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CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NÚM. 15
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., primero (1.°) de marzo de dos mil veintiuno (2021)
Referencia: Medio de control inmediato de legalidad
Número único de radicación: 11001031500020200369300
Acto controlado: Resolución 000085 de 22 de abril de 2020 expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad, medida de suspensión de términos, desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, legalidad del acto administrativo.
SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA
La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020, “[…] Por medio de la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID19 […]”, expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.
La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.
I. ANTECEDENTES
La Organización Mundial de la Salu, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.
Resolución 385 de 12 de marzo de 202
El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”.
Decreto 417 de 17 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.
Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “ […] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
Resolución 000085 de 22 de abril de 2020
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020 “[…] [p]or medio de la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID19 […]”.
El trámite procesal
De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 201, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado, vía correo electrónico, la Resolución objeto de control, la cual fue repartida a este Despacho.
El Despacho Sustanciador, mediante auto de 18 de junio de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió al Ministro de Vivienda y Desarrollo Rural que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público, vi) requirió al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso y vi) ordenó a la Secretaría General de la Corporación que, una vez expirado el término de la publicación del aviso, pasara el asunto al Ministerio Público para que rindiera su concepto.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 31 de agosto de 2020.
Intervenciones
Intervención del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural intervino, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en los siguientes términos:
Por un lado, indicó que la Resolución fue expedida en ejercicio de función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020, normativa que a su vez fue expedida en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica. Asimismo, señaló que la resolución cumple con los requisitos de forma como son: encabezado, epígrafe, determinación de la competencia, fundamentos constitucionales y legales, parte resolutiva, vigencia, publicidad y firma del acto.
Y, por el otro, hizo relación a los aspectos materiales. Frente a la conexidad, consideró que las disposiciones incluidas en la resolución guardan relación con los motivos en que se justificó la declaratoria de la Emergencia Sanitaria y del Estado de excepción. Agregó que la Corte Constitucional declaró exequibles el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 491 de 2020 que le sirvieron de fundamento a la resolución y afirmó que la resolución no vulnera disposiciones constitucionales ni legales y cumple con todos los requisitos formales y sustanciales que se exigen en el control inmediato de legalidad.
Concluyó que el acto se encuentra ajustado a las normas superiores.
Las demás personas invitadas guardaron silencio y durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Públic, dentro de la oportunidad legal, solicitó que la resolución se declare ajustada a derecho por las siguientes razones:
En primer lugar, expresó que se satisfacen los supuestos previstos en la norma para la procedibilidad del control inmediato de legalidad, porque: i) la resolución es un acto de contenido general, en tanto que regula la suspensión de términos para las actuaciones administrativas de las liquidaciones de contratos y convenios a cargo del Ministerio; ii) el acto administrativo se expidió en cumplimiento de función administrativa y, en ese sentido, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural estaba facultado para garantizar la prestación de los servicios de la entidad; y iii) el acto administrativo desarrolla lo establecido en los artículos 5 y 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020.
En segundo lugar, en relación con el examen formal, manifestó que se satisfacen los requisitos de competencia y los aspectos meramente formales que permiten la identificación del acto: número, fecha, referencia expresa a las facultades que se ejercen y objeto.
Y, en tercer lugar, frente al examen material, señaló que la Resolución tuvo como finalidad cumplir las directrices establecidas en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y que el acto administrativo tiene una relación directa con la situación de crisis presentada. Aclaró que esta normativa no vulnera ni limita el núcleo esencial de algún derecho fundamental. Sobre el juicio de necesidad, indicó que el acto resultaba pertinente porque se necesitan herramientas normativas que ayuden a evitar la propagación del virus Covid-19 y a proteger la salud de los contratistas, servidores públicos y ciudadanía en general.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad; vi) el marco normativo internacional, vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, viii) la Resolución 000085 del 22 de abril de 2020, ix) el análisis del caso concreto y x) las conclusiones.
Competencia de la Sala Especial de Decisión
Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137, sobre control inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.
Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución 000085 de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución 00085 de 22 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.
En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 491 de 2020 y demás normas superiores.
Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción
Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.
La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9, lo siguiente:
“[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.
9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.
10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente:
- guerra exterior.
- grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
- Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.
11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad. Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la declara se establece su duración [...]”.
Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública
Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1, lo siguiente:
“[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia.
4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitució.
[...]
4.1.3. Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguiente:
(1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios.
(2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
(3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública.
4.1.4. Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el estado de emergencia.
Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efecto. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
[…]”
Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […].
Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.
El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente:
“[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado.
De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.
Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció:
“[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.
Por último, los artículos 48, 49 y 50 regularon: i) el deber de que el Gobierno rinda informe motivado sobre las causas de la declaratoria del estado de emergencia, ii) la reforma, adición o derogación de las medidas adoptadas por parte del Congreso y iii) la prohibición de desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
El Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 2020, por medio del cual declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El Decreto, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente:
“[…] Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, ademas (sic) de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este dectreto (sic), todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas acabo (sic).
Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación […].
En su parte considerativa indicó: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo; y iii) la justificación de la declaratoria de estado de excepción y las medidas.
Presupuesto fáctico
En el presupuesto fáctico se consideró, por un lado: i) la situación de salud pública nacional e internacional derivada del brote de enfermedad por coronavirus, COVID-19, ii) las medidas adoptadas al interior del Estado colombiano con el objeto de afrontar la situación de salud pública derivada de la pandemia, en especial, las resoluciones 380 de 10 de marzo de 2020 y 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de las cuales se dispuso, respectivamente, la adopción de medidas preventivas sanitarias y la declaratoria de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, iii) el reporte de 17 de marzo de 2020 expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social, según el cual en Colombia se confirmaron 75 casos positivos del nuevo coronavirus COVID-19 y, a nivel mundial, 180.159 casos de contagio confirmados y 7.103 muertes; iv) la tasa de contagio del 2,68 y el porcentaje de afectación de la población colombiana con mayor riesgo y v) los costos de la atención en salud.
Presupuesto valorativo
En el presupuesto valorativo se consideró que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional, por lo que se hace absolutamente necesario contar con las herramientas legales para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Por tal razón, es necesario atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
Justificación de la declaratoria de Estado de Excepción
La justificación de la declaratoria de Estado de excepción se fundamentó en que “[…] ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país […]”. Además, la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el estado de emergencia, buscó fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.
En ese orden de ideas, era necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por la propagación y mortalidad de la Covid-19, y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación.
Sentencia C-145 del 20 de mayo de 202
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 de 2020, en la cual consideró que:
“[…] hubo un desbordamiento de la capacidad institucional para enfrentar la actual coyuntura, que, al impactar fuertemente diversos campos de manera simultánea, hacían exigibles respuestas de la mayor contundencia, inmediatez y eficacia para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos […]”. Agregó que, el tamaño de la crisis, las implicaciones sanitarias, económicas y sociales, y la extensión de sus efectos son circunstancias que exigían la adopción de medidas de impacto general más profundas que las que podrían adoptarse en desarrollo de la facultad reglamentaria o en despliegue de las funciones regulares administrativas.
El análisis de las medidas anunciadas debe ser global y no detallado porque corresponde a la Corte realizar un estudio detallado de los decretos legislativos que se expidan en desarrollo del estado de excepción; ii) el Decreto 417 de 2020 anunció, en términos generales, tres grandes tipos de medidas: de orden económico, de orden social, y algunas de salud pública, iii) las medidas legislativas que se profieran, además de estar dirigidas de manera exclusiva a solucionar la crisis y a evitar la extensión de sus efectos, deben respetar el criterio de conexidad material con el decreto declaratorio del estado de emergencia y cumplir con, entre otros, los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación y iv) la “[…] razonable relación causal y finalística, que conecte las motivaciones del decreto matriz con todos y cada uno de los decretos legislativos que adopten los remedios que pretenden conjurar la crisis, sin que sea exigible que cada medida haya sido anunciada en el decreto matriz, pero tampoco al punto de que no sea exigible la anotada conexión […]”. Agregó que, en este caso, lo inusitado, extraordinario e impredecible de esta crisis, hace complejo el anuncio de la totalidad de los remedios que se estiman suficientes, eficaces y necesarios.
La Corte concluyó que “[…] el Gobierno nacional acreditó […] que por la magnitud y la gravedad de la crisis humanitaria resultante de la pandemia del COVID-19, no podía ser conjurada en esta oportunidad con el ejercicio de las atribuciones ordinarias que le otorga el ordenamiento jurídico, al resultar insuficientes y no permitir responder con inmediatez las muchas áreas puntuales que requieren medidas específicas de nivel legislativo y no solo administrativas, haciendo necesarias medidas extraordinarias para atender la calamidad sanitaria y los efectos negativos al orden económico y social […]”.
Decreto Legislativo 491 de 2020 y sentencia de constitucionalidad
El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […]”.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 de 202
, declaró exequible el Decreto 491 de 2020 y, en especial, sobre el artículo 6, resolvió:
“[...] Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 6° del Decreto 491 de 2020, salvo la de su parágrafo 1° que se declara INEXEQUIBLE, y la de su parágrafo 2° en relación con el cual se declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA, bajo el entendido de que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere la misma. [...]”.
La Corte Constitucional consideró que la autorización de suspensión de términos prevista en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020:
Superó el juicio de proporcionalidad, porque “[…] persigue una finalidad legítima desde una perspectiva constitucional, como lo es superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades debido a las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, en este sentido, cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continua y efectiva […]”.
Debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos. Asimismo, indicó que dicha medida permitía a las autoridades retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar en algunos eventos adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades.
Es necesaria, puesto que para las autoridades es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones previas ordinarias debido a las restricciones a la presencialidad implementadas.
Superó el juicio de proporcionalidad, porque a pesar de que afecta la celeridad de los trámites que por mandato superior deben tener los procedimientos, lo cierto es que, en primer lugar, se trata de una medida que no aplica para actuaciones que versen sobre asuntos iusfundamentales, por lo cual solo se puede acudir a dicha figura frente asuntos de índole legal o reglamentario.
En relación con la suspensión del pago de sentencias, consideró que “[…] constituye una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva que :i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública; ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses […]”, razón por la cual, declaró inexequible el parágrafo 1.° del artículo 6.
Respecto de la suspensión de los trámites referidos a la atención de prestaciones sociales, consideró que “[…] únicamente podría ser constitucional el parágrafo 2° del artículo 6°, si se dispone que cuando la suspensión de términos implique la inaplicación de una norma que contemple una sanción moratoria, las autoridades deberán indexar el valor de la acreencia mientras opere tal medida […]”.
Marco normativo internacional
Vistos los artículos 9 y 93 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 137, la Sala considera que los estados de excepción se rigen, entre otros, por los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento jurídico nacional.
Declaración Universal de los Derechos Humanos
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948, se proclamó bajo el ideal común de que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones promuevan el respeto a los derechos y libertades establecidas en esa declaración y aseguren, a través de medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universal y efectivo.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y aprobado en Colombia por el Congreso de la República mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196.
Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de octubre de 201, consideró que “[…] en el sistema universal de protección de los Derechos Humanos, […] la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, [son] instrumentos que hacen parte de la denominada Carta Constitucional Internacional de los Derechos Humanos, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas, [los cuales] establecen mecanismos para la aplicación e interpretación de los Derechos Humanos de manera amplia o extensiva en tratándose de su reconocimiento y restringida cuando lo pretendido sea su limitación […]” (Destacado fuera de texto).
De igual modo, en el Sistema Regional de Protección de los Derechos Humanos hacen parte la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana realizada en Bogotá, en el año 1948. Esta Declaración resalta que los Estados americanos han reconocido que los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tiene como fundamento los atributos de la persona humana y que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano.
Convención Americana sobre Derechos Humanos
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, también denominado Pacto de San José de Costa Rica, fue aprobado mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 197.
Estos instrumentos, como parte de un Bloque de Internacionalida, contienen principios y normas de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano, que constituyen parámetros para la aplicación e interpretación de las normas en el marco de los estados de excepción.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre el control inmediato de legalidad
Visto el artículo 20 de la Ley 137, sobre el control de legalidad, que establece:
“[…] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”.
Visto el artículo 136 de la Ley 1437, sobre el medio de control inmediato de legalidad, el cual dispone:
“[…] Artículo 136. Control Inmediato de Legalidad: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento […]”.
De conformidad con la normativa indicada, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-179 de 13 de abril de 199, realizó la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, y, en relación con el artículo 20, consideró que “[…] el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, […] no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley […]”. En dicha sentencia, la Corte consideró que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y constituye una “[…] medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales […]”.
Características del control inmediato de legalidad
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estad ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características:
Se trata de un proceso jurisdiccional “[…] habida cuenta de que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, de suerte que la naturaleza jurídica de la decisión mediante la cual se resuelve el asunto es una sentencia y los efectos propios de este tipo de providencias serán los que se produzcan en virtud de la decisión que adopte la Jurisdicción acerca de la legalidad del acto controlado […].
El control es automático porque “[…] no se requiere de una demanda de nulidad para que la jurisdicción asuma el control. Por el contrario, la jurisdicción aprehende el acto, para controlarlo, aún contra la voluntad de quien lo expide, y sin limitación en cuanto a la legitimación por activa o por pasiva, ya que quien ordena hacer el control es la ley misma, no una demanda formal […].
El control es inmediato, para lo cual se impone “[…] el deber legal […] a las autoridades que expidan el correspondiente acto administrativo para efecto de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […].
El control es oficioso porque, “[…] si la entidad autora del acto incumple con el precitado deber de envío del mismo a esta Jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa […].
El control es autónomo en la medida en que “[…] resulta “posible realizar su revisión antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan”; lo anterior sin perjuicio de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte […].
El control es integral por cuanto “[…] es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción […].
La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437. En consecuencia, la medida de carácter general puede ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, en ejercicio de otros medios de control, por aspectos diferentes a los estudiados en el marco del control inmediato de legalida.
Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente “[…] con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos, de conformidad con lo establecido […] en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Resolución 000085 de 22 de abril de 2020
El acto objeto de control es la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020, “[p]or medio de la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19 […]”, expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, que se transcribe a continuación:
“[…]
RESOLUCIÓN 000085 DE 22 DE ABRIL 2020
“Por medio de la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como consecuencia de la emergencia sanitaria ocasionada por el virus COVID-19”
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales conferidas, y en especial las otorgadas por el artículo 208 de la Constitución Política de Colombia, Decreto 491 de 2020 y
CONSIDERANDO:
Que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID19 y el mantenimiento del orden públicos”, se ordenó el asilamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las 00:00 horas del día 25 de marzo del 2020, hasta las 00:00 horas del día 13 de abril del 2020.
Que el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones y se toman medias para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dispuso que hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por razón del servicio, se podrá suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años, pudiéndose hacer esta de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos.
Que el mismo artículo señala que durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.
Que en el numeral 3 del artículo 1 de la Resolución 401 de 2014 “Por la cual se hace una delegación”; se dispone que, dentro de las responsabilidades del Secretario General, se encuentran, entre otras, la celebración, modificación, terminación y liquidación de los contratos y convenios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Que el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 señala: “La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir el término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”, siendo competencia de la Secretaria General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribir la liquidación de los contratos o convenios celebrados por el ministerio, en virtud de la Resolución 401 de 2014.
Que la Sala de Consulta del Consejo de Estado con radicado 2253 del 28 de junio de 2016 manifestó: “Por último, se advierte que la liquidación bilateral puede tener lugar hasta tanto el término máximo legal para la interposición del medio de control de controversias contractuales, es decir, si pese al vencimiento de los términos iniciales para liquidar bilateral o unilateralmente, se logreare acuerdo entre las partes para liquidación del contrato, siempre que no hubiera operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales, esta tendrá plena validez. En este último caso, puntualiza la Sala, prevalece la voluntad de las partes”.
Que ante hechos de fuerza mayor, la Administración ha decidido adoptar las medidas pertinentes para respetar el debido proceso de los contratistas cooperantes y demás actores de los diferentes convenios y contratos que se encuentran en etapa de liquidación, a cargo de la Entidad.
Que para ello, se hace necesario ordenar la suspensión de términos dentro de todas las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios que se adelantan actualmente en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de salud y protección social.
En mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO 1. Suspender los términos dentro de todas las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de salud y protección social.
ARTÍCULO 2. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de su publicación.
[…]”.
Análisis del caso concreto
El análisis del caso concreto se desarrollará en las siguientes sub partes: i) la procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020; ii) el examen sobre los aspectos formales; y iii) el examen sobre los aspectos materiales.
Procedencia del control inmediato de legalidad de la medida adoptada en la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020
Conforme se indicó en acápite supra de esta providencia, la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad está determinada por el cumplimiento de los siguientes supuestos fácticos: i) se trate de una medida de carácter general; ii) dictada en ejercicio de la función administrativa; y iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.
En primer orden, esta Sala considera que la Resolución es una medida de carácter general toda vez que sus supuestos son objetivos, impersonales y abstractos, comoquiera que resuelve “[…] suspender términos dentro de todas las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio […]”.
En segundo orden, visto el artículo 208 de la Constitución Política “[…] [l]os ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley […]”. En concordancia con esta disposición constitucional, el artículo 57 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 199 establece que: “[…] los ministerios y departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen […]”.
Asimismo, visto el artículo 3, numeral 1, del Decreto 1985 de 12 de septiembre de 201, sobre las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encuentra la de: “[…] 1. “Formular, dirigir, coordinar y evaluar la política relacionada con el desarrollo rural, agropecuario, pesquero y forestal en los temas de su competencia […]”.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es un organismo que forma parte del sector central de la administración pública nacional.
En este orden de ideas, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución con fundamento en el ejercicio de las “[…] facultades constitucionales y legales conferidas, y en especial las otorgadas por el artículo 208 de la Constitución Política de Colombia, Decreto 491 de 2020 […]”.
Por lo anterior, esta Sala considera que la medida adoptada en la Resolución fue dictada en ejercicio de la función administrativa.
En tercer orden, la Resolución indicada supra:
En primer lugar, se fundamentó, entre otras normas, en el Decreto Legislativo 491 de 2020.
En segundo lugar, invocó en los considerandos el Decreto Legislativo 491 de 2020, en especial, el artículo 6, cuando indicó que:
“[…] Que el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones y se toman medias para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, dispuso que hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por razón del servicio, se podrá suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años, pudiéndose hacer esta de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos.
Que el mismo artículo señala que durante el término de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia […]”.
Y, en tercer lugar, en su parte resolutiva decidió “[…] suspender los términos dentro de todas las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, hasta el día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de salud y protección social. […]”.
A su vez, el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 dispuso:
“[…] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.
La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia […]".
Por lo anterior, esta Sala considera que la Resolución se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción […]”, comoquiera que: i) se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 de 2020; ii) en sus considerandos lo invocó; y ii) en su parte resolutiva se adoptó una medida que lo desarrolla.
En ese orden de ideas, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020 es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo.
Examen sobre los aspectos formales
El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición.
Examen de la competencia
En primer lugar, en relación con la competencia de la autoridad que dicto el acto, el Ministro Agricultura y Desarrollo Rural, quien expidió la Resolución, manifestó actuar en ejercicio de sus facultades legales.
En este sentido, la Sala encuentra que: i) el artículo 60 de la Ley 489 establece que la “[…] dirección de los ministerios corresponde al Ministro […]”; ii) el artículo 3 del Decreto 1985 de 2013 define que “[…] [l]a dirección del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estará a cargo del Ministro […]”, y iii) el artículo 6 ibidem establece, entre otras, las siguientes funciones en cabeza del despacho del Ministro: “[…] 1. Formular, dirigir, coordinar y establecer los lineamientos para evaluar la política relacionada con el desarrollo rural, agropecuario, pecuario, pesquero, acuícola y forestal en los temas de competencia del Ministerio […]”.
Por lo anterior, esta Sala considera que el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural al expedir la Resolución 000085 de 2020 actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez.
Examen de otros aspectos formales
En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación.
En cuanto al objeto, se puede determinar que se refiere a la suspensión de términos en los trámites relacionados con la liquidación de contratos y convenios. Así, se trata de un objeto posible que, prima facie, no resulta contrario a la naturaleza ni a la razonabilidad del Estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica.
En cuanto a la causa, está relacionada directamente con la medida que fue ordenada por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020. Bajo este marco, se trata de motivos serios, justificados y reales que dieron lugar a la expedición del acto.
En cuanto a la finalidad, se concreta en respetar el debido proceso de los contratistas cooperantes y demás actores de los diferentes convenios y contratos que se encuentran en etapa de liquidación.
Asimismo, se considera que la Resolución objeto de control contiene todos los elementos necesarios que permiten su identificación: encabezado, número, fecha, competencia expresa de las facultades que se ejercen, contenido material, parte resolutiva y firma de quien suscribe el acto administrativo.
Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal.
Examen sobre los aspectos materiales
El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior.
La Sala precisa que el marco normativo que sirve como parámetro de control de la Resolución se compone de estas disposiciones: el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137, el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Juicio de conexidad
En primer lugar, en relación con el juicio de conexidad, como se expuso previamente, la Resolución objeto de estudio contiene una medida que desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020, particularmente su artículo 6.°.
El Decreto mencionado supra:
En su parte considerativa señaló, entre otras razones, la siguiente:
“[…] Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención
mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. (…)
Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales […]” (Resaltado fuera de texto).
Y, en el artículo 6 de su parte resolutiva dispuso
“[…] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o
jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años […]”.
El artículo del Decreto Legislativo 491 de 2020 facultó a todas las autoridades para que si lo consideran necesario suspendan los términos de algunas actuaciones que tienen a su cargo. Así, la medida adoptada en la Resolución 000085 de 2020 es un desarrollo estricto de uno de los mecanismos adoptados en el marco del Estado de excepción declarado.
La Sala considera, por un lado, que la medida adoptada se encuentra relacionada con la situación de crisis declarada en el Estado de emergencia, en tanto busca proteger el derecho al debido proceso de los contratistas, cooperantes y demás actores de los diferentes convenios y contratos que se encuentran en etapa de liquidación, a cargo de la Entidad, ante la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Gobierno Nacional; y, por el otro, que tiene relación con lo regulado por el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que permitió la suspensión de términos de las actuaciones administrativas.
Así las cosas, la Sala considera que se supera el juicio de conexidad entre el contenido de la medida de suspensión de términos de las actuaciones administrativas para la liquidación de contratos y convenios a cargo del Ministerio, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo 491 de 2020.
Juicio de proporcionalidad
En segundo lugar, la Sala Especial considera que la medida de suspensión de términos es razonable y proporcional para conjurar la crisis por la cual se declaró el Estado de excepción, toda vez que era necesario garantizar el derecho al debido proceso de los contratistas, cooperantes y demás actores de los diferentes convenios y contratos, y que debido a las medidas de restricción a la movilidad que se adoptaron, como el aislamiento preventivo obligatorio, o aquellas que implementaron el trabajo en casa o restringían el acceso a las Entidades o la atención al público, impedían que se pudieran realizar las actividades de liquidación del contrato en los términos acordados.
La resolución objeto de estudio adopta una medida razonable que se enmarca dentro de los propósitos del Estado de excepción declarado. Bajo este escenario, resulta igualmente necesaria dada la gravedad y dimensión de la crisis causada por la COVID-19.
Asimismo, la Sala considera que esta normativa no suspende, ni limita derecho fundamental alguno y, por el contrario, su expedición busca garantizar la protección de los derechos.
Así las cosas, la Sala considera que la medida adoptada se ajusta al principio de proporcionalidad.
Juicio de sujeción al ordenamiento superior
En tercer lugar, la Sala Especial procederá a verificar si esta medida se ajusta o no al ordenamiento superior. Prima facie, no se evidencia que la manifestación de la voluntad del Ministro implique la expedición de un acto administrativo que sea contrario a los contenidos normativos que le sirven como parámetro de control.
Asimismo, vistos los artículos
,
y 1
de la Ley 137, sobre prevalencia de tratados internacional, derechos intangibles y no discriminación, la Sala considera que se definen unos límites frente a la normativa de carácter legislativo o reglamentario que se expida en el marco del Estado de excepción.
Por las razones expuestas, la Sala encuentra que el acto administrativo objeto de control se encuentra ajustado al Decreto Legislativo 491 de 2020, a las normas constitucionales superiores y a la normativa internacional.
Conclusiones
La Sala Especial de Decisión considera que la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Asimismo, considera que la medida consistente en suspender los términos dentro de las actuaciones de liquidación de contratos y convenios: supera el examen sobre los aspectos formales y materiales y, en ese sentido, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 15, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
III. RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 000085 de 22 de abril de 2020 expedida por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR a los intervinientes, de conformidad con lo señalado en la Ley 1437.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que, una vez en firme esta sentencia, archive el expediente, previas las anotaciones a que haya lugar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente | |
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Consejera de Estado | STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado |
RAMIRO PAZOS GUERRERO Consejero de Estado | CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado |
