondos inactivos y los 12 en liquidación, el “documento de utilización de recursos disponibles en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 del 2020”, en el que se deja constancia de que la utilización de tales recursos se hará en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, y certifique los saldos y excedentes, a efecto de que proceda la incorporación en el presupuesto del ICETEX, informan a la Junta Directiva.

Que para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, una vez verificada y validada la información financiera con corte al día 29 de febrero de 2020, la Vicepresidencia de Fondos en Administración del ICETEX conforme certificación de fecha 23 de marzo de 2020 anexa, y a la solicitud presentada formalmente por el SENA de fecha 24 de abril de 2020 (Documento #1-6060), determinó el saldo contable en el FONDO SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCIA.

Que el Vicepresidente de Fondos en Administración del ICETEX certifica que cuenta con el documento de utilización de recursos disponibles del Fondo Sena Fie Incentivos a la Excelencia en estado inactivo, con un saldo disponible por valor SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON 13/100 M/CTE ($662.451.881,13), para ser utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, conforme lo dispuesto en el Decreto Legislativo 467 del 23 de abril de 2020, como se detalla a continuación:

Que en mérito de lo expuesto,

Fondo Inactivo

No.	CÓDIGO	NOMBRE DEL FONDO	SALDO DISPONIBLE A FEBRERO 2020
1	121807	SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCIA	$ 662.451.881,13

TOTAL        $662.451.881,13

Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ARTICULO 1º. Incorporar en el presupuesto del ICETEX, la suma de SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS CON 13/100 M/CTE ($662.451.881,13) para ser utilizada en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 conforme lo dispuesto en el Decreto Legislativo 467 de 2020 y lo señalado en la certificación de fecha 6 de mayo de 2020 expedida por el Vicepresidente de Fondos en Administración del ICETEX.

ARTICULO 2º. Comunicaciones. La presente resolución deberá ser comunicada a través de la Secretaría General del ICETEX a la Vicepresidencia de Fondos en Administración, a la Vicepresidencia Financiera y a la Oficina Asesora de Planeación.

ARTICULO 3 º. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá D.C. a los 15 días del mes de mayo del 2020

MANUEL ESTEBAN ACEVEDO JARAMILLO

PRESIDENTE […]”.

III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Mediante proveído de 5 de junio de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPAC.

Igualmente se invitó a las Universidades Externado de Colombia, del Rosario y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control.

3.1 Intervenciones

El Presidente del ICETEX relacionó los antecedentes administrativo

 del acto controlado, se refirió al derecho fundamental a la educación y al papel del instituto en el cumplimiento de sus objetivos, y solicitó que se declare la legalidad de la Resolución núm. 409 de 2020, por los siguientes motivos:

Se cumplieron los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, pues la Resolución núm. 409 de 2020: i) es un acto de carácter general que beneficia a los estudiantes y sus familias y también, a los ciudadanos que soliciten crédito por primera vez; ii) se expidió en ejercicio de las competencias legales y reglamentarias conferidas al Presidente de la entidad, así como en cumplimiento de la autorización dada por la Junta Directiva de la entidad mediante Acuerdo núm. 18 de 31 de marzo de 202; y iii) desarrolla el artículo 1° del Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, que adoptó el plan de auxilios educativos para beneficiarios de la entidad.

Tales beneficios consisten en: “1) Periodo de gracia en cuotas de crédito vigente, 2) Reducción transitoria de intereses al ICP en los créditos vigentes durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; 3) Ampliación de los plazos en los planes de amortización; y 4) Otorgamiento de nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020, sin la exigencia del codeudor solidario persona natural o jurídica, bajo el amparo de la garantía que asumirá el Fondo de Garantía Codeudor con cargo a los recursos asignados para el efecto”, y son viabilizados a través de la incorporación de saldos y excedentes de liquidez de las alianzas y fondos inactivos que entidades públicas del orden nacional y territorial tengan con la entidad, así como los saldos no ejecutados de los fondos y alianzas cuya liquidación no haya finalizado.

En relación con el examen material indicó que el mismo atiende al juicio de conexidad existente entre el acto y el artículo 1° del Decreto Legislativo 467 de 2020, puesto que para materializar el plan de auxilios adoptado por el Gobierno Nacional incorporó en su presupuesto los recursos provenientes del FONDO SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCIA, constituido mediante convenio núm. 2013-0571 de 16 de diciembre de 2013, que en la actualidad no está vigente y se encuentra en estado inactivo.

Concluyó que la anterior medida es proporcional al plan de auxilios educativos coronavirus Covid-19 para los beneficiarios del ICETEX, adoptado por el Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, en cuanto facilita el acceso a créditos educativos y asegura el real y efectivo ejercicio del derecho fundamental a la educación.

No hubo pronunciamiento alguno por parte de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario y Nacional de Colombia.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Resolución núm. 409 de 2020, sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general pues, aunque sus mandatos están referidos a la incorporación de algunos recursos económicos al presupuesto de la entidad, en acatamiento del Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, buscan ser utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, para beneficio de un número indeterminado de personas; ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa que le está atribuida al ICETEX para incorporar recursos de unos fondos al presupuestos de la entidad para ser utilizados en el referido Plan de Auxilios; y iii) se emitió como desarrollo del Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, expedidos por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 del 17 de marzo 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

En el examen formal destacó que la Resolución núm. 409 de 2020 se expidió en ejercicio de las funciones legales atribuidas al Presidente del ICETEX, y en aplicación de las medidas de urgencia que, en materia de auxilios para beneficiarios de la entidad expidió el Gobierno Nacional, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.

En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, pues las medidas adoptadas buscan contar con herramientas para otorgar beneficios a los estudiantes y sus familias y a los ciudadanos que solicitan crédito por primera vez a la entidad, dentro del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 adoptado por el Gobierno Nacional; ii) el acto resultaba necesario para mitigar las dificultades a las que se pueden ver expuestos los estudiantes y sus familias al no poder atender o cumplir de manera oportuna y adecuada sus obligaciones crediticias con la entidad, así como ofrecer facilidades a los ciudadanos que solicitan un crédito por primera vez, dado que la gran mayoría de la población colombiana se ha visto afectada con los efectos y repercusiones de la pandemia;  

iii) su finalidad es la de atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional, ocasionada por la pandemia; iv) atienden el criterio de proporcionalidad, puesto que este acto administrativo respeta el Decreto Legislativo núm. 467 de 2020 y el parágrafo 1° del Acuerdo núm. 018 de 2020, y busca contar con recursos efectivos para beneficiar a la población educativa que el Gobierno Nacional quiso atender con las normas emitidas al amparo de la emergencia declarada; y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria, como tampoco incurre en alguna de las prohibiciones contempladas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

Concluyó que las medidas adoptadas en la Resolución núm. 409 de 15 de mayo de 2020 no contradicen mandatos constitucionales o legales, se trata de una regulación expedida en virtud de las competencias legales atribuidas a la entidad y respeta los lineamientos contemplados en la Ley 137 de 1994, por lo cual, es ajustada a derecho.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

5.1 Competencia de la Sala

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción.

Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril de 2020, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

La Resolución objeto de control fue expedida por el ICETEX, entidad financiera de naturaleza especial, descentralizada del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación, conforme con los artículos 1   

 de la Ley 1002 de 30 de diciembre 200 y 2  

 del Acuerdo núm. 013 de 21 de febrero de 200.

Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente.

5.2 Problema Jurídico

Corresponde a esta Sala determinar si la Resolución núm. 409 de 15 de mayo de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió el Presidente del ICETEX como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó.

Superado este examen, la Sala se ocupará de analizar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al

ordenamiento superior.

5.3 El Control Inmediato de Legalidad

Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepció       

   

 ^[6]

 ; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo. Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado.

Este enunciado normativo está previsto en los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución Política, desarrollados por la Ley Estatutaria 137 de 199, que tiene por objeto “regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción”, la cual reitera que su ejercicio es posible en circunstancias extraordinarias que impidan el “mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado 

.

En los términos del artículo 2 

 de la citada Ley 137, el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto la Resolución núm. 409 de 15 de mayo de 2020, se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 41 de 17 de marzo de 2020 que declar la emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario.

