CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación:    11001031500020200389400 Acumulado con

    11001031500020200353300  

Actos: Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y Resolución 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.  

Naturaleza: Control inmediato de legalidad

En virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala procede a efectuar el control inmediato de legalidad de las Resoluciones 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES

Acto sometido a control

El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC remitió copia de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 202 a la Secretaría General de esta Corporación. El texto de la resolución es del siguiente tenor:

RESOLUCIÓN 0100 n.° 0110-0248 de 2020

(24 mar 2020)

“Por medio de la cual se suspenden los procesos de contratación en la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca- CVC, con ocasión de la emergencia generada por el COVID-19”

  

El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC-, en ejercicio de sus atribuciones legales y estatutarias y en especial las conferidas en el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con los numerales 1º y 5º del artículo 51 del Acuerdo del Consejo Directivo AC n.° 03 de 2010, los numerales 1º, 5º, 12 y 15 del artículo 3º del Acuerdo del Consejo Directivo AC n.° 072 de 2016 y el numeral 17 del artículo 19º del Acuerdo del Consejo Directivo AC n.° 075 de 2018,  

CONSIDERANDO:  

Que mediante Circular Externa n.° 0018 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, se impartieron directrices en materia de intervención, respuesta y atención de la enfermedad COVID-19 aplicables principalmente a los ambientes laborales.

Que mediante Resolución n.° 385 del 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el país tras la clasificación del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud, como Pandemia.

Que como respuesta institucional y en cumplimiento de las responsabilidades funcionales de la CVC, a las anteriores directrices del Estado Colombiano, se expidió la Resolución 0100 n.° 0300-230 del 16 de marzo del 2020, “Por medio de la cual se establecen con carácter temporal y extraordinario, las medidas preventivas y estrategias ante la emergencia en salud pública que reviste la aparición del COVID-19 y el horario laboral, en la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC”

Que mediante Decreto Legislativo n.° 417 del 17 de marzo de 2020, el Señor Presidente de la República declaró “un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el Territorio Nacional”.

Que en el marco de la norma anteriormente citada, el Presidente de la República expidió el Decreto n.° 440 del 20 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la Pandemia COVID-19”; en su artículo 3 establece la suspensión de los procedimientos de selección de los contratistas y la revocatoria de los actos de apertura. En virtud de ello, las Entidades Estatales, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender los procedimientos de selección sin lugar a interposición de ningún recurso.

Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus covid-19 y el mantenimiento del orden público”, en su artículo 1º ordena el aislamiento preventivo obligatorio y en su artículo 2º ordena a los gobernadores y alcaldes la ejecución de la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia.

Que el artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, sólo permite el derecho de circulación siempre y cuando se garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia.

Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC como autoridad ambiental tiene dentro de sus funciones la protección de los recursos naturales y en especial debe garantizar la atención y manutención de la vida animal en los diferentes centros dispuestos para ello en su jurisdicción, así como la vigilancia y el aseo de todas sus instalaciones.

Que en virtud de las normas expedidas por el Presidente de la República, se hace necesario que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca- CVC, acoja estas disposiciones para apoyar los esfuerzos nacionales, departamentales y municipales en la mitigación de la pandemia del coronavirus COVID- 19.

Que, en mérito de lo expuesto.

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER todos los procesos de contratación en la etapa precontractual, contractual, de ejecución y liquidación que se hallen en curso y publicados en el sistema electrónico de contratación pública SECOP, hasta nueva orden.

ARTÍCULO SEGUNDO: EXCEPCIONAR de esta medida los contratos que se estén ejecutando para la atención y manutención de los animales que se encuentran en los centros de la Corporación, la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, servicios públicos, suministro de combustible, así como los servicios de aseo, mantenimiento y vigilancia.

ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, y contra ella no procede recurso en sede administrativa.

                                        Comuníquese, Publíquese y Cúmplase

(firmado)

Marco Antonio Suárez Gutiérrez

Director General

Así mismo, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC remitió copia de la Resolución 0100 n.° 0253 del 25 de marzo de 202 a la Secretaria General de esta Corporación, que en su tenor dispuso:  

RESOLUCIÓN 0100 n.° 0110-0253 de 2020

(25 mar 2020)

“Por medio de la cual se modifica la Resolución 0100 n.° 110-248 del 24 de marzo del 2020”

  

El Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC-, en ejercicio de sus atribuciones legales y estatutarias y en especial las conferidas en el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, en concordancia con los numerales 1º y 5º del artículo 51 del Acuerdo del Consejo Directivo AC n.° 03 de 2010, los numerales 1º, 5º, 12 y 15 del artículo 3º del Acuerdo del Consejo Directivo AC n.° 072 de 2016 y el numeral 17 del artículo 19º del Acuerdo del Consejo Directivo AC n.° 075 de 2018,  

CONSIDERANDO:  

Que mediante Circular Externa n.° 0018 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, se impartieron directrices en materia de intervención, respuesta y atención de la enfermedad COVID-19 aplicables principalmente a los ambientes laborales.

Que mediante Resolución n.° 385 del 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en el país tras la clasificación del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud, como Pandemia.

Que como respuesta institucional y en cumplimiento de las responsabilidades funcionales de la CVC, a las anteriores directrices del Estado Colombiano, se expidió la Resolución 0100 n.° 0300-230 del 16 de marzo del 2020, “Por medio de la cual se establecen con carácter temporal y extraordinario, las medidas preventivas y estrategias ante la emergencia en salud pública que reviste la aparición del COVID-19 y el horario laboral, en la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC”

Que mediante Decreto Legislativo n.° 417 del 17 de marzo de 2020, el Señor Presidente de la República declaró “un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el Territorio Nacional”.

Que en el marco de la norma anteriormente citada, el Presidente de la República expidió el Decreto n.° 440 del 20 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la Pandemia COVID-19”; en su artículo 3 establece la suspensión de los procedimientos de selección de los contratistas y la revocatoria de los actos de apertura. En virtud de ello, las Entidades Estatales, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender los procedimientos de selección sin lugar a interposición de ningún recurso.

Que mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus covid-19 y el mantenimiento del orden público”, en su artículo 1º ordena el aislamiento preventivo obligatorio y en su artículo 2º ordena a los gobernadores y alcaldes la ejecución de la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia.

Que el artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, sólo permite el derecho de circulación siempre y cuando se garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia.

Que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC dentro de su estructura cuenta con sedes en los diferentes municipios, las cuales requieren estar conectadas permanentemente entre sí y con la sede central.

Que por razones de la pandemia del coronavirus Covid-19, se ha implementado y se está operando en la CVC bajo una metodología de trabajo en casa que requiere de un continuo apoyo tecnológico, tanto en la conectividad, como en los servicios de soporte y operación.

Que, por lo anterior, para continuar con los servicios de apoyo tecnológico, se debe modificar el artículo 2º de la Resolución 0100 n.° 0110-248 del 24 de marzo de 2020, en el sentido de incluir dentro de las excepciones las actividades en ejecución y la contratación que se requiera para garantizar la continua prestación de los servicios tecnológicos.

Que en virtud de las normas expedidas por el Presidente de la República, se hace necesario que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca- CVC, acoja estas disposiciones para apoyar los esfuerzos nacionales, departamentales y municipales en la mitigación de la pandemia del coronavirus COVID- 19.

Que, en mérito de lo expuesto.

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el artículo 2 de la Resolución 0100 n.° 0110-248 del 24 de marzo de 2020, el cual quedará así: “EXCEPCIONAR de esta medida los contratos que se estén ejecutando para la atención y manutención de los animales que se encuentran en los Centros de la Corporación, la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, servicios públicos, servicios tecnológicos, suministro de combustible, así como los servicios de Aseo, Mantenimiento y Vigilancia.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, y contra ella no procede recurso en sede administrativa.

                                        Comuníquese, Publíquese y Cúmplase

(firmado)

Marco Antonio Suárez Gutiérrez

Director General

Actuación procesal surtida

El magistrado sustanciador, mediante auto del 4 de septiembre de 2020, avocó el conocimiento de la actuación radicada con el n.° 11001031500020200389400 y ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control, también corrió traslado al Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto y ordenó notificar al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl. 4 aplicativo SAMAI Expediente 2020-03894).

Mediante auto del 15 de septiembre de 2020, el magistrado sustanciador dispuso acumular al expediente radicado con el n.° 11001031500020200389400 el expediente n.° 11001031500020200353300, remitido por el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, por cuanto en este proceso se sometió a consideración de la jurisdicción contenciosa el estudio de la Resolución 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, también expedida por el director general de la Corporación Autónoma del Valle del Cauca, la cual modificó el contenido de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, que pende directamente del acto objeto de control en el proceso 2020-03894 (fl.8 aplicativo SAMAI Expediente 2020-03894).

Con motivo de la acumulación, se dispuso aprehender el conocimiento del control de legalidad de la Resolución 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, expedida por el director general de la Corporación Autónoma del Valle del Cauca y para el efecto, fijar en lista el asunto para el pronunciamiento correspondiente de los interesados, correr traslado al Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto y notificar al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (fl. 14).

Pronunciamiento de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC

El Director de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca defendió la legalidad de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, al estimar que con ocasión del Decreto Legislativo 440 expedido por el Gobierno Nacional el 20 de marzo de 2020, se autorizó a las entidades estatales, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia decretada para evitar la propagación del coronavirus COVID-19, suspender los procedimientos de selección y los procesos de contratación que se estuvieran adelantando.

En razón de ello, la CVC dispuso mediante Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, suspender todos los procesos de contratación en la etapa precontractual, de ejecución y liquidación que se hallaren en curso y publicados en el sistema electrónico de contratación SECOP, con excepción de los contratos en ejecución, para la atención y manutención de los animales albergados en los centros de la Corporación, la prestación de los servicios profesionales y de apoyo a la gestión; servicios públicos, suministro de combustible, así como los servicios de aseo, mantenimiento y vigilancia.

A su vez señaló, que ante la necesidad del servicio, mediante Resolución 00100 n.° 0110-253 del 25 de marzo de 2020, se modificó el contenido del artículo segundo de la Resolución 0100 n.° 248, para incluir en las excepciones de la medida de suspensión los contratos en ejecución para la atención y manutención de los animales que se encuentran en los Centros de la Corporación, la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, servicios públicos, servicios tecnológicos, suministro de combustible, así como los servicios de aseo, mantenimiento y vigilancia.

A raíz de la expedición del Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020, la CVC profirió la Resolución 0100 n.° 0110 -0257 de 2020, por la cual se reiniciaron los contratos de obra que se encontraban suspendidos mediante Resolución 0100 n.° 0110-248.

Para la CVC, la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, fue expedida en pleno cumplimiento de las normas constitucionales y legales establecidas para las entidades estatales con el propósito de prevenir y mitigar el contagio del COVID-19, por lo que no adolece de vicio de nulidad alguno. Frente a la competencia del funcionario que la expidió, advirtió que se fundamenta en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 y las funciones conferidas por el Acuerdo n.° 072 del 27 de octubre de 2016.    

Así mismo señaló que el acto administrativo es conexo con los decretos 417 y 440 de 2020, que autorizaron a las entidades estatales a tomar las medidas necesarias para aumentar el uso de medios electrónicos en los trámites y procedimientos de la entidad, autorizar la flexibilización en procedimientos contractuales y garantizar la continuidad en las funciones de las entidades públicas (fl. 15).

Concepto del Ministerio Público

El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió concepto de fondo el 26 de noviembre de 2020 (fl. 28). Señaló que en este caso las Resoluciones 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, son actos administrativos de carácter general sometidos al control inmediato de legalidad.  

De otro lado, el representante del Ministerio Público encontró reunidos los requisitos atinentes a la competencia y la forma, en tanto la Resolución objeto de control fue expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, facultado por el numeral 5º del artículo 29 de la Ley 99 de 1993, en observancia de los requisitos formales para su expedición.

Los actos administrativos a su vez, superan el control material de legalidad al advertirse que fueron expedidos con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica originada por el COVID-19 y como desarrollo del Decreto Legislativo que estableció medidas encaminadas a prevenir la propagación de la pandemia. Como citan las consideraciones de los actos aludidos, su fundamento normativo fue el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 y el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020.

A su vez resaltó que la medida adoptada a través de los actos objeto de control, pretendió suspender la gestión contractual para salvaguardar la salud de servidores, contratistas y usuarios en general de la CVC, como una medida de distanciamiento social y aislamiento autorizada por el Decreto 417 de 2020 y el Decreto Legislativo 440 de 2020, para mitigar la propagación del virus COVID-19. En consecuencia, los actos objeto de control guardan conexidad y resultan proporcionales con las normas de emergencia sanitaria en que se fundamentaron.

En consecuencia, el Ministerio Público solicitó se declare la legalidad de las Resoluciones 100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y 0100 n.° 0253-2020 de 25 de marzo de 2020, expedidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, por cuanto, cumplen con los requisitos formales y sustanciales exigidos en el ordenamiento jurídico, para su expedición.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que las Resoluciones 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020 son actos administrativos de carácter general, pues no hay duda que crean situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a los potenciales participantes de procesos de selección de contratistas que adelanta la CVC y a quienes intervienen en los procedimientos contractuales que se encuentran en ejecución y en etapa de liquidación. En segundo lugar, se aprecia que también cumplen con el presupuesto correspondiente de haber sido dictados en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que las directrices impartidas corresponden al ejercicio de la facultad prevista por el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, de ordenar y dirigir procesos de selección de contratistas y celebrar contratos a nombre de la entidad, en cabeza del jefe o representante, en este caso, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauc.

En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues quien lo dictó fue el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en atención a la naturaleza jurídica de la entidad, toda vez que aun gozando de una autonomía especial, las Corporaciones Autónomas Regionales del país han sido catalogadas como entidades de orden nacional, con base en lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política y el artículo 23 de la Ley 99 de 199      

.

Finalmente, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala encuentra que, en este caso particular, las Resoluciones 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, informan en su parte motiva que desarrollan el Decreto Legislativo No. 417 del 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio naciona

 y el artículo 3º del Decreto n.° 440 del 20 de marzo de 2020, expedido en el contexto del estado de excepción, por el cual, el Presidente de la República adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal.

En consecuencia, es claro que el acto administrativo en cuestión es sujeto de control por parte de esta Corporación.

Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional  

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019).

Como respuesta a la crisis originada por el virus, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia.

A su turno, el Presidente de la República en alocución del 17 de marzo de 2020 afirmó que “la pandemia es, sin duda, el mayor desafío de la humanidad en los tiempos recientes”, por lo que en esa misma fecha declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis.

Alcance del control de legalidad

La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de Estados de Excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).

A su vez, la misma Carta política al ocuparse de los Estados de Excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción

El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.

Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 199 

 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo  de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.

Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración.  

Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva.

Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción.

8. Caso concreto

En el caso objeto de estudio por parte de la Sala, se advierte que las Resoluciones 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, por medio de la cual se suspendieron “los procesos de contratación en la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca- CVC, con ocasión de la emergencia generada por el COVID-19” y la Resolución 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, “Por medio de la cual se modifica la Resolución 0100 n.° 110-248 del 24 de marzo del 2020”, se expidieron en el marco del Decreto Legislativo 417 de 2020.

Los actos administrativos objeto de control, a su vez cumplen con los requisitos de forma, como quiera que fueron expedidos por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, facultado por el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, en consonancia con el numeral 5º del artículo 51 del Acuerdo AC-n° 03 del 26 de marzo de 2010, expedido por la Asamblea Corporativa de la CVC.

 A su vez los actos administrativos objeto de control tienen elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la individualización de las facultades que permiten su expedición, las consideraciones, el articulado y la firma de quienes lo suscriben.

Superado dicho estudio, procede la Sala a analizar el contenido material tanto de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, como la Resolución 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, que modificó la primera.

En la Resolución 0100 n.° 0110-0248 de 2020, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: SUSPENDER todos los procesos de contratación en la etapa precontractual, contractual, de ejecución y liquidación que se hallen en curso y publicados en el sistema electrónico de contratación pública SECOP, hasta nueva orden.

ARTÍCULO SEGUNDO: EXCEPCIONAR de esta medida los contratos que se estén ejecutando para la atención y manutención de los animales que se encuentran en los centros de la Corporación, la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, servicios públicos, suministro de combustible, así como los servicios de aseo, mantenimiento y vigilancia.

ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, y contra ella no procede recurso en sede administrativa.

Por su parte, la Resolución 0100 n.° 0253 de 2020, dispuso:

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR el artículo 2 de la Resolución 0100 n.° 0110-248 del 24 de marzo de 2020, el cual quedará así: “EXCEPCIONAR de esta medida los contratos que se estén ejecutando para la atención y manutención de los animales que se encuentran en los Centros de la Corporación, la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, servicios públicos, servicios tecnológicos, suministro de combustible, así como los servicios de Aseo, Mantenimiento y Vigilancia.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición, y contra ella no procede recurso en sede administrativa.

La Sala advierte que la primera resolución dispuso suspender todos los procesos de contratación en la etapa precontractual, contractual, de ejecución y liquidación de la entidad, entre tanto, la segunda incluyó dentro de las excepciones de esta suspensión los servicios tecnológicos. Ambas citaron como fundamento normativo:

La Resolución n.° 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional y se adoptaron medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en todo el territorio nacional y mitigar sus efectos.

El Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorial nacional.

El Decreto Legislativo 440 de 2020, expedido en el contexto del estado de excepción, por el cual, el Presidente de la República, adoptó medidas de urgencia  en materia de contratación estatal. Especialmente, para el tema que concierne a los actos objeto de control, el artículo 3º del Decreto 440 dispuso:

Artículo 3. Suspensión de los procedimientos de selección de contratistas y revocatoria de los actos de apertura. Las entidades estatales, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender los procedimientos de selección. Contra este acto administrativo no proceden recursos.

Por las mismas razones, y en caso de requerirse recursos para atender las situaciones relacionadas con la emergencia, las entidades podrán revocar, de manera motivada, los actos administrativos de apertura, siempre y cuando no se haya superado la fecha para la presentación de ofertas. Contra este acto administrativo no proceden recursos.       

(Negrillas de la Sala).  

El Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la República por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y para lograr el efectivo aislamiento obligatorio limitó totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional.

Al realizar un estudio de los fundamentos normativos citados por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, en los actos administrativos objeto de control y al cotejarlo con los postulados constitucionales y las disposiciones legales y reglamentarias que orientan la actividad contractual del Estado, es posible concluir, que esta actividad se rige por los principios de transparencia, economía, responsabilidad y los postulados que rigen la función administrativ.

En ese orden, el artículo 209 constitucional consagra el ejercicio de la función administrativa al servicio de los intereses generales, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que además exige coordinación entre autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado.

Ahora bien, por mandato legal la competencia para dirigir la celebración de licitaciones, para seleccionar contratistas y celebrar contratos está en cabeza del representante de cada entida. Para el caso de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, esta competencia radica en el Director General, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 51 del Acuerdo AC-n.° 03 del 26 de marzo de 2010, proferido por la Asamblea Corporativa de la CVC que lo faculta como representante legal, para celebrar en su nombre los actos y contratos necesarios para el cumplimiento del objeto y funciones de la entidad.

A partir de la motivación expuesta en los actos administrativos objeto de control, la Sala observa que el Director General de la CVC dispuso, con ocasión de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional para mitigar los efectos de la pandemia generada por el coronavirus COVID-19 y en cumplimiento del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, suspender todos los procesos de contratación en la etapa precontractual, contractual, de ejecución y liquidación, que para aquel momento adelantaba la entidad, a excepción de aquellos contratos en ejecución, necesarios para la atención y manutención de los animales albergados en los centros de la Corporación, la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, servicios públicos, servicios tecnológicos, suministro de combustible, servicios de aseo, mantenimiento y vigilancia.

Encuentra la Sala que la suspensión contemplada por la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, cobija todos los procesos de contratación que para el momento de la declaratoria de emergencia dispuesta por el Gobierno Nacional, adelantaba la entidad y se encontraban en i) etapa precontractual, ii) en etapa de ejecución, y, iii) de liquidación.

Al amparo del Decreto Legislativo 440 de 2020, se autorizó a las entidades estatales para suspender los procedimientos de selección de contratistas, por razón del servicio y como consecuencia del estado de  emergencia decretado. En tal sentido, la orden dispuesta en el acto objeto de control frente a la etapa precontractual se ajusta a la medida de urgencia contenida en el artículo 3º del citado decreto.

Ahora bien, en cuanto concierne a los contratos en etapa de ejecución la Sala debe señalar, que la suspensión surge como una medida temporal dispuesta de común acuerdo por las partes, para detener el plazo previsto para el desarrollo del contrato, cuando se presenta una contingencia que impida el cumplimiento de las obligaciones, imputable a la Administración o por razones de fuerza mayor, caso fortuito o de interés público y con el propósito de dar continuidad al negocio celebrado, una vez se supere el evento que dio lugar a la paralizació

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Conviene destacar que a través de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 de 2020, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca adoptó una medida unilateral de suspensión de los contratos que para el momento de la declaratoria de emergencia dispuesta por el Gobierno Nacional, se encontraran en ejecución, que contradice la naturaleza de la suspensión como herramienta concertada por las partes, para conjurar la imposibilidad temporal de cumplimiento de las obligaciones.

La Sala considera que a la suspensión del contrato en ejecución se llega de manera bilateral, por cuanto no está contemplada de manera expresa una habilitación legal para que la administración de manera unilateral disponga la interrupción del plazo contractual.

Bien pudiera concluirse que la situación originada con la declaratoria del estado de emergencia económica y social y el aislamiento obligatorio dispuesto como medida para mitigar la propagación del coronavirus Covid- 19 en el territorio nacional, constituyen circunstancias extraordinarias de interés público que justifican la paralización de los contratos vigentes y para ello, atendiendo a las condiciones particulares de cada contrato y a la imposibilidad de ejecución de las obligaciones, advertidas por las partes de la relación negocial, es procedente acordar una suspensión.  

Empero, la incorporación de una facultad unilateral de suspensión como la prevista en el acto objeto de control deberá provenir de autorización legal, como aquellas facultades de terminación, interpretación y modificación unilateral consagradas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Públic. La Sala no desconoce que el legislador extraordinario puede conferir tales potestades a la administración en atención a situaciones de interés público, pero en el asunto sub examine, ni el decreto de excepción ni los decretos que lo desarrollan incorporaron una habilitación legal de suspensión unilateral de los contratos.

En consideración de lo anterior, deberá declararse la nulidad del aparte contenido en la Resolución 0100 n.° 0110-0248 de 2020, que dispone suspender los procesos de contratación en la etapa de ejecución, al no existir habilitación legal para proceder en tal sentido y desconocer el carácter bilateral de la suspensión de contratos en ejecución.  

Finalmente, la Resolución 0100 n.° 0110-0248 de 2020 dispuso la suspensión de los contratos en etapa de liquidación.  

Vale recordar que la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007, contempló los términos para liquidar los contratos estatales, como trámite necesario para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por las partes durante su ejecución.

Es preciso advertir que el procedimiento de liquidación, según la modalidad adoptada por las partes del contrato, ostenta una naturaleza bilateral propia del negocio jurídic, cuando al trámite acuden de consuno los dos extremos de la relación negocial, entre tanto, la liquidación realizada de manera unilateral por la entidad, sin participación del contratista, bien sea por la falta de acuerdo o por su inasistencia, tiene el carácter de acto administrativo, es decir, es el resultado del agotamiento de una actuación administrativa contractual.

Al margen de las características atribuidas a los actos de liquidación, advertidas en precedencia, lo cierto es que se origina en una actuación administrativa desplegada por la entidad dentro de los términos fijados por la le

 

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En el presente evento, la Sala concluye que antes de que el Gobierno Nacional dictara alguna medida legislativa en tal sentido, la CVC dispuso, mediante uno de los actos que se controlan, la suspensión de términos en los procedimientos contractuales a su cargo, que se ubicaran en etapa de liquidación, decisión que la Sala encuentra ilegal en tanto afectó materias del resorte exclusivo del legislador y que, efectivamente, están reguladas por leyes que no habían sido modificadas o suspendidas por el Gobierno en ejercicio de sus potestades legislativas excepcionales, tal como pasa a explicarse:

El inicio de las actuaciones administrativas y el procedimiento al que se encuentran sometidas está previsto de manera general en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativ

 y frente al trámite de liquidación en las normas de contratación estatal que regulan la materia. Nótese cómo la ley no asignó competencia a las autoridades administrativas para suspender dichos términos.

 La Sala verifica que uno de los actos que se controla se arrogó de manera indebida la potestad para suspender los términos contemplados en normas de rango legal que regularon el trámite de liquidación de contratos estatales. Sin duda, dichas competencias son propias del legislador ordinario o del legislador especial durante el estado de excepción en aplicación del artículo 215 Superior, mas no de las autoridades administrativas cuya competencia se restringe, en estas contingencias, al desarrollo de las normas con rango legal y bajo los estrictos términos de estas.  

Aunque el Gobierno había anunciado en el Decreto 417 de 2020 que la suspensión de términos de las actuaciones administrativas sería una de las medidas a adoptar durante la emergencia, dicha reforma no se había dispuesto mediante Decreto Legislativo cuando la CVC dictó las resoluciones que se controlan.  

La Sala no pasa por alto que mediante el Decreto Legislativo No. 491 de 28 de marzo de 2020, “por medio del cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, cuyos destinatarios son las autoridades administrativas de los distintos órdene

, dictó normas tendientes a privilegiar el trabajo en casa por parte de los trabajadores y contratistas de la administración, así como el uso de las tecnologías de la información, amplió los términos legales para la atención de peticiones y autorizó a las entidades para suspender, por medio de acto administrativo, los términos de las actuaciones judiciales y administrativas. Dice la norma:

Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.

La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Ahora bien, basta con señalar que los actos que aquí se controlan fueron dictados antes de que se dispusiera la mencionada habilitación legal y, por tanto, no encuentran fundamento en ella. La validez de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 de 2020 de la CVC solo puede analizarse de cara al ordenamiento jurídico vigente, de donde surge palmario que para el 24 de marzo de 2020, fecha en que fue expedida y comenzaría a regi

, la CVC carecía de competencia alguna para suspender o inaplicar términos creados y regulados por normas de rango legal.

Por su parte, para la Sala es claro que el Decreto 417 de 2020 no constituyó habilitación legal para la suspensión de términos por parte las autoridades, pues se limitó a anunciar que en virtud del estado de excepción se regularía la materia y, efectivamente, así se hizo con el Decreto 491, pero en forma previa a la  vigencia de esta última norma, la CVC se arrogó indebidamente una competencia que solo podía ejercer el legislador ordinario o extraordinario. En consecuencia deberá declararse nulo el aparte contenido en el artículo primero de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 de 2020 que dispuso la suspensión de los términos en los procedimientos contractuales adelantados por la entidad que estuvieren en etapa de liquidación, para el momento de expedición del acto administrativo objeto de control.

Con todo, debe precisarse que durante su vigencia, las disposiciones que se anulan surtieron efectos y, por ende, las situaciones jurídicas que se consolidaron bajo su amparo no pueden verse afectadas con la presente decisión. Así las cosas, es preciso clarificar, con respecto a los términos con que contaban los administrados para adelantar actuaciones o presentar recursos ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, que estos no pueden verse afectados con la presente decisión por cuanto, amparados en la confianza legítima, tuvieron la convicción de que los términos estaban suspendidos desde el momento en que dicha entidad así lo dispuso, lo que equivale a señalar que los efectos de esta decisión no son retroactivos.  

En resumen, en el contexto de los Decretos 440 y 457 de 2020, la Sala encuentra que i) el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC únicamente estaba facultado para suspender los procesos de selección de contratistas, como fue dispuesto en la Resolución 0100 n.° 0110-0248 y debido a la necesidad del servicio establecer las excepciones frente a esta suspensión en los servicios contemplados por el numeral segundo de la resolución, modificados por la Resolución 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020; ii) la medida adoptada a través de los actos administrativos objeto de control se enmarca en las funciones atribuidas por el artículo 11 de la Ley 80 de 1993; iii) esta cobijada por el Decreto 417 de 2020 y por las disposiciones que en materia de contratación estatal implementó el Decreto 440. iv) El propósito de la suspensión de los procesos precontractuales coincide con la finalidad de los decretos legislativos de emergencia y por ello se declararán ajustados a la legalidad tanto en el aspecto formal como material, los actos administrativos objeto de control, a excepción de los apartes relacionados con la suspensión de los contratos en ejecución y en etapa de liquidación, por lo expuesto en precedencia, ante la ausencia de habilitación legal en tal sentido.  

Frente al límite temporal de la medida incorporada en el acto objeto de control, la Sala debe precisar que aun cuando la Resolución 0100 n.° 0110-0248 disponga que la misma se mantendrá hasta nueva orden, de conformidad con el Decreto 440 de 2020 estará ligada a la vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID-1.  

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. DECLARAR la nulidad de los apartes “contractual, de ejecución y liquidación”, contenidos en el artículo 1º de la Resolución 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020, proferida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO. En lo demás, DECLARAR que las Resoluciones 0100 n.° 0110-0248 del 24 de marzo de 2020 y 0100 n.° 0253-2020 del 25 de marzo de 2020, proferidas por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC se ajustan al ordenamiento jurídico, en los términos de la parte considerativa de la providencia.

TERCERO. DECLARAR que la presente decisión tiene efectos hacia el futuro y no afecta situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de las normas que se anulan.

CUARTO. Por Secretaría comuníquese y remítase copia de la presente decisión a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC, por el medio más expedito y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

          Firma electrónica          Firma electrónica

 OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ

          Firma electrónica               Firma electrónica (salva parcialmente voto)

RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

                  Firma electrónica (Aclara y salva parcialmente voto)

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA