REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 10

Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mi veintiuno (2021)

Expediente: 11001-03-15-000-2021-00149-00

Medio de control: Control inmediato de legalidad

Norma que se revisa: Resolución 032 de 24 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios - UPRA-, «Por la cual se suspenden todas las actuaciones y trámites administrativos disciplinarios en la UPRA»

Decisión: Declarar que el acto analizado está ajustado a derecho, bajo el entendido que los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social

El Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Nro. 10, procede a emitir sentencia en la causa judicial de la referencia, aclarando que el presente asunto fue repartido al Despacho sustanciador el 20 de enero de 2021.

ANTECEDENTES

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS-, calificó el coronavirus COVID-19 como una pandemia debido a la velocidad de su propagación en más de 114 países, por lo que recomendó a los países adoptar medidas preventivas para detener la transmisión del virus. En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 201, 69 de la Ley 1753 de 201 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 201, expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020». La mencionada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19, tales como la «prestación del servicio a través del teletrabajo».

Con el fin de controlar la situación repentina e inesperada generada por transmisión del COVID-19 en Colombi, que ha afectado de manera grave el orden económico y social, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución, y señaló, que por medio de Decretos Legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, dirigidas a fortalecer las acciones para conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. Entre las motivaciones del Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes:

«Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección de la vida y la salud de los colombianos».

(…)

«Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales». (Subrayas fuera de texto).

Por otro lado, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 201 profirió el Decreto Ordinario 457 de 22 de marzo de 202, a través del cual ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020, como medida efectiva para preservar la vida y salud de las personas y disminuir el riesgo de transmisión del coronavirus COVID-19, que además ha sido recomendada por la Organización Mundial de la Salud ante la ausencia de medidas farmacológicas para combatir el mencionado virus. La medida en mención fue extendida hasta el 30 de agosto de 2020, con algunas excepciones a la restricción de circulación, por medio de los Decretos Ordinarios 531 de 8 de abril de 202, 593 de 24 de abril de 2020 636 de 6 de mayo de 2020 689 de 22 de mayo de 2020 749 de 28 de mayo de 2020 878 de 25 de junio de 2020 990 de 9 de julio de 202 y 1076 de 28 de julio de 2020

Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios en las entidades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», motivado, entre otras, por las siguientes consideraciones:

«Que así las cosas en el marco de la Emergencia Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado.

Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

(…) 

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales». (Subrayas fuera de texto).

Dentro de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 pertinentes para el presente asunto, se destacan las siguientes:

«(…) Artículo 1. Ámbito de aplicación. El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.

Artículo 2. Objeto. El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.  (…)

Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.

La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.

Parágrafo 1. La suspensión de términos a que se refiere el presente artículo también aplicará para el pago de sentencias judiciales.

Parágrafo 2. Los Fondos Cuenta sin personería jurídica adscritos a los ministerios, que manejen recursos de seguridad social y que sean administrados a través de contratos fiduciarios, podrán suspender los términos en el marco señalado en el presente artículo. Durante el tiempo que dure la suspensión no correrán los términos establecidos en la normatividad vigente para la atención de las prestaciones y en consecuencia no se causarán intereses de mora.

Parágrafo 3. La presente disposición no aplica a las actuaciones administrativas o jurisdiccionales relativas a la efectividad de derechos fundamentales. (…)» (Subrayas fuera de texto)

En desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, expidió la Resolución 032 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual, ordenó la suspensión de todas las actuaciones y trámites administrativos disciplinarios a cargo de la entidad.

La Corte Constitucional, a través de sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020 avaló la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 declaratorio del primer Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, al considerar que la magnitud de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos económicos y sociales, así como el efecto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales, revelan la necesidad de usar las potestades constitucionales extraordinarias, las cuales fueron ejercidas por el Presidente de la República dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución, sin incurrir en valoración arbitraria o en error de apreciación manifiesto.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 242 de 9 de julio de 2020– declaró exequible el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 en cuanto autoriza a las autoridades a suspender los términos previstos en la ley para el trámite de actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, en el entendido que: «(i) La suspensión de términos se puede declarar durante el término de vigencia de la emergencia sanitaria y debe realizarse mediante acto administrativo debidamente motivado, previa evaluación de la necesidad de la medida por razones del servicio relacionadas con la emergencia sanitaria. (ii) Los términos suspendidos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. (iii) Durante la suspensión de términos no correrán los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley.»  

El Director General de la UPRA, mediante memorial de 28 de abril de 2020, remitió copia de la Resolución 032 de 24 de abril de 202 al Consejo de Estado; correspondiendo por reparto de 20 de enero de 2021 de la Secretaría General de la Corporación, al despacho sustanciador.

Mediante auto de 2 de febrero de 2021, la Consejera Sustanciadora avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la referencia, y dispuso efectuar las notificaciones de rigor.

EL TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

La Resolución 032 de 24 de abril de 202 proferida por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, es del siguiente tenor literal:

«Resolución 032

(abril 24 de 2020)

“Por la cual se suspenden todas las actuaciones y trámites administrativos disciplinarios en la UPRA”

EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD DE PLANIFICACION DE TIERRAS RURALES, ADECUACION DE TIERRAS Y USOS AGROPECUARIOS

En ejercicio de sus facultades legales y en especial las que le confieren los numerales 10 y 16 del artículo 11 del Decreto 4145 de 2011 y

CONSIDERANDO:

Que, el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa de la pandemia ocasionada por el COVID-19 hasta el 30 de mayo de 2020.

Que, el Gobierno Nacional debido a la propagación del COVID-19, decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y en desarrollo de él, por Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 ordené el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio nacional, a partir de las 00:00 horas del día 25 de marzo de 2020 hasta las 00:00 del día 13 de abril de 2020, y por Decreto 531 del 08 de abril de 2020 le dio continuidad al ordenar el aislamiento preventivo obligatorio a partir cero horas (00:00 a.m.) del 13 de abril 2020 hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-1.

Que, mediante la Resolución 136 del 24 de marzo de 2020 la Procuraduría General de la Nación, como máximo órgano de control disciplinario, dispuso suspender los términos de las actuaciones disciplinarias.

Que, el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 dispuso que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protecci6n Social, por razón del servicio se podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas. Esta suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en los términos de meses o años, y se podrá hacer ésta de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas o en algunos trámites o en todos.

Que, el articulo 6 ibidem, igualmente estableci6 que durante el termino de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previsto en la ley que regula la materia.

Que, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 2 de la Ley 734 de 2002 y de conformidad con lo establecido en el Decreto 4145 de 2011, le asiste a la Secretaria General de la UPRA la función de adelantar dirigir y coordinar en primera instancia, los procesos disciplinarios que deban ser adelantados.

Que, la situación de declaratoria de estado de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, sumado a la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional dentro del cual ha ordenado el aislamiento preventivo obligatorio y limitaciones en la movilidad que ha sido prorrogada y que se prorrogara aún más, son las razones más que suficientes para que la UPRA tome la decisión administrativa de suspender los términos de todas las actuaciones administrativas disciplinarias, en aras de garantizar en primer lugar la salud e integridad de sus funcionarios a cargo y los inmersos dentro de los procesos, y en segundo lugar para respetar y dar cumplimiento eficaz a los términos y garantías del debido proceso que les asiste a estos últimos. Dicha suspensión se efectuará hasta que la UPRA retorne a sus actuaciones normales y habituales como respuesta a las medidas de movilidad del Gobierno para la debida atención, contención, manejo o mitigación del Covid-19.

Que, en mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ARTÍCULO 1. Suspender todas las actuaciones y trámites administrativos disciplinarios de los expedientes en curso a cargo de la Secretaria General de la UPRA a partir del veinticuatro (24) de abril de 2020 y hasta el día hábil siguiente que la UPRA retorne a sus actuaciones administrativas normales y habituales como respuesta a las medidas de movilidad del Gobierno para la debida atención, contención y mitigación del Covid-19.