5.3.1 Presupuestos de procedibilidad

Frente al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, el artículo 20 de la Ley Estatutaria prevé los presupuestos que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial previsto en el artículo 185 del CPACA. Sobre el particular, esta Corporación señaló:

“[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL.

35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general.

35.3. Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]– (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente:

Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.

Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […–”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición.

Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción

Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporació, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativ

.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia.

5.3.2 Análisis de procedibilidad del control automático

Examinada la Resolución núm. 409 de 15 de mayo de 2020, se aprecia que este acto cumple en su totalidad con los precitados requisitos, en razón a que:

i) Es un acto de contenido general. La determinación adoptada por el ICETEX en la Resolución núm. 409 de 2020, constituye una regla genera' en cuanto incorpora en su presupuesto unos recurso del FONDO SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCI con el objeto de cumplir el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 establecido en el Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, para beneficiar a estudiantes y familias de créditos educativos otorgados por la entidad y a los ciudadanos que los soliciten por primera vez, en razón a una disminución de los ingresos económicos de la mayoría de la población colombiana a causa de la pandemia.

ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa. La Resolución núm. 409 de 2020, es manifestación del ejercicio de la función administrativ  , en tanto al ICETEX le corresponde de conformidad con lo previsto en el artículo 4° de la Ley 1002 de 2005:

 “[…] Además de las funciones previstas en el Decreto-ley 3155 de 1968, en la Ley 18 de 1988, en la Ley 30 de 1992, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto-ley 663 de 1993 y en el Decreto 276 de 2004, en desarrollo de su objeto social, el Icetex podrá:

Realizar operaciones de descuento y redescuento relacionadas con su objeto social.

[…]

4. Administrar fondos destinados a ampliar la cobertura y fomentar el acceso y permanencia en la educación superior en Colombia, acorde con las políticas, planes y programas trazados por el Gobierno nacional.

[…]

6. Realizar las demás actividades financieras que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto […]”.

Asimismo, según lo previsto en los numerales 1, 2, 4, 8, 9, 20, 22 y 32 del artículo 5 del Acuerdo núm. 013 de 2007, son atribuciones que le fueron encomendadas:

“[…] 1. Fomentar e impulsar la financiación de la educación superior a través del crédito educativo, y de toda clase de ayudas financieras nacionales e internacionales, atendiendo políticas públicas tendientes a ampliar su cobertura, mejorar e incentivar su calidad y articular la pertinencia laboral con los programas académicos, a través de la capacidad técnica e investigación científica.

2. Conceder crédito en todas las líneas y modalidades aprobadas por la Junta Directiva, para la realización de estudios de educación superior dentro del país o en el exterior, para facilitar el acceso y la permanencia de los jóvenes en el sistema educativo, de conformidad con los reglamentos y disposiciones de crédito educativo aprobadas por la Junta Directiva.

[…]

4. Ejecutar las políticas del Gobierno Nacional para el fomento de la educación superior a través del crédito educativo […]. 8. Recibir y administrar los recursos fiscales de las Nación destinados a créditos educativos condonables. 9. Administrar y adjudicar los recursos que por cualquier concepto reciban las entidades del Estado, para ser utilizados como becas, subsidios o créditos educativos acorde con las políticas, planes y programas trazados por el Gobierno Nacional.

[…]

20. Realizar las operaciones financieras necesarias para el cumplimiento de su objeto legal, con observancia de la normatividad financiera especial que para tal efecto adopte la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con el régimen especial que sobre la materia expida el Gobierno Nacional.

[…]

22. Administrar los programas que el Gobierno Nacional, en desarrollo de la política social, le confiere para promover el financiamiento de la educación superior.

[…]

32. Las demás funciones acordes con su naturaleza y objeto que le fijen las leyes y los reglamentos. […]”

En estos términos, la función administrativa que ejerce esta entidad de carácter público está orientada a fomentar la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico de todos los estratos, a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y permanencia de las personas en los programas de la educación superio

    Adiciona el Artículo 277 del Decreto 663 de 1993 

   .

