CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023)

Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Referencia: Radicación:

Acción de nulidad simple

11001-03-24-000-2006-00324-00

Demandante: Junta de Acción Comunal de la Vereda Alto Iriqué y otros

Demandado: Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena – Cormacarena

Tema: Debido proceso administrativo. Trámite de otorgamiento de Licencia Ambiental. Primacía del derecho sustancial sobre el formal. Diagnostico Ambiental de Alternativas. Verificación del cumplimiento de los requisitos legales para otorgamiento de licencia ambiental de un relleno sanitario. Se declara la nulidad de los actos demandados, pero se difiere la ejecución de la condena de nulidad durante un plazo prudencial.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida por la Junta de Acción Comunal de la Vereda Alto Iriqué y por los ciudadanos José Uriel Peña Cortes, Luis Alberto Rivera Ramírez, Rodrigo Rivera Vega, Marcos Fidel Rubiano González, Luis Eduardo Sánchez López y Luz Marina Sánchez de Cortés, en contra de las Resoluciones 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005¹ y 2.6.06-0008 de 13 de enero de 2006², expedidas por la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena.

I. ANTECEDENTES

La demanda

La parte actora presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo³, en contra de la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - Cormacarena, con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:

«[…] 1.1. Que se declare nula la Resolución No. 2.6.05.-1015 expedida el 14 de octubre de 2005 por la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE   DEL   ÁREA   DE   MANEJO   ESPECIAL   LA   MACARENA

“CORMACARENA”, mediante la cual se otorgó Licencia Ambiental a la

¹ «Por medio de la cual se otorga Licencia Ambiental a la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Granada E.S.P., en el Departamento del Meta para el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN Y FUNCIONAMIENTO RELLENO SANITARIO MUNICIPIO DE GRANADA – META».

² «Por medio del cual se resuelve un recurso de Reposición presentado por señor ISRAEL OSWALDO CORTÉS, en contra de lo dispuesto en la Resolución No. 2.6.05-1015 del 14 de octubre de 2005».

³ Folios 267 a 334 cuaderno 2 del Expediente.

EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE GRANADA META E.S.P., para el

proyecto denominado “Construcción y Funcionamiento del Relleno Sanitario del Municipio de Granada – Meta” y se aprobó en todo su contenido el Plan de Manejo Ambiental presentado.

1.2. Que igualmente se declare nula la Resolución No. 2.6.06.-0008.- expedida el 13 de enero de 2006 por la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA “CORMACARENA” […]»

Los hechos

En el acápite de supuestos fácticos, la parte actora presentó el siguiente recuento de los antecedentes del proyecto de relleno sanitario y del procedimiento de expedición de los actos enjuiciados:

Informó que, entre el año 1999 y hasta principios del año 2000, el municipio de Granada y la Empresa de Servicios Públicos de Granada ESP efectuaron «la disposición final de residuos sólidos a cielo abierto en el predio denominado “La Sabana", situado en la Vereda Alto Iriqué, identificado con las Cedulas Catastrales Nos. 000100040001000 y 000100040185000 y Matrículas Inmobiliarias Nos. 236- 46374 y 236-46375, respectivamente, que actualmente figura a nombre de los Doctores ALFONSO TOLEDO ZABALA y NOHORA TOLEDO ZABALA».

Sostuvo que el predio “La Sabana" era un bien baldío que fue adjudicado a los citados ciudadanos, mediante Resoluciones Nos. 0031 y 0035 de 7 de marzo de 2002 del INCORA.

Agregó que, mediante Resolución 0016 de 13 de abril de 2000, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia -autoridad ambiental competente en esa época-,

«ordenó a la EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE GRANADA E.S.P., la

suspensión inmediata de la disposición de Residuos Sólidos; la prestación del Plan de Clausura, Recuperación y Manejo Paisajístico del Área; y, el archivo de la solicitud de la Licencia Ambiental presentada por el Municipio de Granada Meta, porque con ello se había provocado alteraciones y cambios sobre el recurso suelo, subsuelo y aire». Dicha decisión no fue objeto de recursos.

Explicó que, con ocasión de lo anterior, la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. dispuso los residuos sólidos a cielo abierto, primero en el predio denominado "El Guadual" en jurisdicción del Municipio de Fuentedeoro, y posteriormente en la finca "El Paraíso" ubicada en la Vereda Alto Iriqué del municipio de Granada.

Informó que, a través de Auto No. G.2.05.089 de 12 de mayo de 2005, la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial

La Macarena ordenó el cierre del sitio de disposición final ubicado en el predio “El Paraíso”. La diligencia se llevó a cabo el 18 de mayo de 2005.

Indicó que el 15 de mayo de 2005, la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. solicitó una licencia ambiental para la ejecución del proyecto denominado «Construcción y operación del Relleno Sanitario en el municipio de Granada, departamento del Meta».

Con fecha 27 de mayo de 2005⁴ el alcalde de Granada solicitó a Cormacarena el levantamiento de la medida de cierre del predio El Paraiso, por el término de 75 días, mientras culminaba el trámite de licenciamiento para la construcción del relleno sanitario, debido a la emergencia sanitaria que podría generar la medida preventiva. Mediante Resolución 2.6.05.461⁵ de 3 de junio de 2005, Cormacarena accedió a dicha solicitud.

Mencionó que, con fecha 6 de julio de 2005, la Empresa de Servicios Públicos de Granada aportó un Diagnóstico Ambiental de Alternativas, a pesar de que, desde antes del 11 de mayo de 2005, había seleccionado el lote en donde finalmente se desarrollaría el proyecto.

Adujo que, en el Concepto Técnico No. G-5.05.201⁶ de 18 de julio de 2005, Cormacarena evaluó el Diagnóstico Ambiental de Alternativas seleccionando la alternativa 3.

Posteriormente, a través del Auto No. G.2.05.153 de 19 de julio de 2005⁷, Cormacarena ordenó la apertura del trámite de evaluación del licenciamiento, validó el Concepto Técnico No. G.5.05.201 de 18 de julio de 2005, y entregó los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental.

Agregó que, mediante autos Nos. G.2.05.153 de 19 de julio de 2005 y

G.5.05.200 de 5 de septiembre de 2005, Cormacarena ordenó cancelar las sumas de $172.700 y de $3.052.000, por concepto de publicación del auto de inicio y por los servicios de evaluación del proyecto, respectivamente.

El 29 de agosto de 2005, el municipio de Granada y la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. iniciaron las obras de construcción del relleno en el predio "La Sabana". Sin embargo «los operarios informaron a la comunidad vecina, que se trataba de la construcción de un Jagüey, hecho que dimos por cierto al ver la presencia de un Buldócer, varias Retroexcavadoras y el brote de agua».

⁴ Folios 2 a 4 del Expediente Administrativo.

⁵ Folios 8 a 14 del Expediente Administrativo.

⁶ Folios 246 a 248 del Cuaderno 2 del Expediente.

⁷ Folios 50 a 54 del Expediente Administrativo.

Señaló que la Empresa de Servicios Públicos de Granada el 30 de agosto de 2005 nuevamente solicitó a Cormacarena extender el plazo otorgado para suspender la disposición final de residuos en el predio “El Paraíso” debido a los problemas que afrontaba para legalizar la adquisición del lote del nuevo relleno sanitario y para presentar los estudios exigidos para obtener la licencia ambiental⁸.

Indicó que, con fecha 5 de septiembre de 2005, la Empresa de Servicios Públicos de Granada presentó el Estudio de Impacto Ambiental para la construcción del relleno sanitario del municipio de Granada. En la misma fecha, Cormacarena expidió el Auto G.2.05.200⁹, por medio del cual continuó con el trámite de evaluación de la licencia.

Adujo que la Subdirección de Gestión y Control Ambiental de Cormacarena, a través del Concepto Técnico No. G-5.05.325 de 13 de octubre de 2005¹⁰, evaluó el citado Estudio de Impacto Ambiental, concluyendo que el licenciamiento era viable. Con fundamento en ello, Cormacarena, mediante Resolución 2.6.05-1015 de 14 de octubre de 2005¹¹, otorgó la licencia ambiental a la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Granada, por un término inicial de diez (10) años.

Mencionó que la empresa de servicios públicos, en los primeros días de octubre de dicha anualidad, inició el depósito de residuos sólidos a cielo abierto en un costado de la obra. Por ello, la «Procuradora 14 Judicial Ambiental Agrario - Sede Villavicencio, citó a la comunidad afectada para el 4 de Noviembre de 2005 a la hora de las 9:00 a.m., a una reunión en el Salón de la Casa de la Cultura de Granada».

Reseñó que, en esa reunión, la comunidad manifestó su inconformidad con el proyecto y agregó que el «Coordinador de Gestión Integral de Recursos Hídricos de Cormacarena - Subsede Granada, informó a la comunidad afectada que las obras se estaban ejecutando con el aval de Cormacarena, que la licencia ambiental aún no había sido expedida, y que el día anterior con base en el informe nuestro había constatado que el Municipio al lado de las obras estaba disponiendo residuos sólidos a cielo abierto».

Anotó que la Procuradora 14 Judicial para Asuntos Ambientales y Agrarios ordenó a la Alcaldía de Granada que cesara la disposición de los residuos sólidos y citó a los funcionarios competentes a una reunión que se celebraría el 11 de noviembre de dicha anualidad, con miras a continuar con la discusión y a fin de examinar el expediente de licenciamiento. Sin embargo, tales funcionarios no asistieron al encuentro.

⁸ Folios 63 a 64 del Expediente Administrativo.

⁹ Folios 66 a 70 del Expediente Administrativo. «Por medio del cual se da continuidad al trámite de licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario del Municipio de Granada y se cobra una visita de evaluación».

¹⁰ Folios 79 a 86 del Expediente Administrativo.

¹¹ Folios 87 a 103 del Expediente Administrativo.

Consideró que el 9 de noviembre de 2005 la referida empresa de servicios públicos canceló los valores exigidos por la autoridad ambiental por la publicación del auto de inicio del respectivo trámite de licenciamiento ambiental y por los servicios de evaluación del proyecto.

Precisó que, a través de derecho de petición, la autoridad ambiental comunicó al demandante que el 14 de octubre de 2005 otorgó la respectiva licencia ambiental. Esta nueva comunicación contradecía la información que había suministrado la autoridad ambiental a la comunidad el 4 de noviembre. Por ello, con fecha 6 de diciembre de 2005, distintos ciudadanos¹², entre ellos, Oswaldo Cortés y Luz Marina Sánchez presentaron recurso de reposición en contra de la anterior determinación¹³.

Anotó que Cormacarena avocó conocimiento del recurso interpuesto mediante el Auto G.2.05.263 de 19 de diciembre de 2005¹⁴ y ordenó la práctica de una visita al sitio de ubicación del relleno sanitario La Guaratara de Granada y, con sustento en las visitas realizadas los días 28 y 29 de diciembre de 2005, la citada corporación autónoma emitió el Concepto Técnico No. G.5.06.003¹⁵ de 3 de enero de 2006.

Finalmente, indicó que, mediante Resolución No. 2.6.06.0008 de 13 de enero de 2006¹⁶, Cormacarena decidió no reponer la Resolución No. 2.6.05-1015 de 14 de octubre de 2005.

Fundamentos de derecho y concepto de la violación

Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora sostuvo que los actos acusados transgreden el preámbulo, los artículos 2°, 4°, 8°, 29, 65, 79, 80, 95 (numeral 8) y 313 (numeral 9) de la Constitución Política; los artículos 1°, 3°, 31 (numerales 3°, 4° y 9°, 49, 50, 51, 53, 56, 57, 58, 59, 69, 70, 71 y 73 de la Ley 99 de 1993; los artículos 1°, 2°, 3°, 7°, 8°, 34, 35, 36, 37, 73, 77, 178 y 314 del CNRNRR, los artículos 1°, 8°, 9°, 11 y 116 del Decreto 1713 de 2002; los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 12 y 24 del Decreto 838 de 2005; los artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 12, 13 y 15 a 25 del Decreto 1220 de 2005, el artículo 70 de la Ley 962 de 2005, las Resoluciones 958 y 1390 de 2005, las Resoluciones 031 y 035 de 2002, los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y el RAS 2000. Igualmente, invocó la configuración de las causales de nulidad relacionadas con la expedición irregular de los actos acusados, falsa motivación y desviación de poder.

¹² Israel Oswaldo Cortés, Luz Marina Sánchez, Edmundo Castro Escamilla, José Uriel Peña Cortés, Luis Alberto Rivera Ramírez, Calixto A. Quinterio M., Luis Eduardo Sánchez López, Celia Sánchez Sánchez, Eduardo Sánchez Muñoz, Edilma Quiroga F., Félix Becerra y Oscar Cardona Dussan.

¹³ Folios 140 a 172 del Expediente Administrativo.

¹⁴ Folios 324 a 327 del Expediente Administrativo.

¹⁵ Folios 368 a 378 del Expediente Administrativo.

¹⁶ Folios 380 a 435 del Expediente Administrativo.

Sin embargo, al exponer la carga argumentativa de la demanda, no explicó expresamente el motivo por el cual los actos acusados conculcaban los artículos 65, 95 (numeral 8) y 313 (numeral 9) de la Constitución Política; los artículos 31, 51, 53, 57 de la Ley 99 de 1993; los artículos 1°, 2°, 3°, 7°, 8°, 34, 35, 36, 37, 73, 77, 178 y 314 del CNRNRR; los artículos 1°, 8°, 9°, 11 y 116 del Decreto 1713 de 2002; los artículos 1°, 2°, 4°, 7°, 8°, 9°, 10, 12 y 24 del Decreto 838 de 2005 y los artículos 21 y 25 del Decreto 1220 de 2005. Tampoco mencionó cuáles fueron los motivos ajenos a la ley que llevaron a una autoridad competente a adoptar una decisión que, respetando el procedimiento legal, desconociera los fines encomendados por el ordenamiento jurídico.

Efectuada la anterior precisión, la Sala pone de relieve que los cargos efectivamente sustentados, por razones metodológicas, se resolverán de forma conjunta, teniendo en cuente la etapa en la que presuntamente ocurrió la irregularidad sustancial o procesal, así:

Errores de la fase de prefactibilidad

La parte actora puso de presente que la autoridad ambiental cometió cuatro errores medulares al analizar y aprobar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas – DAA, estos son:

Transgredir el derecho a la participación consagrado en los artículos 79 de la Constitución Política, en los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, en los artículos 18 y 19 del Decreto 1220 de 2005 y en los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo

Los demandantes informaron que Cormacarena, durante el trámite de evaluación del licenciamiento ambiental, omitió garantizar el derecho a la participación de la comunidad porque no promovió espacios de socialización del proyecto y tampoco publicó el auto de inicio de esa evaluación. Aunado a ello, los vecinos se enteraron de forma tardía sobre el desarrollo de la obra, tal y como se indicó en el apartado de supuestos fácticos, por lo que algunos presentaron un recurso de reposición en contra de la Resolución 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005.

Adujeron que la entidad demandada «no involucró en el trámite de licenciamiento ambiental a la comunidad de Fuentedeoro y a sus autoridades administrativas para que se hicieran parte del proceso de evaluación ambiental del nuevo relleno sanitario que afectaría al Caño Cural que abastece su Acueducto», lo que permite afirmar, según su criterio, que fueron conculcados «los arts. 79 de la Constitución Política, 69 de la Ley 99 de 1993 y 18-6 y 19 del Decreto 1220 de 2005».

Adicionalmente, señalaron que la autoridad ambiental transgredió el artículo 70 de la Ley 99, así como los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo porque la peticionaria de la licencia consignó el 9 de noviembre de 2005 los valores

exigidos para la publicación del auto de inicio, fecha en la que el trámite de evaluación había finalizado.

La incompatibilidad entre la alternativa seleccionada y los usos del suelo establecidos en el PBOT

Indicaron que: «el artículo 18 del Decreto 1220 de 2005 exige que el estudio ambiental en cuestión presente la información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el Plan Básico de Ordenamiento territorial. Requisito que no fue cumplido durante la presentación del diagnóstico ambiental ni el servicio de evaluación del mismo. Solo tres días antes del otorgamiento de la licencia ambiental fue determinado que el emplazamiento de la alternativa 3 seleccionada no es compatible con el uso del suelo previsto allí, dado que el proyecto fue seleccionado mediante Acuerdo para estar localizado en otro lugar de la Vereda Alto Iriqué».

Agregaron que el proyecto debía «realizarse en el área indicada en el PBOT del Municipio, según los artículos 3° y 5° parágrafo 2 del Decreto Reglamentario 838 de 2005, esto es "cerca al Caño Fontibón, y no en el área de la alternativa tres donde se está construyendo y operando actualmente».

Mencionaron que, según lo previsto en los «artículos 120 y 126 del PBOT vigente del Municipio» los usos principales autorizados en el predio en donde se desarrolla la obra son «la "conservación de suelos" y "pastoreo semintensivo" y sus prohibiciones entre otras son las de "disposición de residuos sólidos" e "industriales"».

A su juicio, son falsos los motivos relacionados con que el proyecto se ubica en un lugar autorizado en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Granada vigente.

El Diagnostico Ambiental de Alternativas no fue objetivo

Los demandantes alegaron que la Empresa de Servicios Públicos de Granada ESP seleccionó el predio en donde desarrollaría el proyecto desde antes de elaborar el DAA y, por eso, no presentó otras opciones que cumplieran objetivamente con los criterios exigidos para ese tipo de obras, conculcando el artículo 56 de la Ley 99 y los artículos 17, 18, 19 y 22 del Decreto 1220 de 2005.

Afirmaron que: «el Coordinador de Gestión Integral de Recursos Hídricos de Cormacarena - Subsede Granada, antes del 11 de mayo de 2005, había seleccionado el lote de terreno correspondiente a la alternativa tres donde a la postre se construyó el Relleno Sanitario», motivo por el cual cuestionaron la efectividad de los «Términos de Referencia, del Diagnóstico Ambiental de

Alternativas y de la Evaluación del mismo», teniendo en cuenta «la incoherencia e inviabilidad proyecto en varias de sus alternativas propuestas».

En materia procedimental, manifestaron que la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. no presentó la solicitud exigida para determinar si el proyecto requería o no de Diagnostico Ambiental de Alternativas - DAA. Además, la autoridad ambiental no profirió el acto administrativo en el que informaba al peticionario si requería o no de ese instrumento, a pesar de lo normado en los artículos 17 y 22 del Decreto 1220.

El DAA contenía información incompleta de las características ecosistémicas de las tres alternativas

Adujeron que el Diagnostico Ambiental de Alternativas es un instrumento de planificación ambiental que debe ser elaborado en la etapa de prefactibilidad siguiendo lo señalado en los artículos 56 de la Ley 99, y en los artículos 18 y 20 del Decreto 1220 de 2005, y agregaron que, en el caso concreto, «el Diagnostico Ambiental de Alternativas no contenía en forma específica la localización del proyecto, el entorno geográfico, ambiental y social de las tres alternativas. Tampoco el análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles soluciones, medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas». Adicionalmente, indicaron que: «la ubicación, la construcción y la operación de la disposición de Residuos Sólidos (…) no era posible en ninguna de las tres alternativas, puesto que se encuentran ubicadas en el mismo Sector Vereda Alto Iriqué, al lado y lado del antiguo Camellón Ganadero, dentro de la misma corriente subterránea de agua y dentro de la misma cadena de lagunas o jagüeyes, esteros y humedales».

Explicaron que el preámbulo y los artículos 4°, 79 y 80 de la Constitución Política consagran el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de la administración y de todos los ciudadanos de proteger los recursos naturales, siguiendo los principios de prevención y de planificación ambiental.

Alegaron que: «a la Autoridad Ambiental dentro de su jurisdicción, le asistía el derecho y deber de procurar diligentemente que las acciones de saneamiento ambiental y sanitario por parte del Municipio, estén acordes a derecho, sean diseñadas y planificadas bajo métodos dispuestos por las reglamentaciones (…), y sobre todo que garanticen el derecho a un ambiente sano y a la participación de todos los interesados en los procesos de desarrollo municipal».

Por las mismas razones, advirtieron que era «innegable el error fáctico de la evaluación ambiental realizada por CORMACARENA que motivo falsamente la licencia otorgada al nuevo proyecto de relleno sanitario», teniendo en cuenta que:

«hay una divergencia entre los hechos presentados por el Municipio para la

obtención de la licencia, los hechos valorados por la Corporación y las verdaderas condiciones climáticas, hidrológicas y naturales de los predios».

Concretamente, desarrollaron la transgresión de los artículos 5° y 6° del Decreto 838 de 2005 y el cargo de falsa motivación, con sustento en las siguientes consideraciones:

Los documentos «técnicos de los estudios ambientales, la evaluación de los mismos y la licencia consideraron la aptitud de la alternativa 3 en la calificación porque no "presentaba cercanía a caños" y manantiales». Sin embargo, la zona en cuestión «corresponde a un área de protección ambiental de recursos naturales, orientada a la conservación de suelos, restauración de la vegetación y alta producción de carne y leche, cubiertas con bosques y pastos manejados y libres de malezas altamente tecnificado», ubicada «A escasos 70.00 metros desde el Canal Perimetral del proyecto por el costado occidental pasa el Caño Gualas, el cual en época de invierno se rebosa y nace en las lagunas ubicadas en la parte superior del proyecto». A lo que se suma que: «Dentro del lote denominado "La Sabana" se encuentra una laguna, un humedal estacionario y varias zonas saturadas de agua, donde precisamente nace el Caño Cural», debiendo resaltarse que: «El Caño Cural abastece el acueducto municipal de Fuente de Oro (Meta) con 3,500 usuarios en el casco urbano», y que: «La alternativa 3 seleccionada está localizada a 900 metros del Caño Iriqué».

Con fundamento en lo expuesto, «CORMACARENA, al errar sobre el objeto hídrico e hidrológico, desconoce la existencia de cadena de humedales y esteros veraniegos vulnerando específicamente la disposición especial del Parágrafo del Artículo 10 del Decreto 1220 de 2005».

La dirección «de los vientos desde el relleno sanitario con relación al casco urbano apunta hacía la zona céntrica de la ciudad, esto es, de oriente a occidente y no como erradamente se dijo en el Diagnostico Ambiental de Alternativas de "Granada a San Martín" y en el concepto técnico que sirvió de base para resolver la reposición, "de nororiente a sur occidente"». Ello se traduce en que: «la alternativa 3 seleccionada presenta unas condiciones de viento desfavorables que incrementan la posibilidad de los impactos a la salud pública porque la dirección de los vientos es precisamente hacía el centro de la ciudad».

La distancia mínima «con respecto al límite del casco urbano es inferior a

1.000.00 metros, contados desde el Canal Perimetral hasta la Carrera 9 este». Adicionalmente «Las viviendas más cercanas se localizan a menos de 500.00 metros desde el Canal Perimetral».

Además: «El nivel freático se encuentra a escasos 0.80 metros de profundidad de la superficie del suelo y en época de pleno invierno a 0.00 metros».

La localización de la alternativa 3 «contenida en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, en el concepto Técnico No. G-5.05.201 del 18 de julio de 2005 y en el auto No. G.2.05.153 del 19 de los mismos mes y año no concuerda con la contenida en el Estudio del Impacto Ambiental, en el Concepto Técnico No, G-

5.05.325 del 13 de octubre de 2005 y en la Resolución No. 2.6.05.1015 del 14 de los mismos mes y año»

Las «deficiencias en el servicio de evaluación de los estudios ambientales que seleccionaron la alternativa 3 propuesta».

Errores de la fase de prefactibilidad

Precisaron que Cormacarena adoptó una decisión de viabilidad ambiental: (i) sin contar con suficiente información técnica; (ii) sin tener en cuenta la información que obraba en el mismo expediente administrativo sobre las características ecosistémicas del sector; (iii) sin verificar las condiciones técnicas del RAS 2000 respecto de la propiedad y los usos del suelo permitidos en el predio “La Sabana”

(iv) sin verificar que el peticionario no construyera las obras hasta que obtuviera la licencia ambiental; (v) sin verificar el pago oportuno de la evaluación ambiental; y

(vi) sin impartir los lineamientos técnicos necesarios para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental.

Sostuvieron que, de conformidad con «el artículo 24 del Decreto 1220 de 2005, que fue reiterado por el artículo 70 de la Ley 962 de 2005, reglamentado por los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Resolución 958 de 2005 emitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial», el interesado debió presentar el Formato Único Nacional de solicitud de Licencia Ambiental.

En cuanto a la información relacionada con la propiedad y usos del predio, afirmaron que «la Administración Municipal, para adquirir el lote, debió cumplir estrictamente el procedimiento indicado en el artículo 17 del Decreto Reglamentario 855 de 1994, cancelar el precio solamente después del registro de la escritura y con ello acreditar la propiedad legal, exigida por el RAS 2000». Por las anteriores razones, consideran que se configuró una «violación a los principios generales del derecho (…) dando oportunidad a un enriquecimiento ilícito de la Administración o de terceros por la utilización de un lote que estará afectado por más de quince años dada la legislación vigente del INCORA, referente a la titulación de predios baldíos de la Nación».

Consideraron que: «esos terrenos hasta el día de hoy figuran a nombre de los Doctores Alfonso Toledo Zabala y Nohora Toledo Zabala, quienes los adquirieron por adjudicación del INCORA, con las restricciones indicadas (previamente) (…)».

Agregaron que, contradictoriamente, «la Administración Municipal, al resolver nuestro derecho de petición, nos informó que el predio había sido adquirido al Señor Reinel Gaitán Tangarife y la Autoridad Ambiental, al resolver nuestro recurso de reposición, considero que el lote denominado "La Sabanita" había sido de propiedad del señor Wilmer Ospina Murillo».

Manifestaron que las Resoluciones 031 y 035 de 2002, expedidas por el INCORA

«en sus artículos 6 y 8 impusieron a los propietarios el deber de observar las disposiciones sobre la conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, protección de bosques nativos, vegetación protectora y reservas forestales, la no destinación del predio a explotaciones no aptas al tipo de tierra que se adjudica, y se les exigió no fraccionar el predio en extensiones inferiores a la unidad agrícola familiar».

Indicaron que: «la obra del nuevo relleno sanitario comienza a ejecutarse por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Granada el día 29 de agosto de 2005, (a pesar de que) la expedición de la licencia por parte de CORMACARENA fue el día 14 de octubre de 2005», contraviniendo así lo dispuesto en la Ley 99, en el artículo 3° del Decreto 1220 de 2005 y en la Resolución 1390 de 2005.

Declararon que: «el trámite de licenciamiento ambiental debió preverse con el Decreto 1220 de 2005, y no con el derogado Decreto 1180 de 2003 a que hace mención la Resolución» y, sin embargo, la autoridad ambiental aplicó ambas normas.

Señalaron que solo hasta el 9 de noviembre de 2005 la empresa de servicios públicos consignó el servicio de evaluación, de forma extemporánea, cuando ya había finalizado ese procedimiento.

Aseveraron que: «CORPORINOQUIA había negado y había ordenado el archivo de la solicitud de licencia ambiental para tal disposición de los residuos sólidos en el predio denominado "La Sabana", bajo la modalidad de Relleno Sanitario, según Resolución 0016 del 13 de abril de 2000 (…). El MUNICIPIO DE GRANADA META y la EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE GRANADA META - ESP, no interpusieron recurso de reposición ni demandaron la nulidad de ese acto administrativo, por lo que se encuentra totalmente ejecutoriado».

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado de Cormacarena se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que los actos acusados habían sido expedidos con el lleno de los requisitos legales, y con apego a las disposiciones ambientales vigentes, razón por

la que la mayoría de las afirmaciones efectuadas en el libelo demandatorio carecían de sustento fáctico y jurídico¹⁷.

Precisó que los actos cuestionados cumplieron con los requerimientos y exigencias legales, obtuvieron la evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, y respetaron los criterios técnicos diseñados por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el documento “Guía Ambiental para Rellenos Sanitarios” y los lineamientos establecidos en el Decreto 838 de 2005.

Destacó que el desarrollo sostenible de que trata la Ley 99 de 1993 reconoce que las actividades económicas tienen afectación o impacto ambiental, por lo que se deben adoptar las medidas adecuadas para garantizar la sostenibilidad del recurso a través de los instrumentos de manejo ambiental, como lo establece el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y el Plan de Manejo Ambiental, en concordancia con el Decreto 1220 de 2005.

Indicó que, en el presente asunto, Cormacarena había evaluado los estudios presentados para mitigar los impactos negativos que pudiera tener el relleno sanitario en el ambiente, así como las medidas de manejo ambiental contempladas para prevenirlos, mitigarlos, controlarlos y compensarlos. Por ello, la evaluación contempló los aspectos relacionados con los olores ofensivos, los vectores, el control de plagas, y la contaminación de aguas superficiales y subterráneas, entre otros.

Insistió en que el proyecto de Relleno Sanitario que autorizó Cormacarena a través de los actos demandados, esta soportado en estudios y en visitas técnicas que demuestran la corrección, mitigación y prevención de los impactos ambientales.

Resaltó que los demandantes sostienen que el escrito a través del cual el peticionario solicitó a la autoridad ambiental su concepto respecto de si era necesario elaborar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas no obraba en el expediente administrativo. Sin embargo, era una realidad que otros documentos demostraban que la Empresa de Servicios Públicos de Granada cumplió con dicho paso el 15 de mayo de 2005 y, por eso, mediante Oficio No. 5.5.05.022 de 27 de mayo de 2005¹⁸, el Coordinador de la Unidad del Recurso Hídrico de Cormacarena remitió a su gerente los respectivos términos de referencia.

Afirmó que los demandantes no acreditaron la ocurrencia de las supuestas irregularidades que se habrían cometido en el trámite de licenciamiento ambiental del relleno sanitario de Granada. A manera de ejemplo, señaló que la parte actora aseguró que el relleno entró en funcionamiento antes de obtener licencia, pero no existe prueba alguna que respalde tal aseveración.

¹⁷ Folios 402 a 416 del Cuaderno 3 del Expediente.

¹⁸ Folio 333 del Expediente Administrativo 97-2998. Folio 39 del Expediente Administrativo.

De otro lado, aseveró que los accionantes están sustentando las supuestas irregularidades del trámite administrativo de licenciamiento ambiental del relleno sanitario de Granada en su particular interpretación de las normas. Aseguró que la parte actora le está dando a los artículos 56 de la Ley 99 de 1993 y 18 del Decreto 1220 de 2005, un alcance que no tienen. Aclaró que estos preceptos no exigen que el DAA deba contemplar alternativas en sitios distintos del territorio del municipio, como lo pretenden los actores.

Explicó que el «Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental» no era un requisito exigible durante esta evaluación ambiental, porque la norma que reglamentó ese formato (Resolución 958 de 15 de julio de 2005) entró a regir el 19 julio de 2005, cuando la evaluación ambiental del caso concreto ya había comenzado.

Respecto del pago de la tarifa por los servicios de evaluación ambiental, puso de presente que dicho pago sí se había realizado por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Granada, por lo que, en su concepto, pierde sustento la afirmación de la parte actora.

El apoderado judicial de Cormacarena también afirmó que, en lo relativo a la ausencia de la información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el PBOT para realizar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, a esa autoridad no le corresponde verificar tal aspecto urbanístico.

Sin embargo, era necesario recordar que dicha circunstancia se había subsanado por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Granada al haber allegado el Certificado de Uso de Suelo expedido por la Oficina de Planeación Municipal de Granada, que reposa a folio 370 del expediente administrativo.

También negó que la autoridad ambiental hubiera desconocido el debido proceso y la participación ciudadana durante el trámite de licenciamiento. Recalcó que, durante el procedimiento adelantado, ninguno de los interesados solicitó ante la corporación autónoma la realización de una audiencia pública ambiental ni hizo uso de alguno de los instrumentos o mecanismos que otorga la ley para participar en el proceso.

Sin embargo, aseguró que dentro del trámite de licenciamiento se habían dado procesos de socialización, tanto del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del municipio de Granada, como del Programa de selección en la fuente de residuos sólidos y del proyecto del relleno sanitario como solución para la gestión de residuos en ese municipio, y agregó que, con ese mismo propósito, se habían celebrado varias reuniones y capacitaciones desde agosto de 2005 y hasta finales de noviembre de ese mismo año.

Resaltó que la parte demandante tuvo la oportunidad de controvertir la decisión del licenciamiento, teniendo en cuenta que presentó recurso de reposición en contra de la Resolución 2.6.05-1015 de 14 de octubre de 2005.

Indicó que, contrario a lo manifestado por la parte actora, cada una de las alternativas propuestas fue objeto de examen respecto de los aspectos ambientales y posibles impactos del relleno sanitario. Frente al tema de los cuerpos de agua y respecto del nivel freático del terreno elegido, resaltó la existencia del Concepto Técnico G-5.05.325 (Folio 373 del Expediente Administrativo), ratificado por lo también consignado en el Concepto Técnico G-5.06.003 (folio 672 ibidem).

Aseguró que en dichos conceptos se indica, claramente, que de las visitas al predio se había podido establecer que los cuerpos de agua se encuentran a una distancia superior a los 1.000 metros con respecto al relleno sanitario. Anotó que había un par de lagunas a 483 y 462 metros en contra pendiente respecto del relleno, esto es, aguas arriba de la ubicación del relleno. Respecto de estas aclaró que se hallaban en predios vecinos y no dentro del predio donde se construiría el relleno sanitario. Adicionalmente, indicó que tales lagunas no eran de agua potable ni de abastecimiento para el consumo humano.

Explicó que las lagunas estaban intervenidas, toda vez que habían sido profundizadas con maquinaria para servir de abrevaderos del ganado en época de verano. También había encontrado que estaban parcialmente deforestadas. Por todo lo anterior, y teniendo en consideración que se encontraban en contra pendiente respecto del relleno, no podían ser afectadas por las posibles filtraciones que se presentaran.

En ese sentido, destacó que la prohibición contemplada en el RAS 2000 para la ubicación de rellenos sanitarios hace referencia a la imposibilidad de ubicarlos a una distancia menor de 500 metros aguas arriba de un manantial o de un sitio de abastecimiento de agua potable. Reiteró que el relleno está ubicado aguas abajo a una distancia de 462 y 482 metros, respectivamente, de unas lagunas que no son manantiales ni sitios de abastecimiento. En consecuencia, la prohibición no le resulta aplicable al caso concreto.

Afirmó que, de acuerdo con los estudios técnicos considerados durante esa evaluación ambiental, el nivel freático del lugar en donde está ubicado el proyecto, se encuentra a dos metros de profundidad, es decir que las obras cumplieron con los requisitos mínimos previstos para evitar la contaminación de las aguas subterráneas.

Criticó que los demandantes hicieran alusión constante a la disposición de residuos sólidos a cielo abierto por parte del municipio de Granada en el año 2000, como si se tratara del mismo trámite. Y explicó que Corporinoquia fue la autoridad ambiental en el municipio de Granada, hasta que la Ley 812 de 2003 amplió la

jurisdicción de Cormacarena. Por eso, Corporinoquía negó mediante Resolución 0016 de 2000 una licencia ambiental de un proyecto cuyas condiciones técnicas y ambientales eran totalmente distintas a las del actual relleno sanitario.

TRÁMITE DEL PROCESO

La Junta de Acción Comunal Vereda Alto Iriqué y los ciudadanos José Uriel Peña Cortes, Luis Alberto Rivera Ramírez, Rodrigo Rivera Vega, Marcos Fidel Rubiano González, Luis Eduardo Sánchez López y Luz Marina Sánchez de Cortés radicaron la demanda el 2 de octubre de 2006¹⁹.

Mediante auto de 22 de febrero de 2007²⁰, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso admitió la demanda, negó la solicitud de suspensión provisional, vinculó como terceros interesados en el proceso al municipio de Granada y a la Empresa de Servicios Públicos de Granada, y ordenó notificar personalmente al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado.

El apoderado de CORMACARENA contestó oportunamente la demanda²¹. Posteriormente, el despacho sustanciador abrió a pruebas el proceso mediante auto de 28 de junio de 2010²².

Finalmente, a través de auto de 26 de febrero de 2016²³, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

En dicha oportunidad, las partes reiteraron sus argumentos²⁴. Sin embargo, el apoderado judicial de la parte actora propuso de forma extemporánea nuevos cargos e insistió en que el expediente administrativo estaba incompleto²⁵.

Por su parte, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa guardó silencio en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 128²⁶ del Código Contencioso Administrativo - CCA, esta Sala es competente para conocer en única instancia los

¹⁹ Folio 334 Cuaderno 2 del Expediente.

²⁰ Folios 338 a 349 Cuaderno 3 del Expediente.

²¹ Folios. 402 a 416 Cuaderno 3 del Expediente.

²² Folios 475 a 478 Cuaderno 3 del Expediente.

²³ Folio 539 Cuaderno 3 del Expediente.

²⁴ Folios 540 a 547 reverso y 554 a 572 Cuaderno 3 del Expediente.

²⁵ Folio 554 a 572.

²⁶ “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en de los siguientes procesos privativamente y en única instancia:

procesos de nulidad simple de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. La citada norma resulta armónica con los artículos 1° del Acuerdo No. 55 de 5 de agosto de 2003 y del Acuerdo 80 de 2019²⁷, disposiciones que contienen las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación.

Los actos administrativos demandados

Los actos administrativos objeto del litigio son la Resolución 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005 «Por medio de la cual se otorga Licencia Ambiental a la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Granada E.S.P., en el Departamento para el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN Y FUNCIONAMIENTO RELLENO SANITARIO MUNICIPIO DE GRANADA – META» y la Resolución 2.6.06.-0008 de 13 de enero de 2006 «Por medio del cual se resuelve un recurso de Reposición presentado por señor ISRAEL OSWALDO CORTÉS, en contra de lo dispuesto en la Resolución No. 2.6.05-1015 del 14 de octubre de 2005».

La parte considerativa de la Resolución 2.06.05.-1015 de 2005 reseña las actuaciones administrativas que precedieron a la emisión de la decisión, a saber:

[…] Que el 15 de mayo de 2005, se recibió y radicó en las oficinas de esta Corporación, por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P., representada legalmente por la señora MONICA GALLEGO HINCAPIE, solicitud del trámite para el Licenciamiento Ambiental, para el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL RELLENO SANITARIO PARA EL MUNICIPIO DE GRANADA, EN EL DEPARTAMENTO DEL META.

Que a dicha solicitud se le acompaño copia del proyecto antes mencionado. (…)

La Oficina Jurídica de CORMACARENA, una vez revisada la información aportada por el solicitante, consistente en un proyecto con su Estudio de Alternativas, profirió auto No. G.2.05.153 del 19 de Julio de 2005 perteneciente al expediente 97-2998, por medio del cual se da inicio al trámite de licenciamiento ambiental, y se entregan términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental.

Que dicho Auto fue notificado personalmente al Representante legal de la Empresa de Servicios Públicos E.S.P. señora Mónica Gallego Hincapié, el día 26 de julio de 2005.

Que una vez notificado personalmente el correspondiente acto administrativo al representante legal de la Empresa de Servicios Públicos de Granada

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades por las autoridades del orden nacional […]

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepciones de los de carácter laboral […]”:

²⁷ Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones.

E.S.P., este fue publicado conforme a lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 99 de 1993.

Que de acuerdo a lo anterior el día 05 de septiembre de 2005, se radicó ante esta oficina, el Estudio de Impacto Ambiental, para su correspondiente evaluación.

Que mediante Auto No.G.2.05.200 de 05 de septiembre de 2005, se procedió a cobrar la correspondiente visita de evaluación.

Que de acuerdo a lo anterior, se procedió a llevar a cabo la correspondiente visita de evaluación con el fin de verificar las condiciones técnicas planteadas en el proyecto y en el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental, de lo cual se rindió el correspondiente informe técnico, base para decidir sobre el otorgamiento o no de la correspondiente Licencia Ambiental. […] (negrillas de la Sala)

Con fundamento en lo anterior, Cormacarena resolvió:

[…] ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar Licencia Ambiental a la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. en el Departamento del Meta para el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL RELLENO

SANITARIO DEL MUNICIPIO DE GRANADA – META" presentado por la señora MÓNICA GALLEGO HINCAPIÉ, obrando en su calidad de representante legal de la Empresa de servicios Públicos de Granada, y aprobar en todo su contenido el Plan de Manejo Ambiental presentado.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Licencia Ambiental se otorga por un período inicial de 10 años (…)

ARTÍCULO TERCERO: Otorgar a la Empresa de Servicios Públicos de Granada Meta E.S.P., Concesión de Aguas por un caudal de 0.05 lt/seg para uso doméstico, la cual será captado de un aljibe ubicado dentro de las instalaciones del mismo relleno sanitario, por un término de cinco (5) años.

ARTÍCULO CUARTO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. deberá destinar el 1% previsto en el parágrafo único del artículo 43 de la Ley 99 (…) en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la Ronda del Caño Irique, para lo cual deberá presentar dentro de los sesenta (60) días siguientes a la notificación del presente acto administrativo, un plan de inversión del 1% antes descrito, con su correspondiente cronograma de actividades.

ARTICULO QUINTO: El beneficiario deberá contribuir por el uso del recurso hídrico con la tasa por este concepto establecida por la Corporación (…)

ARTÍCULO SEXTO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P., deberá hacer los estudios de infiltración para determinar la permeabilidad del terreno y de esta forma saber la longitud del campo de infiltración para el tratamiento y disposición en el suelo de las aguas residuales domésticas.

ARTÍCULO SÉPTIMO: la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario no incluye el permiso de vertimientos de aguas residuales industriales, pero si acoge la propuesta de recirculación de los líquidos lixiviados como sistema de tratamiento de estos líquidos.

ARTÍCULO OCTAVO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P., deberá presentar a la Corporación los sitios definitivos de localización de los tres

pozos de monitoreo para inspeccionar las aguas subterráneas, así como las especificaciones técnicas para la construcción, en un término máximo de 20 días. Así mismo, debe hacer un monitoreo físico químico bacteriológico una vez construidos los pozos de monitoreo pero antes de iniciar la disposición de residuos sólidos.

ARTÍCULO NOVENO: Previo a la disposición de residuos sólidos dentro del relleno sanitario, se debe hacer una separación en el sitio para evitar el ingreso de elementos corto punzantes de metal, vidrio, hueso, madera, plástico que rompan la geomembrana, para lo cual se deberá acondicionar un sitio de recepción de residuos sólidos donde se hará la separación de estos elementos así como la recuperación de otros reciclables que no se separaron en la fuente.

PARÁGRAFO: Por ningún motivo la Empresa de Servicios Públicos de Granada debe permitir la actividad de los recicladores o recuperadores en las celdas del relleno sanitario.

ARTÍCULO DÉCIMO: La Empresa de Servicios Públicos de granada E.S.P., deberá hacer una caracterización cada seis meses de los pozos de monitoreo, así como de la corriente de agua superficial más cercana (caño Irique aguas arriba y aguas abajo del relleno sanitario), para lo cual deberá presentar para aprobación el plan de monitoreo a la corporación en un término de 30 días, una vez se inicie la operación del relleno, dicha caracterización deberá ser realizada en un laboratorio acreditado o en proceso de acreditación ante el IDEAM. Este monitoreo debe hacerse durante el tiempo que dure en operación el relleno sanitario y cinco años más o antes dependiendo de los resultados de los monitoreos y a criterio de la Corporación.

ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: Semestralmente se debe hacer un monitoreo de la calidad del aire, dependiendo de los resultados obtenidos, se debe estudiar la posibilidad de recuperación de los gases generados o de la instalación de quemadores en las chimeneas para quemar los gases y controlar los malos olores.

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: Los monitoreos de calidad del agua y aire se deben hacer en los términos establecidos en el Título II, capítulo II Artículo 11 del Decreto 838/05.

ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO: La Corporación realizará seguimiento y control a la reforestación con 2900 plántulas que se ejecutará en la ronda de canal de agua lluvias, en la restauración paisajística y la ubicación de cerca viva, en el área de aislamiento del Relleno Sanitario. Igualmente el mantenimiento de la arborización deberá ser mínimo durante dos años a partir del momento de la plantación.

ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P., deberá presentar informes mensuales durante la construcción del relleno sanitario y las actividades de educación y socialización, campaña de separación en la fuente, los programas de reforestación así como también la presentación de informes semestrales durante la operación del relleno sanitario. Estos informes deben estar soportados con registro fotográfico, listado de firma de asistencia a las personas involucradas en cada de una de las actividades e indicar cuantitativa y cualitativamente los resultados obtenidos con la campaña de separación de residuos sólidos en la fuente.

ARTÍCULO DÉCIMO QUINTO: La Empresa de Servicios Públicos deberá suministrar a los operarios del relleno sanitario los implementos de seguridad personal con el fin de evitar infecciones, enfermedades o accidentes de trabajo.

ARTÍCULO DÉCIMO SEXTO: La Corporación realizará control y vigilancia a las instalaciones y funcionamiento del relleno sanitario para verificar el cumplimiento de

las medidas ambientales, en caso del incumplimiento se impondrán las medias que correspondan.

ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada debe informar a la Corporación cualquier modificación a las condiciones con las cuales se otorga la Licencia Ambiental del proyecto.

ARTÍCULO DÉCIMO OCTAVO: Hasta tanto la Empresa de Servicios Públicos de Granada no haga entrega final de las obras del relleno sanitario a CORMACARENA, y ésta no se haya pronunciado, no se puede disponer residuos sólidos en este sitio. La Corporación verificará el funcionamiento hidráulico, la estanqueidad de las celdas y las conducciones, así como el sistema para la recirculación de los lixiviados, siendo requisito previo para iniciar las actividades de disposición de residuos sólidos.

ARTÍCULO DÉCIMO NOVENO: En todo caso la ESPG debe seguir los lineamientos de la Guía Ambiental de Rellenos Sanitarios del Ministerio del Medio Ambiente. Año 2002.

ARTÍCULO VIGÉSIMO: La (sic) Empresa de Servicios Públicos de Granada Meta E.S.P., deberá dar cumplimiento a los requerimientos hechos mediante Auto No.

G.2.05.098 del 13 de mayo de 2005, en un término no mayor a 20 días contados a partir de la notificación del presente acto administrativo, respecto al Plan de Clausura y Postclausura del Botadero de Basura ubicado en el Predio el Paraíso, Vereda Alto Iriqué del Municipio de Granada Meta.

ARTÍCULO VIGÉSIMO PRIMERO: La licencia ambiental sujeta al licenciatario al cumplimiento de lo indicado en el Plan de Manejo Ambiental presentado y lo señalado en la presente resolución.

ARTÍCULO VIGÉSIMO SEGUNDO: El beneficiario de la Licencia Ambiental deberá realizar el proyecto de acuerdo a la información suministrada a CORMACARENA en el Plan de Manejo Ambiental.

ARTÍCULO VIGÉSIMO TERCERO: El otorgamiento de la Licencia Ambiental no ampara la captura o extracción de especímenes de fauna o flora.

ARTÍCULO VIGÉSIMO CUARTO: Terminados los diferentes trabajos de campo relacionado con el proyecto, deberán desaparecer todas las evidencias de los elementos y materiales sobrantes, de manera que no se altere el paisaje o se contribuya al deterioro ambiental.

ARTÍCULO VIGÉSIMO QUINTO: El beneficiario de la Licencia Ambiental, será responsable por cualquier deterioro y/o daño ambiental causado por él o por los contratistas a su cargo y deberá realizar las actividades necesarias para corregir los efectos causados.

ARTÍCULO VIGÉSIMO SEXTO: La presente resolución una vez ejecutoriada constituye en sujeto de derecho y obligaciones al beneficiario de la Licencia Ambiental.

ARTÍCULO VIGÉSIMO SÉPTIMO: En ningún caso se podrá usar, aprovechar o afectar un recurso natural renovable que no se encuentre contemplado en el Plan de Manejo Ambiental, o en condiciones diferentes a las establecidas en la presente resolución.

ARTÍCULO VIGÉSIMO OCTAVO: El beneficiario de la presente Licencia Ambiental deberá publicar a su costa, en la Gaceta Oficial de CORMACARENA, el encabezado y la parte resolutiva de esta providencia con sujeción a la Resolución No. 126 de 2003 emanada de CORMACARENA, para lo cual deberá consignar la suma de

TRESCIENTOS OCHENTA   Y UN   MIL   CUATROCIENTOS   PESOS   M/CTE

($381.400), en la cuenta de ahorros […]. […]

ARTÍCULO TRIGÉSIMO PRIMERO: Contra la presente Resolución procede el Recurso de Reposición, el cual podrá interponerse por escrito, dentro de los cinco

(5) días siguientes a la notificación personal, o a la desfijación del edicto, o la publicación, según sea el caso ante la Dirección General de la Corporación, de conformidad con el artículo 51 del código Contencioso Administrativo. […] (Negrillas de la Sala)

En la Resolución 2.6.06.-0008 de 13 de enero de 2006, el director general de Cormacarena resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor Israel Oswaldo Cortés en contra de la resolución 2.6.05-1015 de 2005, en los siguientes términos:

[…] ARTÍCULO PRIMERO: No reponer la resolución No. 2.6.05-1015 del 14 de octubre de 2005 a que hace referencia el recurrente en su escrito presentado, en razón de lo expresado en la parte considerativa del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Levántese la medida impuesta en el artículo 4 del Auto No. G.2.05.263 del 19 de diciembre de 2005.

ARTÍCULO TERCERO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. antes de poner en funcionamiento el Relleno Sanitario, deberá tener en cuenta las siguientes recomendaciones:

Continuar y fortalecer la campaña de selección en la fuente en el municipio con el fin de garantizar separación de lo orgánico e inorgánico y así disminuir el volumen a disponer en la celda y evitar al máximo el ingreso a dicha celda de elementos cortopunzantes como vidrio, metales, huesos, etc. que puedan poner en riesgo la geomembrana que garantiza la impermeabilización.

Se deberán ubicar llantas en las paredes laterales internas de la celda de disposición con el fin de evitar daños en la geomembrana, por disposición directa, teniendo en cuenta que existen elementos cortopunzantes que pueden dañarla y dicha colocación de llantas deberá realizarse a medida que aumenta el nivel de residuos sólidos dentro de la celda de disposición.

Se deberá realizar el proceso de tratamiento de los lixiviados mediante el proceso de recirculación, según lo establecido en la resolución No. 2.6.05-1015 artículo séptimo, realizando dicha recirculación desde los tanques provisionales de almacenamiento hasta la celda de disposición mediante bombeo, dentro de la cual se manejará un sistema por aspersión que garantice la evaporación de los lixiviados. En este proceso se realizará también la aplicación de microorganismos para acelerar el proceso de descomposición de los residuos sólidos y controlar los malos olores.

Se deberá colocar un material sintético adecuado para cubrir los residuos sólidos dispuestos en la celda antes de la construcción de la cubierta definitiva, con el fin de evitar propagación de malos olores y producción de vectores.

Se realizará el proceso de fumigación diariamente para controlar las plagas.

Iniciar la reforestación y ubicación de la cerca viva en el perímetro del lote donde se construye el relleno sanitario como se estipula en el Estudio de Impacto Ambiental.

ARTÍCULO CUARTO: De acuerdo a lo anterior, queda en firme y ejecutoriado el correspondiente acto administrativo objeto del recurso. […]

La anterior determinación se soportó en las siguientes consideraciones:

[…] 4. En cuanto a los puntos 1.17 a 1.24 tenemos que la Empresa de Servicios Públicos de Granada Meta ESP realizó el diagnóstico ambiental de alternativas, de conformidad con los términos entregados por esta Corporación, en donde se analizaron 3 sitios tal como se menciona en el concepto técnico número G.5.05.201 del 18 de julio de 2005 visible a folio 342 (…)

De lo anterior concluimos que si se incluyeron 3 sitios ubicados en diferentes coordenadas geográficas dentro del Municipio de Granada Meta y que el sitio seleccionado se encuentra contemplado en el PBOT del municipio según consta en el concepto de uso del suelo visible a folio 370 del expediente.

En cuanto a los humedales y corrientes superficiales de aguas que manifiesta el recurrente que se encuentra muy cerca al sitio de ubicación del relleno sanitario, tenemos que según concepto técnico número G.5.06.003 emitido por esta Corporación, de acuerdo a visitas realizadas el día 28 y 29 de diciembre de 2005, solamente se pudo comprobar que el caño Gualas en distancia con relación al relleno sanitario se encuentra a 1.132 m y el Caño Cural Sabanero a 1200 m. en cuanto a los acuíferos o lagunas se pudieron identificar 8, los cuales se encuentran en un radio menor de 2 km con relación al relleno sanitario, en donde los dos cuerpos de aguas más cercanos se encuentran 483 m de la Laguna número 3 y 462 m de la Laguna número 4, según plano anexo, en contrapendiente al relleno sanitario. (…)

Manifiesta el recurrente en los puntos 2.2.1.7 al 2.2.1.21 que la Corporación erró en la decisión tomada mediante la Resolución 2.6.05-1015 teniendo en cuenta que no hizo una comparación con otros estudios anteriores, no estuvo bien formulado el diagnóstico ambiental de alternativas, dado que no se tuvo en cuenta el artículo 56 de la ley 90 y de 19993 y el artículo 18 del decreto 12202 1005, no hubo una plena identificación del sitio seleccionado el cual no corresponde al seleccionado por el municipio en el PBOT, no se consideraron los impactos a la salud de los habitantes, hubo una indebida caracterización de los suelos, los platos y el sistema hídricos, no se tuvieron en cuenta los impactos directos a las aguas superficiales, caños, humedales y esteros.

A lo anterior es necesario manifestar tal como se aclaró en el acápite de los hechos de las consideraciones de la Corporación, que la empresa servicios públicos dentro del trámite de licenciamiento ambiental hizo entrega del diagnóstico ambiental de alternativas el día 6 de julio de 2005, visible a folio 332 del expediente, estudio en el cual se tuvieron en cuenta 3 alternativas de cuya ubicación ya hablamos. No obstante, es necesario aclarar que tanto el artículo 56 de la Ley 99 de 1993 como el artículo 18 del Decreto 1220 de 2005 establecen que puede ser una o varias alternativas y que para el caso que nos ocupa se presentaron 3 alternativas.

En cuanto a la alternativa 3 seleccionada por esta Corporación tenemos que la casa más cercana al relleno sanitario se encuentra a una distancia de 1148 m, tal como consta el concepto técnico número G 5.06.003 y en el plano anexo en donde se puede determinar que la casa perteneciente a la finca El Paraíso se encuentra a una distancia de 1.166 m con relación al relleno sanitario. la casa de la finca la Fortuna se encuentra a una distancia de 2410 m con relación al relleno sanitario. La casa de la finca del señor Wilson Daza se encuentra a una distancia de 2954 m con relación al relleno sanitario. en cuanto a la finca que Quillacinga, la cual tiene 3 casas se tiene que la casa número 1 está ubicada a

1240 m con relación al relleno, la casa 2 está ubicada a 1178 m con relación al rellano y la casa 3 está ubicada a 1148 m con relación al relleno sanitario.

Igualmente, en el mismo concepto se pudo determinar en relación con las fuentes hídricas que las lagunas o cuerpos de aguas más cercanos al relleno sanitario son la Laguna 3 ubicada en la finca San Fernando a una distancia del relleno de 483 metros aguas arriba, es decir contrapendiente, y la Laguna cuatro y en la finca del señor el rey del Gaitán, a una distancia de 462 m en contrapendiente del relleno sanitario. En cuanto a la distancia existente entre el relleno sanitario con respecto al caño Cural y al caño Gualas se pudo constatar que la distancia existente entre el relleno sanitario y el caño Gualas es de 1132 m cuyo nacedero está ubicado en la finca Quillacinga de propiedad del señor Cortés y la distancia del nacedero del caño fue de 1200 m.

En cuanto a la dirección de los vientos se manifiesta en el mismo concepto técnico que dichos vientos viene del noroeste y se dirigen hacia el suroeste, sin embargo, el proyecto contempla un programa de reforestación, arborización y establecimiento de plantaciones lineales denominadas cortinas rompe olores en los linderos del lote que permitirá reducir la velocidad del viento, disminuyendo la dispersión de los olores ofensivos provenientes de los residuos sólidos.

Igualmente se manifiesta que el casco urbano del municipio de Granada está a 2240 m es decir a más de 1000 m de distancia con relación al relleno sanitario por lo cual no hay posibilidad de poner en riesgo la salud pública de los habitantes del pueblo granadino. (…)

En conclusión se puede determinar que se siguieron todos los preceptos legales y técnicos para la toma de la decisión por parte de esta corporación y que no hay posibilidad alguna de que el proyecto ponga en riesgo los recursos naturales y el medio ambiente por contaminación con lixiviados y malos olores, toda vez que en la etapa de construcción de las celdas de disposición del relleno sanitario se tuvo en cuenta lo siguiente: la puesta sobre la celda de una geomembrana y un geotextil cuya instalación estuvo supervisada por la corporación, igualmente en la celda se instalaron filtros de tipo francés, con el fin de abatir el nivel freático y mantenerlo separado del relleno en cualquier época del año. Igualmente fueron instalados pozos de monitoreo con el fin de detectar las posibles fugas que se puedan presentar por el mal manejo del mismo y poder tomar las medidas que sean necesarias. Igualmente los lixiviados son recogidos del fondo del relleno sanitario y llevados a unos pozos de donde son recirculados mediante aspersión a las celdas de disposición de los residuos sólidos, este sistema de manejo de lixiviados fue supervisado para determinar que las tuberías no tuvieran fugas así como los pozos de inspección punto en cuanto a la cobertura se utilizará un material sintético que permita cubrir los residuos sólidos dispuestos en el relleno sanitario, y de esta forma controlar por olores desagradables y proliferación de vectores. […] (Negrillas de la Sala)

El problema jurídico

En el asunto sub examine, la parte actora sostiene que las Resoluciones 2.06.05.-1015 de 2005 y 2.6.06.-0008 de 2006 están viciadas de nulidad por haber sido expedidas irregularmente, con falsa motivación, y con desconocimiento del

preámbulo y de los artículos 2°, 4°, 29, 79 y 80 de la Constitución Política; de los artículos 1°, 3°, 49, 59, 69 y 70 de la Ley 99 de 1993; de los artículos 3°, 5° y 6° del

Decreto 838 de 2005; de los artículos 3°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 12, 13 y 15, 17, 18, 19,

20, 22, 23 y 24 del Decreto 1220 de 2005; del artículo 70 de la Ley 962 de 2005; de

las Resoluciones 958 y 1390 de 2005, de los artículos 14 y 15 del Código

Contencioso Administrativo; del artículo 17 del Decreto 855 de 1994; del RAS 2000

y de las Resoluciones 031 y 035 de 2002.

Los reparos formulados por los accionantes cuestionan aspectos sustanciales y procedimentales de las fases de prefactibilidad y factibilidad del procedimiento de evaluación de esa licencia ambiental.

Respecto de la fase de prefactibilidad, la parte actora puso de presente que la autoridad ambiental cometió cuatro errores al analizar y aprobar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas – DAA. El primer error consistió en que Cormacarena no publicó el acto administrativo de apertura de la evaluación ambiental según lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política, en los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, en los artículos 18 y 19 del Decreto 1220 de 2005 y en los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo, violando así el derecho al debido proceso de los vecinos del predio, de la comunidad de Fuentedeoro, y de los demás interesados en las resultas del procedimiento.

El segundo error estaba asociado a que la alternativa seleccionada para llevar a cabo el Estudio de Impacto Ambiental, estaba ubicada en un predio que no fue identificado en el Acuerdo 039 de 2004 como apto para la construcción de un relleno sanitario. Por ende, las Resoluciones 2.06.05.-1015 de 2005 y 2.6.06.-0008 de 2006 fueron expedidas de forma irregular, se encuentran falsamente motivados y transgreden el ordenamiento jurídico superior.

El tercer error se relacionaba con que «el Diagnóstico Ambiental de Alternativas tampoco contiene los reales criterios y metodología específicos para la evaluación de la localización de las tres alternativas, como son la capacidad, la ocupación actual del área, la accesibilidad vial, las condiciones del suelo y topografía, la distancia entre el perímetro urbano respecto del área, la disponibilidad de material de cobertura, la densidad poblacional en el área, la incidencia en la congestión de tráfico en la vía principal, la distancia a cuerpos hídricos, la dirección de los vientos, la geoformas del área respecto al entorno, las restricciones en la disponibilidad del área, las prohibiciones y las restricciones, indicadas taxativamente en los artículos 5° y 6° del Decreto Reglamentario 838 de 2005».

El cuarto error consistió en que la Empresa de Servicios Públicos de Granada seleccionó el predio en donde construiría el relleno sanitario desde antes de solicitar la licencia y de elaborar el DAA. Por eso, no presentó otras opciones que cumplieran objetivamente con los criterios exigidos para ese tipo de obras.

En cuanto a la fase de factibilidad, la parte actora indicó que Cormacarena adoptó una decisión de viabilidad ambiental: (i) sin contar con suficiente información técnica; (ii) sin tener en cuenta la información que obraba en el mismo expediente administrativo sobre las características ecosistémicas del sector; (iii) sin verificar las condiciones técnicas del RAS 2000 respecto de la propiedad y los usos del suelo permitidos en el predio “La Sabana” (iv) sin verificar que el demandante no construyera las obras hasta que obtuviera la licencia ambiental; (v) sin verificar el pago oportuno de la evaluación ambiental; y (vi) sin impartir los lineamientos técnicos necesarios para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental.

Cuestión preliminar sobre los asuntos acreditados en el plenario

Tal y como se indicó en el apartado III de esta providencia, esta autoridad judicial abrió la etapa probatoria del proceso mediante auto de 28 de junio de 2010²⁸. En dicha oportunidad, se le solicitó a Cormacarena que aportará los documentos enunciados en el numeral 5.1.06 de la demanda, esto es, «la fotocopia auténtica del expediente 1997-2998, correspondiente a la Licencia Ambiental para el Proyecto de "Construcción y Funcionamiento del Relleno Sanitario del Municipio de Granada Meta", (…) junto con el DAA, EIA, PMA y demás documentos anexos»²⁹.

Mediante memorial de 21 de octubre de 2010, el entonces subdirector de Gestión y Control Ambiental de Cormacarena aportó en medio digital el expediente administrativo 97-2998. Dicho CD contenía 4 cuadernos escaneados en un solo archivo de 839 folios³⁰.

El expediente digitalizado comprendía las evaluaciones ambientales de los 4 proyectos que había adelantado el municipio de Granada desde el año de 1997 hasta el año 2010 para la construcción de un relleno sanitario. De los aludidos proyectos, el primero y el último estaban ubicados en el predio que es objeto del debate judicial. Los primeros 2 cuadernos recopilan las actuaciones que adelantó Corporiniquia mientras fue la autoridad ambiental en la jurisdicción del municipio de Granada, hasta que la Ley 812 de 2003, amplió la jurisdicción de Cormacarena. El último proyecto fue evaluado por Cormacarena y se denomina: «Relleno Sanitario La Guaratara». El mismo obtuvo su licenciamiento a través de las resoluciones demandadas 2.06.05.-1015 de 2005 y 2.6.06.-0008 de 2006.

La Sala también resalta que 5 documentos determinantes de esa evaluación ambiental no obran en el citado expediente administrativo, a pesar de que deberían hacerlo. Estos son: (i) el Diagnostico Ambiental de Alternativas; (ii) el Estudio de Impacto Ambiental; (iii) el Plan de Manejo Ambiental; (iv) los anexos de esos

²⁸ Folios 475 a 478 Cuaderno 3 del Expediente.

²⁹ Ver folio 327 del cuaderno 1 y folio 475 del cuaderno 3.

³⁰ El cuaderno 1 inicia en el folio 1 y termina en el folio 113. El cuaderno 2 inicia a folio 114 y finaliza en el folio

247. El cuaderno 3 inicia en el folio 248 hasta el 304. El cuaderno 4 inicia en el folio 305 hasta el 839. Los cuadernos 1 y 2 en el folio 112 y 247 tienen una constancia de la foliación y del número de páginas, pero no obra la respectiva constancia de los cuadernos 3 y 4.

instrumentos; y (v) el documento de términos de referencia para la elaboración del EIA.

Dado que el expediente administrativo 97-2998 contenía los oficios remisorios de dichos documentos, pero no el escrito principal o sus anexos, a través de memorial de 23 de agosto de 2011, el ciudadano Israel Oswaldo Cortes, en calidad de apoderado judicial de la parte actora, informó al Despacho sustanciador que la prueba documental solicitada obraba de forma incompleta en el plenario.

Con ocasión de lo anterior, mediante auto de 29 de julio de 2014, esta Corporación judicial requirió nuevamente a la entidad demandada para que adicionara la prueba. Ese requerimiento fue objeto de contestación mediante memorial de 25 de septiembre de 2014, en el sentido de allegar (2) medios magnéticos con la copia del expediente 119-2998³¹. Ambos CDs contenían información relacionada con el proyecto, pero posterior a la expedición de los actos acusados (2010-2014).

Igualmente, los demandantes en el escrito de alegatos de conclusión de 13 de abril de 2016 insistieron en que el expediente administrativo estaba incompleto y allegaron las piezas documentales que consultaron en el archivo de esa entidad (anexo 2). Sin embargo, tales documentos ya obraban en el CD que Cormacarena aportó el 21 de octubre de 2010.

En este orden de ideas, la Sala pone de presente que el expediente administrativo 97-2998 no contiene el Diagnostico Ambiental de Alternativas, el Estudio de Impacto Ambiental, ni el Plan de Manejo Ambiental, o los documentos anexos que fueron evaluados durante la actuación administrativa que culminó con la expedición de las Resoluciones 2.06.05.-1015 de 2005 y 2.6.06-0008 de 2006.

Este material probatorio constituía la línea base a efectos de verificar si Cormacarena erró o no cuando confrontó la realidad territorial del lote en donde se desarrolló el proyecto, con los resultados y las medidas de manejo, control y corrección de los impactos planteadas en esos estudios.

Sin embargo, dado que la documentación aportada por el demandante, junto con el escrito de alegatos de conclusión, es la misma que Cormacarena allegó en su primera comunicación, es claro que los documentos obrantes son los únicos que reposaban en el archivo de Cormacarena, razón por la que resultaba inane efectuar un nuevo requerimiento sobre el particular a la autoridad ambiental.

En consecuencia, como la entidad demandada si aportó los conceptos que contienen el resumen de aquellas evaluaciones, la Sala resolverá los

³¹ Folio 532 del cuaderno 3.

planteamientos a la luz del postulado de la buena fe, teniendo en cuenta las razones plasmadas en la parte motiva de las Resoluciones 2.06.05-1015 de 2005 y 2.6.06- 0008 de 2006 y en los conceptos técnicos de la autoridad ambiental que hacen parte del expediente administrativo 97-2998.

Aun así, se pone de relieve que la no satisfacción de las cargas procesales supone para el sujeto procesal negligente consecuencias desfavorables «inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso»³², de manera que la Sala pasa a resolver los cargos en el contexto de la anterior premisa.

La etapa de prefactibilidad de esa evaluación ambiental

A efectos de determinar si la autoridad ambiental incurrió en los errores invocados por el demandante durante la evaluación y aprobación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas - DAA, la Sala estudiará en el presente acápite las normas superiores que la parte actora citó como transgredidas.

Al respecto, sea lo primero recordar que el procedimiento de evaluación de la licencia ambiental, según lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 99, inicia en la etapa de prefactibilidad con la solicitud que presenta el interesado a la autoridad ambiental competente para que esta decida si el proyecto requiere o no de un Diagnostico Ambiental de Alternativas.

En los eventos en que la autoridad ambiental considere necesaria la elaboración de ese instrumento, deberá definir «sus términos de referencia en un plazo no mayor de 30 días hábiles». A partir de esta información, el interesado presenta un estudio que contenga todos los requisitos enunciados en el artículo 56 ibidem, es decir: «la información sobre la localización y características del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto, además de un análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas».

Una vez analizado el respectivo diagnóstico, la autoridad ambiental elegirá la alternativa o las alternativas que constituirán el fundamento para la elaboración del estudio de impacto ambiental. Sin embargo, si la información allegada resulta insuficiente para la toma de decisiones, la autoridad ambiental requerirá al interesado, por una sola vez, «para que aporte lo que haga falta».

Valga anotar que la Corte Constitucional, en la sentencia C-035 de 1999, declaró la exequibilidad del artículo 56 de la Ley 99, luego de explicar que «el diagnóstico ambiental de alternativas, que debe elaborar la persona interesada en la obtención de una licencia ambiental, consiste en la declaración objetiva y debidamente fundamentada que ésta debe hacer a la autoridad ambiental sobre

³² Corte Constitucional, Sentencias C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-662 de 2004, C-275 de 2006, C-227 de 2009 y C-279 de 2013, entre otras.

las diferentes opciones escogidas para el desarrollo de un proyecto o actividad, con el fin de racionalizar el uso y manejo de los recursos o elementos ambientales y de prevenir, mitigar, corregir, compensar o reversar los efectos e impactos negativos que pueda ocasionar la realización de dicho proyecto. (…) (y, por eso) el referido diagnóstico debe hacerse con base en una información mínima».

En la misma providencia el máximo Tribunal Constitucional precisó que: «la elección de la alternativa que se considera más favorable según la autoridad ambiental constituye un instrumento adecuado para orientar desde el punto de vista científico y técnico la elaboración del estudio del impacto ambiental, que es un elemento de juicio necesario para que la comunidad pueda hacer uso racional y efectivo de su derecho de participación en el trámite de la licencia ambiental».

La Corte Constitucional igualmente señaló que: «la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas favorece la eficacia en el pronunciamiento sobre la petición de licencia, en la medida en que se erige en un instrumento que orienta y facilita la elaboración del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la administración y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente».

En atención a este marco normativo, el artículo 17³³ del Decreto 1220 de 2005³⁴ (norma reglamentaria aplicable al caso) indicó que el interesado en construir y operar un proyecto de relleno sanitario debía solicitar a la autoridad ambiental que se pronunciara sobre la exigibilidad o no del respectivo diagnóstico.

En lo que atañe a los componentes de este instrumento, el artículo 18 ibidem, precisó lo siguiente:

[…] Artículo 18. Contenido básico del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. El Diagnóstico Ambiental de Alternativas deberá contener:

Objetivo y alcance del proyecto, obra o actividad.

La descripción del proyecto, obra o actividad.

³³ Artículo 17. Exigibilidad del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. El interesado deberá solicitar pronunciamiento respecto de sí el proyecto, obra o actividad que se pretende realizar requiere de la presentación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, en los siguientes casos: (…)

2. Los proyectos, obras o actividades de competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales a que se refieren los numerales 2, 3 literal a), 7 literal a) y 10, del artículo 9º del presente decreto.

Artículo 9º. Competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción.

La construcción y operación de rellenos sanitarios.

³⁴ Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales.

La descripción general de las alternativas de localización del proyecto, obra o actividad caracterizando ambientalmente el área de interés e identificando las áreas de manejo especial, así como también las características del entorno social y económico para cada alternativa presentada.

La información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el POT. Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 2201 de 2003³⁵, o la norma que lo modifique o sustituya.

La identificación y análisis comparativo de los potenciales riesgos y efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables para las diferentes alternativas estudiadas.

Identificación de las comunidades y de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto, obra o actividad.

Selección y justificación de la mejor alternativa.

Un análisis costo-beneficio ambiental de las alternativas. […] (negrillas de la Sala)

Cabe resaltar que el Decreto 1220 detalló con mayor profundidad los componentes de ese instrumento y, en materia de ordenamiento territorial, señaló que las alternativas deberían ser compatibles con los usos del Plan de Ordenamiento Territorial - POT o del Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT, salvo para los proyectos de utilidad pública e interés social ejecutados por la Nación.

Este precepto resulta plenamente armónico con lo dispuesto en el artículo 3° del Decreto 838 de 2005, norma según la cual los lugares destinados en el POT o en el PBOT para la construcción de rellenos sanitarios, son suelo de protección y utilidad pública³⁶. Por su parte, el artículo 4º del Decreto 838 estableció el procedimiento para la localización y definición de áreas potenciales para la ubicación de infraestructuras que permitan la provisión del servicio público de aseo mediante la utilización de la tecnología de relleno sanitario³⁷; procedimiento en el

³⁵ La Sala pone de presente que el Decreto 2201 de 2003 reglamentó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 en el sentido de precisar que «los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, podrán ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a través de cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y control ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente».

³⁶ Artículo 3°. Del interés social y utilidad pública. Las áreas potenciales que la entidad territorial seleccione y determine en los Planes de Ordenamiento Territorial, POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial, PBOT, o Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT, según sea el caso, como Suelo de Protección-Zonas de Utilidad Pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la utilización de la tecnología de relleno sanitario, hacen parte de los bienes y servicios de interés común, los cuales prevalecerán sobre el interés particular.

³⁷ Las siguientes son las fases de dicho procedimiento:

En primer lugar, es deber de la entidad territorial que, en el marco del Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos -P.G.I.R.S.-, seleccione y establezca las áreas potenciales para ubicar el relleno sanitario.

Posteriormente, la entidad territorial debe realizar visitas técnicas a cada una de las áreas potenciales de ubicación del relleno sanitario -definidas en el P.G.I.R.S.- y, con base en la información recolectada, suscribirá un acta de evaluación en la que se especificarán los puntajes asignados a cada una de las áreas evaluadas. Los criterios de evaluación de tales áreas se encuentran señaladas en el artículo 5.º.

que el ente territorial selecciona y evalúa varias áreas potenciales antes de adoptar la decisión definitiva que consigna en su POT o PBOT.

Adicionalmente, el artículo 19 del Decreto 1220, en materia de evaluación del Diagnostico Ambiental de Alternativas, señaló que: «la autoridad ambiental competente deberá verificar que este cumple con el objeto y contenido establecidos en los artículos 13, 16 y 18 del presente decreto, y que presente claramente las diferentes alternativas del proyecto con un análisis comparativo de los diferentes impactos ambientales de cada una de ellas, especificando cuáles de estos no se pueden evitar o mitigar», y la misma norma agregó que: «se debe revisar y evaluar que la información del diagnóstico sea relevante y suficiente para la selección de la mejor alternativa del proyecto, y que presente respuestas fundamentadas a las inquietudes y observaciones de la comunidad».

Lo anterior significa que Cormacarena, en el caso concreto, debía verificar el cumplimiento de los requisitos antes enlistados, así como la obligación de los interesados de acatar los términos de referencia (artículo 13) y de lograr el objetivo al que alude el artículo 16 del Decreto 1220, norma del siguiente tenor:

[…] Artículo 16. Objeto del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Tendrá como objeto suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico y sus características ambientales y sociales, análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas.

Lo anterior con el fin de aportar los elementos requeridos para seleccionar la alternativa o alternativas que permitan optimizar y racionalizar el uso de recursos y evitar o minimizar los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan generarse. […] (negrillas de la Sala)

Significa lo anterior que el diagnostico presentado por el interesado tiene que caracterizarse por contener una declaración objetiva y debidamente fundamentada sobre la localización y las circunstancias del entorno geográfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto y, además, debe contener un análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, así como de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación. A ello se agrega que tales alternativas tienen que ser objetivamente viables en tanto el artículo 16 del Decreto 1220 exige que en esos lugares debe ser «posible desarrollar un proyecto, obra o actividad».

1. De conformidad con dicha acta de evaluación, las áreas potenciales de ubicación del relleno sanitario proyectado que obtengan un puntaje igual o superior al 60% del puntaje obtenido por el área mejor calificada, serán incorporadas a la respectiva herramienta de ordenación territorial: P.O.T., P.B.O.T. o E.O.T. Esa incorporación se hará durante o mediante el proceso de adopción o de revisión, modificación y ajustes de la herramienta de ordenación territorial correspondiente.
2. Una vez concluido dicho trámite, le corresponde a la persona prestadora del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, iniciar el proceso de licenciamiento ambiental.

Tal análisis debe acatar el procedimiento reglado por el artículo 22 del Decreto 1220 de 2005, precepto que es del siguiente tenor:

[…] Artículo 22. De la evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas. En los casos en que se requiera pronunciamiento sobre la exigibilidad o no de Diagnóstico Ambiental de Alternativas, se surtirá el siguiente procedimiento:

El interesado en obtener licencia ambiental deberá formular petición por escrito dirigida a la autoridad ambiental competente, en la cual solicitará que se determine si el proyecto, obra o actividad requiere o no de la elaboración y presentación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas.

Dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud, la autoridad ambiental mediante acto administrativo se pronunciará sobre si el proyecto requiere o no de la presentación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas. En el evento de no requerirse, expedirá los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, cuando estos no hayan sido previamente establecidos para el sector. En este caso se continuará con el procedimiento señalado en el artículo 23 de este decreto.

En caso de que se requiera la presentación de Diagnóstico Ambiental de Alternativas, y dentro del mismo término antes señalado, la autoridad ambiental expedirá los términos de referencia para su elaboración, cuando estos no hayan sido previamente establecidos para el sector.

Presentado el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, la autoridad ambiental competente expedirá en un término de diez (10) días hábiles siguientes a la radicación del mismo, el acto de iniciación de trámite, que se notificará y publicará en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993, y procederá a la evaluación del mismo.

La autoridad ambiental competente, en un plazo de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la expedición del auto de iniciación de trámite, elegirá la alternativa o las alternativas sobre las cuales debe elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental y fijará los términos de referencia para la elaboración del mismo. […]

En este contexto normativo, la Sala de Decisión pasa a evaluar si: (i) Cormacarena publicó el acto administrativo de apertura de la evaluación ambiental;

(ii) si la alternativa seleccionada era compatible con los usos del suelo establecidos en el PBOT de Granada vigente para ese momento; (iii) si el Diagnóstico Ambiental de Alternativas fue o no objetivo; y (iv) si el Diagnóstico Ambiental de Alternativas contenía información completa de las características ecosistémicas de las tres alternativas.

De la publicación del auto de apertura del procedimiento de evaluación ambiental

En su primer reparo, la parte actora consideró que Cormacarena desconoció los derechos a la participación en asuntos ambientales y al debido proceso de los

vecinos del predio en donde se construyó ese relleno sanitario, y de los residentes de la vereda del Alto Iriqué y del municipio de Fuente de Oro porque no publicó el auto de inicio del trámite ambiental, ni promovió espacios de socialización, a pesar de lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política, en los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, en los artículos 18 y 19 del Decreto 1220 de 2005, y en los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

A efectos de resolver el mencionado cargo, lo primero es resaltar que el derecho de las personas a participar en la toma de decisiones relacionadas con el goce de un ambiente sano tiene un origen constitucional (art. 79 superior) y, por eso, todas las autoridades pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental – SINA están llamadas a promover dicha participación al interior de sus procesos evaluativos, de conformidad con los artículos 1º (numerales 1 y 12º) y 2º de la Ley 99 de 1993³⁸.

La misma Corte Constitucional ha reconocido que la licencia ambiental es el resultado del agotamiento de un proceso complejo en el que la «Ley 99/93 (arts. 69, 70, 71, 72 y 74), acorde con los arts. 1, 2 y 79 de la Constitución, ha regulado los modos de participación ciudadana (…), con el fin de que los ciudadanos puedan apreciar y ponderar anticipadamente las consecuencias de naturaleza ambiental que se puedan derivar de la obtención de una licencia ambiental»³⁹.

En armonía con lo anteriormente expuesto, el artículo 69 de la ley 99 prevé lo siguiente:

[…] ARTÍCULO 69. Del Derecho a Intervenir en los Procedimientos Administrativos Ambientales. Cualquier persona natural o jurídica o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales. […]

Adicionalmente, y con miras a promover la materialización de la precitada garantía, el artículo 70 de la Ley 99 señaló que el auto de inicio de las actuaciones administrativas ambientales debe surtir el siguiente trámite de publicidad:

[…] ARTÍCULO 70. Del Trámite de las Peticiones de Intervención. La entidad administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como

³⁸ “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

³⁹ Sentencia C-035/99

interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria.

Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite […] (negrillas de la Sala)

A su vez, los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo señalan lo siguiente:

[…] ARTICULO 14. CITACION DE TERCEROS. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.

En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.

Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.

ARTICULO 15. PUBLICIDAD. Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquélla que permita identificar su objeto, se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso. […] (negrillas de la Sala)

En cuanto al momento en que debe publicarse el acto de inicio, el artículo 22 del Decreto 1220 de 2005, explica que esto depende si el proyecto requiere o no de Diagnostico Ambiental de Alternativas. En el evento en que si sea procedente el DAA esa publicación se hace así:

[…] 4. Presentado el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, la autoridad ambiental competente expedirá en un término de diez (10) días hábiles siguientes a la radicación del mismo, el acto de iniciación de trámite, que se notificará y publicará en los términos del artículo 70 de la Ley 99 de 1993, y procederá a la evaluación del mismo.

5. La autoridad ambiental competente, en un plazo de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la expedición del auto de iniciación de trámite, elegirá la alternativa o las alternativas sobre las cuales debe elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental y fijará los términos de referencia para la elaboración del mismo. […]

Significa lo anterior que la autoridad ambiental que desconoce las pautas fijadas en el artículo 70 de la Ley 99 y en el artículo 22 del Decreto 1220 de 2005 consecuentemente quebranta el derecho a la participación ciudadana en esa actuación administrativa.

Es más, cuando se trata de proyectos que deben agotar la fase de

prefactibilidad consistente en la presentación de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas, el numeral 6° de artículo 18 del Decreto 1220 de 2005 también exige que el interesado identifique «las comunidades y los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto, obra o actividad» (ver párrafo 102), en consideración a su deber de colaboración.

Todo lo dicho quiere decir que la Empresa de Servicios Públicos de Granada

E.S.P. debía indicar, como mínimo, en el Diagnostico Ambiental de Alternativas quienes eran los miembros de la comunidad interesados en el proyecto, para que la autoridad ambiental citará a los terceros determinados e indeterminados.

El cumplimiento de esta obligación era independiente al hecho consistente en que no existiera presencia de grupos étnicos en el lugar en donde se desarrollaría el proyecto, en los términos del artículo 14⁴⁰ del Decreto 1220 de 2005, pues ese mismo estatuto contempló un requisito de publicidad específico para todos aquellos proyectos que requieren de Diagnostico Ambiental de Alternativas.

Frente a este tipo de exigencias, esta Sección, en el medio de control de nulidad resuelto a través de la sentencia de 27 de enero de 2022⁴¹, recordó que los mismos son «de obligatorio cumplimiento, en tanto permiten materializar el derecho de las personas a participar en las decisiones ambientales que puedan afectarlas. Propósito encomendado principalmente a las corporaciones autónomas regionales, al tener la responsabilidad de “[p]romover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables”⁴²».

Para la Sección Primera de esta Corporación judicial «el trasfondo constitucional de la participación no solo comporta una mera comunicación, sino que abarca estrategias publicitarias tendientes a permitir la vinculación directa de los posibles afectados con la decisión y, por ende, otorgarle validez a la actuación administrativa. La participación⁴³, en esas condiciones “actúa entonces, como un mecanismo para el manejo del conflicto, lo cual permite mantener la estabilidad del tejido social, siempre y cuando tengamos claros los alcances, límites, objetivos, estrategias y alcance de la misma”⁴⁴».

Ahora bien, en el caso que ocupa la atención de la Sala, a través del Auto No.

⁴⁰ “Artículo 14. Participación de las comunidades. En los casos en que se requiera, deberá darse cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 99 de 1993, en materia de consulta previa con comunidades indígenas y negras tradicionales, y al Decreto 1320 de 1998 o al que lo sustituya o modifique”.

⁴¹ CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, medio de control del nulidad, radicación: 11001-0324- 000-2011-00216-00 y demandante: Corporación Autónoma Regional Rionegro – CORNARE.

⁴² Artículo 31, numeral 3.

⁴³ ARRIETA QUESADA, Lilliana, “Principio de información y participación de la sociedad civil en materia ambiental. Restos de gobernabilidad: el caso de Costa Rica”, en Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente, tomo IV, Bogotá D. C., Universidad Externado de Colombia, 2003, pp. 53-71.

⁴⁴ https://huespedes.cica.es/gimadus/05/colombia.htm MACÍAS G., Luis Fernando. “Aspectos jurídicos de la participación ciudadana en la gestión ambiental en Colombia”. 2000:4.

G.2.05.153 de 19 de julio de 2005⁴⁵, Cormacarena resolvió lo siguiente:

[…] ARTICULO PRIMERO: con sujeción al numeral 4 del artículo 22 del Decreto 1220 de 2005, iniciar el correspondiente trámite administrativo para el proceso de Licenciamiento Ambiental para la Construcción y Operación del Relleno Sanitario del Municipio de Granada, solicitado por la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Granada E. S. P.

ARTICULO SEGUNDO: Acéptese en todo su contenido el Concepto Técnico No. G.5.05.201del 18 de Julio de 2005, emanado de la Subdirección de Gestión y Control Ambiental, y apruébese la alternativa tercera planteada en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas presentado por la Empresa de servicios Públicos del municipio de Granada Meta. (…)

ARTICULO CUARTO: La Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Granada E. S. P, por intermedio de su Alcalde y Representante Legal señora MONICA GALLEGO HINCAPIE, o por quien haga sus veces, deberá publicar a su costa, en la gaceta oficial de CORMACARENA, el encabezado y la parte dispositiva del presente auto, con sujeción a la Resolución No. 126 del 2003 emanada de CORMACARENA, para lo cual deberá consignar la suma de CIENTO SETENTA Y DOS MIL SETECIENTOS PESOS MCTE

($172.700), en la cuenta de ahorro No. 36417398338 de Bancolombia y deberá allegar dentro de los diez (10) siguientes a la notificación del presente acto administrativo, original de la consignación, con destino a la subdirección Administrativa y Financiera y al Expediente No.97.2998. […]⁴⁶ (negrillas de la Sala)

La citada autoridad ambiental en primer lugar desconoció que, según el procedimiento que regula la etapa de prefactibilidad, debían transcurrir «treinta (30) días hábiles, contados a partir de la expedición del auto de iniciación de trámite», para que pudiera elegir «la alternativa o las alternativas sobre las cuales debe elaborarse el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental».

Tal periodo materializa el efecto útil de las normas ambientales, pues no tendría sentido que la comunidad interesada careciera de un plazo prudencial para oponerse o coadyuvar este tipo de iniciativas antes de que Cormacarena definiera la alternativa seleccionada.

En segundo lugar, la Sala de Decisión pone de presente que no existe prueba de la oportuna publicación del auto de apertura en la etapa subsiguiente de factibilidad, porque la respectiva gaceta no obra en el expediente administrativo 97-2998.

Lo que si se demostró es que el interesado canceló el costo exigido para realizar esa publicación el 9 de noviembre de 2005, cuando tal publicidad carecía de objeto en la medida en que la autoridad ambiental ya había otorgado la licencia

⁴⁵ «Por medio del cual se da inicio al respectivo trámite de licenciamiento Ambiental, para la construcción y operación de un Relleno Sanitario para el Municipio de Granada, en el departamento del Meta, y se entregan términos de referencia para el Estudio de Impacto Ambiental». Folio 50 a 54 del Expediente Administrativo.

⁴⁶ Folio 363 Expediente administrativo 1.

ambiental mediante Resolución 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005, como se observa a continuación:

[…]⁴⁷

La misma autoridad ambiental reconoció la existencia de ese pago extemporáneo en la Resolución 2.6.06.-0008 de 13 de enero de 2006, al momento de resolver el recurso de reposición interpuesto por el señor Israel Oswaldo Cortés en contra de la resolución 2.6.05-1015 de 2005 y, sin embargo, erróneamente concluyó que el deber de publicación estaba acreditado, aun cuando la única prueba capaz de corroborar esa premisa es la gaceta respectiva que ni si quiera obra⁴⁸.

El único documento objeto de publicación, a la luz de las pruebas, fue la Resolución demandada 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005, en la gaceta de enero de 2006⁴⁹, pero no el respectivo auto que dio inicio a la misma.

Tampoco en el acervo se acreditó que el peticionario hubiese realizado la

«identificación de las comunidades y de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto, obra o actividad» en su documento de Diagnostico Ambiental de Alternativas, como lo exigen expresamente los artículos 18 y 19 del Decreto 1220 de 2005.

Esto es mucho más grave si se tiene en cuenta que, en el segundo tomo del expediente administrativo 97-2998, se encuentra el oficio de 4 de febrero 2000, a través del cual los vecinos del predio en donde se ubica la alternativa 3, advirtieron a la autoridad ambiental competente de la época que no estaban de acuerdo con construir un relleno sanitario en dicho territorio por el impacto que ocasionaría esa actividad en el recurso hídrico.

⁴⁷ CD a folio 492 del expediente judicial. Página 447. (con foliatura a mano 427).

⁴⁸ Folio 243 Expediente Administrativo Anexo. El acto administrativo en comento, señala lo siguiente: […] Igualmente, a folio 427 encontramos la constancia del pago de la publicación. La cual se realiza de manera periódica en la gaceta oficial de Cormacarena de conformidad con el artículo 70 de la Ley 99 1993, entendiéndose de esta manera surtida la misma.

⁴⁹ Folio 144 Expediente administrativo 1.

Sin embargo, tampoco se demostró que Cormacarena haya citado a los particulares que suscribieron ese memorial, a saber:

[…]⁵⁰

Con base en lo expuesto, y atendiendo los aspectos que se debaten a través del presente medio de control, la Sala concluye que los vecinos de la obra eran terceros determinables en el caso que nos ocupa, y que todos los residentes del municipio de Granada y de los municipios aledaños, podían resultar afectados con la decisión administrativa que se iba a emitir. Sin embargo, Cormacarena omitió publicar el auto de inicio del procedimiento administrativo que iba a comenzar, desconociendo así la posibilidad de controvertir e intervenir en la discusión de asuntos socio-ambientales de las referidas personas.

Por ende, es clara la transgresión del artículo 79 de la Constitución Política, de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, del artículo 18 del Decreto 1220 de 2005 y de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

La Sala pone de relieve que el mismo apoderado judicial de Cormacarena en el escrito a través del cual contestó la demanda incoada, implícitamente reconoce la omisión que se viene poniendo de presente, cuando señala lo siguiente:

[…] cabe resaltar que durante el trámite de la licencia ambiental del relleno sanitario o posteriormente, los demandantes no solicitaron a la Corporación la realización de ninguna audiencia pública ambiental, como tampoco utilizaron otros mecanismos o instrumentos que les otorga la ley, para el ejercicio de participar y dar sus opiniones u objeciones. Lo cual no fue porque no estuvieran enterados, de tal manera que incluso interpusieron recurso de reposición contra la licencia ambiental donde expresaron todos los reparos que tuvieron a bien plantear contra el relleno sanitario, los que fueron efectivamente evaluados y resueltos mediante acto administrativo debidamente motivado. Por tanto, cualquier situación de irregularidad por la no publicación del auto de iniciación de trámites, quedó saneada por conducto de los mismos actores quienes enterados ejercitaron efectivamente su derecho a interponer los recursos que consideraron procedentes contra la licencia ambiental. […] (negrillas y subrayado de la Sala)

⁵⁰ CD a folio 492 del expediente judicial. Página 56.

Frente a estos argumentos, la Sala recuerda que las formas previstas por el legislador para garantizar la participación comunitaria en esta actuación administrativa, son de orden público y no son desistibles o transables.

Además, el apoderado recae en una falacia argumentativa cuando sostiene que el recurso interpuesto por una persona en contra de la Resolución 2.06.05.-1015, significa que la autoridad ambiental no desconoció el artículo 70 de la Ley 99. Su premisa olvida que el derecho colectivo a la participación no puede recaer en un sujeto determinado. Ninguna norma de nuestro ordenamiento jurídico confirió al señor Israel Oswaldo Cortés la capacidad para representar a toda la comunidad interesada, este ciudadano únicamente vela por sus intereses particulares, y por eso, si bien pudo participar en este trámite, eso no inhibe el hecho de que la autoridad ambiental haya transgredido el derecho de audiencia y defensa de los demás miembros de la comunidad.

Finalmente, y en cuanto a la afirmación consistente en que la comunidad no solicitó el desarrollo de una audiencia pública, lo cierto es que la parte actora no desarrolló ninguna carga argumentativa asociada a que los actos acusados transgredieran el artículo 72 de la Ley 99 de 1993. Es decir que tal asunto excede el juicio de legalidad de la presente controversia, más aún porque ese precepto consagra que los únicos legitimados para el desarrollo de esa instancia son: «el Procurador General de la Nación o el Delegado para Asuntos Ambientales, el Defensor del Pueblo, el Ministro del Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o por lo menos cien (100) personas o tres (3) entidades sin ánimo de lucro».

Por ende, la Sala considera que efectivamente se produjo la transgresión del artículo 79 de la Constitución Política, de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, del artículo 18 del Decreto 1220 de 2005 y de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo.

La compatibilidad entre la alternativa seleccionada y los usos del suelo establecidos en el PBOT

Como ya se mencionó el expediente administrativo 97-2998 no contiene el documento contentivo del «Diagnóstico Ambiental de Alternativas Relleno Sanitario, Municipio de Granada Meta». En el folio 344 ibidem reposa exclusivamente el documento de 5 de julio de 2005, suscrito por el gerente de la ESP y dirigido a Cormacarena, a través del cual remite dicho estudio, sin que la copia del documento y sus archivos anexos hagan parte del registro de Cormacarena.

Sin embargo, en el folio 345, si reposa el oficio No. 5.5.05.022 de 27 de mayo de 2005, suscrito por el Coordinador de Recurso Hídrico de Cormacarena y dirigido a la empresa de servicios públicos, a través del cual hizo entrega de los términos

de referencia para la elaboración del referido DAA, junto con los respectivos términos.

El documento de términos hizo énfasis en que el Diagnostico debía contener un mapa del uso y de la cobertura del suelo, así como la información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el POT, según lo ordenado en el siguiente apartado:

[…] 8.2 INFORMACIÓN TEMÁTICA

A continuación se resumen en un diagrama los mapas definidos para agrupar información temática (…)

MAPA TEMÁTICO ASPECTOS A ESTUDIAR

USO Y COBERTURA DEL SUELO (…)

SOCIAL (CULTURAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO): densidad de población, actividades productivas, tenencia de la tierra, potencial arqueológico, conflictos sociales, composición étnica y cultural. Sociedades negras e indígenas (…)

(…) 9. DETERMINACIÓN DE ALTERNATIVAS DE LOCALIZACIÓN

Sobre el mapa síntesis se ubicarán las diferentes alternativas de localización, siguiendo algún tipo de criterio el cual debe explicarse. (…)

Lo anterior concordante con lo establecido en el Decreto 1220 de licencias ambientales artículo 18, contenido básico del diagnóstico ambiental de alternativas el diagnóstico ambiental de alternativas deberá contener: (…)

4. La información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el POT.

Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 2201 de 2003, o la norma que lo modifique o sustituya. […]⁵¹ (negrillas de la Sala)

En el plenario también obra el documento de 5 de julio de 2005 suscrito por el gerente de la ESP y dirigido a Cormacarena, a través del cual remite el «Diagnóstico Ambiental de Alternativas Relleno Sanitario, Municipio de Granada Meta».

Luego de evaluar el anterior instrumento, el Coordinador de Gestión Integral del Recurso Hídrico, señor Néstor Iván Hernández, y el Coordinador de la Regional Ariari, señor Andrés Felipe Barney Berrio, ambos funcionarios de Cormacarena, emitieron el Concepto Técnico No. G-5.05.201 de 18 de julio de 2005⁵². Este documento no contiene ninguna información sobre cuál es el uso del suelo autorizado para cada alternativa. Sin embargo, indica que tal variable fue evaluada, de conformidad con el siguiente extracto:

[…] De acuerdo con el análisis realizado en el DAA de acuerdo con la metodología establecida en la guía ambiental para de rellenos sanitarios del Ministerio del medio ambiente se estudiaron los siguientes criterios: (…)

Condiciones de suelo y topografía

⁵¹ CD a folio 492 del expediente judicial. Páginas 349 a 253.

⁵² Folio 246 a 248 del Cuaderno 2 del Expediente.

Restricciones en la disponibilidad de terreno […] (negrillas de la Sala)

Como el Concepto Técnico No. G-5.05.201 seleccionó la alternativa 3, Cormacarena expidió el Auto No. G.2.05.153 de 19 de julio de 2005⁵³ mediante el cual dio inicio al trámite de licenciamiento del relleno sanitario del municipio de Granada, y solicitó al interesado allegar el EIA de la alternativa 3, entre otras decisiones.

Ahora bien, las demás pruebas que obran en el expediente 97-2998 demuestran que la autoridad ambiental, durante la etapa de prefactibilidad del proyecto, no indagó sí las alternativas cumplían con el ordenamiento territorial vigente de Granada.

Tan sólo el 10 de octubre de 2005⁵⁴, el Coordinador de la Regional Ariari solicitó a la administración municipal la siguiente información:

Por ello, hasta el 12 de octubre de 2005, esto es, dos (2) días antes de la expedición de la Resolución demandada 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005, la autoridad ambiental advierte, en el marco de la certificación de 12 de octubre de 2005 de la Secretaría de Planeación del municipio de Granada⁵⁵, que las instalaciones de la Planta Regional de Residuos Sólidos, según lo dispuesto en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Granada, debían ubicarse

«en la vereda Alto Iriqué, cerca del caño Fontibón (…) de acuerdo con las normas ambientales vigentes y sus respectivas licencias».

A partir de la anterior premisa, la parte motiva de la Resolución 2.6.06.0008 de 2006 indicó expresamente que: «el sitio seleccionado se encuentra contemplado en el PBOT del municipio según consta en el concepto de uso de suelo visible a folio 370 del expediente».

Ese folio 370 contenía la siguiente nota interna de 12 de octubre de 2005, suscrita por el funcionario de Cormacarena, señor William Alberto Herrera Cuervo, en la cual se señala lo siguiente:

[…] una vez revisados los documentos del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de Granada, aprobados por la Corporación, se encontró que en el Capítulo VII, Implementación, Dimensión Ambiental, Ítem

⁵³ «Por medio del cual se da inicio al respectivo trámite de licenciamiento Ambiental, para la construcción y operación de un Relleno Sanitario para el Municipio de Granada, en el departamento del Meta, y se entregan términos de referencia para el Estudio de Impacto Ambiental». Folio 50 a 54 del Expediente Administrativo.

⁵⁴ Folio 77 Expediente administrativo.

⁵⁵ Folio 75 Expediente administrativo.

1.3.2. PROYECTO 2. PROYECTO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA PLANTA REGIONAL DE RESIDUOS SÓLIDOS, se tiene contemplada la construcción de las instalaciones del proyecto en la vereda Alto Iriqué, cerca del caño Fontibón y la puesta en funcionamiento del mismo, de acuerdo con las normas vigentes y sus respectivas licencias. […]

Nótese que el funcionario de Cormacarena no afirmó en dicho oficio que el predio de la alternativa 3 estuviera localizado en el lugar definido como apto para la construcción del relleno sanitario por el Acuerdo Municipal No. 039 de 2004 (PBOT de Granada vigente para la época de los hechos), sino que explicó cuál era el lugar en donde debería estar ubicado el relleno.

Por el contrario, el certificado de 17 de septiembre de 2010, suscrito por el secretario de Planeación e Infraestructura del municipio, señor Jimy Abelardo Leal Ruíz, y por el funcionario de esa misma dependencia, señor Hugo Andrés Muñoz Ovalle, contradice lo afirmado por la autoridad ambiental en la Resolución demandada, en tanto señala que el proyecto construido en la alternativa 3 (denominado Relleno Sanitario La Guaratara) no cumplió con lo ordenado en el PBOT vigente de Granada (Acuerdo Municipal No. 039 de 2004) por las siguientes razones:

[…] Que una vez revisada la cartografía existente en el soporte del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Granada elevado a acuerdo municipal mediante el No. 039 de 2004, se ha podido constatar que el sitio en donde actualmente se realiza la disposición de los residuos sólidos, denominado La Guaratara, localizado en la vereda Alto Iriqué no figura como equipamiento municipal y se encuentra localizado en una zona cuyo uso del suelo está direccionado a los cultivos transitorios y semipermanentes como se establece en el artículo 123 del documento citado y que textualmente aparece como sigue:

ARTICULO 123: ÁREAS DE CULTIVOS TRANSITORIOS Y SEMIPERMANENTES

MIXTOS. Son zonas de alta actividad agrícola, con cultivos transitorios y semipermanentes. El área apta cuenta con 19.061,43 hectáreas y se localiza en las veredas de: Aguas Claras, Alto Iriqué, Canaguaro. Dos Quebradas, El Crucero, El Delirio, Florida Alta, Florida Baja, Guayaquil, Guanayas, Guape, La Cabaña, La Cubillera, La Esperanza, La Isla, La Mariela, La Palmilla, La Playa, La Rivera, Los Andes, Los Mangos, Los Maracos, Mucuya, Patio Bonito, Puerto Caldas, Puerto Suarez, Santa Helena, Sardinata y Urichare.

Uso principal: Cultivos transitorios y semi-permanentes. Usos compatibles. Ganadería semi-intensiva

Usos Condicionados: áreas de cultivos transitorios de secano e inundación Usos prohibidos: Industria, minería, asentamientos urbanos

Por lo expuesto anteriormente el relleno sanitario de Granada No cumple con la Normativa vigente del uso del suelo respecto de lo establecido en el PBOT vigente. […] (negrillas de la Sala)

Esta información concuerda con la prueba documental presentada por la parte actora, titulada “EVALUACIÓN TÉCNICO AMBIENTAL UBICACIÓN RELLENO

SANITARIO MUNICIPIO META” de 2 de mayo de 2006⁵⁶, la cual contiene un anexo cartográfico que demuestra que la alternativa 3 no estaba ubicada cerca al Caño Fontibón, tal y como lo demuestra el siguiente acercamiento que elaboró la Sala:

Además, el mapa que elaboró el demandante y que reposa en el folio 159 del expediente judicial reitera lo anterior, como puede apreciarse en el siguiente acercamiento:

⁵⁶ Elaborada por la ingeniera Ambiental y Sanitaria, Nohora Emily Gutiérrez. Folio 240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

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Sin lugar a dudas, Cormacarena estaba en la obligación de verificar la compatibilidad del proyecto con el uso del suelo dispuesto en el PBOT, pero omitió cumplir con el deber previsto en los artículos 16 y 18 del Decreto 1220, por lo que resulto falsa la afirmación consignada en la Resolución 2.6.06.0008 de 2006, según la cual «el sitio seleccionado se encuentra contemplado en el PBOT del municipio según consta en el concepto de uso de suelo visible a folio 370 del expediente».

Previamente se explicó que la alternativa 3 del DAA, en donde finalmente se construyó el proyecto, no estaba ubicada cerca del caño Fontibón. Es más, Cormacarena nunca solicitó al peticionario que adicionara la información presentada con el respectivo certificado de uso del suelo de ese predio (art. 56 Ley 99). Tal aspecto era un elemento central de la valoración del Diagnostico Ambiental de Alternativas (num.4 art.18 Decreto 1220).

Aunado a ello, según lo dispuesto en el artículo 123 del PBOT de Granada - Acuerdo municipal 039 de 2004-, el lugar en donde se construyó esa infraestructura no estaba catalogado como equipamiento municipal y se encontraba localizado en una zona cuyo uso del suelo se direccionaba al desarrollo de cultivos transitorios y semipermanentes, a pesar de que el artículo 3° del Decreto 838 de 2005⁵⁸, exige

⁵⁷ Folio 253 del cuaderno 2 del expediente judicial.

⁵⁸ Artículo 3°. Del interés social y utilidad pública. Las áreas potenciales que la entidad territorial seleccione y determine en los Planes de Ordenamiento Territorial, POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial, PBOT, o Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT, según sea el caso, como Suelo de Protección-Zonas de Utilidad Pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la utilización de la tecnología de relleno sanitario, hacen parte de los bienes y servicios de interés común, los cuales prevalecerán sobre el interés particular.

que el ente territorial debe identificar en su PBOT el suelo de protección y de utilidad pública en donde construirá este tipo de obras.

Siendo ello así, carece de validez el argumento expuesto por la entidad demandada para efectos de justificar el hecho consistente en que el proyecto no respetaba el uso del suelo, según el cual esta materia excedía el objeto de sus competencias, pues era claro que nuestro ordenamiento jurídico si le exigía considerar esa variable durante la evaluación de la solicitud de la licencia ambiental en la fase de prefactibilidad. De manera que el primer cargo de la demanda efectivamente está llamado a prosperar.

Por todo lo dicho, es dable concluir que la omisión en que incurrió la autoridad ambiental en materia de ordenamiento territorial, consistente en no verificar si las tres alternativas eran compatibles con el PBOT del municipio, generó el quebrantamiento del artículo 56 de la Ley 99, de los artículos 16 y 18 del Decreto 1220 de 2005, del artículo 3° del Decreto 838 de 2005, y del artículo 123 del Acuerdo 039 de 2004⁵⁹, así como la materialización de la causal de falsa motivación, tal y como lo afirmó el demandante.

La objetividad del Diagnostico Ambiental de Alternativas

Los demandantes alegan que la Empresa de Servicios Públicos de Granada ESP seleccionó el predio en donde desarrollaría el proyecto desde antes de elaborar el DAA y, por eso, no presentó otras opciones que cumplieran objetivamente con los criterios exigidos para ese tipo de obras.

Para resolver este punto de la controversia, valga recordar que el Relleno Sanitario La Guaratara surgió en un contexto de una emergencia sanitaria en el que era necesario adoptar acciones urgentes. El entonces director de Cormacarena⁶⁰, mediante Resolución 2.6.04.-470 de 6 de septiembre de 2004⁶¹, había ordenado la suspensión de la disposición a cielo abierto de residuos sólidos que la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. llevaba a cabo desde el año 2002 en el predio El Paraíso⁶². Y, por eso, el municipio debía definir cuál sería la estrategia que implementaría a efectos de corregir esta problemática.

En este contexto, la representante legal de la referida empresa de servicios públicos suscribe el 2 de mayo de 2005 con el señor Reinel Gaitán Tangarife un acuerdo titulado «intención de realizar un contrato de compraventa sobre un predio rural con la Empresa de Servicios Públicos de Granada ESP», el cual contaba con el siguiente alcance:

⁵⁹ Por las razones enunciadas en el titulo A del apartado IV2.1. de esta providencia.

⁶⁰ Joaquín Hernán Patarroyo Varón.

⁶¹ Pág. 257 y ss del documento anexo.

⁶² Aunado a ello, exigió la presentación del Plan de Clausura y Posclausura del sitio actual. También, solicitó la presentación del preproyecto para la solución definitiva de disposición de residuos sólidos del municipio.

[…] Entre los suscritos, REINEL GAITÁN TANGARIFE (…), por medio del presente escrito manifiesto mi intención de realizar un Contrato de Compraventa de un predio rural (…) con la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P (…) hemos acordado celebrar el presente contrato de promesa bilateral de compraventa de un bien inmueble que se regirá por las siguientes cláusulas. PRIMERA; OBJETO. EL PROMITENTE VENDEDOR promete vender y el Promitente Comprador promete comprar, el derecho de dominio, posesión de un lote de terreno de diez (10) hectáreas; que hace parte del siguiente bien inmueble rural del municipio de Granada (meta), denominado La Sabana, ubicado en la vereda Alto Iriqué, con cédula catastral No 00-01-004-000- 000, Inmueble que sea alindera así: NORTE; con el predio denominado San Fernando. ORIENTE; con el predio denominado J.R. SUR; con la trocha Iriqué. OCCIDENTE; con la trocha antiguo camino ganadero. SEGUNDA: Valor. El prominente vendedor se acogerá al valor estipulado en el correspondiente avalúo comercial que se practique al lote que se va a comprar. TERCERO: la legalización del contrato estará sujeta a la normatividad vigente para las entidades públicas. Dado en Granada meta, a los dos (2) días del mes de mayo de 2005. […]⁶³ (Negrillas de la Sala)

El acta de la visita técnica llevada a cabo el 5 de mayo de 2005 por la entonces Procuradora Judicial II para Asuntos Ambientales y Agrarios del departamento del Meta, doctora María del Pilar Buitrago, demuestra que la administración municipal suscribió el precitado acuerdo con el propósito de construir un relleno sanitario en el predio La Sabana ubicado en la vereda Alto Iriqué.

Dicho documento relata que la funcionaria del Ministerio Público se desplazó hasta la planta de tratamiento del predio El Paraíso, acompañada del alcalde municipal de Granada, señor William Reinoso Rodríguez, de la gerente de la E.S.P. de Granada, Mónica Gallego Hincapié, y del funcionario de Cormacarena, señor Néstor Iván Hernández Salazar, quienes le informaron que el municipio ya había identificado el predio en donde finalmente desarrollaría el proyecto, según lo consignado en el siguiente aparte de ese documento:

[…] Observaciones a los problemas

PROCURADURIA: (…) requerir al alcalde (…) el cumplimiento de lo dispuesto en la citada resolución (…)

ALCADE MUNICIPAL WILLIAM REINOSO RODRIGUEZ. La administración

ha adelantado las acciones que han estado a su alcance en procura de darle solución a la problemática de la disposición final de basura, para ello, lo primero que ha hecho es buscar recursos que permitan atender la problemática asignando al terminar la vigencia 2004 recursos del orden de 120.000.000 en la vigencia 2005 135'000.000, recursos destinados exclusivamente la construcción de una solución de disposición final de RSU y para el plan de clausura y post clausura del actual sitio, igualmente se está adelantando la elaboración del proyecto respectivo, tanto en parte técnica y financiera, puesto que para la inversión de estos recursos por disposición legal se requiere del correspondiente proyecto igualmente se han adelantado las gestiones para la consecución de un lote de

⁶³ CD a folio 492 del expediente judicial. Página 815.

terreno donde podamos desarrollar la solución planteada en estudio realizado además con el apoyo de la Corporación se formuló igualmente un proyecto que fue radicado en el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial el 4 de Mayo del 2005, proyecto que fue montado sobre la base del estudio técnico y financiero elaborado.

(…)

Simultáneamente a estas acciones adelantamos gestiones para la adquisición del terreno, inicialmente un terreno localizado sobre la vía Granada San Martín, un KM. antes del peaje IRACA, terreno que fue imposible de adquirir por situación de tipo legal, sin embargo, la administración ha persistido en buscar ese terreno apropiado y finalmente tenemos un predio ubicado en la vereda IRIQUE, aproximadamente a 1 KM del actual sitio en donde se está disponiendo los residuos sólidos, denominado La Sabana, y donde su propietario el señor REYNEL GAITAN TANGARIFE, ha suscrito con la empresa un documento de intención de realizar un contrato de compraventa, sobre un área de 10 Ha. de dicho predio, terreno que en principio tiene la manifestación verbal de ser un predio apto para desarrollar un proyecto de este tipo del ingeniero NÉSTOR IVÁN HERNÁNDEZ, la razón de que no se haya avanzado más sobre el tema de requisitos sobre este terreno, era que en el momento de la visita hubiera una posibilidad de adquisición y estábamos pendientes de que el propietario accediera de manera voluntaria a la venta, precisamente hoy logramos de manera escrita la intención de venta, hecho que nos permite iniciar acciones de evaluación técnica, de levantamiento topográfico, de la elaboración del avalúo correspondiente, porque este último es un requisito indispensable para proceder con la compra; con todo respeto hemos buscado una solución definitiva y efectiva a esa problemática de nuestro Municipio, pero que la misma demanda tiempo por todos los requisitos técnicos y legales que se deben cumplir, además con el acompañamiento de la corporación se buscó desarrollar un proyecto regional con los municipios de San Martín, San Juan de Arama, Fuente de Oro, y Granada […]⁶⁴ (negrillas de la Sala)

Nótese que la selección del predio “La Sabana” fue anterior a la fecha en que esa empresa inició el trámite exigido para obtener un licenciamiento, pues solo con el oficio de 17 de mayo de 2005 la gerente de esa empresa, Mónica Gallego Hincapié, requirió «los términos de Referencia para la elaboración del Diagnóstico Ambiental de Alternativas para la ubicación del relleno Sanitario para la disposición final de residuos Sólidos del Municipio de Granada»⁶⁵.

Como consecuencia de lo anterior, en el folio 345 del Anexo 1, reposa el oficio No. 5.5.05.022 de 27 de mayo de 2005, suscrito por el Coordinador de Recurso Hídrico de Cormacarena, a través del cual hizo entrega de los términos de referencia para la elaboración del referido DAA.

La Sala observa adicionalmente que en el expediente administrativo 97-2998 no obra ningún otro documento que acredite que la administración municipal de

⁶⁴ CD a folio 492 del expediente judicial. Página 267.

⁶⁵ Pág. 816.

Granada adelantó otras gestiones administrativas con miras a suscribir un acuerdo de voluntades para la adquisición de otro predio, o para evaluar la posibilidad de construir esa infraestructura en las demás fincas que propondría como parte de su DAA.

El 5 de julio de 2005 la gerente de la ESP remite a Cormacarena el «Diagnóstico Ambiental de Alternativas Relleno Sanitario, Municipio de Granada Meta», en cuyo marco la empresa presentó tres propuestas, de las cuales la alternativa 3 estaba ubicada en el predio “La Sabana”, tal y como se deduce del contenido del Concepto Técnico No. G-5.05.201 de 18 de julio de 2005, dado que el Diagnostico no reposa en el archivo allegado por la autoridad ambiental.

En dicho concepto, el Coordinador de Gestión Integral del Recurso Hídrico de Cormacarena, señor Néstor Iván Hernández, y el Coordinador de la Regional Ariari de Cormacarena, señor Andrés Felipe Barney Berrio, concluyeron literalmente lo siguiente:

[…] El día 6 de julio del 2005, se radica en la corporación el documento con el estudio de diagnóstico ambiental de alternativas elaborado por la empresa de servicios públicos de Granada.

Se realizó visita el 15 de julio de 2005 a los tres sitios propuestos por la empresa de servicios públicos de Granada, para la construcción de relleno sanitario por parte de los funcionarios de CORMACARENA Paola Ferreira y Néstor Iván Hernández para determinar que su ubicación no afectará ecosistemas estratégicos o que comprometerán el medio ambiente y la salud de las personas.

DESARROLLO DE LA VISITA

Durante la visita realizada a las tres alternativas de localización del relleno sanitario se pudo determinar que:

La primera alternativa se localiza en las coordenadas 892600 Norte y 1040700 Este, tiene la dificultad de encontrarse relativamente cerca del caño Iriqué y de unas lagunas cercanas al lote y además se tiene una vivienda cercana a menos de 500 m. Otro inconveniente que presenta esta alternativa es su localización cerca de la carretera nacional de alto tráfico vehicular y de las 3 alternativas es la que se encuentra más retirada del perímetro urbano, aunque con la mejor vía, teniendo en cuenta que es pavimentada en todo su recorrido, con excepción del acceso al lote propiamente dicho.

La alternativa segunda localizada 883800 Norte y 1043830. Este corresponde al lote en donde la administración municipal de Granada y la empresa de servicios públicos han venido disponiendo residuos sólidos en los últimos 2 años. Localizada en la vereda alto Iriqué en el predio denominado El Paraíso, en un área de cuatro hectáreas en donde existe un botadero a cielo abierto y no reúne las condiciones para el montaje de un relleno sanitario teniendo en cuenta que prácticamente se encuentra colmatado y los costos de recuperación de este terreno son muy altos y requiere de tiempo para sacar los residuos sólidos allí dispuestos. Además, se encuentra rodeado de cuerpos de agua superficiales muy cercanos, la corporación ya

requirió a la empresa de servicios públicos para que clausurara este botadero.

Por último, la tercera alternativa localizada en las coordenadas 885940 Norte y 1043444. Este tiene un área de 10 hectáreas, corresponde a la mejor de las 3 alternativas, se encuentra localizada en la vereda alto Irique cercana a la alternativa dos, pero con unas condiciones de drenaje y de ubicación con respecto a cuerpos de agua superficiales muy favorables en comparación con las dos alternativas primeras.

Con base en la visita realizada se hace el siguiente análisis.

ANÁLISIS

De acuerdo con el análisis realizado en el DAA de acuerdo con la metodología establecida en la guía ambiental para de rellenos sanitarios del Ministerio del medio ambiente se estudiaron los siguientes criterios:

Distancia de transporte

Accesibilidad al sitio

Capacidad

Ocupación actual

Condiciones de suelo y topografía

Restricciones en la disponibilidad de terreno

Disponibilidad de material de cobertura

Profundidad el nivel freático

Condiciones ambientales locales

Densidad poblacional en el sitio

Condiciones hidrogeológicas y de permeabilidad del sitio

Uso el relleno sanitario posclausura

Incidencia en la congestión de tráfico

Impacto sobre la comunidad debido al transporte

El análisis cuantitativo de esta evaluación determina que la tercera alternativa fue la que obtuvo mayor puntaje por lo tanto es la que reúne las mejores condiciones para la operación de un relleno sanitario con la capacidad para la disposición adecuada de residuos sólidos del municipio de Granada que debe tener un valor promedio de 35 t diarias durante 6 días a la semana.

Los puntajes obtenidos fueron de 236 para la tercera alternativa, 157 para la primera y 141 para la segunda alternativa, y de acuerdo con la metodología establecida en la guía del mayor puntaje es la alternativa seleccionada. Debe reunir todas las condiciones técnicas, durante su construcción y el manejo adecuado durante su operación. Siguiendo las recomendaciones de la guía de rellenos sanitarios del Ministerio del medio ambiente.

RECOMENDACIONES

De acuerdo con los resultados del análisis de la información presentada y las visitas de campo se establece que la alternativa seleccionada para la construcción del relleno sanitario del Municipio de Granada corresponde a la Tercera alternativa localizada en la Vereda Alto Iriqué en las coordenadas 885940 norte y 1043444 Este. Y de esta manera la Empresa de Servicios Públicos de Granada debe continuar el trámite correspondiente de Licencia Ambiental del relleno sanitario y hacer el Estudio de Impacto Ambiental

de acuerdo con los términos de Referencia que aquí se entregan […]⁶⁶ (negrillas de la Sala)

A partir de esos resultados, Cormacarena expidió el Auto No. G.2.05.153 de 19 de julio de 2005⁶⁷ mediante el cual inició el trámite de licenciamiento del relleno sanitario del municipio de Granada, y aceptó el Concepto Técnico No. G.5.05.201 de 18 de julio de 2005, entre otras decisiones.

Del citado concepto, la Sala observa que la primera y la segunda alternativa eran materialmente inviables, porque la primera estaba cerca tanto del Caño Iriqué, como de algunas lagunas y a una vivienda y, en consecuencia, no cumplía con las prohibiciones legales previstas en el artículo 6° del Decreto 838 de 2005.

A su vez, la segunda alternativa coincidía con el predio en donde la autoridad ambiental recientemente había ordenado suspender la disposición de residuos sólidos por razones de orden técnico, ambiental y social, de manera que no era factible que Cormacarena aceptará la construcción del proyecto en el predio 2, que colindaba con la alternativa tres, pues reiteradamente había conceptuado sobre los graves daños ambientales generados por esas obras.

Aunado a lo anterior, en el apartado IV.2.2.2. de este capítulo, la Sala explicó que el interesado no demostró que alguna de las tres alternativas respetase el ordenamiento territorial de Granada. Por el contrario, lo que sí estaba acreditado era que la alternativa 3, en donde finalmente se construyó el proyecto, no figuraba como equipamiento municipal y desconoció el artículo 123 del Acuerdo 039 de 2004.

Visto lo anterior, la Sala concluye que el estudio de prefactibilidad no contenía una propuesta objetiva ni presentaba información clara que permitiera a la autoridad ambiental evaluar diversas opciones viables para elegir la alternativa o las alternativas más favorables, con miras a continuar la siguiente fase de ese procedimiento legal.

En las tres alternativas presentadas estaba prohibido el desarrollo de un relleno sanitario; resaltando el hecho consistente en que la autoridad ambiental no exigió al interesado que allegará información adicional sobre la compatibilidad del proyecto con el uso del suelo o sobre las características ecosistémicas de ese sector, a pesar de que el último inciso del artículo 56 de la Ley 99 exigía dicha conducta.

Es más, la única explicación dispuesta en el Concepto Técnico No. G-5.05.201 de 18 de julio de 2005, para justificar esa selección era que el predio La Sabana era

«cercano a la alternativa dos, pero con unas condiciones de drenaje y de ubicación

⁶⁶ CD a folio 492 del expediente judicial. Páginas 342 a 434.

⁶⁷ «Por medio del cual se da inicio al respectivo trámite de licenciamiento Ambiental, para la construcción y operación de un Relleno Sanitario para el Municipio de Granada, en el departamento del Meta, y se entregan términos de referencia para el Estudio de Impacto Ambiental». Folio 50 a 54 del Expediente Administrativo.

con respecto a cuerpos de agua superficiales muy favorables en comparación con las dos alternativas primeras». Sin embargo, las pruebas recapituladas en el siguiente acápite desvirtúan esta premisa, pues lo cierto es que esa finca hacia parte un ecosistema de humedal tipo lentico que nutre una cadena de lagunas.

Todas estas circunstancias refuerzan la tesis expuesta por la parte actora conforme a la cual el estudio desde un inicio no buscó identificar cuál era el mejor lugar en donde se podía desarrollar el proyecto, sino avalar una decisión previa de la administración con fundamento en información parcializada.

En el referido contexto, es preciso resaltar que el Diagnostico Ambiental de Alternativas, en palabras de la Corte Constitucional, es un «instrumento que orienta y facilita la elaboración del estudio de impacto ambiental, y concierta las voluntades de la administración y del peticionario de la licencia, en cuanto a la mejor manera de impedir los efectos desfavorables de la obra o actividad en el ambiente».

Por ello el legislador contempló que dicho instrumento no sería un documento formal que careciera de objeto útil, sino que tal orientación científica y técnica constituiría el primer elemento de juicio a considerar por parte de la autoridad ambiental, así como la primera herramienta técnica prevista «para que la comunidad pueda hacer uso racional y efectivo de su derecho de participación en el trámite de la licencia ambiental»⁶⁸.

A ello se agrega que algunas de las tres alternativas tenían que ser objetivamente viables en tanto el artículo 16 del Decreto 1220 exige que en esos lugares debe ser «posible desarrollar un proyecto, obra o actividad».

En este contexto, es una realidad que esa evaluación quebrantó el artículo 56 de la Ley 99, los artículos 17, 18 y 19 del Decreto 1220 de 2005, los artículos 3° y 5° del Decreto 838 de 2005 y el Acuerdo 039 de 2004, por las razones antes enunciadas.

El DAA contenía información incompleta de las características ecosistémicas de las tres alternativas

Los demandantes afirmaron que las Resoluciones 2.06.05-1015 de 2005 y 2.6.06-0008 de 2006 incurren en la causal de falsa motivación y transgreden el preámbulo, los artículos 4°, 79 y 80 de la Constitución Política, los artículos 5° y 6° del Decreto 838 de 2005, y los artículos 17, 18, 19, 20 y 22 del Decreto 1220 de 2005, porque Cormacarena, en el trámite de evaluación ambiental, no respetó las prohibiciones y restricciones previstas en el Decreto 838 en cuanto a los lugares en donde no es posible construir rellenos sanitarios.

⁶⁸La sentencia C-035 de 1999.

Para la parte actora, la evaluación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas contiene los siguientes yerros:

No es cierto que la alternativa 3 "no presentaba cercanía a caños" y manantiales. El lugar, «corresponde a un área de protección ambiental». «A escasos 70.00 metros desde el Canal Perimetral del proyecto por el costado occidental pasa el Caño Gualas, el cual en época de invierno se rebosa y nace en las lagunas ubicadas en la parte superior del proyecto». «Dentro del lote denominado "La Sabana" se encuentra una laguna, un humedal estacionario y varias zonas saturadas de agua, donde precisamente nace el Caño Cural». «El Caño Cural abastece el acueducto municipal de Fuente de Oro (Meta) con 3,500 usuarios en el casco urbano». «La alternativa 3 seleccionada está localizada a 900 metros del Caño Irjqué».

La dirección «de los vientos desde el relleno sanitario con relación al casco urbano apunta hacía la zona céntrica de la ciudad, esto es, de oriente a occidente y no como erradamente se dijo en el Diagnostico Ambiental de Alternativas de "Granada a San Martín" y en el concepto técnico que sirvió de base para resolver la reposición, "de nororiente a sur occidente"». Ello se traduce en que: «la alternativa 3 seleccionada presenta unas condiciones de viento desfavorables que incrementan la posibilidad de los impactos a la salud pública porque la dirección de los vientos es precisamente hacía el centro de la ciudad».

La distancia mínima «con respecto al límite del casco urbano es inferior a

1.000.00 metros, contados desde el Canal Perimetral hasta la Carrera 9 este».

«Las viviendas más cercanas se localizan a menos de 500.00 metros desde el Canal Perimetral».

Adicionalmente: «El nivel freático se encuentra a escasos 0.80 metros de profundidad de la superficie del suelo y en época de pleno invierno a 0.00 metros».

La localización «de la alternativa tres contenida en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, en el concepto Técnico No. G-5.05.201 del 18 de julio de 2005 y en el auto No. G.2.05.153 del 19 de los mismos mes y año no concuerda con la contenida en el Estudio del Impacto Ambiental, en el Concepto Técnico No, G-

5.05.325 del 13 de octubre de 2005 y en la Resolución No. 2.6.05.1015 del 14 de los mismos mes y año»

Las «deficiencias en el servicio de evaluación de los estudios ambientales que seleccionaron la alternativa 3 propuesta».

En ese orden, para resolver los aludidos reparos, la Sala primero estudiará: (i) el contenido de las normas superiores supuestamente transgredidas y, posteriormente, (ii) evaluará la situación fáctica acreditada en el plenario respecto del presente cargo.

El régimen legal que determina las prohibiciones y restricciones que deben ser consideradas respecto de la construcción y puesta en marcha de un relleno sanitario

Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política consagraron cuatro deberes relacionados con el caso concreto. El primero es la obligación del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente. El segundo consiste en el deber, el derecho y el interés colectivo que implica el goce de un ambiente sano⁶⁹. El tercero se refiere al deber de la administración de actuar en el marco de los principios de planeación y de desarrollo sostenible. Y el cuarto versa sobre la obligación estatal de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.

Estos parámetros constitucionales condujeron a que, en materia de servicios públicos, el artículo 5° del Decreto 838 de 2005 definiera una metodología de evaluación de las alternativas para la construcción de rellenos sanitarios, en la que el municipio evalúa doce criterios socioambientales a la hora de seleccionar el lugar de su POT o PBOT en donde ubicará un relleno sanitario.

Estos criterios están relacionados con la dirección de los vientos, con las distancias a cuerpos hídricos, con la densidad poblacional, con la distancia entre el perímetro urbano y con la accesibilidad vial, entre otros aspectos, teniendo en cuenta la redacción literal de esa norma:

[…] Artículo 5°. Criterios y metodología para la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario. Para la localización de áreas potenciales para disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, las entidades territoriales, considerando la totalidad del área bajo su jurisdicción, tendrán en cuenta los criterios y la metodología de evaluación que se expone:

Capacidad. (…)

⁶⁹ Al respecto, ver la sentencia de 8 de junio de 2017, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado (Rad. N.º 88001-23-33-000-2014-00040-01(AP), en la que señaló lo siguiente: “[…]En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular. […] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, […] “La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho.

Además, esta sección ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); (ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior […]”(Rad. 76001-23-31-000-2011-01300-01(AP).

Ocupación actual del área. (…)

Accesibilidad vial. (…)

Condiciones del suelo y topografía. (…)

Distancia entre el perímetro urbano, respecto del área para la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario. (…)

Disponibilidad de material de cobertura. (…)

Densidad poblacional en el área. (…)

Incidencia en la congestión de tráfico en la vía principal.

Distancias a cuerpos hídricos. (…)

Dirección de los vientos. (…)

Geoformas del área respecto al entorno. (…)

Restricciones en la disponibilidad del área. (…)

El puntaje máximo de la evaluación será de 1.000 puntos. El puntaje obtenido por cada área potencial no indica el descarte o rechazo de alguna de las mismas, sino que indica una posición dentro de un orden de elegibilidad, de mayor a menor, de acuerdo con el valor del puntaje obtenido, y con base en este orden se incorporarán al POT, EOT o PBOT, según sea el caso, de cada entidad territorial.

Parágrafo 1°. Deberá incluirse, en los Planes de que trata el numeral 4 del artículo 4° del presente decreto, todas aquellas áreas que obtengan un puntaje igual o superior al 60% del puntaje obtenido por el área mejor calificada en el orden de elegibilidad.

Parágrafo 2°. La identificación y ubicación de los proyectos de rellenos sanitarios, dentro de las áreas potenciales para la disposición final de residuos sólidos señaladas en el POT, EOT o PBOT, según sea el caso, de cada entidad territorial, corresponderá a los prestadores del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, mediante la tecnología de relleno sanitario. […] (Negrillas de la Sala)

Aunado a ello, el artículo 6° del Decreto 838 de 2005 fijó las siguientes prohibiciones y restricciones relacionadas con el caso concreto:

[…] Artículo 6°. Prohibiciones y restricciones en la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos. En la localización de áreas para realizar la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, se tendrán en cuenta las siguientes:

Prohibiciones: Corresponden a las áreas donde queda prohibido la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios:

Fuentes superficiales. Dentro de la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, como mínimo de treinta (30) metros de ancho o las definidas en el respectivo POT, EOT y PBOT, según sea el caso; dentro de la faja paralela al sitio de pozos de agua potable, tanto en operación como en abandono, a los manantiales y aguas arriba de cualquier sitio de captación de una fuente superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano de por lo menos quinientos (500) metros; en zonas de pantanos, humedales y áreas similares.

Fuentes subterráneas: En zonas de recarga de acuíferos. (…)

Restricciones: Corresponden a las áreas donde si bien se pueden localizar, construir y operar rellenos sanitarios, se debe cumplir con ciertas especificaciones y requisitos particulares, sin los cuales no es posible su ubicación, construcción y operación:

Distancia al suelo urbano. (…)

Fuentes subterráneas. La infraestructura instalada, deberá estar ubicada a una altura mínima de cinco (5) metros por encima del nivel freático.

Áreas inestables. (…)

Zonas de riesgo sísmico alto. (…)

Parágrafo. En el evento en que por las condiciones geotécnicas, geomorfológicas e hidrológicas de la región, se deba ubicar infraestructura para la disposición final de residuos sólidos en áreas donde existen restricciones, se garantizará la seguridad y estabilidad de la infraestructura en la adopción de las respectivas medidas de control, mitigación y compensación que exija la autoridad ambiental competente. […] (Negrillas de la Sala)

Todos estos parámetros debieron ser considerados por la autoridad ambiental que valoró el Diagnostico Ambiental de Alternativas y el Estudio de Impacto Ambiental del relleno sanitario, siguiendo los parámetros legales, reseñados en el acápite IV.2.2. de este proveído, respecto del contenido, la exigibilidad y la evaluación del DAA (arts.17, 18, 19 y 22 del Decreto 1220 de 2005).

Las pruebas asociadas a la transgresión de los artículos 5° y 6° del Decreto 838

El Concepto Técnico No. G-5.05.201 de 18 de julio de 2005 señala que Cormacarena evaluó las variables exigidas por el artículo 5° del Decreto 838 al momento de seleccionar la alternativa 3, en la medida en que expresamente consigna lo siguiente:

[…] De acuerdo con el análisis realizado en el DAA de acuerdo con la metodología establecida en la guía ambiental para de rellenos sanitarios del Ministerio del medio ambiente se estudiaron los siguientes criterios:

Distancia de transporte

Accesibilidad al sitio

Capacidad

Ocupación actual

Condiciones de suelo y topografía

Restricciones en la disponibilidad de terreno

Disponibilidad de material de cobertura

Profundidad el nivel freático

Condiciones ambientales locales

Densidad poblacional en el sitio

Condiciones hidrogeológicas y de permeabilidad del sitio

Uso el relleno sanitario posclausura

Incidencia en la congestión de tráfico

Impacto sobre la comunidad debido al transporte […]

La autoridad ambiental igualmente debía verificar que las propuestas respetaran las prohibiciones indicadas en el artículo 6° del Decreto 838 de 2005,

según lo dispuesto en los siguientes apartados de los términos de referencia para la elaboración de ese DAA:

[…] 6.1. ALTERNATIVAS

Se presentará en un plano general la ubicación de las diferentes alternativas Se deberán especificar los criterios tenidos en cuenta para la conformación de las diferentes alternativas.

Para cada una de las alternativas, se describirán el área y los costos estimados

Identificar el área de estudio de los criterios utilizados para su definición (…)

Con base en información secundaria y verificación del campo, consultas a entidades regionales y juicios de expertos, se caracterizará ambientalmente el área de estudio considerando los aspectos físicos, bióticos y sociales, teniendo en cuenta su estado actual, y las interrelaciones entre los diferentes componentes.

Sobre un mapa base se elaborarán mapas temáticos, y con base en estos, se realizará un mapa síntesis que presente la caracterización ambiental de las alternativas.

INFORMACIÓN DEL MAPA BASE

De acuerdo con la escala de trabajo particular de cada proyecto se elaborará el mapa base con la siguiente información: curvas de nivel, red hidrográfica, límites y cabeceras municipales.

INFORMACIÓN TEMÁTICA

A continuación se resumen en un diagrama los mapas definidos para agrupar información temática (…)

MAPA TEMÁTICO ASPECTOS A ESTUDIAR

USO Y COBERTURA DEL SUELO zonas de bosques, rastrojos, cultivos, pastos, áreas mineras, ecosistemas frágiles, información de fauna asociada CLIMATOLOGÍA E HIDROLOGÍA: Isolíneas de precipitación, temperatura, red hidrográfica y clasificación de cuerpos de agua (…)

SOCIAL (CULTURAL, POLÍTICO Y ECONÓMICO): densidad de población, actividades productivas, tenencia de la tierra, potencial arqueológico, conflictos sociales, composición étnica y cultural. Sociedades negras e indígenas (…)

8.3. MAPA SÍNTESIS

Mediante el cruce de los mapas temáticos y la definición de los diferentes grados de aptitud técnico-ambiental para las variables mencionadas en el ítem anterior, se elaborará un mapa síntesis de la caracterización. Se identificarán las áreas ambientalmente sensibles y críticas. El consultor debe presentar la metodología utilizada para definir los diferentes grados de aptitud.

(…) 9. DETERMINACIÓN DE ALTERNATIVAS DE LOCALIZACIÓN

Sobre el mapa síntesis se ubicarán las diferentes alternativas de localización, siguiendo algún tipo de criterio el cual debe explicarse. (…)

Se identificarán y evaluarán de manera preliminar los impactos ambientales para cada una de las alternativas del proyecto, comparándolas con la línea base y sus tendencias. Es decir, la situación del área sin proyecto y con proyecto

tomando en consideración, en este último caso, las diversas etapas: construcción y operación.

Se analizarán las interacciones entre los diversos componentes ambientales, el propósito del proyecto y las acciones del mismo.

Lo anterior concordante con lo establecido en el decreto 1220 de licencias ambientales artículo 18, contenido básico del diagnóstico ambiental de alternativas el diagnóstico ambiental de alternativas deberá contener: (…)

5. La identificación y análisis comparativo de los potenciales riesgos y efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables para las diferentes alternativas estudiadas. […] (negrillas de la Sala)

Respecto del cumplimiento de los aludidos parámetros normativos, se destaca que la parte actora aportó, junto con el libelo petitorio, un estudio técnico titulado “EVALUACIÓN TÉCNICO AMBIENTAL UBICACIÓN RELLENO SANITARIO MUNICIPIO META” de 2 de mayo de 2006, que obtuvo como resultado de la consultoría que lideró la ingeniera Ambiental y Sanitaria Nohora Emily Gutiérrez⁷⁰.

El documento literalmente indica que fue elaborado por: «un equipo interdisciplinario conformado por personal de la firma D&G Solutions Group», liderado por la ingeniera Ambiental y Sanitaria de la Universidad de La Salle Nohora Emiley Gutiérrez, con especialización en Evaluación Social de Proyectos y Maestría en ingeniería Civil de la Universidad de Los Andes, quien para la época tenía 12 años de experiencia especifica⁷¹.

La consultoría aplicó la metodología reglada por el artículo 5° del Decreto 838 de 2005, con miras a determinar el puntaje real del predio “La Sabana”, obteniendo los siguientes resultados:

[…] el sitio seleccionado como óptimo cumple tan solo un 50.6 % de lo exigido en la norma actual. (…)

Observamos que se no se tienen en cuenta 2 aspectos de Prohibición y 2 restricciones descritos en el Decreto 838 de 2005.

Como conclusión a la calificación anterior se designa el lugar como NO OPTIMO NI APROPIADO para la disposición de residuos sólidos municipales.

(…) Dentro del Diagnóstico Ambiental de Alternativas existentes, se prevé el no haber tenido en cuenta los lineamientos de la Norma ambiental vigente para selección de un sitio de disposición final de residuos, y que es el actual Decreto

⁷⁰ Folio 240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

⁷¹ «NOHORA EMILEY GUTIERREZ Z, Ingeniera Ambiental y Sanitaria de la Universidad de La Salle, con especialización en Evaluación Social de Proyectos y Maestría en ingeniería Civii de la Universidad de Los Andes (en proceso ésta última); posee (12) doce años de experiencia en evaluaciones ambientales para proyectos de diversa índole, en particular de saneamiento básico, manejo integral de residuos sólidos a nivel municipal, manejo de residuos anatomopatológicos, hospitalarios y peligrosos. Ha trabajado como interventora del relleno sanitario Doña Juana, como asesora ambiental en el relleno sanitario El Carrasco de Bucaramanga por parte de ACODAL Y MINAMBIENTE y en plantas de aprovechamiento y valorización a nivel nacional. También posee amplia experiencia en el tema de tratamiento de aguas residuales; proyectos viales y calidad del aire».

838 del 23 de marzo de 2005, se observa que se tuvieron en cuenta lineamientos generales teóricos que se tenían para ello, antes de salir la norma vigente. El sitio de disposición final actual NO SE CONSIDERA APTO para relleno sanitario ya que según lo establecido en el decreto 838 de 2005 se incumplen dos aspectos técnicos fundamentales y además 2 restricciones. Se hace la aclaración que con el sólo hecho de incumplir una prohibición ni siquiera se debería tener en cuenta el lugar como posible sitio, pues los impactos a causarse son tan graves que no facilitan el mitigar, controlar y compensar los impactos generados. […] (Negrillas de la Sala)

El estudio de 2 de mayo de 2006 incluye la siguiente tabla compilatoria de los hallazgos, conforme a la cual, el lugar en donde se ubicaba la alternativa 3 no cumple con el porcentaje mínimo de evaluación del 60% a que alude el parágrafo 1° del artículo 5° del Decreto 838 de 2005, por las siguientes razones:

La citada prueba, de cara al hecho consistente en que los usos previstos para el predio “La Sabana”, según el Acuerdo No. 039 de 2004, no eran compatibles con la destinación que autorizó la autoridad ambiental, ciertamente cuestiona la suficiencia de la información con la que Cormacarena adoptó una decisión tan trascendental para el desarrollo de ese municipio.

Además, la Sala observa que no era cierta la afirmación consignada en el Concepto Técnico No. G-5.05.201 de 18 de julio de 2005, según la cual «la alternativa 3 no presentaba cercanía a caños y manantiales», pues la valoración de los impactos generados al recurso hídrico y del nivel freático de ese sector, presentó los siguientes yerros:

Valoración inadecuada de los impactos al recurso hídrico

Como ya se mencionó, a juicio de los demandantes, ese proyecto estaba inmerso en la siguiente prohibición dispuesta en el literal 1° del artículo 6° del Decreto 838:

[…] Artículo 6°. Prohibiciones y restricciones en la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos. En la localización de áreas para realizar la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, se tendrán en cuenta las siguientes:

Prohibiciones: Corresponden a las áreas donde queda prohibido la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios:

Fuentes superficiales. Dentro de la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, como mínimo de treinta (30) metros de ancho o las definidas en el respectivo POT, EOT y PBOT, según sea el caso; dentro de la faja paralela al sitio de pozos de agua potable, tanto en operación como en abandono, a los manantiales y aguas arriba de cualquier sitio de captación de una fuente superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano de por lo menos quinientos (500) metros; en zonas de pantanos, humedales y áreas similares. […] (Negrillas de la Sala)

Para los demandantes era falso el planteamiento consignado en la evaluación del DAA, consistente en que «la alternativa 3 "no presentaba cercanía a caños" y manantiales». Por el contrario, el lugar «corresponde a un área de protección ambiental», en donde «a escasos 70.00 metros desde el Canal Perimetral del proyecto por el costado occidental pasa el Caño Gualas, el cual en época de invierno se rebosa y nace en las lagunas ubicadas en la parte superior del proyecto». Además, «dentro del lote denominado "La Sabana" se encuentra una

laguna, un humedal estacionario y varias zonas saturadas de agua, donde precisamente nace el Caño Cural (…) que abastece el acueducto municipal de Fuente de Oro (Meta) con 3,500 usuarios en el casco urbano».

Respecto de esos argumentos, se destaca que el 15 de julio de 2005, los funcionarios de Cormacarena Paola Ferreira y Néstor Iván Hernández visitaron los tres sitios propuestos por la Empresa de Servicios Públicos de Granada en el Diagnostico Ambiental de Alternativas, para la construcción del relleno sanitario.

Como resultado de la visita, el coordinador de Gestión Integral del Recurso Hídrico y el coordinador de la Regional Ariari presentaron el concepto técnico No G-

5.05.201 del 18 de julio de 2005, a través del cual selección la alternativa 3, tras afirmar que:

[…] la tercera alternativa localizada en las coordenadas 885940 Norte y 1043444. Este tiene un área de 10 hectáreas, corresponde a la mejor de las 3 alternativas, se encuentra localizada en la vereda alto Iriqué cercana a la alternativa dos, pero con unas condiciones de drenaje y de ubicación con respecto a cuerpos de agua superficiales muy favorables en comparación con las dos alternativas primeras. […] (negrillas de la Sala)

Posteriormente, en el marco del Concepto Técnico No. G-5.05.325 de 13 de octubre de 2005, el coordinador de Gestión Integral del Recurso Hídrico de Cormacarena, Néstor Iván Hernández, y el coordinador de la Regional Ariari de la misma entidad, señor Andrés Felipe Barney Berrio, identificaron erróneamente las fuentes hídricas del área de influencia de ese proyecto.

El referido concepto señaló que: «el Estudio de Impacto Ambiental para la construcción del relleno sanitario del municipio de Granada contiene los siguientes capítulos: introducción, marco legal, consideraciones generales sobre residuos sólidos, descripción del proyecto, línea base ambiental, identificación y evaluación de impactos ambientales, plan de manejo ambiental, plan de contingencias, plan de seguimiento y monitoreo, glosario, bibliógrafa y registro fotográfico».

También reiteró que: «de acuerdo con los resultados del estudio de DAA la Corporación determino que desde el punto de vista técnico, económico y ambiental, el lote localizado en la vereda Alto Iriqué en las coordenadas Norte 888150 y Este 1053050 es el adecuado para la construcción de un relleno sanitario tecnificado, considerando entre otras ventajas su cercanía al perímetro urbano, la ausencia de cuerpos de aguas permanentes cercanos al lote y las condiciones de drenaje hicieron de este sitio la mejor alternativa de localización del relleno sanitario».

Sin embargo, cuando identificó cuáles son los cuerpos de agua cercanos, adujo que el único afluente: «corresponde al caño Irique el cual se encuentras a más de 1000 m del relleno sanitario. Este caño en una corriente transitoria, es decir durante el invierno corre el agua mientras que en el verano no».

Por todo lo anterior, el artículo 10 de la Resolución 2.06.05.-1015 de 14 de octubre de 2005 contempló una vigilancia permanente del caño Irique, sin incluir las demás corrientes hídricas que hacían parte del área de influencia, tal como se puede apreciar a continuación:

[…] ARTÍCULO DÉCIMO: La Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P., deberá hacer una caracterización cada seis meses de los pozos de monitoreo, así como de la corriente de agua superficial más cercana (caño Irique aguas arriba y aguas abajo del relleno sanitario), para lo cual deberá presentar para aprobación el plan de monitoreo a la corporación en un término de 30 días, una vez se inicie la operación del relleno, dicha caracterización deberá ser realizada en un laboratorio acreditado o en proceso de acreditación ante el IDEAM. Este monitoreo debe hacerse durante el tiempo que dure en operación el relleno sanitario y cinco años más o antes dependiendo de los resultados de los monitoreos y a criterio de la Corporación. […] (negrillas de la Sala)

Pues bien, el 29 de noviembre de 2005, el señor Israel Oswaldo Cortés interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 2.6.05-1015, en donde informó que el relleno sanitario que operaría en el predio La Sabana podría afectar otras vertientes como el Caño Gualas y el Caño Cural Sabanero. Además, mencionó que esta última vertiente era utilizada para el suministro de agua potable del municipio de Fuente de Oro. También informó que dicho ecosistema era un humedal conformado por una cadena lagunar.

Mediante Auto No. G2.05.263 del 19 de diciembre de 2005 Cormacarena admitió el recurso de reposición presentado, y ordenó realizar una visita técnica, la cual se llevó a cabo los días 28 y 29 de diciembre de 2005 «por parte del topógrafo Mauricio Cataño y el T.L. Jaime Rey Mora a los alrededores del relleno sanitario para verificar la distancia de los acuíferos y viviendas que se encuentran cercanas a este sitio».

En el contexto de esa visita, los funcionarios de Cormacarena Jaime Rey Mora⁷², Paola Ferreira⁷³, Mauricio Cataño⁷⁴, Néstor Iván Hernández⁷⁵ y Andrés Felipe Barney Berrio⁷⁶ emitieron el Concepto Técnico No. G-5.06.003 de 29 de diciembre de 2005, en el cual se consignan las siguientes conclusiones:

[…] Se inicio el recorrido por la finca El Paraíso de señor Jorge Gaitán ubicada en la vereda Alto Irique a 1.166 metros de distancia del relleno sanitario; en esta finca se encuentra el nacimiento del caño Cural Sabanero que tiene una cobertura de palma de moriche y arbustos de altura media con gramíneas en la parte alta del aguajal, entre este sitio y el relleno hay una distancia de 1.382 metros de acuerdo a las coordenadas: N 885.353 W 1043473; (…)

⁷² Administración Agropecuaria Sanitaria

⁷³ Ingeniera Ambiental

⁷⁴ Topógrafo

⁷⁵ Coordinador de Gestión Integral del Recurso Hídrico

⁷⁶ Coordinador de la Regional Ariari

En la finca la Fortuna de 49 Has de propiedad del señor Fabio Barrera, en la vereda Alto Irique, ubicada a una distancia de 2.410 metros del relleno sanitario de acuerdo a las coordenadas N 884.116 W 1.044.342; en esta finca viven 6 personas 4 adultos y 2 menores allí se encuentra una laguna de aproximadamente 1 Ha de espejo de agua, que tiene una protección de bosque de aproximadamente del 60 %, cerca de este lugar pasa el caño Cural Sabanero a una distancia de 200 metros de la casa; esta fuente hídrica no es contaminada, tiene un ancho de 2 metros y presenta una buena cobertura de bosque y sotobosque con una ronda de aproximadamente 150 metros. Dentro del plano anexo se ubica como la Laguna 2 y se ubica en las siguientes coordenadas N 883.725 w 1044982. (…)

En la finca San Fernando de propiedad del señor Oscar Arcila, está ubicada una laguna a 483 metros del relleno, tiene una cobertura de pasto mejorado sobre su ronda, su pendiente tiende sobre la microcuenca del caño Iraca. Dentro del plano se ubica como la Laguna 3 y se encuentra en las siguientes coordenadas N 886.786 W 1043.543

En la finca del señor Reinel Gaitán, lote que colinda con el terreno donde se localiza el relleno sanitario, se encuentra una laguna en la parte Noroccidente de este sitio, a una distancia de 462 metros esta fuente hídrica se encuentra un poco intervenida. Ubicada en el plano como Laguna No 4 y con las siguientes coordenadas N 886.737 W 1.043.175.

En la finca Quillacinga de 600 Has aproximadamente de propiedad del señor Oswaldo Cortes (…). En esta finca se encuentran ubicadas 5 lagunas de las cuales 3 de ellas han sido intervenidas con maquinaria para profundizarlas y conservar el agua durante el tiempo del verano como bebedero del ganado, estas tienen una cobertura de bosque de un 40 % y el agua se torna turbia. Las que no han sido intervenidas el agua es clara, tienen una cobertura del 60 % de bosque y llegan aves como garzas, patos, chirringos y pájaros. (…)

Dentro de la visita realizada el día 29 al relleno sanitario, el señor Oswaldo Cortes asegura que el nacimiento del caño Cural Sabanero es la laguna ubicada en el terreno del señor Reinel Gaitán, sin embargo, en la visita realizada con el topógrafo se verifico que las aguas de esta laguna son afluentes del nacimiento del caño Cural Sabanero ubicada en el plano anexo.

[…] El Municipio de Fuente de Oro no fue involucrado dentro del proceso de licenciamiento del Relleno Sanitario ya que dentro del RAS 2000 (F.6.2.1) Numeral de Restricciones generales y distancias mínimas sobre fuentes de agua potable, como es el caso del caño Cural Sabanero, se especifica que debe existir una distancia mínima de 500 metros desde un cuerpo de agua potable a un relleno sanitario y desde el nacimiento del caño hasta el relleno sanitario existe una distancia de 1.382 metros, trayecto que supera lo permitido por el RAS.

Dentro del RAS 2000 Titulo F (F.6.2.1) se tiene que la distancia mínima con respecto al límite del casco urbano es de 1,000 m, y la distancia existente entre el casco urbano y el relleno sanitario es de 2.225 m y las casas mas cercanas al lote donde se construye el relleno sanitario es de 1.166 finca El Paraíso, 1.240 metros, 1.178 metros y 1.148 metros de tres viviendas que se encuentran ubicadas dentro de la Finca Quillacinga;

distancias que también se encuentran cumpliendo con los parámetros establecidos en el RAS 2000.

Es cierto que cerca al lote donde se construye el relleno sanitario se encuentran cuerpos de agua como son las lagunas 3 y 4 descritas anteriormente y ubicadas dentro del plano anexo; los escurrideros de agua de estas dos laguna se podrían ver afectados por el funcionamiento del relleno sin embargo el proyecto cuenta con sistema de manejo de lixiviados, canalización de las aguas de las lagunas, el proyecto no presentara ningún vertimiento al suelo, las celdas tienen geomembrana, geotextil y tubería de recolección de lixiviados además de esto se ubicaron pozos de monitoreo; para detectar posibles fugas que se puedan presentar. Por lo tanto, el relleno cuenta con todas las precauciones necesarias para evitar la contaminación del agua superficial y subsuperficial.

Igualmente, la empresa de servicios públicos de Granada, allegó los resultados del análisis de calidad del agua, que servirán como de base para determinar fugas que se puedan presentar.

Se realizaron pruebas de estanqueidad de la celda construida y de los pozos para la recirculación de los lixiviados donde se pudo comprobar y garantizar que no se presenten fugas que puedan contaminar el agua superficial y subsuperficial.

No es cierto que el nacimiento del caño Gualas se encuentre a 25 metros del relleno sanitario como se especifica en el Recurso de Reposición, este nacimiento se encuentra ubicado dentro finca Quillacinga de propiedad del señor Oswaldo Cortes a una distancia de 1.132 metros del relleno sanitario; laguna que en la actualidad se encuentra intervenida por ser utilizada como bebederos de ganado, igualmente la laguna ha sido parcialmente deforestada y profundizada con maquinaria pesada; desde esta laguna y por el drenaje del caño no se encuentra ninguna ronda de protección de esto. El lote donde se ubica el nacimiento del caño Gualas y parte del recorrido del cauce es utilizado en la actualidad para pastoreo de ganado. (Ver anexo fotográfico).

(…) Como se ha descrito con anterioridad el RAS 2000 estipula que la distancia mínima que puede tener un relleno sanitario respecto cuerpo de agua es 500 metros las únicas dos lagunas que no cumplen con este parámetro son las lagunas ubicadas en los predios de los señores Oscar Arcila y Reinel Gaitan y el terreno donde se ubican se encuentra en contra pendiente con el relleno, por tal razón no se podrán ver afectadas por los lixiviados si se llegara a producir alguna infiltración.

La divisoria de aguas se encuentra en el camellón ganadero según topográfica realizada por CORMACARENA por lo tanto esta afirmación no es inexperta como se describe en el recurso de reposición.

(…) la Corporación no entiende como la mayoría de los humedales y lagunas se encuentran totalmente intervenidas por el hombre, profundizándolas como abrevaderos de ganado y deforestándolas parcial o total como ocurre con el nacimiento del caño Gualas y en el recorrido del cauce que igualmente se encuentra totalmente deforestado ubicado en Propiedad del señor Oswaldo Cortes, estos impactos igualmente afectan negativamente al medio ambiente, a la fauna y flora del sector. (…)

(…) El proyecto construcción del relleno sanitario del municipio de Granada no tiene impedimento para su funcionamiento ya que los cuerpos de aguas más cercanos se encuentran a 483 m y 462 m del relleno sanitario, una distancia que no cumple con el RAS 2000, sin embargo los terrenos donde se ubican estas lagos están en contra pendiente terreno donde se ubican las celdas por tal motivo no se verían afectadas o impactadas si se llegara a presentar alguna infiltración de lixiviados y las viviendas más cercanas se encuentra fuera de los parámetros mínimos establecidos igualmente por el RAS 2000. […]⁷⁷ (negrillas de la Sala)

Dicho concepto concluyó lo siguiente:

[…]

Se encontraron 8 acuíferos o lagunas en un radio menor de 2 kilómetros del relleno sanitario.

Que el nacimiento del Caño Cural Sabanero se encuentra a una distancia mayor de 1200 metros del relleno sanitario.

Que la vivienda o sitios habitados se encuentran a una distancia mayor de 1 kilómetro del sitio del relleno sanitario.

Respecto a las lagunas que han sido intervenidas con maquinaria para profundizarlas como reserva de agua en el tiempo de verano como bebederos del ganado; deben ser protegidas y conservadas por los mismos propietarios.

Que el nacimiento del caño Gualas se encuentra ubicado en la Finca Quillacinga a más de 1.000 metros de distancia del relleno sanitario y no en la finca La Sabana a una distancia de 25 metros.

Que el caño Irique se encuentra a una distancia mayor de 1000 metros de distancia del relleno sanitario.

Que el perímetro urbano se encuentra a más de 1000 metros de distancia del relleno sanitario.

Que la mayoría de las lagunas y cuerpos de agua intervenidos por los mismos propietarios de las fincas (…)

Para poder entrar el relleno sanitario en funcionamiento se deberá tener en cuenta las siguientes recomendaciones:

Continuar y fortalecer la campaña de selección en la fuente (…)

Se deberán ubicar llantas en las paredes laterales internas de la celda de disposición con el fin evitar daños en la geomembrana (…)

Se deberá realizar el proceso de tratamiento de los lixiviados mediante el proceso de recirculación, según lo establecido en la resolución no. 2.6.05-1015 artículo séptimo, realizando dicha recirculación desde los tanques provisionales de almacenamiento hasta la celda de disposición mediante bombeo, dentro de la cual se manejará un sistema por aspersión que garantice la evaporación de los lixiviados. En este proceso se realizará también la aplicación de microorganismos para acelerar el proceso de descomposición de los residuos sólidos y controlar los malos olores.

⁷⁷ CD a folio 492 del expediente judicial. Páginas 680 a 691.

Se deberá colocar un material sintético adecuado para cubrir los residuos sólidos dispuestos en la celda antes de la construcción de la cubierta definitiva, con el fin de evitar propagación de malos olores y producción de vectores.

Se realizará el proceso de fumigación diariamente para controlar las plagas.

Iniciar la reforestación y ubicación de la cerca viva en el perímetro del lote donde se construye el relleno sanitario como se estipula en el Estudio de Impacto Ambiental. […] (Negrillas de la Sala)

A partir de la anterior información, la Resolución 2.6.06.0008 de 2006 denegó el recurso de reposición porque «se pudo comprobar que el caño Gualas en distancia con relación al relleno sanitario se encuentra a 1.132 m y el Caño Cural Sabanero a 1200 m. en cuanto a los acuíferos o lagunas se pudieron identificar 8, los cuales se encuentran en un radio menor de 2 km con relación al relleno sanitario, en donde los dos cuerpos de aguas más cercanos se encuentran 483 m de la Laguna número 3 y 462 m de la Laguna número 4, según plano anexo, en contrapendiente al relleno sanitario».

De los documentos transcritos y atendiendo a los hechos acreditados, se observa que la entidad demandada incurrió en un error fáctico cuando concluyó que los supuestos de la prohibición legal dispuesta en el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 838 no se presentaban en el caso concreto. Nótese que este precepto no solo prohibió que los rellenos sanitarios colindaran a menos de 500 metros del lugar de nacimiento de las fuentes hídricas, sino que hizo énfasis en que también se deben proteger los recursos hídricos ubicados «aguas arriba de cualquier sitio de captación de una fuente superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano de por lo menos quinientos (500) metros».

Con base en ello y atendiendo a los hechos consignados en el Concepto Técnico No. G-5.06.003, se tiene que «el topógrafo (de Cormacarena) verificó que las aguas de la laguna (ubicada a una distancia de 462 metros del relleno) son afluentes del nacimiento del caño Cural Sabanero».

El termino afluente⁷⁸ en hidrología se utiliza para describir un caudal secundario que lleva sus aguas a otro mayor o principal. Ello significa que las aguas de la laguna ubicada a 462 metros del relleno confluyen en el lugar de nacimiento del caño Cural Sabanero, esto es «aguas arriba de un sitio de captación de una fuente superficial de abastecimiento hídrico para consumo humano».

En armonía con lo anterior, el Concepto Técnico No. G-5.06.003 y la misma Resolución 2.6.06.0008 de 2006 reconocen que el suministro del agua potable por

⁷⁸ La RAE decribe el concepto de afluente como el

«arroyo o río secundario que desemboca o desagua en otro principal.»

parte del acueducto de Fuentedeoro se hace a partir de las aguas del Caño Cural Sabanero.

Precisamente, el oficio de 6 de abril de 2006, suscrito por la secretaria de servicios públicos del municipio señora Diana Patricia Mancera, explica lo siguiente:

[…] Dentro del inventario hídrico del municipio, existe una fuente de agua con el nombre de CAÑO CURAL SABANERO, que al unirse con el Auralito forman el Cural o Curalito.

El acueducto municipal se surte con agua de dos (2) pozos profundos y del cauce denominado Caño Curalito, del cual la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo especial la Macarena (...) concedió la Concesión de aguas superficiales correspondiente al caño antes mencionado, para consumo Humano y uso doméstico beneficio del Acueducto Municipal de Fuentedeoro (...)

El acueducto de Fuentedeoro cuenta con 832 usuarios […]⁷⁹ (Negrillas de la Sala)

Cabe resaltar que el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 838 no señaló ninguna circunstancia geológica que permitiera desconocer el criterio técnico de los 500 metros, porque esa norma buscaba materializar el principio de prevención de los daños ambientales, motivo por el cual el argumento asociado a que la laguna se ubicaba «a una distancia de 462 m en contrapendiente del relleno sanitario» no justificaba el desconocimiento de esta determinante técnica y ambiental.

En efecto, como las aguas de la “laguna 4” -ubicada a menos de 500 metros del relleno sanitario- son un afluente del lugar de nacimiento del Caño Cural Sabanero, no cabe duda que esas aguas se encuentran arriba del sitio de captación del acueducto de Fuentedeoro, independientemente del hecho consistente en que la laguna estuviera situada en sentido opuesto al de la caída de la pendiente del lote del relleno sanitario.

Además, esa norma a renglón seguido señaló que tampoco es posible construir esa infraestructura en «zonas de pantanos, humedales y áreas similares», aspecto que reforzaba la inadecuada identificación del predio, pues en diferentes partes del Concepto Técnico No. G-5.06.003 se mencionó que ese sector comprendía un humedal que había sufrido intervenciones antrópicas.

Respecto de la cadena de lagunas que hacen parte de ese humedal, el estudio técnico titulado “EVALUACIÓN TÉCNICO AMBIENTAL UBICACIÓN RELLENO SANITARIO MUNICIPIO META” explicó lo siguiente:

[…] En el municipio de Granada, se distinguen tres tipos de aguas subterráneas: manantiales, aguas subterráneas superficiales y aguas subterráneas profundas. Se encuentran algunos sistemas de tipo Léntico, constituidos por las aguas cuya característica principal es la confinación entre límites

⁷⁹ Folio 266 expediente judicial cuaderno 2

determinados de tierra como son: lagos, lagunas y jagueyes (Ve Anexo No. 1 – cadena de jagueyes a lo largo de los predios en estudio). Las aguas subterráneas superficiales se encuentran en toda el área del municipio, el nivel freático fluctúa entre 0 y 4 metros del nivel terrestre (es el caso actual de los terrenos en estudio). Los sectores con nivel freático mayor de 50 cm son propios de terrenos de gradientes suaves, pies de plataformas y terrazas, terrenos cóncavos, terrenos inundables y sectores con predominio de sedimentos finos.

Si bien podemos observar en inmediaciones del área de influencia directa del relleno sanitario tenemos los siguientes aspectos ABIÓTICOS:

A tan sólo 400 m está el Jaguey No. 9, a 450 m se ubica el Jaguey No. 10, A tan sólo 510 m está ubicado el Jaguey No. 9B, a tan sólo 200 m de un lado y a 70 m de la entrada al relleno, cruza el Caño Gualas (que partiendo de las celdas del relleno no sobrepasa los 500 m), a 400 m se observa el flujo del Caño Cural Sabanero y a 680 metros desde el perímetro urbano a la entrada del relleno (la celda de disposición final actual se ubica a tan sólo 800 m desde el perímetro urbano). Ver Anexo No. 1 – Plancha IGAG No.285-lV-C. Se detecta que son terrenos totalmente planos propensos a fácil inundación más si se trata de tiempos de invierno. Igualmente, las fincas ubicadas de manera contigua (no sobrepasando los 1000m) permanecen cubiertas de lámina de agua superficial y poseen varias lagunas naturales en donde permanecen especies tanto de microflora como de microfauna. […]⁸⁰ (Negrillas de la Sala)

El estudio presenta la siguiente recopilación fotográfica de 11 de marzo de 2006 de los predios colindantes al proyecto:

[…]⁸¹

También contiene el siguiente anexo fotográfico capturado en la misma fecha en la finca La Sabana, en donde se observa la retención del agua sobre la superficie del terreno del proyecto:

[…]

⁸⁰ Folio 210-240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

⁸¹ Folio 210-240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

[…]⁸²

El mismo documento incluye el siguiente cuadro descriptivo con relación a los requerimientos técnicos que no cumplió ese proyecto para evitar afectaciones al recurso hídrico:

(…)

<SHAPE>

(…)

⁸² Folio 210-240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

(…)

(…)

(…)

83

Conforme al citado informe, el predio “La Sabana” hacia parte de un ecosistema lentico de tipo humedal en el que no era posible cumplir con las especificaciones del RAS 2000. A pesar de ello, a través de la Resolución 2.6.06.0008 de 2006 la autoridad demandada no repone su decisión inicial en contravía con el reglamento.

Pero aún más grave, resulta el hecho consistente en que Cormacarena ni siquiera modificara como mínimo el sentido del artículo 10 de la Resolución 2.06.05.-1015 de 2005, a pesar de que sus estudios hidrogeológicos iniciales fueron tan insuficientes que desconocieron la existencia del Caño Cural Sabanero y del Caño Gualas. Por ese error, no existía ningún método de control de los impactos negativos causados a esas aguas, y aun así la Resolución inicial que otorgó el licenciamiento mantuvo tal problemática estructural.

En relación con este aspecto, y según el estudio técnico titulado “EVALUACIÓN TÉCNICO AMBIENTAL UBICACIÓN RELLENO SANITARIO MUNICIPIO META”⁸⁴, cuya autoría se ratificó durante el transcurso del debate judicial⁸⁵, se destaca que el Caño Iriqué está «ubicado a 1500 metros de la celda de disposición final y a 1200 m de la entrada al mismo», mientras que, en los términos de la Resolución 2.6.06.0008 de 2006, «la distancia existente entre el relleno sanitario y el caño Gualas es de 1132 m cuyo nacedero está ubicado en la finca Quillacinga de propiedad del señor Cortés y la distancia del nacedero del caño fue de 1200 m».

Sin lugar a dudas la decisión de la autoridad contenida en los actos acusados afectó de forma desproporcional el recurso hídrico, tal y como lo señala la matriz de impactos que aportó la parte actora junto con el escrito de la demanda, en donde explica lo siguiente:

[…] Si observamos la Matriz Ambiental (Ver Anexo No. 2), nos damos cuenta que el elemento más sensible a la instalación del relleno sanitario en un sitio de las condiciones donde se encuentra el actual relleno sanitario, es el AGUA tanto superficial como sub-superficial (…). Es claro que en una zona donde los niveles de precipitación son altos (2400-2800 mm/año) y donde las posibilidades de drenaje son bajas por ser zonas tan planas, el nivel freático muchas veces llega al orden de los 0.50 m hasta los 0 metros. El Agua de

⁸³ Folio 210-240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

⁸⁴ Elaborada por la ingeniera Ambiental y Sanitaria, Nohora Emily Gutiérrez. Folio 210-240 del cuaderno 2 del expediente judicial.

⁸⁵ En el folio 497 obra el acta de la diligencia de reconocimiento de esos documentos por parte de la señora Nohora Emily Gutiérrez Zarate.

estas zonas es abundante y de buenas características, propicia muchas la saturación del subsuelo y aflora a la superficie incrementando los volúmenes en los jagueyes y reservorios que existen en el área de influencia directa del relleno. Por lo anterior, se puede inferir grado alto de sensibilidad y por ende las exigencias para el establecimiento de relleno sanitario no se deben desconocer al punto de verse la muy poca y nada posibilidad de manejar residuos sólidos en medio de dichos terrenos. […] (Negrillas de la Sala)

En el mismo sentido, la Sala pone de presente que el apoderado de Cormacarena, en el escrito de contestación de la demanda de 1° de agosto⁸⁶ de 2007, frente al hecho 2.40 del libelo petitorio, indicó que:

[…] AL HECHO 2.40.- Es cierto, pero es de aclarar que el Concepto Técnico No. G5.06.003 de 2005, emitido por el Coordinador de la Unidad de Recurso Hídrico, quien es un funcionario idóneo y de plena credibilidad, señala que el Caño Cural, está ubicado a una distancia con relación al relleno sanitario de 1.382 metros […]

Los demandantes habían afirmado en este hecho que: «dentro del lote denominado "La Sabana" se encuentra una laguna, un humedal estacionario y varias zonas saturadas de agua, donde precisamente nace el Caño Cural».

Es decir que la autoridad ambiental, durante el transcurso del debate judicial, estuvo parcialmente de acuerdo con las características ambientales de este ecosistema. En todo caso, se resalta que esa zona -además de pertenecer a un humedal con ecosistemas de tipo lentico-, contenía una laguna a 462 metros del proyecto cuyas aguas confluían con el punto en donde iniciaba el Caño Cural Sabanero y en donde se surte el acueducto del municipio de Fuentedeoro.

Siendo ello así, la Sala de Decisión concluye que el DAA contenía información incompleta de las características ecosistémicas de las tres alternativas y, por eso, son falsos los motivos dispuestos en las Resoluciones 2.06.05-1015 de 2005 y 2.6.06-0008 de 2006 sobre las medidas de prevención, compensación y corrección de los impactos al recurso hídrico.

Además, esos actos administrativos conculcaron el preámbulo, los artículos 4°, 79 y 80 de la Constitución Política, el artículo 6° del Decreto 838 de 2005, y los artículos 17, 18, 19 y 22 del Decreto 1220 de 2005, porque Cormacarena, en el trámite de evaluación ambiental, no respetó las prohibiciones previstas en el Decreto 838 en cuanto a los lugares en donde no es posible construir rellenos sanitarios.

Valoración inadecuada del nivel freático

⁸⁶ Folio 406 expediente judicial (cuaderno 3).

Es importante también destacar que el artículo 6° del Decreto 838 permite la construcción de rellenos sanitarios en los lugares que cuentan con fuentes hídricas subterráneas, siempre que no sean zonas de recarga de acuíferos y mientras se respeten las siguientes determinantes:

[…] Artículo 6°. Prohibiciones y restricciones en la localización de áreas para disposición final de residuos sólidos. En la localización de áreas para realizar la disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, se tendrán en cuenta las siguientes:

Prohibiciones: Corresponden a las áreas donde queda prohibido la localización, construcción y operación de rellenos sanitarios:

(…) Fuentes subterráneas: En zonas de recarga de acuíferos. (…)

Restricciones: Corresponden a las áreas donde si bien se pueden localizar, construir y operar rellenos sanitarios, se debe cumplir con ciertas especificaciones y requisitos particulares, sin los cuales no es posible su ubicación, construcción y operación: (…)

Fuentes subterráneas. La infraestructura instalada, deberá estar ubicada a una altura mínima de cinco (5) metros por encima del nivel freático. […] (Negrillas de la Sala)

La enunciada garantía se cumplió “formalmente” en el caso concreto si se tiene en cuenta que el Concepto Técnico No. G-5.05.325 de 13 de octubre de 2005 señaló lo siguiente:

[…] de acuerdo con los resultados del estudio de DAA la Corporación determino que desde el punto de vista técnico, económico y ambiental, el lote localizado en la vereda Alto Iriqué en las coordenadas Norte 888150 y Este 1053050 es el adecuado para la construcción de un relleno sanitario tecnificado, considerando entre otras ventajas su cercanía al perímetro urbano, la ausencia de cuerpos de aguas permanentes cercanos al lote y las condiciones de drenaje hicieron de este sitio la mejor alternativa de localización del relleno sanitario».

(…) El nivel freático se encontró a dos metros de profundidad de la superficie del suelo en temporada de invierno. El nivel freático disminuye drásticamente en los periodos de estiaje.

(…) de acuerdo con las condiciones del suelo y de localización del nivel de las aguas freáticas, se determinó que la profundidad de excavación para la conformación de las celdas es de máximo un metro por debajo del nivel del terreno y la altura total de las celdas por encima del nivel del terreno es de 3 metros. […] (negrillas de la Sala)

Sin embargo, en la praxis, el Concepto Técnico No. G-5.06.003 de 29 de diciembre de 2005, en el acápite de conclusiones, indicó que: «se encontraron 8 acuíferos o lagunas en un radio menor de 2 kilómetros del relleno sanitario», y a pesar de ello, en el plenario no obran estudios hidrogeológicos que permitan descartar que el lote se acompasa con una zona de recarga de acuíferos.

En el mismo sentido, la consultoría allegada por la parte actora explicó que: «el nivel freático muchas veces llega al orden de los 0.50 m hasta los 0 metros», hecho reforzado por el material fotográfico aportado. Esto en principio indicaría que las celdas habrían desconocido la norma que exige una altura mínima de 5 metros por encima del nivel freático, en la medida en que Cormacarena aprobó que fueran entre 3 metros y 3.5 metros contando a partir de la superficie del suelo.

Aquella decisión se soportó en el contenido del Concepto Técnico No. G-

5.05.325 de 13 de octubre de 2005⁸⁷, conforme al cual el nivel freático «se encontró a dos metros de profundidad de la superficie del suelo en temporada de invierno. El nivel freático disminuye drásticamente en los periodos de estiaje». De manera que:

«de acuerdo con las condiciones del suelo y de localización del nivel de las aguas freáticas, se determinó que la profundidad de excavación para la conformación de las celdas es de máximo un metro por debajo del nivel del terreno y la altura total de las celdas por encima del nivel del terreno es de 3 metros».

Este aspecto técnico tiene que ver con que la Resolución 2.06.05-1015 de 2005, en su artículo 7°, acogiera «la propuesta de recirculación de los líquidos lixiviados como sistema de tratamiento de estos líquidos», a pesar de los impactos que podría generar el haber construido las obras a una altura menor a la exigida en el reglamento técnico para evitar la infiltración de lixiviados en el suelo.

Sobre este punto, el estudio técnico titulado “EVALUACIÓN TÉCNICO AMBIENTAL UBICACIÓN RELLENO SANITARIO MUNICIPIO META”, explica lo siguiente:

[…] Para las actividades generales de construcción y operación del relleno sanitario en una zona con las características del lote seleccionado para disposición de residuos, los impactos son de tipo Negativo Alto y Negativo Medio. Se evidencia que la generación de lixiviados es una actividad de especial manejo y que en el terreno hay un alto grado de susceptibilidad en su manejo, pues los terrenos se inundan y el tanque subterráneo que los contiene puede quedar fácilmente sumergido, razón que acarrearía un problema grave. […] (negrillas de la Sala)

De manera que las Resoluciones 2.06.05-1015 de 2005 y 2.6.06-0008 de 2006 también transgreden el preámbulo, los artículos 4°, 79 y 80 de la Constitución Política, el artículo 6° del Decreto 838 de 2005, y los artículos 17, 18, 19, 20 y 22 del Decreto 1220 de 2005, porque Cormacarena, en el trámite de evaluación ambiental, no demostró haber acatado las restricciones previstas en el Decreto 838 en cuanto a la altura mínima de las instalaciones con relación al nivel freático del suelo, y tampoco acreditó haber exigido los estudios hidrológicos que permitieran conocer si el interesado construyó ese relleno en una zona de recarga de acuíferos.

⁸⁷ Elaborado por el coordinador de Gestión Integral del Recurso Hídrico Néstor Iván Hernández, y por el coordinador de la Regional Ariari, señor Andrés Felipe Barney Berrio, en cuyo marco la autoridad ambiental evaluó el Estudio de Impacto Ambiental.

La etapa de factibilidad de esa evaluación ambiental

El legislador definió la Licencia Ambiental como «la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada» (art. 50 Ley 99).

En el mismo sentido, el artículo 3° del Decreto 1220 de 2005 explicó que ese instrumento lleva «implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo de la actividad autorizada». Y, por ende, «la licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad».

En ese contexto, el artículo 20 del Decreto 1220 de 2005 explica que el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental es el Estudio de Impacto Ambiental. Y agrega que ese instrumento debe contener la siguiente información:

[…] Artículo 20. Del estudio de impacto ambiental. (…) Este estudio deberá corresponder en su contenido y profundidad a las características y entorno del proyecto, obra o actividad, e incluir lo siguiente:

Objeto y alcance del estudio.

Un resumen ejecutivo de su contenido.

La delimitación del área de influencia directa e indirecta del proyecto, obra o actividad.

La descripción del proyecto, obra o actividad, la cual incluirá: localización, etapas, dimensiones, costos estimados, cronograma de ejecución, procesos, identificación y estimación básica de los insumos, productos, residuos, emisiones, vertimientos y riesgos inherentes a la tecnología a utilizar, sus fuentes y sistemas de control.

La información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el POT.

Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el Decreto 2201 de 2003.

La información sobre los recursos naturales renovables que se pretenden usar, aprovechar o afectar para el desarrollo del proyecto, obra o actividad.

Identificación de las comunidades y de los mecanismos utilizados para informarles sobre el proyecto, obra o actividad.

La descripción, caracterización y análisis del medio biótico, abiótico, socioeconómico en el cual se pretende desarrollar el proyecto, obra o actividad.

La identificación y evaluación de los impactos ambientales que puedan ocasionar el proyecto, obra o actividad, indicando cuáles pueden prevenirse, mitigarse, corregirse o compensarse.

La propuesta de Plan de Manejo Ambiental del proyecto, obra o actividad […] (Negrillas de la Sala)

Respecto de la evaluación del EIA, el artículo 23 del Decreto 1220 reguló lo siguiente:

[…] Artículo 23. De la evaluación del Estudio de Impacto Ambiental. En los casos en que no se requiera pronunciamiento sobre la exigibilidad de Diagnóstico Ambiental de Alternativas, o una vez surtido el procedimiento señalado en el artículo anterior, el interesado deberá presentar el Estudio de Impacto Ambiental acompañado con el Formato Único Nacional de Solicitud de licencia ambiental, a que se refiere el artículo 24 de este decreto, según lo dispuesto a continuación:

A partir de la fecha de radicación del Estudio de Impacto Ambiental, la autoridad ambiental contará con diez (10) días hábiles para verificar que la documentación esté completa, expedir el auto de iniciación de trámite en los casos a que se refiere el numeral 2 del artículo anterior, y comprobar que el valor cancelado por concepto del servicio de evaluación esté conforme a las normas vigentes.

Cumplido este término, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental podrá solicitar al interesado la información adicional que se considere indispensable. En este caso se suspenderán los términos que tiene la autoridad para decidir.

Allegada la información requerida, la autoridad ambiental dispondrá de quince

(15) días hábiles para solicitar a otras autoridades o entidades los conceptos técnicos o informaciones pertinentes que deben ser remitidos en un plazo no superior a treinta (30) días hábiles, contados desde la fecha de radicación de la comunicación correspondiente.

Recibida la información o vencido el término de requerimiento de informaciones a otras autoridades o entidades, se expedirá el auto de trámite que declare reunida toda la información requerida para decidir.

La autoridad ambiental competente decidirá sobre la viabilidad ambiental del proyecto, obra o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental, en un término no mayor a quince (15) días hábiles, contados a partir de la expedición del citado auto.

Contra la resolución por la cual se otorga o se niega la licencia ambiental procede el recurso de reposición ante la misma autoridad ambiental que profirió el acto.

Para los efectos de la publicidad de las decisiones que pongan fin a la actuación, se observará lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993.

Parágrafo. Al efectuar el cobro del servicio de evaluación, las autoridades ambientales tendrán en cuenta el sistema y método de cálculo establecido en el artículo 96 de la Ley 633 de 2000 y sus normas reglamentarias, para lo cual deberán considerar que esta comprende el Diagnóstico Ambiental de Alternativas, en los casos que haya lugar, y el Estudio de Impacto Ambiental. […] (Negrillas de la Sala)

De las normas transcritas, la Sala enfatiza que la información que presenta el interesado en esta fase debe cumplir con suficientes parámetros técnicos y científicos, pues de ello depende la efectividad de la decisión ambiental. Por ello, el artículo 24 del Decreto 1220 estableció los datos y los requisitos que debía contener el Formato Único Nacional de Solicitud de licencia ambiental, así:

[…] Artículo 24. Del Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental. El Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental a que se refiere el artículo 22, contendrá los datos del solicitante, la relación de los recursos naturales renovables que requiere utilizar para el desarrollo del proyecto, la manifestación de afectación o no al Sistema de Parques Nacionales Naturales, sus zonas de amortiguación, cuando estas estén definidas, o a otras áreas de manejo especial. Adicionalmente deberá anexar la siguiente documentación:

Plano de localización del proyecto, obra o actividad, en base cartográfico del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC;

Poder debidamente otorgado cuando se actúe por medio de apoderado.

Certificado de existencia y representación legal para el caso de persona jurídica;

Descripción explicativa del proyecto, obra o actividad, que incluya por lo menos su localización, dimensión y costo estimado de inversión y operación;

Descripción de las características ambientales generales del área de localización del proyecto, obra o actividad;

Información sobre la presencia de comunidades localizadas en el área de influencia directa del proyecto, obra o actividad propuesta;

Certificado del Ministerio del Interior y de Justicia sobre comunidades indígenas y/o negras tradicionales;

Autoliquidación y dos (2) copias de la constancia de pago por los servicios de evaluación de la licencia ambiental, para las solicitudes radicadas ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;

El estudio de impacto ambiental en original y medio magnético. […]

Ahora bien, el parágrafo 1° del artículo 23 indicó que el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial determinaría el diseño del «Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental» dentro del término de tres meses. También, el artículo 70 de la Ley 962 de 2005⁸⁸, desarrolló el alcance de esa competencia, así:

[…] ARTÍCULO 70. De los formularios únicos para la obtención de los permisos, licencias, concesiones y/o autorizaciones para el uso y/o

⁸⁸ “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.”

aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Dentro de los dos

(2) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en coordinación con las Corporaciones Autónomas Regionales, establecerá unos formularios únicos para la obtención de los permisos, licencias, concesiones y/o autorizaciones para el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales renovables y de control del medio ambiente.

PARÁGRAFO. Los formularios así expedidos, serán de obligatoria utilización por parte de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales. […] (negrillas de la Sala)

En ejercicio de tal función, la mencionada cartera ministerial, a través de la Resolución 958 de 15 de julio de 2005⁸⁹, adoptó el Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental que entró a regir a partir del 19 de julio de 2005, resaltando que el mismo fue publicado en el Diario Oficial No. 45.974.

El artículo 2° de la Resolución 958 estableció que el «el Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental será de carácter obligatorio para todas las autoridades ambientales competentes y definidas por la ley y los reglamentos para el otorgamiento de las Licencias Ambientales de que tratan los artículos 8oy 9odel Decreto 1220 de fecha 21 de abril de 2005 en todo el territorio nacional, quienes deberán tenerlo a disposición de los usuarios sean personas naturales o jurídicas en medio físico o en sus respectivas páginas web».

A partir del anterior recuento normativo la Sala presenta cuatro conclusiones con relación a las temáticas propuestas por el accionante respecto de esta etapa de la evaluación ambiental. La primera es que «la licencia ambiental deberá obtenerse previamente a la iniciación del proyecto, obra o actividad».

La segunda es que el Estudio de Impacto Ambiental es el instrumento básico para la toma de decisiones sobre los proyectos que requieren licencia ambiental y, por eso, el Gobierno nacional adoptó un formato y determinó unos documentos que debe presentar quien pretenda obtener un licenciamiento ambiental.

La tercera es que el EIA debe contener como mínimo: (i) la información sobre la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo establecidos en el POT; (ii) la delimitación del área de influencia directa e indirecta del proyecto; (iii) la descripción del proyecto haciendo énfasis en la localización, las etapas, y el cronograma de ejecución; (iv) la información sobre los recursos naturales renovables que se pretenden afectar; (v) la identificación y evaluación de los impactos ambientales; y

(vi) la propuesta de Plan de Manejo Ambiental del proyecto, obra o actividad.

La cuarta es que, una vez surtido el procedimiento de evaluación del DAA, el interesado deberá presentar el Estudio de Impacto Ambiental acompañado con el Formato Único Nacional de Solicitud de licencia ambiental. A partir de la fecha de

⁸⁹ Por la cual se adopta el Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental.

radicación del EIA, la autoridad ambiental verificará tres aspectos. Primero que la documentación esté completa. Segundo expedirá el auto de iniciación de trámite y

«los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental»⁹⁰. Y tercero comprobará que el valor cancelado por concepto del servicio de evaluación esté conforme a las normas vigentes. Cumplido lo anterior, solicitará la información adicional que estime necesaria, para expedir el auto de trámite que declare reunida toda la información y finalmente adoptará la decisión definitiva.

Con base en lo dicho y atendiendo a los hechos que se debaten a través de la presente acción de nulidad, la Sala pasa a determinar si Cormacarena adoptó una decisión de viabilidad ambiental: (i) sin contar con suficiente información técnica; (ii) sin tener en cuenta la información que obraba en el mismo expediente administrativo sobre las características ecosistémicas del sector; (iii) sin verificar las condiciones técnicas del RAS 2000 respecto de la propiedad y los usos del suelo permitidos en el predio “La Sabana” (iv) sin verificar que el peticionario no construyera las obras hasta que obtuviera la licencia ambiental; (v) sin verificar el pago oportuno de la evaluación ambiental; y (vi) sin impartir los lineamientos técnicos necesarios para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental

Cormacarena adoptó una decisión de viabilidad ambiental sin contar con suficiente información técnica

En cuanto a la irregularidad asociada a que el interesado no presentó el Formato Único Nacional de solicitud de Licencia Ambiental, Cormacarena explicó en el escrito de contestación de la demanda que dicho formato no era un requisito exigible durante esta evaluación ambiental, porque la norma que reglamentó ese formato (Resolución 958 de 15 de julio de 2005) entró a regir el 19 julio de 2005, cuando la evaluación ambiental del caso concreto ya había comenzado.

Sin embargo, es necesario poner de presente que el Decreto 1220 de 2005, en su artículo 23, consagró que: «el interesado deberá presentar el Estudio de Impacto Ambiental acompañado con el formato único nacional de solicitud de licencia ambiental», una vez finaliza el procedimiento de evaluación del Diagnostico Ambiental de Alternativas.

Ello significa que ese requisito si era aplicable en el presente asunto porque la Resolución 958 de 15 de julio de 2005 entró a regir el 19 de julio de 2005 y, en esa misma fecha, finalizó el procedimiento de evaluación del Diagnostico Ambiental de Alternativas dado que Cormacarena expidió el 19 de julio de 2005 el Auto No.

G.2.05.153 que inicio al trámite de licenciamiento del relleno sanitario del municipio de Granada y aceptó el Concepto Técnico No. G.5.05.201 de 18 de julio de 2005 sobre el DAA.

⁹⁰ Numeral 2 del artículo 22.

La Sala recuerda que las normas de orden público tienen aplicación inmediata, y en consecuencia, tanto la Corte Constitucional⁹¹ como la Sección Primera del Consejo de Estado⁹² pacíficamente han sostenido que las autoridades estatales pueden introducir reformas procesales y sustanciales durante el término en el que evalúan las peticiones de los administrados, porque mientras cursa la actuación administrativa, los peticionarios gozan de una mera expectativa.

En otras palabras, como el presente procedimiento de evaluación se encontraba en trámite y en la etapa en la que era obligatorio aportar ese formato con sus documentos anexos, es claro que la autoridad ambiental desconoció las normas invocadas como transgredidas.

A modo de ejemplo se resalta que, si el peticionario hubiese allegado los documentos anexos a ese formato, previstos en el artículo 24 ibidem, la autoridad ambiental contaría con los documentos pertinentes para corregir los yerros recapitulados en los subtítulos IV.2.2.2. y IV.2.2.4. de este proveído.

Vale al respecto señalar que, de haber acatado ese requisito legal y reglamentario, en el archivo de la Corporación Autónoma obrarían documentos tales como: (i) el plano de localización del proyecto en base cartográfico del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, (ii) la descripción completa de las características ambientales generales del área de localización del proyecto, obra o actividad, (iii) la información sobre la presencia de comunidades localizadas en el área de influencia directa del proyecto, (iv) la constancia de pago oportuno por los servicios de evaluación de la licencia ambiental, y (v) el Estudio de Impacto Ambiental en original y medio magnético.

Por ende, resulta evidente el desconocimiento de los artículos 24 del Decreto 1220 de 2005, 70 de la Ley 962 de 2005 y de la Resolución 958 de 2005; omisión que afecto de forma directa las conclusiones de ese estudio.

Desconocimiento de la información que obraba en el mismo expediente administrativo

Los demandantes reprocharon a la autoridad ambiental no haber considerado las razones por las que Corporinoquia en el año 2000 negó una solicitud de licencia ambiental cuyo objeto era la operación y construcción de un relleno sanitario en el predio “La Sabana”.

⁹¹ Sentencia C-192 de 2016

⁹² CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero

Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, 14 de marzo de 2019, Radicación: 17001-23-00-000- 2011-00337-01, Actor: SOCIEDAD DE MEJORAS PÚBLICAS.

Sobre este planteamiento, cabe mencionar que el expediente administrativo 97-2998 inicia con el oficio 23 de mayo de 1997⁹³ del entonces gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Granada ESP⁹⁴, dirigido a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -autoridad competente para la época⁹⁵-, por medio del cual informa que suscribió un contrato de arrendamiento de un lote ubicado en la vereda Alto Iriqué, en donde está efectuando el «enterramiento técnico» de los residuos sólidos municipales, con el fin de conjurar la crisis sanitaria generada por la «inesperada determinación de la comunidad del Municipio de San Martín al suspender el Convenio con la Fundación Colombiana de Ciencias y la Asociación de Municipios del Ariari».

Igualmente se encuentra el concepto técnico de 8 de septiembre de 1997, elaborado por la ingeniera sanitaria y ambiental de Corpoorinoquia, Adriana Cortazar, según el cual ese primer lote no era apto para el desarrollo de tales obras por las siguientes razones:

[…] Informe de la visita

El lote se encuentra localizado en la vereda Alto Iriqué a 1,5 km del casco urbano del municipio zona oriental.

El área aproximada es de 20 Ha y terreno plano con rastrojo bajo; hacia el centro del lote se localiza una pequeña Laguna bordeada de bosque secundario y vegetación frondosa. Se puede apreciar varias zonas saturadas de agua lo que puede indicar que los niveles freáticos de este son muy altos.

En el costado derecho por el camino de acceso principal se encuentra una vivienda propiedad del lote, la cual consume agua de un aljibe localizado allí mismo, con una profundidad estimada en 6 m. se destaca además que hacia este costado pasa un caño NN que el invierno se rebosa inundando las zonas cercanas a la vivienda, llegando inclusive hasta el interior de la misma. este caño es utilizado para labores domésticas aguas arriba.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La cercanía al casco urbano es de 1,5 km y se encuentra dentro del perímetro urbano, lo cual es susceptible de ocasionar molestias a los habitantes aledaños a la zona de influencia del proyecto.

A pesar de ser un lote que ofrece una solución a largo plazo para la disposición de residuos 20 HA del municipio, éste se encuentra bordeado por una fuente superficial NN que en época de invierno anega parte del lote; además la existencia de una Laguna en el centro del lote y bosque secundario frondoso indica que éste presenta zonas de saturación, lo cual es de difícil manejo en la operación de rellenos sanitarios (lixiviación).

⁹³ Folios 1 a 2 del Expediente Administrativo.

⁹⁴José Ricarte Quintero Celis.

⁹⁵ CORPORINOQUIA fue la autoridad ambiental en la jurisdicción que abarcaba el municipio de Granada, Meta hasta la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, mediante la cual se amplió la jurisdicción de CORMACARENA a todos los municipios del departamento del Meta, por tal motivo, mediante Auto No. 130.05.03.2520 del 25 de agosto de 2003, CORPORINOQUÍA remitió el expediente No. 97-2998 a CORMACARENA, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 120 de la Ley 812 de 2003.

Se sugiere que el municipio estudia otras alternativas 1 o dos lotes para la construcción del relleno sanitario, teniendo en cuenta la localización, topografía niveles freáticos de estos. […]⁹⁶ (Negrillas de la Sala)

Posteriormente, en el folio 9 del expediente administrativo aparece la constancia de la queja presentada el 15 de septiembre de 1999 por el señor Israel Oswaldo Cortes con ocasión de aquel proyecto.

En el acervo se observa que el proyecto estaba ubicado en la finca «La Sabana» con «cedula catastral 00-01-004-000-000», como lo reconoce el certificado de 1° de octubre de 1999, expedido por la secretaria de Planeación y Proyección del Municipio⁹⁷, y el oficio 3132 de 4 de octubre de 1999⁹⁸ del alcalde de Granada, Orlando Alfonso Martínez, en el que solicitó a Corporinoquía priorizar aquella evaluación ambiental.

También se demostró que, mediante Auto 0443 de 5 de noviembre de 1999⁹⁹, Corporinoquia inició ese procedimiento administrativo, para lo cual la Unidad de Gestión Ambiental¹⁰⁰ emitió un concepto técnico el 20 de enero de 2000, en el que concluyó que el manejo de los residuos sólidos era inadecuado y que ese lugar, aunque estaba alejado de fuentes hídricas, se caracterizaba por tener un alto nivel freático.

Concretamente, el acta de 20 de enero de 2000¹⁰¹, suscrita por la directora Regional de Villavicencio Elizabeth Sáenz Motta, por el Ingeniero Sanitario de la misma entidad Samuel Manrique, y por la Geóloga Ilma Consuelo Diaz, indica lo siguiente:

[…] El predio se ubica en la vereda Alto Iriqué alejado de fuentes hídricas que puedan verse afectadas por la operación del proyecto (…) El cual se encuentra sin cobertura vegetal disponiendo directamente las basuras sobre el suelo ya que el terreno no fue impermeabilizado, permitiendo la contaminación del suelo y por ende la infiltración de los lixiviados generados por residuos orgánicos hacia el subsuelo, a pesar de que el coeficiente de infiltración del primer horizonte estratigráfico (limos arcillosos) es bajo pero no garantiza su impermeabilización. Por los volúmenes de basura encontrado se considera que su disposición se realiza desde hace aproximadamente 4 meses (...).

A pesar de que se tiene condiciones climáticas secas por el período de verano, se observó que el suelo se encuentra contaminado y algunas áreas por la generación de lixiviados, ya que cómo se mencionó anteriormente no se realizó la impermeabilización ni se definieron pendientes para el manejo hidráulico de esta agua qué en época de invierno discurre por el área estancándose en algunos sectores y/o llegan al canal perimetral construidos y

⁹⁶ Folio 7 y 8 del expediente administrativo (CD 1).

⁹⁷ Sonia Silvia Torres.

⁹⁸ Folio 27 a 36 CD1.

⁹⁹ Folio 40 CD1.

¹⁰⁰ En ejercicio de la función de seguimiento de control ambiental.

¹⁰¹ Folio 41 a 43 CD1.

las especificaciones técnicas que se requieren para normalizar su funcionamiento tales como pendiente que permita la entrega de agua a un drenaje o área definida impermeabilizada, ya que en el diseño de estos no se tuvieron en cuenta y por lo tanto no es posible que cumplan con su función ha puesto que los canales pueden rebozar en periodo invernal, contaminando los sectores aledaños incluso las aguas subterráneas por encontrarse muy cerca del nivel freático, por falta de un manejo de lixiviados.

En términos generales, el manejo ambiental dado a la disposición de residuos sólidos del municipio de granada no es adecuado, por cuánto carece de las condiciones mínimas para su operabilidad en lo referente a impermeabilización del suelo, manejo de lixiviados y manejo de aguas lluvias, caminando el suelo y el subsuelo del sector. […] (Negrillas de la Sala)

Como consecuencia del Concepto Técnico antes referido, Corporinoquía expidió el Auto 009 de 29 de enero de 2000¹⁰² en el que solicitó al municipio de Granada el desarrollo de unas obras encaminadas a mitigar el impacto negativo generado por el inadecuado método de disposición final de los residuos sólidos en el predio “La Sabana”¹⁰³.

En el plenario también se encuentra el oficio de 1° de febrero de 2000, por medio del cual el Procurador Judicial Agrario Zona Uno del Departamento del Meta solicitó a la autoridad ambiental que informara las razones por las que no solicitó el cierre de aquel relleno sanitario¹⁰⁴. Así mismo, reposa el memorial de 4 de febrero de ese año, a través del cual los vecinos del sector advirtieron a Cormacarena que el municipio no presentó el Estudio de Impacto Ambiental. Y solicitaron el cierre del relleno tras indicar que esa actividad afectaba varias lagunas y caños, según el registro fotográfico anexo¹⁰⁵.

Ese documento incluyó la siguiente cartografía:

¹⁰² Folios 44 a 46 .

¹⁰³ Resolución 009 de 20 de enero de 2000. «ARTICULO PRIMERO. Requerir al Municipio de Granada (Meta) a través del Alcalde Municipal, se sirva allegar dentro de los 30 días siguientes al de la notificación del presente auto, ante CORPORINOQUIA SUBSEDE VILLAVICENCIO.

Adecuación e impermeabilización de las áreas de disposición de los residuos sólidos.

Complementación y mejoramiento del sistema de drenaje superficial y subsuperficial.

Limpieza de áreas aledañas al área de disposición por cuanto el manejo de lixiviados no es apropiado.

Presentar la alternativa para el manejo ambiental del tratamiento de lixiviados, anexar planos y memoria de cálculo para la respectiva aprobación de CORPORINOQUIA.