Parágrafo Único. Durante el tiempo de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regula la materia.

ARTÍCULO 2. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.».

INTERVENCIONES

3.1. INTERVENCIÓN DE LA UNIDAD DE PLANIFICACION DE TIERRAS RURALES, ADECUACION DE TIERRAS Y USOS AGROPECUARIOS -UPRA-.

La Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, solicitó declarar que la Resolución 032 de 24 de abril de 202 se encuentra ajustada a derecho, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

13.1. El acto administrativo objeto de análisis fue expedido en desarrollo de la medida prevista en el artículo 6° el Decreto Legislativo 491 de 2020, denominada «[s]uspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa», que habilitó a las autoridades para suspender, mediante acto administrativo motivado, los términos de las actuaciones administrativas hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

13.2. Las medidas adoptadas a través del acto administrativo objeto del presente asunto se encuentran debidamente motivadas, dado que tienen como fundamento las directrices emitidas por el Gobierno Nacional para mitigar la propagación del COVID-19 y la extensión de sus efectos, garantizando la salud e integridad de sus funcionarios y de las personas inmersas en los procesos disciplinarios, y así como el cumplimiento eficaz a los términos y garantías del debido proceso.

13.3. Las disposiciones objeto de análisis son proporcionales, porque son el desarrollo de una norma que tiene como fin último contener y mitigar la pandemia y garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas, en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como pretenden proteger el derecho fundamental al debido proceso de las personas involucradas en los procesos disciplinarios de la UPRA.

13.4. La jurisprudencia del Consejo de Estado sobre este tema ha considerado que la medida de suspensión de términos administrativos en procesos disciplinarios es idónea, necesaria y proporcional, no es arbitraria y se aplica, sin distingo, a todos los sujetos procesales

3.2. INTERVENCIÓN DE LA UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS

La Universidad Santo Tomás, a través de su Observatorio denominado «Hacienda Pública» que hace parte de la Facultad de Derech, solicitó que la Resolución 32 de 24 de abril de 2020 expedida por el Director General de la UPRA, se declare ajustada a Derecho. Para tal efecto, expuso que este acto administrativo materialmente desarrolla el contenido del Decreto Legislativo 491 de 2020 y además, se ajusta al ordenamiento jurídico colombiano vigente en materia disciplinaria.

3.3. INTERVENCIÓN DE LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

La Universidad Externado de Colombia, a través de su Facultad de Derecho, Departamento de Derecho Administrativo, señaló que las medidas suspensivas de términos, contenidas en la Resolución analizada, se encuentran soportadas en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 que prevé la posibilidad de suspender, mediante actos administrativos, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, de manera parcial o total, en alguna actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, conforme al análisis que cada entidad haga de sus condiciones.

3.4. INTERVENCIÓN DE LA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA

La Universidad de Cartagena, a través de su Facultad de Derecho y Ciencias Políticas precisó que la Resolución 32 de 24 de abril de 202 de la UPRA se acoge los lineamientos señalados por el Decreto Ley 491 de 2020 garantizando los derechos a la vida e integridad de los servidores de la entidad y de los administrados. En consecuencia, solicitó que este acto administrativo se declare ajustado a la Constitución y a la Ley.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLIC

El Ministerio Público, a través del Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estad solicitó la legalidad de la Resolución 32 de 24 de abril de 202 de la UPRA, en virtud de los siguientes argumentos:

17.1. El acto administrativo objeto de análisis fue expedido con el cumplimiento de los requisitos de forma exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la doctrina especializada, esto es, el encabezado, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia y referencia de las facultades que se ejercen, el objeto de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe.

17.2. La resolución fue proferida en ejercicio de la función administrativa, porque las se expidió en el marco funcional señalado por las normas que otorgan las competencias al Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, que lo habilitan para la expedición de este tipo de actos.

17.3. La norma analizada cumple con el factor conexidad, dado que desarrolla el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 202, en cuanto tiene como objeto suspender los términos de las actuaciones administrativas de carácter disciplinario.

17.4. Al estudiar la temporalidad de la medida, el Ministerio Público encontró que la duración de la medida excede el límite establecido en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 202, y por lo tanto, se pide declarar su legalidad, bajo el entendido que su duración será «hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social», como lo señala la norma legal extraordinaria.

17.5. En cuanto a la eficacia del acto, la Delegada del Ministerio Público precisó que en el artículo 2º de la resolución analizada, se dispuso su vigencia a partir de la fecha de su expedición, lo cual contraría el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual pide que se declarare que su eficacia u oponibilidad solo opera desde que se haya cumplido en debida forma con la publicidad del acto administrativo.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

Por tratarse del control inmediato de legalidad de un acto administrativo de naturaleza general, expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión es competente para conocer de este proceso, con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia- y, 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-.

OBJETO DE ESTE PROCESO

Corresponde a la Sala Especial de Decisión Nro. 10 del Consejo de Estado definir si la Resolución 032 de 24 de abril de 202 expedida por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, de conformidad con los criterios formales y materiales establecidos por esta Corporación para la aplicación del control inmediato de legalidad.

Previo a efectuar el correspondiente control de legalidad respecto de la medida de suspensión prevista por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, mediante la normas objeto del presente asunto, la Sala estima pertinente, para otorgar la mayor claridad posible a esta providencia, hacer referencia concreta de los siguientes aspectos puntuales: (i) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en la Constitución de 1991; (ii) la facultad excepcional del Ejecutivo para expedir decretos ley con fuerza material de ley, en los Estados de Excepción; (iii) el desarrollo que de los decretos legislativos hacen las diferentes autoridades públicas; (iv) el control a los poderes excepcionales del Ejecutivo (y de la administración en general) en los Estados de Emergencia; (v) el control político; (vi) el control constitucional automático y sus parámetros de aplicación; y (vii) el control inmediato de legalidad y sus parámetros de aplicación o desarrollo.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA

El Constituyente de 1991 reguló de manera detallada y minuciosa las facultades adicionales y extraordinarias que el Presidente de la República puede asumir en momentos de crisi, esto con el fin de evitar su ejercicio desmedid, como ocurría en vigencia de la Constitución Nacional de 188''. En virtud de ello, el texto superior consagró de manera expresa tres Estados de Excepción: el de «Guerra Exterior» -art 212-, el de «Conmoción Interna» -art 213- y el de «Emergencia» -art 215-; así mismo, creó rigurosos y excepcionales o extraordinarios mecanismos de escrutinio políticos y jurídicos a dichos instrumentos, para garantizar su sujeción al imperio de la Constitución y de la ley

El artículo 215 de la Constitución regula el «Estado de Emergencia» de la siguiente manera:

«Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.

El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término.

El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. 

El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.

El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo.

Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». (Subraya la Sala).

En resumen, de acuerdo con el artículo 215 constitucional, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de «guerra exterior» y de «conmoción interior», a los aluden los artículos 212 y 213 del texto superior, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República, por períodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados 2 veces más y que sumados no podrán exceder de 90 días en el año.

FACULTAD EXCEPCIONAL DEL EJECUTIVO PARA EXPEDIR DECRETOS LEGISLATIVOS CON FUERZA MATERIAL DE LEY

Desde el punto de vista normativo, quizá el rasgo más significativo de los Estados de Excepción, incluido el de Emergencia Económica, Social y Ecológica, es la facultad que se le atribuye al señor Presidente de la República para «dictar decretos con fuerza de ley». En el caso específico del Estado de Emergencia, el artículo 215 superior señala, que además del «decreto declarativo» que es el que declara o establece la situación de emergencia, el Gobierno Nacional puede dictar decretos con fuerza de ley, denominados «decretos legislativos», destinados exclusivamente a conjurar, remediar, o solucionar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

EL DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS POR LAS DIFERENTES AUTORIDADES PÚBLICAS

Naturalmente, el Gobierno Nacional, bien sea a través del señor Presidente de la República, o por medio de otra autoridad subordinada a él, como por ejemplo, sus ministros de despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los directores de agencias estatales, etc., así como los diferentes órganos autónomos e independientes y, las autoridades territoriales, podrán reglamentar y/o desarrollar, en el ámbito de sus jurisdicciones, lo dispuesto en los «Decretos Legislativos» expedidos para conjurar el «Estado de Emergencia». Para ello, en uso de la tradicional facultad reglamentaria establecida en el artículo 189.11 de la Constitución, y de las competencias reguladoras e instructiva de cada uno de estos órganos o entidades, podrán expedir los correspondientes actos administrativos generales, los cuales pueden adoptar las diferentes formas jurídicas establecidas en el ordenamiento jurídico, tales como, reglamentos, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, directivas, ordenes de gerencia, circulares, etc., para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes tendientes a superar las circunstancias que provocaron el Estado de Excepción

EL CONTROL A LOS PODERES EXCEPCIONALES DEL EJECUTIVO EN EL ESTADO DE EMERGENCIA

Como se destacó en el acápite precedente, la Constitución Política de 1991 estableció un sistema robusto de controles, tanto políticos como jurídicos, sobre las medidas y decisiones extraordinarias adoptadas por el Ejecutivo y las autoridades públicas en general, durante los Estados de Emergencia, a los cuales se referirá la Sala a continuación:

CONTROL POLÍTICO

El artículo 215 Superior señala, que en el decreto que declare el «Estado de emergencia», el Gobierno Nacional convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido. La aludida norma establece: (i) que el Congreso examinará el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre su conveniencia y oportunidad. (ii) En caso de que no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos señalados; y, (iii) que el Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en la norma, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.

En ese sentido, es al Congreso de la República a quien le compete examinar, por razones de conveniencia y oportunidad, los «decretos declarativos», es decir, los que expida el Gobierno Nacional para declarar o establecer el Estado de Emergencia.

El propósito de este control es deducir la responsabilidad política del Presidente de la República y de los ministros, por la declaratoria de los Estados de Emergencia sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.

CONTROL CONSTITUCIONAL AUTOMÁTICO

El parágrafo del artículo 215 Constitucional señala que «el Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos (…), para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». Así mismo, el artículo 241.7 Superior establece que «a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (…). Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 7.- Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución». En esos mismos términos, el artículo 55 de la Ley 137 de 199 señala, que «la Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen».

Por lo tanto, la Corte Constitucional es la competente para revisar, enjuiciar o controlar, los «Decretos Legislativos» que expida el Gobierno Nacional en desarrollo de un “Estado de Emergencia”. Sin embargo, a partir de la sentencia C-004 de 1992 la Corte Constitucional también ha venido asumiendo el control, tanto formal como material, no solo de los «Decretos Legislativos» que se dictan al abrigo de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo en los Estados de Excepción, sino que también, de los «decretos declaratorios», que son los que declaran la situación de emergencia 

EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

El control inmediato de legalidad es el mecanismo procesal previsto en Ley Estatutaria 137 de 199 y en la Ley 1437 de 2011 para examinar «las medidas de carácter general que sean dictadas» por las diferentes autoridades, tanto del orden nacional, como territorial, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar o reglamentar los Decretos Legislativos proferidos durante los Estados de Excepción.

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 199: «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición».

Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 201 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […]  8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 1994 estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento».

Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 establece al respecto lo siguiente:

«Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional». (Subraya la Sala).

Por lo tanto, el Consejo de Estado es el competente para revisar, enjuiciar o controlar, en forma inmediata, «las medidas de carácter general que sean dictadas [por las autoridades del orden nacional] en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción»; mientras que los actos administrativos de naturaleza general proferidos por las autoridades territoriales en desarrollo de los «Decretos Legislativos» durante los regímenes de excepción, serán revisados, enjuiciados o controlados, de manera inmediata, por el tribunal administrativo con jurisdicción en la entidad territorial que los expida.

NATURALEZA, FINALIDAD Y CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Esta Corporació ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes:

Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 199 otorgoì competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para tramitar dicho mecanismo de escrutinio o revisión de las medidas de carácter general, expedidas por las autoridades nacionales y territoriales, en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los estados de Excepción. De ahíì que la providencia que decida el control inmediato de legalidad es una sentencia judicial.

Es automático e inmediato, dado que, tan pronto se expide el correspondiente acto administrativo general para desarrollar los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción, la entidad de la cual emanó dicho acto, debe enviarlo a la jurisdicción contenciosa dentro de las 48 horas siguientes, para que se ejerza el control correspondiente, so pena de que la autoridad judicial competente asuma, de oficio, el conocimiento del asunto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.

Es autónomo, por cuanto, es posible que se controlen los actos administrativos generales expedidos para desarrollar los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que lo declaró y de los Decretos Legislativos que expida el Presidente de la República para conjurarlo.

Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción y con el propio Decreto Legislativo, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del Estado de Excepción. Es de aclarar que, aunque en principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general expedido para desarrollar los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los Estados de Excepción se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico, hay que tener en cuenta que, debido a la complejidad y extensión de este, el control inmediato de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el proceso.

Es compatible con las acciones públicas de nulida y nulidad por inconstitucionalida, según sea el cas. De modo que el acto administrativo general expedido para desarrollar los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional durante los estados de excepción puede demandarse posteriormente a través de los medios de control mencionados, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad.

Es un control participativo, pues, los ciudadanos podrán intervenir para defender o controvertir la legalidad de los actos administrativos objeto de revisión.

La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa -artículo 189 del CPACA-. En cuanto a dicha característica, esta Corporación ha señalado que los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto «erga omnes», esto es, oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. Entonces, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.

REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD O DE PROCEENCIA DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

De acuerdo con las normas trascritas (artículos 20 Ley 137 de 199 y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011) es posible afirmar que los presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son, en términos generales: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos administrativos generales, sean dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que sean emitidos en ejercicio de la función administrativa, que desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción.

Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan «medidas» o «actos» de naturaleza y/o contenido general

Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 199 y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos» de carácter general, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos Decretos Legislativos.

En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad, es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general?

Frente al primer aspecto, la Sala resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 199 y 136 de la Ley 1437 de 2011 el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011 escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, la Sala recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta» como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla»

Que el acto general a controlarse hubiese sido dictado en ejercicio de la «función administrativa»

Amén de las diferentes definiciones y caracterizaciones de la noción de «función administrativa» elaboradas por la jurisprudencia y por la doctrina especializada, y por ende, de las innumerables discrepancias sobre este tema, la Sala entiende que de manera general la «función administrativa» es toda aquella actividad que -desde el punto de vista orgánico y funcional- no es ni judicial ni legislativa, y que es ejercida por las autoridades públicas para la realización de los fines, misión y funciones que les han sido asignadas por la Constitución, la Ley y/o el reglamento.

Que el acto general a revisarse, además de haber sido dictado en ejercicio de la función administrativa, materialmente desarrolle los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción

En este punto, la Sala se pregunta: ¿cuándo una medida o acto, expedido por una autoridad pública en ejercicio de la función administrativa en los Estados de Excepción, desarrolla un Decreto Legislativo?

Para atender a ese interrogante, se hace necesario partir de un criterio o visión sustancial que se fundamente en el contenido del acto controlado y no solamente en la simple constatación de las normas que en él se invoquen para su expedición, de manera tal que se privilegie el estudio del contenido de su motivación -en lo fáctico y en lo jurídico- y de la decisión administrativa que adopta.

Esta perspectiva interpretativa sustancial o material, trasciende y supera la visión formal, exegética o literal, según la cual, para establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo, sólo es necesario verificar que en sus considerandos se les cite o invoque de manera expresa. No se desconoce la utilidad práctica y necesaria del criterio formal, para este estudio inicial, pero en algunas ocasiones dicho esquema metodológico no es suficiente ni definitivo para establecer la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, restándole efectividad a ese mecanismo excepcional de escrutinio judicial al actuar de la administración y, en consecuencia, es necesario revisar integralmente el acto, para efectos de determinar si cumple este requisito.

Lo anterior, por cuanto lo significativo, a la hora de establecer si un acto administrativo desarrolla un Decreto Legislativo -cuando se está estudiando la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad- es consultar si las motivaciones, si las consideraciones, si la propia decisión administrativa, se relaciona de manera directa e íntima con las materias que constituyen la causa de la declaratoria del Estado de Excepción, y por supuesto, con las temáticas reguladas en los Decretos Legislativos.

El cumplimiento de los presupuestos procesales referenciados, debe ser verificado en el primer auto del proceso, con el fin de establecer si en cada caso particular, es procedente o no, ejercer el juicio de legalidad de un acto administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 y en virtud de ello, mediante providencia motivada, proceder a avocar su conocimiento en el evento en que se encuentren satisfechas dichas exigencias; de lo contrario, corresponde declarar de plano la improcedencia del control inmediato de legalidad. Pese a lo anterior, el magistrado sustanciador, luego de haber iniciado el proceso, puede declarar la improcedencia de dicho trámite procesal, en caso de advertir que el acto administrativo cuya legalidad se analiza no reúne los tres elementos señalados, esto, en cumplimiento de la obligación de ejercer un control de legalida o saneamient por no resultar viable proferir decisión de fondo.

METODOLOGÍA PARA DESARROLLAR EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Definida la procedencia del control inmediato de legalidad, y agotadas las etapas previstas en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 el juez de lo contencioso administrativo -Consejo de Estado o Tribunales Administrativos- proferirá sentencia, en la cual declarará ajustado a derecho, o anulará total o parcialmente el acto estudiado. Sin embargo, ni el constituyente de 1991 ni el legislador, determinaron los elementos esenciales o criterios de valoración respecto de los cuales se debe centrar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de naturaleza general dictados en desarrollo de Decretos Legislativos a diferencia de lo que ocurre con el control automático de constitucionalidad de los Decretos Legislativos, en donde la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción trae expresamente definidos los criterios a la luz de los cuales se ejerce el escrutinio excepcional de constitucionalidad, por tal motivo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos se ha encargado de definir dichos aspectos

Como primer punto para determinar el alcance del control inmediato de legalidad, esta Corporación ha estimado que, el mencionado juicio no puede guiarse por los mismos parámetros en virtud de los cuales la Corte Constitucional efectúa el control de constitucionalidad respecto de los Decretos Legislativos proferidos con ocasión de la declaratoria de Estados de Excepción, debido a la naturaleza distinta y particular de los actos objeto de control en cada procedimiento, en el entendido que, para determinar su constitucionalidad el alto tribunal constitucional debe confrontarlo con el texto superior en su integridad, circunstancia que se aleja del ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

En ese orden, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha considerado en distintos pronunciamientos que, el control integral que el legislador exige para el proceso previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199 y 136 de la Ley 1437 de 2011 cuya principal característica es la oficiosidad, no implica confrontar el acto administrativo respecto del ordenamiento jurídico en general ni el análisis de todas las causales de nulidad dada la complejidad que representaría dicho ejercicio, en ese orden, ha establecido que los parámetros para desarrollar el control automático de legalidad son de dos tipos, los formales y los materiales.

ASPECTOS FORMALES DEL ESTUDIO INMEDIATO DE LEGALIDAD: VERIFICACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO

De acuerdo con el contexto planteado, esta Corporación, en su calidad de máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha señalado en reiterada jurisprudencia que, el eficaz ejercicio del control inmediato de legalidad requiere desarrollar un análisis tanto de aspectos formales como materiales del acto administrativ. Sobre el particular se ha considerado lo siguiente:

«…el control de legalidad que ejerce esta jurisdicción sobre los actos administrativos de carácter general dictados en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción es integral, es decir, incluye la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, al cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de "conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2010 se refirió al alcance del control inmediato de legalidad en los siguientes términos:

«El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción.

De acuerdo con los pronunciamientos citados, se observa que, a juicio de esta Corporación el control formal de los actos administrativos que se debe efectuar en el marco del medio de control inmediato de legalidad, implica el análisis de aspectos concretos del acto tales como: (i) la competencia del funcionario que lo expidió, (ii) la veracidad de los motivos en que se fundó, (iii) que su objeto sea lícito, (iv) la legalidad de la finalidad que pretende alcanzar y (v) su adecuación a las formalidades exigidas para su expedición.

Al establecer de manera clara y precisa que el control inmediato de legalidad, en cuanto a los aspectos formales del acto administrativo, implica un juicio o comprobación de aspectos puntuales como la competencia, la motivación, el objeto, finalidad y los elementos formales propiamente dichos, la Sala pretende evitar posibles excesos por parte de los operadores judiciales al ejercer la oficiosidad propia del medio de control analizado, y brindar certidumbre sobre el particular a la comunidad jurídica en general, para, de esta forma propiciar el adecuado y eficaz ejercicio del proceso judicial previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199 y 136 de la Ley 1437 de 2011

ASPECTOS MATERIALES DEL ESTUDIO INMEDIATO DE LEGALIDAD: CONEXIDAD Y PROPORCIONALIDAD

En lo referido al juicio de aspectos materiales que se debe efectuar en el ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera pacífica, a través de los pronunciamientos previamente citados, ha considerado que en desarrollo de dicha etapa se deben abordar dos componentes a saber: (i) conexidad, y (ii) proporcionalidad.

Así, esta Corporación ha entendido por conexidad, la necesaria correlación o correspondencia directa y específica, que debe existir entre las disposiciones adoptadas por el Ejecutivo a través del acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad, y los fundamentos constitucionales invocados, el Decreto Declarativo del Estado de Excepción, y los Decretos Legislativos por medio del cual, se implementan medidas para superarlo

En cuanto al análisis de la proporcionalidad de las medidas, se trae colación la definición del principio de proporcionalidad, efectuada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-720 de 2007, en la cual, señaló

«Este principio parte de la base de que el Estado sólo puede restringir los derechos fundamentales – como el derecho a la libertad personal - cuando tiene razones constitucionales suficientes y públicas para justificar su decisión. En efecto, en un Estado constitucional de Derecho, el poder público no es el titular de los derechos. Por el contrario, el Estado constitucional existe, esencialmente, para proteger y garantizar los derechos fundamentales de los cuales son titulares, en igualdad de condiciones, todas las personas. En este sentido, ningún órgano o funcionario público puede restringir los derechos fundamentales sino cuando se trata de una medida estrictamente necesaria y útil para alcanzar una finalidad constitucionalmente valiosa y cuando el beneficio en términos constitucionales es superior al costo que la restricción apareja. Cualquier restricción que no supere este juicio carecerá de fundamento constitucional y, por lo tanto, debe ser expulsada del mundo del derecho». (subrayas fuera de texto)

Ahora bien, al realizar el análisis de proporcionalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la necesidad de analizar tres aspectos concretos, esto es: (i) la idoneidad, (i) la necesidad y, (iii) la proporcionalidad en sentido estricto. Sobre dichos aspectos, el referido órgano judicial dispuso:

«En cuanto al contenido del principio, la Corte Constitucional ha señalado que tres subprincipios o elementos dan forma a este patrón utilizado para establecer la exequibilidad de las medidas legislativas que limitan derechos fundamentales: (i) idoneidad, en cuya sede es preciso establecer la existencia de un fin constitucionalmente legítimo al cual se encuentre orientada la restricción objeto de control y, en segundo término, que el instrumento ideado –esto es, la restricción misma- resulte adecuado para la consecución de dicho propósito. (ii) Necesidad, momento en el cual se analiza la eventual existencia de otros medios que supongan una limitación menos severa al derecho fundamental. (iii) Proporcionalidad en sentido estricto, en el cual se indaga por la relación entre los costos y los beneficios constitucionales que se obtienen con la medida enjuiciada» (Subrayas fuera de texto)

Así las cosas, a partir de las características y finalidad especiales del medio de control inmediato de legalidad señaladas en acápites antecedentes, y habiéndose determinado los aspectos que implica el estudio de proporcionalidad, estima la Sala que, el debido ejercicio del juicio de aspectos materiales de los actos administrativos de carácter general dictados por las distintas autoridades administrativas con ocasión de los Decretos Legislativos expedidos en los Estados de Excepción, en los términos de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199 y 136 de la Ley 1437 de 2011 requiere un juicio de idoneidad, un juicio de necesidad y un juicio de proporcionalidad en estricto sentido, para lo cual, el operador judicial deberá tener en consideración los siguientes aspectos del acto enjuiciado:

1. Idoneidad: corresponde determinar si las disposiciones normativas expedidas por los distintos entes administrativos en desarrollo de Decretos Legislativos se encuentran dirigidas a cumplir el propósito de tales normas dictadas en virtud de facultades extraordinarias, es decir, conjurar el estado de emergencia; además estas deben ser, adecuadas, idóneas o eficaces para tal efecto.
2. Necesidad: Se deberá definir si existen otros medios idóneos para desarrollar las medidas adoptadas por medio de Decretos Legislativos para conjurar el Estado de Excepción declarado, y si los otros medios existentes, suponen una restricción menos severa de los derechos fundamentales.
3. Proporcionalidad en estricto sentido: Incumbe en este punto establecer si a través del acto administrativo de carácter general materia de análisis, se crea un conflicto entre principios o derechos, y de ser así, se deberá establecer si los beneficios resultan superiores a la afectación que se genera a estos.  

Entonces, del recuento normativo, jurisprudencial y doctrinal desarrollado en este proveído, considera esta Sala de decisión que, para el correcto ejercicio del control inmediato de legalidad, se deberá: (i) analizar los aspectos formales del acto administrativo, esto es, la competencia, motivación, objeto, finalidad y las formalidades propiamente dichas; y (ii)  realizar un juicio de los aspectos materiales esto es: (a) la conexidad y (b) la proporcionalidad, etapa en la que además se verificará la idoneidad, y la necesidad.

EL CASO EN CONCRETO

Una vez definidas las características y elementos fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, la Sala abordará el correspondiente juicio automático y oficioso de la Resolución 032 de 24 de abril de 202 de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA; en aplicación de la metodología expuesta en acápites antecedentes.

Reitera la Sala que la Resolución 032 de 24 de abril de 202 de la UPRA es pasible de ser revisada a través del control inmediato de legalidad, dado que, reúne los presupuestos procesales para tal efecto, de conformidad con lo expuesto en el auto de 26 de enero de 2021, por medio del cual la Consejera Sustanciadora de este asunto avocó el conocimiento de la citada norma para su estudio de legalidad, al estimar que: (i) se trata de un acto administrativo de naturaleza general, (ii) expedido en ejercicio de funciones administrativas y (iii) tiene por finalidad desarrollar los Decretos Legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción.

Por lo anterior, la Sala no abordará en esta ocasión el estudio de procedibilidad del control inmediato de legalidad, dado que dicho aspecto ya fue desarrollado en extenso en las etapas previas del proceso. En consecuencia, corresponde verificar la existencia de vicios o irregularidades en los elementos de validez de la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 - análisis de aspectos formales-, y si las medidas adoptadas cumplen con los criterios de conexidad, así como de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de estricto sentido -análisis de aspectos materiales-.

VERIFICACIÓN DE LOS ASPECTOS FORMALES DE LA RESOLUCIÓN 032 DE 24 DE ABRIL DE 202

16.1. COMPETENCIA DEL DIRECTOR GENERAL DE LA UPRA PARA PROFERIR EL ACTO ADMINISTRATIVO ANALIZADO

Con el fin de expedir la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, invocó las facultades legales previstas en el artículo 11 del Decreto 4145 de 2011

Al respecto, es necesario precisar que de acuerdo con lo consagrado en el artículo 2° del Decreto 4145 de 2011 la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios, es una «unidad administrativa especial de carácter técnico y especializado, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía presupuestal, administrativa, financiera y técnica».

Por otra parte, el artículo 11 del decreto ibídem, señala que son funciones del Director General de la entidad:

«Artículo 11. Funciones de la Dirección General. La Dirección General de la UPRA, cumplirá las siguientes funciones:   

1. Dirigir, orientar, coordinar, ejecutar y vigilar las funciones asignadas a la UPRA, de acuerdo a las orientaciones del Consejo de Dirección Técnica. 

(…)

10. Coordinar lo relacionado con el control interno de gestión y las actividades misionales y de apoyo de la UPRA. 

(…)

16. Ejercer la competencia relacionada con el control interno disciplinario, como segunda instancia de la Secretaría General, de acuerdo con la ley».

En virtud de lo anterior, la Sala concluye que el acto administrativo objeto del presente proceso de Control Inmediato de Legalidad, esto es, la Resolución 32 de 24 de abril de 202 fue suscrita por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA en ejercicio de las facultades legales y reglamentarias de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar las funciones asignadas a la entidad, y ejercer la competencia relacionada con los procesos disciplinarios promovidos por ésta.

Así las cosas, en cuanto a la competencia del funcionario que intervino en la expedición de los actos administrativos analizados, no se observan vicios o irregularidades que puedan generar su anulación.

16.2.- OBJETO, MOTIVACIÓN Y FINALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 032 DE 24 DE ABRIL DE 202

De la lectura integral de la norma estudiada en esta providencia, se observa con claridad que, a través de esta, se ordenó la suspensión de los términos procesales en las actuaciones disciplinarias adelantadas ante la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA.

En ese sentido, la disposición transitoria analizada está fundamentada en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 a través del cual, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional con el fin de adoptar medidas extraordinarias para conjurar los efectos de negativos generados por la propagación del coronavirus COVID-19; y en específico, en el Decreto Legislativo 491 de 202, en cuanto ordenó la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias tramitadas ante la  citada entidad. Así, el objeto del acto administrativo estudiado, esto es, garantizar el derecho a la vida y salud, así como el debido proceso de los sujetos procesales que intervienen en los procesos disciplinarios promovidos ante la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, está respaldado por normas de naturaleza superior que gozan de absoluta vigencia Por tanto, sobre este aspecto no se advierten irregularidades que generen la nulidad de la norma analizada.

En lo referido a la motivación, considera esta Corporación que el acto administrativo «sub judice» cuenta con el respaldo fáctico y jurídico para la adopción de las medidas en él contenidas, como pasa a mostrarse de manera esquemática, en el siguiente cuadro comparativo:

Medida que se adopta mediante la Resolución 32 de 24 de abril de 2020	Motivación
Suspensión de los términos procesales en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la Secretaría General de la UPRA.	Que, mediante la Resolución 136 del 24 de marzo de 2020 la Procuraduría General de la Nación, como máximo órgano de control disciplinario, dispuso suspender los términos de las actuaciones disciplinarias. Que, el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 dispuso que mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por razón del servicio se podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas. Esta suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en los términos de meses o años, y se podrá hacer ésta de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas o en algunos trámites o en todos. Que, el articulo 6 ibidem, igualmente estableció que durante el termino de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previsto en la ley que regula la materia. Que, en cumplimiento a lo establecido en el artículo 2 de la Ley 734 de 2002 y de conformidad con lo establecido en el Decreto 4145 de 2011, le asiste a la Secretaria General de la UPRA la función de adelantar dirigir y coordinar en primera instancia, los procesos disciplinarios que deban ser adelantados. Que, la situación de declaratoria de estado de emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, sumado a la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional dentro del cual ha ordenado el aislamiento preventivo obligatorio y limitaciones en la movilidad que ha sido prorrogada y que se prorrogara aún más, son las razones más que suficientes para que la UPRA tome la decisión administrativa de suspender los términos de todas las actuaciones administrativas disciplinarias, en aras de garantizar en primer lugar la salud e integridad de sus funcionarios a cargo y los inmersos dentro de los procesos, y en segundo lugar para respetar y dar cumplimiento eficaz a los términos y garantías del debido proceso que les asiste a estos últimos. Dicha suspensión se efectuará hasta que la UPRA retorne a sus actuaciones normales y habituales como respuesta a las medidas de movilidad del Gobierno para la debida atención, contención, manejo o mitigación del Covid-19.
Durante el tiempo de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regula la materia

Por último, en cuanto a la finalidad de la medida de carácter general impartida por medio del acto administrativo objeto del presente asunto, estima la Sala que, esta se encuentra dirigida a evitar o prevenir el mayor contagio de la población por el coronavirus COVID-19 y con ello, conjurar los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia sanitaria y emergencia económica, social y ecológica por el Gobierno Nacional, y de ese modo, garantizar el cumplimiento de principios y derechos constitucionales como el debido proceso y el derecho a la defensa de los sujetos procesales en las actuaciones disciplinarias adelantadas en la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-.

En ese sentido se reitera que, como lo ha dicho esta Corporación en otras oportunidades al estudiar situaciones parecidas a la que ahora ocupa la atención de la Sala, las autoridades administrativas fueron autorizadas por el legislador extraordinario, a través del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 para suspender los términos en las actuaciones administrativas a su cargo, como garantía de otros derechos superiores.

Así por ejemplo, en la sentencia proferida dentro del expediente 2020-03059 al estudiar la legalidad de la Resolución No. 418 del 11 de junio de 2020 de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por la cual se suspendieron los términos en algunas actuaciones administrativas de la entidad, esta Corporación dijo:

«Por su parte, se destaca que la suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, no requiere del cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar límites y modificaciones al régimen jurídico ordinari, en este caso para suspender los términos en algunos procedimientos administrativos, en garantía de derechos de superior categoría en el ordenamiento jurídico, como son la salud, el debido proceso administrativo.»

En ese contexto, la Resolución 032 de 24 de abril de 202 pretende la efectividad de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2° de la Constitución de Polític 

. Entonces, el acto administrativo en cuestión, tiene como fin la garantía del interés general, y en esa medida, no se evidencia beneficio o provecho oculto e ilegitimo por parte del funcionario que intervino en su expedición.

16.3.- VERIFICACIÓN DE LOS DEMÁS REQUISITOS FORMALES

Analizada en su integridad y con mucho detalle la Resolución 032 de 24 de abril de 202 encuentra la Sala, que para su expedición se dio cumplimiento al procedimiento establecido para tal fin, en el sentido de que, fue proferida en virtud de las directrices y potestades establecidas a través de los Decretos Legislativos expedidos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020

Adicionalmente, se evidencia que la resolución en mención fue publicada en el Diario Oficial N° 51.413 del 21 de agosto de 2020 y en la página wehttps://www.upra.gov.co/documents/10184/113389/20200424_RESOL_32_2020_SUSPENSION_TERMINOS_DISCIPLINARIOS.pdf/e2f5d8e9-ad84-4402-9184-372d2045f1b2 de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA, en los términos del artículo 119 de la Ley 489 de 199  

 

  y el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 es decir, que cumplió a cabalidad con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.

Por lo demás, el acto administrativo objeto del presente asunto reúne los demás elementos formales de todo acto administrativo, identificados por la doctrina especializada, tales como: el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe

Entonces, del análisis de los elementos de existencia y validez de la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 no se advierten vicios o irregularidades de forma o en el procedimiento de expedición que configuren alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en ese orden se concluye, que en cuanto a los aspectos formales, el acto administrativo mencionado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico.

ESTUDIO DE ASPECTOS MATERIALES DE LA RESOLUCIÓN 32 DE 24 DE ABRIL DE 2020

De acuerdo con la metodología expuesta por la Sala en apartes antecedentes, una vez verificada la inexistencia de vicios que afecten alguno de los aspectos formales del acto administrativo, corresponderá al juez del control inmediato de legalidad, analizar los aspectos materiales determinados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esto es, conexidad y proporcionalidad.

17.1.- ESTUDIO DE CONEXIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ANALIZADO

Compete a esta Sala de Decisión definir la existencia de correlación o correspondencia directa entre la medida adoptada mediante la norma objeto del presente análisis, con las causas que dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción y el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 en los cuales se encuentra sustentada.

Se aclara, que si bien la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 fue motivada además, en normas de naturaleza ordinaria como la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 y el Decreto 531 de 8 de abril de 2020 el presente estudio de conexidad no tendrá en cuenta dichas disposiciones, por cuanto, no desarrollan facultades extraordinarias conferidas a las autoridades administrativas con ocasión de la declaratoria de Estado de Excepción y, en ese sentido, escapa a la naturaleza o finalidad del medio de control inmediato de legalidad.

Ahora bien, se destaca que con la expedición del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional pretende proteger los derechos a la vida y la salud de servidores públicos, contratistas, particulares que ejercen funciones públicas y usuarios de los servicios prestados por las entidades estatales, ante los riesgos generados por la propagación del coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional, al implementar mecanismos de aislamiento social, trabajo en casa y atención al público a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y autorizar la suspensión de términos procesales en actuaciones administrativas y jurisdiccionales durante la vigencia del estado de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y la Protección Social, como se observa en los considerandos y en el artículo 6° de dicha disposición, en cuanto señala que «Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años.»

De la confrontación del contenido de la Resolución 032 de 24 de abril de 202 y el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 se observa de manera palmaria y evidente la existencia de una relación de correlación o coordinación directa entre la medida implementada mediante el acto administrativo sometido al presente control de legalidad y el decreto de naturaleza extraordinaria en que aquella se encuentra fundamentada, pues, mientras que éste autorizó la suspensión de los términos procesales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, a través de aquella se adoptaron las medidas concretas, en la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA, para la ejecución de dicho mandato.

Así las cosas, se colige que, el acto administrativo objeto del proceso de la referencia, expedido por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, para suspender temporalmente los términos procesales en las actuaciones administrativas disciplinarias adelantadas ante la mencionada entidad, guarda relación directa con el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 que en su artículo 6° autorizó la citada suspensión de términos y, en ese orden, la resolución enjuiciada se encuentra ajustada al criterio de conexidad que es el primer aspecto material que se analiza en desarrollo del medio de control inmediato de legalidad.

17.2.- ESTUDIO DE PROPORCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS MEDIANTE LA RESOLUCIÓN 32 DE 24 DE ABRIL DE 2020

La Sala abordará a continuación, el análisis de proporcionalidad de la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 proferida por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-; para tal efecto se efectuarán los juicios de idoneidad y necesidad de la medida contenida en su texto.

En ese orden, se tiene que a través del artículo 1° del acto administrativo analizado, la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA- ordenó la suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias adelantados en la mencionada entidad, en los siguientes términos:

«Artículo 1º. Suspender todas las actuaciones y trámites administrativos disciplinarios de los expedientes en curso a cargo de la Secretaria General de la UPRA a partir del veinticuatro (24) de abril de 2020 y hasta el día hábil siguiente que la UPRA retorne a sus actuaciones administrativas normales y habituales como respuesta a las medidas de movilidad del Gobierno para la debida atención, contención y mitigación del Covid-19.

Parágrafo Único. Durante el tiempo de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regula la materia».

La lectura del artículo en cita muestra a la Sala, que de la medida adoptada se desprenden dos aspectos que deben estudiarse, a saber: (i) la suspensión de las actuaciones y trámites administrativos de carácter disciplinario, así como de los términos de caducidad, prescripción y firmeza; y (ii) la duración de la suspensión ordenada, que va hasta que la entidad retome sus actuaciones administrativas normales, como respuesta a las restricciones de movilidad que adopte el Gobierno Nacional para hacer frente a la crisis del Covid-19.

En este punto, la Sala recuerda, que la medida suspensiva prevista en la Resolución 032 de 2020, se fundamenta o desarrolla el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 202, por el cual el Gobierno Nacional habilitó a las autoridades para ordenar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, a través de acto administrativo motivado y únicamente mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. La norma dicta:

«Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. 

  

La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta. 

  

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 

Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.» (Subraya la Sala).

Es importante, resaltar que el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 202 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020– al considerar que es proporcional y necesaria, por cuanto las restricciones de movilidad a causa del Covid-19, han creado una dificultad logística y técnica que permita garantizar el debido proceso y la celeridad en todas las actuaciones de la administración. Además, su carácter temporal descarta que los procesos administrativos continúen suspendidos una vez finalice la emergencia sanitaria. Al respecto, dijo la Corte:

«[…] 6.149. En este sentido, la Corte estima que la posibilidad de suspender los términos por parte de las autoridades también debe entenderse como una habilitación otorgada a la administración para asegurar el derecho al debido proceso de los ciudadanos, pues la misma debe ser utilizada cuando se advierta que la continuación de una actuación en medio de la pandemia puede derivar en escenarios de arbitrariedad por desconocimiento de las garantías que conforman dicha prerrogativa, como ocurriría si una persona manifiesta que no puede hacer uso de su derecho agotar los recursos debido a que no cuenta con el acceso a la documentación necesaria ante las limitaciones sanitarias.

 

6.150. Asimismo, este Tribunal evidencia que la habilitación para la suspensión de términos es una medida adecuada para cumplir dicha finalidad, puesto que le otorga la posibilidad de interrumpir algunos procesos a las autoridades a fin de que puedan retomar de forma organizada sus actividades teniendo en cuenta: (i) los cambios que deben realizar para implementar el paradigma de virtualidad en sus actuaciones y garantizar que los mismos no se conviertan en una barrera de acceso para los ciudadanos; y (ii) la dificultad logística y técnica que puede implicar en algunos eventos adelantar ciertos procedimientos o actuaciones de forma remota o sin la presencia de los usuarios y los funcionarios en las sedes de las entidades.

 

6.151. Igualmente, esta Corte considera que la referida medida es necesaria, puesto que para las autoridades del Estado es imposible materialmente realizar durante la emergencia sanitaria sus actuaciones con la misma celeridad con la que las desarrollaban en las condiciones previas ordinarias debido a las restricciones a la presencialidad implementadas por razones sanitarias.

 

6.152. En efecto, la implementación de directrices como el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones, las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, entre otras, impiden que las autoridades puedan hacer uso de la infraestructura física que tienen dispuesta para atender a los usuarios de forma presencial, y que se vean obligadas a utilizar instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, lo cual requiere un lapso razonable de adaptación, mientras fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía. […]

 

6.157. En tercer lugar, esta Corte advierte que la medida que autoriza la suspensión es temporal, toda vez que únicamente puede adoptarse mientras dure la emergencia sanitaria y la misma se levantará de plano al día siguiente que finalice la misma, por lo que se descarta que continúe su aplicación después de que cesen las condiciones extraordinarias que dieron lugar a su adopción.

 

6.158. En cuarto lugar, esta Sala observa que la medida examinada tiene en cuenta que la suspensión de términos puede a llegar afectar los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley y, a efectos de evitar una vulneración al debido proceso, señala que los mismos no correrán durante el plazo en que se utilice la figura.

 

6.159. Por las anteriores razones, la Corte estima que el artículo 6° es conforme a la Constitución.»

Una vez establecido que la medida de suspensión contenida en la Resolución 32 de 24 de abril de 202 proferida por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA- se fundamenta en el artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 202, el cual fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020– corresponde a la Sala estudiar su proporcionalidad.

Para el efecto, se recuerda que la Sala identificó dos aspectos que deben ser analizados: (i) la suspensión de las actuaciones y trámites administrativos de carácter disciplinario, así como de los términos de caducidad, prescripción y firmeza; y (ii) la duración de la suspensión ordenada, que va hasta que la entidad retome sus actuaciones administrativas normales, como respuesta a las restricciones de movilidad que adopte el Gobierno Nacional para hacer frente a la crisis generada por la pandemia ocasionada por el coronavirus.

En lo que respecta al primer aspecto anunciado, esto es, la suspensión de los trámites administrativos y de los términos de caducidad, prescripción o firmeza, a juicio de la Sala, el artículo mencionado supera el estudio de proporcionalidad, por las razones que a continuación se desarrollan.

De acuerdo con lo expuesto en acápites antecedentes de esta providencia, el estudio de idoneidad como parte del juicio de proporcionalidad exigido en el desarrollo del medio de control inmediato de legalidad, evalúa la efectividad o eficacia de las normas objeto del proceso, para superar el Estado de Excepción. En ese orden, se considera que el acto administrativo analizado, al suspender las actuaciones y trámites administrativos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General de la entidad, garantiza el cumplimiento de las medidas de distanciamiento social recomendado por las autoridades sanitarias y considerado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), como la medida más eficaz para evitar la mayor cantidad de contagios de COVID-19 y su vertiginosa propagación en la población debido a su alto grado de transmisibilidad, por cuanto, evita la interacción directa o personal entre los servidores públicos, contratistas y usuarios, necesaria y recurrente en la dinámica del servicio público en condiciones de normalidad, al exigir el manejo de expedientes y documentos en general, realización de reuniones, audiencias, recaudo probatorio y acercamiento a sedes físicas de la entidad.

Así, la medida analizada pretende salvaguardar los derechos fundamentales a la vida y salud de los servidores públicos, contratistas y usuarios de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA ante los inminentes riesgos generados por causa de la propagación del COVID-19. Por consiguiente, las disposiciones materia de análisis resultan adecuadas para superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia declarada por la OMS el 11 de marzo de 2020.

El estudio de necesidad dentro del medio de control de la referencia pretende determinar la existencia de otros medios efectivos para lograr la misma finalidad que busca alcanzar la norma objeto de análisis, y si éstos, suponen restricciones menos lesivas a derechos fundamentales. Al respecto, encuentra la Sala que conforme a lo recomendado por la OMS, el distanciamiento social constituye un método efectivo avalado y recomendado por las autoridades sanitarias para contener la propagación del COVID-19, motivo por el cual, la adopción de medidas como la suspensión de términos procesales en actuaciones en la cuales, se requiera la interacción entre personas y en instalaciones o espacios comunes, resultan necesarias para el acatamiento estricto de dichas recomendaciones, en ese orden, se considera que las normas analizadas se ajustan al criterio de necesidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que la medida de suspensión analizada no vulnera principios o derechos fundamentales, ni enerva los deberes de la administración pública o garantías relacionadas con el debido proceso administrativo, contrario a ello, garantizan los derechos a la vida y salud de los sujetos procesales que intervienen en las actuaciones administrativas disciplinarias promovidas ante la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, dado que, evita los riesgos de contagio y propagación del COVID-19 generados por las actividades requeridas para la ejecución de sus funciones en tiempos de normalidad. Adicionalmente, la medida de suspensión de términos, incluyendo los de caducidad, prescripción y firmeza, impide que se produzcan  eventuales abusos o actuaciones arbitrarias por parte de funcionarios encargados del ejercicio de la función disciplinaria, al expedir decisiones sin que se garantice a los interesados el acceso efectivo al expediente y demás elementos procesales, los cuales se encuentran limitados por las medidas de aislamiento preventivo obligatorio proferidas por el gobierno nacional y demás disposiciones que puedan afectar la movilidad y locomoción de los ciudadanos en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por causa del COVID-19.  

Aunado a lo expuesto, la jurisprudencia reciente de esta Corporación también ha destacado la importancia de la medida de suspensión de términos administrativos, principalmente en los procesos disciplinarios, como garantía del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior. Sobre este tema, en sentencia de 2 de julio de 2020 dictada en el proceso 2020-01409 se indicó:

«[L]a suspensión temporal o transitoria de términos, garantiza para las partes involucradas en el trámite de los procesos disciplinarios […], en condiciones de igualdad, que ninguna de ellas se beneficie o tenga algún provecho de la situación de crisis generada por la pandemia, situación que se agravaría al no tomar la medida, obligando tanto a los funcionarios de la entidad que fallan tales procesos, como a los interesados, a concurrir a la entidad para evitar el vencimiento de términos, so pena de incurrir en una falta disciplinaria o de perder el proceso por falta de defensa técnica».

En consonancia, encuentra la Sala que la norma estudiada, al señalar que durante el tiempo de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley que regula la materia, se ajusta a los parámetros del Decreto 491 de 2020 así como a la jurisprudencia constitucional sobre el tema. Además, está acorde a la posición del Consejo de Estado, que al estudiar lo relacionado con el efecto e la suspensión sobre los términos de caducidad, prescripción y firmeza, ha sido claro en señalar, que «dado que la suspensión de términos puede a llegar afectar los tiempos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la ley, es importante que, a efectos de evitar una vulneración al debido proceso, los mismos no corran durante el plazo que se aplique la medida»

Es así como, la suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias a cargo de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA -, y la determinación de que durante el tiempo de suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza, resulta idónea y eficaz para limitar las posibilidades de propagación del virus del COVID-19, protegerlos derechos a la vida y la salud, y para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa de los sujetos procesales que intervienen en estos procesos; lo cual sin lugar a duda, contribuye a superar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional a través del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y se ajusta a la norma extraordinaria en que se fundamenta, esto es, el Decreto Legislativo 491 de 2020

De otro lado, en lo que respecta al tiempo de duración de la medida de suspensión contenida en la Resolución 32 de 24 de abril de 202 proferida por el Director General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-; encuentra la Sala, al realizar el juicio de idoneidad que este no es adecuado, idóneo ni eficaz para conjurar el Estado de Emergencia, toda vez que excede los parámetros de las normas en que se fundamenta.

En efecto, el acto administrativo estudiado señala que la suspensión de que trata el artículo 1° regirá «a partir del veinticuatro (24) de abril de 2020 y hasta el día hábil siguiente que la UPRA retorne a sus actuaciones administrativas normales y habituales como respuesta a las medidas de movilidad del Gobierno para la debida atención, contención y mitigación del Covid-19.», lo que excede los parámetros del artículo 6° del Decreto Legislativo 491 de 2020 según el cual las autoridades administrativas podrán suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa «[h]asta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social» y, además, que «los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social».

Sobre el particular, se debe resaltar que el retorno a cotidianidad en el desempeño de las actuaciones administrativas de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, podrá no coincidir con la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, declarada mediante la Resolución 385 de 2020 y prorrogada por las Resoluciones 844,1462, 2230 de 2020 y 222 de 2021. Más aún, al considerar que en virtud del aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social, la prohibición de aglomeraciones y las restricciones para ejecutar ciertas actividades que lleven consigo el contacto personal, las autoridades administrativas, como la UPRA, deben propender por el uso de instrumentos y herramientas tecnológicas para cumplir sus funciones, disminuyendo en la mayor medida posible los trámites presenciales y, únicamente para el caso de las actuaciones que no puedan adelantarse por medio virtuales, implementar protocolos de bioseguridad que permitan el retorno gradual a la presencialidad.

Entonces, es claro que la duración establecida para la medida de suspensión dispuesta por la UPRA, en la Resolución que mediante esta providencia se estudia, no tiene efectividad alguna para conjurar el estado de anormalidad decretado por el Gobierno Nacional, dado que, no existe mandato legal o reglamentario que habilite a la autoridad administrativa para establecer que retomará sus actividades sólo cuando pueda nuevamente desarrollar sus actividades en la forma habitual, sino hasta la duración de la Emergencia Sanitaria declarada por e Ministerio de Salud.

En cuanto a la necesidad de la medida, es importante resaltar que si bien es claro que la finalidad perseguida por la disposición analizada, es salvaguardar el debido proceso y disminuir el riesgo de contagio del COVID-19, ante la imposibilidad de adelantar los procesos disciplinarios por medios virtuales, conforme a los parámetros legalmente establecidos; este objetivo puede ser conseguido progresivamente por la entidad, al implementar nuevas tecnologías que le permitan brindar las garantías necesarias en los procesos disciplinarios, así como medidas atinentes a mantener los límites de aforo, aislamiento y asepsia, necesarios para evitar el contagio. Al respecto, se recuerda que la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020 consideró que el plazo contenido en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 -«[h]asta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social»- para la suspensión de las actuaciones y trámites administrativos, constituye un «lapso razonable de adaptación, mientras [las autoridades] fortalecen su capacidad de respuesta a las demandas de la ciudadanía».

De lo expuesto se concluye, que este aspecto de la medida estudiada, referido a su duración, es desproporcionada, por cuanto implica que los procesos administrativos de carácter disciplinario que se adelantan en la Secretaría General de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, no serán reanudados hasta tanto la entidad retome sus actividades de forma «normal» o «habitual», pues, ello puede resultar viable en una fecha muy posterior al de la finalización de la Emergencia Sanitaria.

Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta providencia se declarará la legalidad de la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 pero única y exclusivamente bajo el entendido que los términos de las actuaciones suspendidas se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 o antes, si las condiciones sanitarias, de salubridad, tecnológicas y logísticas en general de la entidad, así lo permitan.

Finalmente, el artículo 2° de la Resolución 032 de 24 de abril de 2020 contempla que la norma «rige a partir de la fecha de su expedición», aspecto sobre el que el Ministerio Público advirtió un posible desconocimiento del requisito de publicidad de los actos administrativos.

Al respecto, precisa la Sala que el principio de publicidad encuentra su sustento en el artículo 209 de la Constitución Política, así como en el artículo 3° de la Ley 1437 de 2011, que lo establecen como uno de los atributos básicos de las manifestaciones de la voluntad de la administración. Sobre el particular, se tiene que son varias las normas que señalan cómo hacer efectivo este principio, verbigracia el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021, que dispone que los actos administrativos generales, «no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso».

Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estad y de la Corte Constituciona coinciden en que la publicidad es presupuesto básico para la eficacia del acto administrativo, más no para su validez. Sumado a lo expuesto, en pronunciamientos recientes de esta Corporació se ha establecido que, ante la situación de fuerza mayor como lo es la pandemia derivada con ocasión del COVID-19, con la publicación en la página web de la entidad que expidió el acto se llena el requisito de publicidad, consistente en la divulgación de este en un medio masivo de comunicación.

En el caso concreto, encuentra la Sala que la Resolució enjuiciada fue expedida y publicada en la página web de la UPRA el 24 de abril de 2020 y posteriormente fue publicada en el Diario Oficial No. 51.413 de 21 de agosto de 2020, por lo cual, para la Sala es claro que se cumplió con el deber de publicidad de los actos administrativos.

Aclara la Sala que, como lo ha reiterado esta Corporación en su jurisprudencia     que «si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico», por lo cual los efectos de esta sentencia tienen la autoridad de cosa juzgada relativa (artículo 189 del CPACA), es decir, sólo frente a los aspectos analizados y decididos en ella.

En mérito de lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de su Sala Especial de Decisión Nro. 10, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO.- DECLARAR ajustado a derecho el artículo 1º de la Resolución 32 de 24 de abril de 2020 de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, pero única y exclusivamente bajo el entendido que los términos de las actuaciones suspendidas se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo dispuesto por el Gobierno Nacional en el artículo 6° del Decreto 491 de 2020 o antes, si las condiciones sanitarias, de salubridad, tecnológicas y logísticas en general de la entidad, así lo permitan.

SEGUNDO.- Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Especial de Decisión No. 10, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado, en sesión de la fecha, por los consejeros:

(Firmado electrónicamente)

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO

(Firmado electrónicamente)

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ   

(Firmado electrónicamente)

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE