CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n°. 26

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03478-00

Autoridad: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-CORALINA-

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-La facultad de desarrollar los decretos con fuerza de ley no tiene límite temporal. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado de excepción. CORALINA-Autoridad del orden nacional. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Facultó a las autoridades para suspender los términos de las actuaciones administrativas o judiciales. RESOLUCIÓN 237 DE 2020 DE CORALINA-Examen de conexidad con los decretos legislativos de estados de excepción. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN-Efectos según la ley civil. INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN-Efectos según la ley civil. PRESCRIPCIÓN-Suspensión e interrupción de los términos respectivos. PUBLICACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL-La ley dispone que los actos generales son obligatorios desde su publicación.

La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. 237 del 31 de julio de 2020, expedida por CORALINA, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020.

SÍNTESIS DEL CASO

La Resolución nº. 237 del 31 de julio de 2020 de CORALINA suspendió los términos en los procesos administrativos de carácter sancionatorio, disciplinario, cobros coactivos y trámite de permisos a cargo de la entidad, en el período comprendido entre el 1 y el 11 de agosto de 2020. Estas medidas se tomaron en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por el Decreto 417 de 2020.

ANTECEDENTES

El 3 de agosto de 2020, CORALINA remitió al Consejo de Estado la Resolución n°. 237 del 31 de julio de 2020 para el control inmediato de legalidad. La Secretaría General de la Corporación repartió el asunto y lo pasó a Despacho. El consejero ponente avocó el conocimiento de la resolución objeto de este control, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, invitó a unas instituciones para que presentaran concepto, solicitó a CORALINA la remisión de los antecedentes administrativos y ordenó notificar al agente del Ministerio Público.

En el plazo para las intervenciones ciudadanas, el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, a través de su director Doctor Jorge Iván Rincón Córdoba, pidió que se declarara la legalidad de la Resolución nº. 237. Sostuvo que el acto se ajusta a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 y agregó que la suspensión de términos no constituye una limitación de derechos, por el contrario, busca garantizar el debido proceso a los interesados. El Ministerio Público conceptuó que la Resolución nº. 237 no estaba sujeta al control inmediato de legalidad, pues se expedió por fuera del lapso en que estuvo vigente el estado de excepción.

CONSIDERACIONES

1. Presupuestos procesales

Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE- y 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales.

Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepció.

Al conceptuar, el agente del Ministerio Público sostuvo que no procedía el medio de control respecto de la Resolución n°. 237 de 2020 de CORALINA, pues se expidió por fuera de la vigencia del estado de excepción.

El artículo 215.1 CN prevé que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se podrá declarar por períodos de hasta treinta días, en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Durante ese lapso el presidente de la República y sus ministros podrán dictar decretos con fuerza de ley destinados a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Este precepto lo retoma el artículo 46 LEEE. La facultad legislativa extraordinaria del Gobierno Nacional tiene una limitación temporal, pues precisamente durante los períodos de normalidad el Congreso de la República es el órgano competente para expedir las leyes (art. 150 CN). Esto significa que el Gobierno solo puede expedir los decretos legislativos durante la vigencia del estado de excepción y que el Congreso de la República, dentro del año siguiente a la declaratoria de la emergencia podrá derogar o modificar dichos decretos. No obstante, los decretos legislativos que, de manera transitoria, establezcan o modifiquen tributos dejarán de regir al término de la vigencia fiscal siguiente, salvo que el Congreso les otorgue carácter permanente (arts. 47 y 49 LEEE).    

Como los decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia tienen carácter permanente, con las salvedades anotadas, la facultad de la Administración para desarrollarlos no tiene una limitación temporal. A esta conclusión se llega del estudio del artículo 20 LEEE, que permite a las autoridades administrativas expedir los actos generales necesarios para el desarrollo de las disposiciones excepcionales de emergencia. Aún más, la facultad de desarrollar o reglamentar normas con fuerza de ley sí está atribuida de manera ordinaria al Gobierno Nacional, tal como lo tiene previsto el artículo 189.11 CN. Por demás, el artículo 136 CPACA no establece un límite temporal para la procedencia del control inmediato de legalida. De modo que la Resolución n°. 237 de 2020 sí está sujeta a este mecanismo de fiscalización.

Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (art. 20 LEEE). Como CORALINA remitió la Resolución n°. 237 de 2020 para su control de legalidad, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha.

II. Acto objeto de control

El director general de CORALINA expidió la Resolución nº. 237 del 31 de julio de 2020 que suspendió los términos en los procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios, el cobro coactivo, el trámite de permisos y demás actuaciones administrativas, desde el 1 hasta el 11 de agosto de 2020 (art. 1). El acto prescribió que la suspensión de términos implica la “interrupción de los términos de caducidad y prescripción en los diferentes procesos” que adelanta la entidad (art. 2). Dispuso su publicación en la página web de la entidad (art. 3) y su vigencia desde la fecha de expedición (art. 4).

El funcionario fundamentó el acto en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por la calamidad derivada de la pandemia del COVID-19; en el Decreto 491 de 2020, que adoptó medidas para garantizar la atención y la prestación de los servicios de las autoridades públicas; en el Decreto 1076, que dispuso el aislamiento preventivo obligatorio del 1 de agosto al 1 de septiembre de 2020; en las Resoluciónes n°. 385 y 844 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, que declaró y prorrogó -respectivamente- la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional y en la Resolución nº. 0220 de 2020 del gobernador del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que declaró la alerta roja por haberse copado las unidades de cuidado intensivo del hospital departamental.

Señaló que es competente para expedir el acto de conformidad con las facultades legales y reglamentarias como director general de CORALINA y, en especial, lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. Motivó la resolución en que la medida del aislamiento obligatorio preventivo impide el acceso a la sede de la entidad y no permite la atención al público. Por ello, para preservar el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, se impone suspender los términos de las actuaciones administrativas.

III. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. 237 del 31 de julio de 2020, expedida por CORALINA, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que este acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala

El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

4. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE).

El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). 

El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).  

5. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”.

Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

6. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento.

Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalida.

Examen formal de la Resolución n°. 237 del 31 de julio de 2020

Naturaleza jurídica de CORALINA

7. CORALINA es un ente corporativo de carácter público y de creación legal (art. 23 de la Ley 99 de 1993). Tiene jurisdicción en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en el mar territorial y en la zona económica de explotación exclusiva generada por las porciones terrestres del archipiélago. Está a cargo de las funciones administrativas relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente. También ejerce las actividades de promoción de la investigación científica y transferencia de tecnología, para lo cual está sujeta al régimen especial de la Ley 99 de 1993. La entidad tiene como objeto la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, la planificación del uso del suelo y de los recursos del mar y el fomento de la integración de las comunidades nativas que habitan las islas (art. 37 Ley 99 de 1993 y arts. 1.2.5.1 y 2.2.8.4.1.1 del Decreto 1076 de 2015).

Competencia

8. El director general de CORALINA es el representante legal de la entidad, su primera autoridad ejecutiva y ejerce las funciones establecidas en la Ley 99 de 1993 y en los estatutos (art. 2.2.8.4.1.20 Decreto 1076 de 2015). El artículo 2.2.2.2.1, numeral 3, del Decreto 1083 de 2015 -aplicable a las corporaciones autónomas regionales, de conformidad con el artículo 2.2.2.1.1 del mismo precepto- establece que el director tiene la facultad de organizar el funcionamiento de la entidad y dictar las disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos. La Resolución n°. 096 de 2017 de CORALINA -manual de funciones y competencias- prevé que ese servidor está facultado para dirigir, controlar y coordinar las actividades de la entidad (art. 1).

Como el director general de CORALINA expidió la resolución controlada, en ejercicio de las facultades de dirección, de organización del funcionamiento de la entidad, de fijación de los procedimientos y trámites administrativos, se satisface el requisito de competencia.

Formalidades

9. El director general de CORALINA suscribió la resolución controlada. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) Los epígrafes dan cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el director deriva su competencia para expedir los actos. (iv) Las partes resolutivas dan cuenta de las decisiones administrativas. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica las resoluciones anteriores.

Examen material

Conexidad

10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones.

Esgrimió que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS- solicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del SRAS-CoV-2, virus que produce el COVID-19. Que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los enfermos. A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385, que declaró una emergencia sanitaria, dispuso el alistamiento del sistema de salud para atender los enfermos, prohibió eventos masivos, reuniones de personas y requirió la adopción de medidas de bioseguridad, como la desinfección de superficies que puedan esparcir el virus y la prestación de servicios personales en la modalidad de “teletrabajo”.

Como la resolución controlada suspendió los términos en los procesos y actuaciones administrativas adelantados por la entidad desde el 1 hasta el 11 de agosto de 2020, ante la necesidad de contener la propagación del COVID-19, de acatar el aislamiento obligatorio preventivo y la consecuente restricción de acceso a la sede de la entidad, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. Asimismo, la suspensión de términos guarda conexidad con los motivos que justificaron la expedición del acto.

11. El estudio material de la medida establecida en el acto objeto de control se dividirá en dos secciones: (i) la suspensión de términos en los procesos administrativos sancionatorios, permisivos, disciplinarios, de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas y (ii) la “interrupción” de los términos de caducidad y prescripción en los procesos que adelanta CORALINA.

12. El artículo 31 de la Ley 99 de 1993 establece que las corporaciones autónomas regionales están facultadas para (i) ejercer como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción; (ii) otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente; (iii) otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas; y (iv) imponer y ejecutar las medidas de policía y sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables (núm. 2, 9 y 17). El trámite de estos procesos y solicitudes se encuentra regulado en el Decreto 1076 de 2015 (arts. 2.2.3.2.16.5 y siguientes, 2.2.3.2.16.14, 2.2.3.3.4.14) y en la Ley 1333 de 2009 (arts. 17 y siguientes). A estas competencias, la ley aúna que las CAR tienen la facultad para el cobro coactivo de obligaciones, de acuerdo con el artículo 112 de la Ley 6 de 1992 o la norma que la modifique o sustituya (art. 2.2.8.4.1.23 Decreto 1076 de 2015).

Por otra parte, el artículo 2 de la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, CDU- dispone que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente del Ministerio Público, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios investidos con esa potestad conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. El artículo 89 prevé que podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado, su defensor y el Ministerio Público, si es que el proceso lo adelanta la jurisdicción disciplinaria o el Congreso de la República. Estos sujetos están facultados para solicitar, controvertir pruebas y participar en su práctica. También pueden interponer los recursos de ley, presentar solicitudes y obtener copias del expediente, cuando la ley lo permite. En relación con el quejoso, este tiene la facultad para presentar la queja, ampliarla, aportar pruebas y recurrir ciertas decisiones -el archivo de la actuación y el fallo absolutorio- para lo cual podrá consultar el expediente en la secretaría del despacho que profirió la resolución (art. 90 CDU).

A raíz del aislamiento obligatorio preventivo, que ordenó el Gobierno Nacional con el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, se expidió el Decreto Legislativo 491 del 28 siguiente. El artículo 6 prescribe que las autoridades podrán suspender, mediante acto, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión podrá ser parcial o total, en algunas actuaciones o en todas, conforme al análisis que se haga de cada una de las actividades y procesos. Durante la suspensión y hasta que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. En todo caso, los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En lo que interesa al caso, la Corte Constitucional declaró exequible esta disposición y advirtió que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas no aplica de plano, sino que debe respetarse la autonomía de cada autoridad, pues esta debe definir cómo operará, siempre con el objetivo de garantizar el derecho al debido proceso de los ciudadano.

Es claro que la suspensión de términos de la Resolución n°. 237 de 2020 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, pues este autorizó a las entidades a tomar esa medida hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social -situación que aún se mantiene-. Asimismo, dicha suspensión está en consonancia con los presupuestos del precepto excepcional, porque el acto controlado precisó cuáles actuaciones quedaban cobijadas y el período durante el cual no correrían los términos. Además, la medida es coherente con las motivaciones del acto, pues las actuaciones cuyos términos se suspendieron requieren de la intervención de los interesados o afectados, la consulta de expedientes por las partes, la aportación de pruebas y su contradicción y el ejercicio del derecho de defensa, que no es posible en un escenario de cierre de despachos y restricciones a la movilidad.

13. Las medidas impartidas por la resolución -referidas a la suspensión de términos de ciertas actuaciones administrativas a cargo de CORALINA, previstas en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020- se ajustan a la necesidad de acatar las medidas sanitarias tomadas para controlar la pandemia y son consecuentes con la situación de los servidores de CORALINA, los interesados en las actuaciones administrativas y, en general, las personas que tenían restringido el acceso a la sede de la entidad. El acto está acorde con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. La medida es adecuada y proporcional al fin que persigue, de modo que la Sala coincide con el concepto del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia, que advirtió que la medida de suspensión de términos satisface esos requisitos.

14. El artículo 2530 CC, modificado por el artículo 3 de la Ley 791 de 2002, prevé que la prescripción ordinaria puede suspenderse sin extinguirse, en ese caso, cesando la causa de la suspensión, se le cuenta al poseedor el tiempo anterior a ella, si alguno hubo. A su vez, el artículo 2536 CC, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, dispone que, una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término. Conforme a estos preceptos, la suspensión de términos de la prescripción difiere de la interrupción. La suspensión implica que, al reanudarse el conteo por haber desaparecido su causa, se cuenta el lapso que corrió antes de la configuración del fenómeno -si lo hubo-. A su vez, al desaparecer la causa de la interrupción, el lapso transcurrido antes del fenómeno no se tiene en cuenta, de modo que el conteo del término inicia de cero.

Estas normas del derecho común son aplicables a los procedimientos administrativos y disciplinarios por remisión de los artículos 47 y 306 CPACA, 8 de la Ley 153 de 1887, 21 de la Ley 734 de 2002 y 1 CC, en cuanto establece que las disposiciones del Código Civil comprenden las normas legales sustanciales y las acciones civiles.  

El artículo 6 del Decreto 491 de 2020, además de autorizar la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, prescribe que durante el período de suspensión no correrán los términos de caducidad y prescripción. Al desarrollar este precepto, el artículo 2 de la Resolución nº. 237 de 2020 dispone que “la suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los diferentes procesos que adelanta CORALINA”.

De la confrontación entre el acto controlado, el precepto extraordinario que le sirve de sustento y las normas legales del derecho común, se advierte una contradicción. Mientras que los preceptos con fuerza de ley establecen que la suspensión de términos de prescripción/caducidad implica que, una vez superada la causa que llevó a que se configurara ese fenómeno, el término se reanuda y se tiene en cuenta el lapso transcurrido antes de la suspensión; la resolución controlada desborda el mandato legal, al darle a la suspensión un alcance distinto -como si se tratara de una interrupción-, esto es, que una vez superada su causa, el término trascurrido antes de la configuración del fenómeno no se cuenta y, por ello, se empieza nuevamente de cero. De modo que la expresión “interrupción” contenida en el artículo 2 de la Resolución nº. 237 de 2020 pugna con las normas superiores y, por ello, se impone anularl.

15. El artículo 3 del acto fiscalizado dispone que se debe publicar en la página web de la entidad. No se encuentra reparo de legalidad a esta provisión. El artículo 4 prescribe que “rige a partir de la fecha de su expedición”. Al respecto, la Sala resalta que el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general, expedidos por entidades del orden nacional, deben publicarse en el Diario Oficial. El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. El artículo 65 CPACA retomó esta disposición. Este precepto es desarrollo del postulado de publicidad que orienta la función administrativa, previsto tanto por el artículo 209 CN, como por los artículos 3.9 CPACA y 3 de la Ley 489 de 199.

Como la frase “rige a partir de la fecha de su expedición” de la resolución se opone al mandato superior, se declarará nula, porque es contraria a la ley y vulnera el postulado de publicidad de una decisión de la Administración. No obstante, como la oponibilidad de los actos administrativos de carácter general está regulada en la ley, la nulidad parcial decretada no tiene el alcance de afectar la obligatoriedad de la resolución controlada, pues, en todo caso, se encuentra atada a la publicación del acto, requisito que en este asunto se cumplihttps://www.coralina.gov.co/normatividad-local/resoluciones-coralina/resoluciones-coralina-2020/4383-resolucion-no-237-del-31-de-julio-de-2020.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n°. 26, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: ANÚLANSE las expresiones “interrupción” y “rige a partir de la fecha de su expedición” de los artículos 2 y 4, respectivamente, de la Resolución nº. 273 del 31 de julio de 2020, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DECLÁRASE la legalidad del resto del contenido de la Resolución n°. 273 del 31 de julio 2020, expedida por CORALINA, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.

TERCERO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Presidente de la Sala

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA                     MILTON CHAVES GARCÍA      SALVAMENTO DE VOTO

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ        GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

DAR/MAR/1C digital