Adicionalmente, en calidad de administrador de los fondos destinados a ampliar la cobertura y fomentar el acceso y permanencia en la educación superior en Colombia, le corresponde materializar las modificaciones al Presupuesto General de la Nación que fueron ordenadas por el legislador extraordinario, incorporando a su presupuesto los recursos referidos en el Decreto Legislativo 467 de 2020.

iii) Es desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción. En relación con este presupuesto, corresponde hacer claridad que el control inmediato de legalidad tiene un límite exacto y se activa únicamente frente a aquellos actos administrativos de carácter general que son expedidos en desarrollo de decretos legislativos.

En efecto, el concepto de decreto legislativo no se extiende ni cobija otras normas que expida el Gobierno Nacional durante el tiempo que se encuentre vigente el estado de emergencia, habida cuenta que la función administrativa de que está investido el Presidente no se suspende y coexiste con las facultades excepcionales que se atribuye temporalmente, por virtud de dicha declaratoria.

Esta precisión es válida, porque el marco de competencias excepcionales es restringido y definido en su propósito y, por lo mismo, no puede confundirse con el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le están asignadas al Presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa. En estos términos, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constituciona:

“[…] La Carta ha establecido precisos límites al ejercicio de las facultades del Gobierno durante el estado de emergencia, entre los cuales procede resaltar los siguientes:

a) El estado de emergencia se podrá declarar por períodos hasta de treinta días, en cada caso, que sumados no excederán noventa días en el año calendario.   

 b) En el DECRETO DECLARATIVO el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. 

c) Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.  

d) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen vocación de permanencia, es decir, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. 

e) LOS DECRETOS LEGISLATIVOS QUE SE DICTEN DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA “DEBEN REFERIRSE A MATERIAS QUE TENGAN RELACIÓN DIRECTA Y ESPECÍFICA CON EL ESTADO DE EMERGENCIA” y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, evento en el cual las medidas que se adopten dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.

f) Mediante tales atribuciones el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. […]”

 

Este entendimiento resulta útil y necesario, por cuanto el control inmediato de legalidad responde al examen a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo los principios de la Ley 137, que circunscriben el estudio de ajuste normativo a aquellos actos de carácter general que sean desarrollo de un decreto legislativo, es decir, que excluye de este control a los que no se ajusten a este criterio, caso en el cual su examen corresponderá por vía de acción, en ejercicio de los medios de control que cualquier ciudadano puede formular según el derecho previsto en el artículo 4   de la Constitución Política.

Descendiendo al asunto bajo examen, la Resolución núm. 409 de 2020 del ICETEX, tuvo como fundamento normativo el artículo 1° del decreto legislativo núm. 467 de 202, que adoptó medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del ICETEX con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-1

 225  16  102

.

5.4 Examen formal de la Resolución núm. 409 de 2020

Superado el estudio de los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad, se aprecia que el acto objeto de control contiene los datos que permiten su identificación, a través de un número, la fecha de su expedición, la referencia expresa de las facultades que se ejercieron, la normativa en que se fundamenta y la firma del funcionario que lo expidió. Asimismo, que se publicó en la página wehttps://portal.icetex.gov.co/Portal/docs/default-source/documentos-el-icetex/estructura-jur%C3%ADdica/resoluciones/resolucion-409-del-15-de-mayo-de-2020-fondos-inactivos-y-en-liquidacion.pdf de la entidad y su publicación se realizó el 15 de mayo de 2020.

5.5 Examen Material de la Resolución núm. 409 de 2020

La Sala procede a examinar si la Resolución núm. 409 de 2020: i) se expidió en ejercicio de las competencias atribuidas al Presidente del ICETEX; ii) si supera el juicio de conexidad; iii) de prevalencia de los principios establecidos por el legislador estatutario y iv) si se ajustó al ordenamiento superior al que debió fundarse.

5.5.1 Examen sobre la competencia del funcionario que expidió el acto controlado

La Resolución como se aprecia de su texto, se expidió por el Presidente del ICETEX, funcionario que en su condición de representante legal de la entidad y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7° - el último incis    

 

- de la Ley 1002; 2   y 2   del Acuerdo núm. 013 de 2007, le corresponde entre otras, las funciones de:

“[…] 1. Dirigir, orientar, coordinar, vigilar, controlar y evaluar la ejecución y cumplimiento de los objetivos, funciones, políticas, planes y programas inherentes al objeto de la Entidad, acorde con las políticas gubernamentales y las decisiones de la Junta Directiva.

[…]

4. Cumplir y hacer cumplir las normas legales, estatutarias y reglamentarias vigentes, y ejecutar las decisiones de la Junta Directiva.

[…]

20. Administrar y velar por la adecuada utilización de los bienes y fondos que constituyen el patrimonio de la entidad […]. 25. Velar porque las actividades que se lleven a cabo en el ICETEX cumplan lo dispuesto por la Constitución Política, las leyes y en los presentes estatutos […]”.

Asimismo, se advierte que la Junta Directiva de la entidad, a través del Acuerdo 18 de 31 de marzo de 202, reglamentó el procedimiento para la incorporación de los recursos provenientes de los fondos inactivos y en liquidación a su presupuesto y, para el efecto, facultó al presidente de la entidad para expedir los actos administrativos para (i) disponer de la utilización de los fondos comunes de que trata el Decreto 2880 de 2004 y (ii) hacer la incorporación de aquellos recursos al presupuesto de la entidad para cumplir con el plan de auxilios que se ordenó en el Decreto Legislativo 467 de 2020.

Teniendo en cuenta lo anterior y de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1  

 del artículo 1° del Acuerdo 18 de 2020, le corresponde expedir los actos de incorporación al presupuesto de la entidad, de los recursos de que trata el artículo 1° del Decreto Legislativo 467 de 2020 constituidos por entidades del Gobierno Nacional y entes territoriales.

Con fundamento en tales funciones, la Sala considera que al Presidente del ICETEX le correspondía incorporar al presupuesto de la entidad los recursos de que trata el parágrafo 1º del artículo 1° del Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, con el fin de utilizarlos en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, adoptado en dicho acto administrativo, lo que hace ajustada en este sentido las determinaciones adoptadas en el artículo 1º de la Resolución objeto de examen.

5.5.2 Examen de conexidad

De la revisión de la Resolución núm. 409 de 2020, se advierte que el Presidente del ICETEX dispuso la incorporación en el presupuesto de la entidad de recursos autorizados por el Decreto Legislativo 467 de 2020, concretamente la utilización de saldos de un fondo inactivo - FONDO SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCIA - por valor de $662.451.881.1.

En materia de auxilios para beneficiarios del ICETEX, el artículo primero del Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, dispuso:

“[…] Artículo 1. Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 para beneficiarios de Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX. Las entidades públicas del orden nacional y territorial con Fondos en Administración o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX utilizarán los saldos y excedentes de liquidez, así como los saldos y excedentes de los fondos y alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que comprenderá el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de uno (1) los siguientes auxilios:

1. Periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con créditos. El crédito se extenderá por el mismo tiempo que dure la medida.

2. Los beneficiarios de estratos 4, 5 Y 6 podrán solicitar reducción transitoria de al lPC en los créditos vigentes durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Esta medida implica una reducción de la tasa, quedando la equivalente al IPC durante la vigencia Plan Auxilios Educativos Coronavirus COVID-1. Esta medida no aplica para beneficiarios de los 1 y 2 quienes ya disfrutan del beneficio de tasa subsidiada por la Nación.

3. Ampliación de plazos en los planes de amortización. Esta medida puede ser solicitada por todos los beneficiarios con créditos vigentes. Para los créditos de mediano plazo, la amortización se ampliará hasta el doble del período inicial de pagos y para los créditos de largo plazo, la amortización se ampliará hasta el 50% del plazo original.

4. Otorgamiento nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020. Esta medida permitirá a los beneficiarios que solicitarán por primera vez crédito al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX para sus estudios, puedan aplicar a un crédito sin la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jurídica. En estos casos, la garantía de dichos créditos la asumirá el Fondo de Garantía Codeudor con cargo a los recursos asignados para ello.

Parágrafo 1. Los saldos no ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX con recursos provenientes de la Nación o de los Entes Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidación que no hayan culminado, serán incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX y serán utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.

Parágrafo 2. Los auxilios de que trata este artículo se mantendrán hasta agotar el monto de los recursos dispuestos para ello […]”.  

De acuerdo con las consideraciones del referido acto se indicó que “[…] resulta necesaria la adopción de una medida de orden legislativo, tendiente a que el Instituto Colombiano Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior-ICETEX pueda disponer de los recursos antes descritos para la ejecución de las medidas Plan Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que alivie la situación beneficiarios de los créditos educativos otorgados por el Instituto […]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que la Resolución núm. 409 de 2020 tiene conexidad con el Decreto Legislativo núm. 467 de 2020, pues incorpora en el presupuesto de la entidad, recursos que hacían parte de un fondo inactivo - SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCIA-, para ser utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, que se constituyó para beneficiar a los usuarios de la entidad que resultaren afectados con los efectos económicos negativos proyectados con ocasión de la pandemia, conforme con lo dispuesto en el Decreto Legislativo núm. 467 de 2020

En ese sentido, para la Sala está acreditada la conexidad material existente entre el acto controlable y la causa que generó la expedición del decreto legislativo que le sirve de fundamento, habida cuenta de la relación directa y específica con la adopción de la medida que se consideró para afrontar la crisis producto de la declaratoria del estado de excepción.

5.5.3 Examen sobre los principios de la Ley 137 de 1994

Revisado el acto en su contexto, Sala examinará bajo los mandatos de la Ley 137 de 199 si el acto controlado atiende a los principios de: i) finalidad, ii) necesidad, iii) proporcionalidad y iv) intangibilidad de ciertos derechos y de no discriminación.

5.5.3.1 Principio de finalida 

De acuerdo con este principio, la norma debe estar encaminada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, luego este examen responde a un análisis estricto de las determinaciones o medidas que encontró el Gobierno como esenciales para atender la situación excepcional.

En el presente caso, el Presidente del ICETEX mediante la Resolución objeto de control al incorporar en su presupuesto los recursos inactivos que le fueron certificados, da cumplimiento a los lineamientos generales previstos en el parágrafo 1° del artículo 1º del Decreto 467 de 2020, respecto de la autorización de identificarlos e integrarlos a los recursos disponibles de la entidad, con el objetivo de distribuirlos y asignarlos en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.

Esta determinación desarrolla y cumple con el propósito previsto en el Decreto 467 de 2020, que ordena que los recursos provenientes de saldos y excedentes de liquidez de las alianzas y fondos inactivos que entidades públicas del orden nacional y territorial tengan con el ICETEX, se destinen a beneficiar a la población educativa afectada económicamente con la pandemia.

5.5.3.2 Principio de necesida 

Este principio está orientado a evaluar que las medidas adoptadas representen esas herramientas urgentes, necesarias y vitales en la mitigación de la situación que justificó la declaratoria de emergencia.

En este caso se satisface el requisito de necesidad, comoquiera que la medida implementada por el Presidente del ICETEX garantiza la integración a su presupuesto de los recursos disponibles en un fondo inactivo. Con dicha incorporación se facilita la disponibilidad de estos montos para asegurar el acceso y la permanencia en los programas de educación superior por la población de estudiantes en situaciones de afectación económica por causa de la pandemia. Lo anterior, por cuanto su propósito es otorgar alivios en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, estructurados por el Gobierno mediante el Decreto 467 de 2020, y respecto de los cuales la Corte Constitucional, indicó:

“[…] 143.  Las medidas que integran el Plan de Auxilios son razonables por cuanto están encaminadas a brindar una respuesta inmediata y equilibrada frente a la crisis económica y social ocasionada por la pandemia. El Gobierno nacional ofrece una serie de alivios financieros para los deudores del Icetex, en un momento de crisis económica en el que la mayoría de hogares vieron seriamente afectadas sus fuentes de ingresos. Estas medidas, en criterio de la Corte, son razonables, en tanto (i) ofrecen un primer mecanismo de financiación del acceso a la educación superior acorde con las restricciones presupuestales del Estado colombiano que son más severas en tiempos de crisis; y (ii) encuentran un delicado equilibrio entre las necesidades de atender la urgencia actual, sin sacrificar el objeto social del Icetex. […]         

 

En estos términos, la medida adoptada en la Resolución núm. 409 de 2020, materializa el uso de los recursos incorporados al presupuesto del ICETEX, para mitigar la situación económica adversa que se proyectó con incidencia en la capacidad de pago de los hogares con créditos educativos otorgados por la entidad y, de aquellos usuarios que pretendan solicitarlos por primera vez para adelantar estudios superiores. Auxilios que hacen parte de un plan de beneficios, en favor tanto de los usuarios como de la entidad, que le permitirán cumplir con el desarrollo de su objeto en razón a su naturaleza de orden financiero.

5.5.3.3 Principio de proporcionalida 

Este principio está relacionado con el estudio de la proporcionalidad de las medidas, consistente en “examinar su necesidad, idoneidad y conducencia para lograr los fines que el Ejecutivo se propone, así como la repercusión de las medidas en términos de derechos fundamentales y otros principios constitucionales.

En este punto debe considerarse que la incorporación de recursos por el Presidente del ICETEX cumple con el requisito de proporcionalidad, por cuanto atiende los presupuestos delimitados tanto en el Decreto Legislativo 467 de 2020, como en el Acuerdo 018 de 2020, que buscan integrar efectivamente recursos inactivos que se destinaran a cubrir las necesidades puntuales que se fijaron en el plan de auxilios, líneas que fueron creadas para generar ayudas financieras a los usuarios de la entidad, con el propósito de contrarrestar los efectos económicos adversos generados por la pandemia.

En ese sentido, la incorporación de los recursos de que trata el artículo 1° del acto controlado, cuyo monto equivale a $662.451.881,13, se hizo por el mecanismo autorizado para que tales sumas, hicieran parte del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 creado por el Decreto Legislativo 467 de 2020, según lo certificado por el Vicepresidente de Fondos en Administración del ICETEX, respecto de la existencia de recursos en el fondo inactivo: “SENA FIE INCENTIVOS A LA EXCELENCIA”.

Esta incorporación y por ende, la disponibilidad de recursos permitirá su distribución en las líneas autorizadas en el referido plan, y con tal fin, para la Sala, resultan coherentes y oportunas las comunicaciones que se ordenaron en el artículo 2° a efectos de informar a las dependencias allí indicadas de la existencia e incorporación de estos recursos con destinación específica.

5.5.3.4 Principio de intangibilidad de ciertos derecho

 y no discriminació 

En lo que respecta a estos principios la Sala considera que la medida adoptada por el ICETEX no desconoce derechos de carácter fundamental, pues su principal motivación es incorporar recursos que se trasladen en la atención del plan de acción dispuesto para mitigar la afectación económica de la población estudiantil de educación superior, que ya posee créditos y aquellos nuevos usuarios, que acudan con el fin de obtenerlos.

En cuanto a la no discriminación, se tiene que la medida adoptada por el Presidente del ICETEX no vulnera dicho principio, pues la incorporación hecha en la Resolución núm. 409 de 2020, tienen por finalidad garantizar mayores recursos para el acceso al plan de acción que permitirá a los beneficiarios acceder a las líneas  continuidad de la educación superior, así como mitigar los inconvenientes económicos ocasionados por la  pandemia, de acuerdo con la disponibilidad y los criterios de distribución fijados que la Corte Constituciona que encontró proporcionales en el fallo de exequibilidad.

5.5.4 Examen sobre el juicio de legalidad

En razón a que este control supone un análisis integral, no completo ni absoluto del ordenamiento jurídico, encuentra la Sala que la Resolución núm. 409 de 2020 del ICETEX se ajusta a la legalidad, pues la determinación adoptada es desarrollo del ordenamiento jurídico visto y encuentran justificación en la competencia del funcionario que lo expidió y en las normas superiores que se analizaron frente a los principios que orientan la Ley 137 de 1994, lo que imponen en su conjunto, declararla ajustada a derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión 8, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: DECLARAR AJUSTADA A DERECHO, la Resolución núm. 409 de 15 de mayo de 2020, “Por la cual se ordena incorporar recursos de unos fondos al presupuesto del ICETEX, en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 de 2020”, expedida por el INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ” - ICETEX -.

SEGUNDO: Notifíquese por correo electrónico al Director General del ICETEX y a los demás intervinientes.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial de Decisión 8 en sesión realizada en la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN                   Presidenta	MILTON CHAVES GARCÍA Con aclaración de voto
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO	CÉSAR PALOMINO CORTÉS
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