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Núm. único de radicación: 110010324000201000069 00 Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Acción de nulidad

Núm. único de radicación: 110010324000201000069 00

Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial¹ (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA

Asunto: Se resuelve sobre la legalidad de la Resolución 700 de 15 de abril de 2009.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, para que se declare la nulidad de la Resolución 700 de 15 de abril de 2009².

¹ Mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011, “[…] Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones […]”, se reorganizó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes salvo en lo concerniente a la escisión de los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico.

² “[…] “Por la cual se asume el conocimiento de asuntos asignados a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, en virtud de la facultad selectiva y discrecional consagrada en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993” […]”

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

ANTECEDENTES

La demanda

La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, por medio de apoderado, en adelante la parte demandante o la CAR, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84³ del Decreto 01 de 2 de enero de 1984⁴, en adelante Código Contencioso Administrativo o CCA, presentó demanda⁵ en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en adelante la parte demandada.

Pretensiones

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:

“[…] PRIMERA: Que se declare NULA la Resolución No. 700 de 15 de abril de 2009 proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por desconocer violación del artículo 29 de la Constitución Política, lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta Política, en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, por violación de normas constitucionales y legales vigentes y por vulnerar los principios de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales.

SEGUNDA: Que se ordene al Ministerio demandado no reproducir ni total ni parcialmente la decisión enjuiciada, en virtud de lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 76 del Código Contencioso Administrativo.

[…]”.

³ “[…] Artículo 84. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]”.

⁴ “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”.

⁵ Folios 15 a 35 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Presupuestos fácticos

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:

Competencia para conocer de los asuntos relacionados con botaderos de residuos sólidos

Señaló que, según la ley, la competencia para conocer de los asuntos sobre “[…] botaderos de residuos sólidos le corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales; […]”⁶, pero debido a unas decisiones judiciales esa competencia se ha trasladado temporalmente a la parte demandada; efectuó un recuento de las medidas adoptadas por distintas entidades como autoridad ambiental.

CAR CUNDINAMARCA. Año 1990 a 30 de noviembre de 2004

Expresó que la parte demandante evidenció que la sociedad Servigenerales

S.A. disponía residuos en un promedio de 150 toneladas diarias en “[…] el sector de Mondoñedo, incrementando la problemática ambiental en la zona, […]”⁷, por lo que mediante la Resolución DRF 129 de 23 de julio de 1999, impuso una medida preventiva de no permitir el manejo inadecuado de basuras y disposición final en dicho sector, la cual se revocó posteriormente y se le pidió a dicha empresa la presentación de alternativas técnicas para la disposición y manejo de residuos sólidos.

Manifestó que en cumplimiento de las funciones de control y seguimiento ambiental, en virtud a que la sociedad Servigenerales S.A. contrató la disposición final de residuos sólidos con la sociedad Sabrisky Point Ltda, la parte demandante expidió la Resolución 1374 de 25 de agosto de 2000, mediante la cual declaró iniciado un trámite administrativo ambiental sancionatorio contra la citada sociedad

⁶ Cfr. Folio 16 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁷ Ibidem.

y el señor Carlos Cubillos, formulando los cargos en su condición de operadores y administradores del botadero Mondoñedo, por infracción del artículo 8 de la Constitución Nacional, Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974⁸, artículos 7, 8 literales a, b, c, h, j y l, 9 literal c, 34 literal a y c, 35, 37, 179, 180 y 182 literal b y Ley 9 de 24 de enero de 1979⁹ artículos 34, 44 y 58, entre otras disposiciones; y se impuso como medida preventiva la ejecución de unas medidas para minimizar el impacto ambiental.

Señaló que en cumplimiento de las formalidades del proceso sancionatorio ambiental acorde con el Decreto 1594 de 26 de junio de 1984¹⁰, la parte demandante sancionó a través de la Resolución 845 de 1 de junio de 2001 a la sociedad Sabrisky Point Ltda y al señor Carlos Cubillos, “[…] con cierre definitivo del Botadero de Basuras denominado Mondoñedo, […]”¹¹, exigiendo la presentación de un Plan de Manejo Ambiental de cierre con un cronograma de actividades a tres

(3) años. (Subrayado del texto original).

Indicó que para hacer efectiva la sanción citada supra, mediante el Auto 344 de 14 de noviembre de 2002 se efectuaron unos requerimientos; y al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto anotado, se expidió la resolución 073 de 15 de abril de 2003, que decidió no reponer la primera decisión, “[…] y en consecuencia, confirmar el artículo primero del Auto N° 344 del 14 de abril de 2003 (sic); […]”¹², exigiendo el complemento del Plan de Manejo Ambiental de cierre del Botadero de Basura Mondoñedo.

Precisó que mediante la Resolución 999 de 1 de octubre de 2004, la parte demandante modificó el artículo 3 de la Resolución 845 de 1 de junio de 2001, ampliando el plazo concedido a la sociedad Sabrisky Point Ltda y al señor Carlos Cubillos, hasta el 31 de agosto de 2005, para el cierre definitivo del botadero

⁸ “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”

⁹ “Por la cual se dictan Medidas Sanitarias”

¹⁰ “Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 09 de 1979, así como el Capítulo II del Título VI

- Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos.”

¹¹ Cfr. Folio 17 del cuaderno núm. 1 del expediente.

¹² Cfr. Folio 18 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Mondoñedo. Además, inició un proceso sancionatorio ambiental contra la sociedad Sabrisky Point Ltda y el señor Carlos Cubillos y les formuló cargos por “[…] destinar nuevos terrenos aledaños al costado oriental del botadero de basura denominado Mondoñedo, para nuevas zonas de disposición de residuos sólidos. […]”¹³, y haber incumplido el plazo fijado en la Resolución 73 de 2003 para entregar el complemento de las fichas FT-1, FT-2, FT-3 y FT-5.

Afirmó que en decisión de tutela del 4 de noviembre de 2004, el Juzgado Promiscuo Municipal de Mosquera - Cundinamarca, resolvió “[…] conceder el amparo constitucional por violación al debido proceso, y en consecuencia, declaró la nulidad constitucional de toda actuación adelantada por la CAR dentro del expediente 653 de 1999 y ordenó remitir el expediente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el término de cuarenta y ocho horas. […]”¹⁴; y en cumplimiento de esta decisión, la CAR remitió el 30 de noviembre de 2004 el expediente 653 de 1999 al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. 30 de

noviembre de 2004 a 15 de febrero de 2006

Manifestó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales avocó conocimiento mediante el Auto 696 de 29 de abril de 2005 y adelantó visita técnica el 27 de septiembre de 2005, emitiendo el concepto 1708 del 29 del mismo mes y año.

Señaló que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 1425 de 3 de octubre de 2005, “[…] ordenando el cierre del botadero de basuras a cielo abierto denominado “Mondoñedo”, localizado en el kilómetro 9 sobre el margen izquierda vía a Mosquera - La Mesa, […]”¹⁵, y requirió a la sociedad “[…] Sabrisky POINT SA ESP, la presentación en el término de seis (6) meses, de

¹³ Cfr. Folio 19 del cuaderno núm. 1 del expediente.

¹⁴ Ibidem.

¹⁵ Cfr. Folio 21 del cuaderno núm. 1 del expediente.

un Plan de Manejo Ambiental que incluyera la clausura y restauración ambiental, […]”¹⁶.

Manifestó que en respuesta a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 1425 de 2005, la parte demandada a través de la Resolución 1704 de 11 de noviembre de 2005, confirmó el primer acto administrativo.

Indicó que mediante sentencia T-1086/05 de 27 de octubre de 2005, la Corte Constitucional revocó la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2005 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Mosquera, Cundinamarca; y dando alcance a dicha providencia con Auto 194 de 6 de febrero de 2006, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dispuso archivar el expediente 3279 “[…] proyecto “Botadero de Basuras Mondoñedo” […]”¹⁷ y remitir el expediente a la CAR.

CAR CUNDINAMARCA. 15 de febrero de 2006 a la fecha de expedición del acto acusado

Afirmó que como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, la CAR teniendo en cuenta los actos administrativos expedidos con anterioridad a la decisión de tutela, efectuó una valoración de la situación del botadero Mondoñedo, para lo cual expidió el concepto técnico OPSO núm. 460 de 26 de abril de 2006; posteriormente, a través del informe técnico OPSO núm. 579 de 16 y 31 de mayo de 2006, se precisaron los hallazgos encontrados en las visitas realizadas el 9 y 31 del mismo mes y año, y las observaciones fueron acogidas en el Auto 047 de 15 de febrero de 2007.

Mencionó las comunicaciones de la CAR con radicado 20092109674 de 11 de mayo de 2009, dirigida a la parte demandada, en respuesta al oficio 2400-E2-42156 radicado bajo el núm. 20091105573 de 21 de abril de 2009 y 20092110522 de 22 de mayo de 2009, relacionada con la competencia para ejercer el control y vigilancia en el cierre del Botadero Viejo Mondoñedo, en consideración de lo previsto en el

¹⁶ Ibidem.

¹⁷ Cfr. Folio 22 del cuaderno núm. 1 del expediente.

numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993¹⁸ y que dicha corporación estaba pendiente del pronunciamiento de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios.

Manifestó que al no recibir respuesta de la Procuraduría, la CAR mediante la comunicación 20092112211 de 16 de junio de 2009, remitió al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el expediente 8010 762 27460 dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo segundo de la Resolución 700 de 15 de abril de 2009.

Indicó que entre los años 2004 y 2006 la CAR por una orden judicial “[…] perdió la competencia para seguir conociendo del asunto del botadero de basura de Mondoñedo. […]”¹⁹.

Normas violadas y concepto de violación

La parte demandante consideró como vulneradas las siguientes normas:

Artículos 29 y 209 de la Constitución Política.

Artículos 23 y 31 numerales 12 y 17 de la Ley 99.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación de la siguiente forma:

Primer cargo: con la expedición del acto administrativo acusado se vulneran los artículos 29 y 209 de la Constitución

La parte demandante indicó que con la expedición del acto administrativo acusado se violó el artículo 29 de la Constitución, el cual se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en razón a que se “[…] dio sin ningún tipo

¹⁸ “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.

¹⁹ Cfr. Folio 25 del cuaderno núm. 1 del expediente.

de proceso previo […]”²⁰, ni se informó a la parte demandante la intención de la parte demandada de “[…] quitarle la competencia en el caso del Botadero de Basura de Mondoñedo; […]”²¹ y tampoco se le concedió la oportunidad de controvertir dicha decisión.

La CAR tuvo conocimiento del acto administrativo enjuiciado cuando le fue comunicado, sin oportunidad para controvertirlo, violándose el derecho de contradicción previsto en el artículo citado supra.

Sostuvo que el acto administrativo acusado también viola el artículo 209 de la Constitución, contraviniendo los principios que rigen la función administrativa, al asumir “[…] sin razón una competencia que la constitución y la ley le han otorgado, desconociendo por un lado la autonomía de las corporaciones autónomas regionales y por otro la desconcentración de funciones de habla (sic) la norma constitucional. […]”²².

Segundo cargo: con la expedición del acto administrativo acusado se vulnera el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99

Transcribió el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 sobre las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y señaló que con la expedición del acto administrativo acusado se transgredió el numeral anotado supra, el cual prevé la función en cabeza de dichas corporaciones de evaluación, seguimiento y control ambiental en el área de su jurisdicción de los proyectos, obras y actividades, así como la protección de los recursos naturales.

Indicó que es clara la vulneración de la norma ibidem, en virtud a que la facultad otorgada a la parte demandada es para adoptar medidas de suspensión de trabajos,

²⁰ Cfr. Folio 26 del cuaderno núm. 1 del expediente.

²¹ Ibidem.

²² Ibidem.

obras o actividades, y no para “[…] quitarle la Competencia a una autoridad ambiental como la CAR. […]”²³.

Tercer cargo: con la expedición del acto administrativo acusado se vulnera el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99

Transcribió el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 sobre las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y sostuvo que con la expedición del acto administrativo acusado se transgredió el numeral citado supra, al dejar a la CAR sin competencia para decidir sobre el proceso sancionatorio iniciado dentro del caso del Botadero de Basura de Mondoñedo.

Refirió que la violación de la norma legal se presenta por cuanto “[…] la facultad que tiene el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dada por el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993, es para adoptar medidas de suspensión de trabajos obras o actividades, mas no para quitarle la Competencia a una autoridad ambiental como la CAR, […]”²⁴, debido a que la definición de competencias esta reglado en el numeral 31 del artículo 5 de la Ley supra.

Manifestó que la parte demandada “[…] le quita una competencia a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la cual por mandato legal no es posible que le sea quitada, […]”²⁵, en virtud a que los preceptos legales radicaron las funciones de seguimiento y control en cabeza de las corporaciones autónomas regionales, así como la de ejercer las medidas de policía y adelantar los procesos sancionatorios en el área de su jurisdicción.

Mencionó que cuando el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 faculta al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial  para “[…] ordenar la

²³ Cfr. Folio 27 del cuaderno núm. 1 del expediente.

²⁴ Cfr. Folios 27 y 28 del cuaderno núm. 1 del expediente.

²⁵ Cfr. Folio 28 del cuaderno núm. 1 del expediente.

suspensión de trabajos o actividades cuando a ello hubiera lugar, […]”²⁶, no le está concediendo la atribución de quitarle la competencia a una autoridad ambiental “[…] arrebatándole de paso el o los expedientes administrativos, que la misma se encuentra tramitando […]”²⁷, en razón a que la norma solamente la faculta para suspender los trabajos o actividades y no quitarle sus competencias.

Transcribió apartes de la sentencia C-462 de 2008²⁸ y precisó que acorde con el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 y lo expresado por la Corte Constitucional, a su juicio, es claro que la competencia del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es discrecional y solamente se puede presentar en los supuestos de proyectos, obras o actividades que pudieran resultar peligrosas para el medio ambiente y sobre los cuales la parte demandada solo puede ordenar la suspensión de trabajos o actividades cuando a ello hubiere lugar.

Indicó que con la expedición del acto acusado no se cumplieron los requisitos establecidos en la providencia citada supra.

Cuarto cargo: falsa motivación

Aseguró que con la expedición del acto administrativo demandado se incurrió en falsa motivación por cuanto “[…] las situaciones de hecho que sirvieron de fundamento del acto recurrido fueron erradamente calificadas por la Administración incurriendo en error de hecho y de derecho al desconocer las actuaciones que había adelantado la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca […]”²⁹, con el propósito del cierre del vertedero de residuos sólidos Mondoñedo y la restauración morfológica del terreno, de tal manera que el relevo de la competencia, con base en el fundamento legal invocado en el acto acusado, se vulneró  el principio de

²⁶ Ibidem.

²⁷ Ibidem.

²⁸ “[…] Corte Constitucional; sentencia C-462 de 14 de mayo de 2008; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra […]”.

²⁹ Cfr. Folio 32 del cuaderno núm. 1 del expediente.

autonomía de las corporaciones autónomas regionales reconocida constitucional y legalmente.

Señaló que, en consecuencia, la parte demandada desconoció las competencias de la CAR, y su autonomía que le reconoce la Constitución y que se ha desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Concluyó que el acto administrativo acusado está falsamente motivado al “[…] acudir a la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993, desconociendo que dicha facultad sólo puede ser ejercida cuando las circunstancias lo ameriten. […]”³⁰.

Señaló que la parte demandada en apoyo de su decisión, “[…] argumentó que la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales elaboró un informe técnico en el que prácticamente se desconocían las actividades desarrolladas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para llevar a cabo el desarrollo de sus funciones de control y vigilancia respecto del citado vertedero. […]”³¹.

Precisó que la expresión “cuando las circunstancias lo ameriten”, en su criterio, ha sido interpretado por la Corte Constitucional como “[…] especiales circunstancias que intempestivamente surjan con la fuerza tal, de variar drásticamente una situación, hipótesis que no se configuró en el sub júdice. […]”³².

Finalmente, en relación con la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, citó apartes de la sentencia C-554-07 de la Corte Constitucional y concluyó que con la medida contenida en la Resolución 700 de 2009, “[…] se

³⁰ Ibidem.

³¹ Cfr. Folios 32 y 33 del cuaderno núm. 1 del expediente.

³² Cfr. Folio 33 del cuaderno núm. 1 del expediente.

vulnera además de manera flagrante la Autonomía de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR. […]”³³.

Contestación de la demanda

La parte demandada³⁴ contestó la demanda³⁵ y solicitó que se nieguen las súplicas, así:

Manifestó que no se ha presentado ningún vicio de anulabilidad propuesto por la parte demandante, en razón a que la parte demandada, de conformidad con la lectura del acto acusado, se sujetó a los “[…] postulados constitucionales y legales que le dieron origen y como tal, goza de la presunción de legalidad de que está investido el acto demandado. […]”³⁶.

Respecto de la aplicación del numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 y la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales

Transcribió el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 y apartes de la sentencia 462 de 2008 de la Corte Constitucional.

Respecto de la potestad prevista en el artículo 5, numeral 16 de la Ley 99, citó nuevamente algunas consideraciones de la sentencia indicada supra.

Respecto del concepto de la violación

Señaló que la parte demandada no violó la Constitución ni la Ley 99, puesto que el acto administrativo acusado tiene fundamento legal en el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 y además había expedido la Resolución 1425 de 3 de octubre de 2005 a través de la cual ordenó el cierre del Botadero “Antiguo Mondoñedo”, e

³³ Cfr. Folio 34 del cuaderno núm. 1 del expediente.

³⁴ Por medio de apoderado.

³⁵ Cfr. Folios 79 a 91 del cuaderno núm. 1 del expediente.

³⁶ Cfr. Folio 83 del cuaderno núm. 1 del expediente.

impuso a la sociedad Sabrisky Point S.A. E.S.P., la obligación de presentar un Plan de Manejo Ambiental.

Expresó que el concepto emitido por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de 25 de noviembre de 2008, indicó para ese momento, que la situación del botadero de residuos, así como su impacto ambiental en la zona, además que no se observaba gestión por parte de la CAR para impedir la actividad de reciclaje dentro del vertedero, para avanzar en el cierre y clausura y la “[…] ausencia de sanciones ambientales contra la firma Sabrisky Point Ltda. y/o Carlos Cubillos Baquero por la contaminación de los recursos naturales […]”³⁷, fueron verificados por la parte demandada a través de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales.

Sostuvo que el Ministerio Público solicitó que “[…] se asumiera la competencia de la CAR para que de verdad se resolviera el problema de la actividad de reciclaje. […]”³⁸.

Reiteró que “[…] amparados en el numeral 16, artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y la Sentencia C-462 de 2008 de la H. Corte Constitucional, se asumió la competencia del seguimiento y control ambiental respecto al cierre, clausura y restauración del botadero de residuos denominado “Antiguo Mondoñedo”. […]”³⁹.

Manifestó que en este caso se cumplieron a cabalidad todos los elementos esenciales de los actos de la administración en cuanto a competencia, formalidades para su expedición, motivación, finalidad y contenido; y el acto administrativo acusado no incurrió en los vicios para que proceda su nulidad previstos en el artículo 84 del CCA.

³⁷ Cfr. Folio 84 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

³⁸ Ibidem.

³⁹ Ibidem.

Respecto al concepto de violación de las normas constitucionales

Solicitó que se analice en conjunto las normas invocadas por la parte demandante, con el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 y “[…] con el apoyo además, en la referida Sentencia C-462 de 2008 […]”⁴⁰, para que se entienda porque la parte demandada pudo asumir la competencia como autoridad ambiental en el presente asunto.

Refirió al artículo 2 del Decreto 216 de 2003 y al Decreto 3137 de 2006, sobre las funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y precisó que a dicha entidad estatal se le asignaron las funciones relacionadas con la formulación de políticas en materia de agua potable y saneamiento básico que tenía el Ministerio de Desarrollo Económico y también asumió las funciones de los artículos 67 y 162 de la Ley 142 de 1994.

Reiteró que en virtud del numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, “[…] además del sustento técnico y jurisprudencial ya señalado, que válidamente el Ministerio ante la pasividad de la CAR para adoptar decisiones urgentes, necesarias, obligatorias en pro de la salvaguarda de los recursos naturales, que tenía a su cargo que decidió lo que ahora le molesta y demanda ahora en sede judicial. […]”⁴¹.

Sostuvo que sin el soporte probatorio, se afirma que con la actuación de la parte demandada se vulneró el artículo 31, numeral 12 de la Ley 99, con el argumento que dicha normativa le otorgó a las corporaciones autónomas regionales la función de evaluación, seguimiento y control ambiental de los proyectos, obras o actividades y la protección de los recursos naturales, lo cual, en su criterio, no se discute, pero si estas autoridades no cumplen sus funciones, no se puede esperar para llegar al límite del impacto ambiental, como sucedía en este caso por falta de actuación de la CAR y por la ausencia de gestión de esta autoridad para evitar la actividad de reciclaje dentro del vertedero y avanzar en el cierre y clausura, así

⁴⁰ Cfr. Folio 85 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁴¹ Cfr. Folio 85 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

como para imponer sanciones ambientales a los operadores por la contaminación de los recursos naturales, hechos que fueron constatados por la parte demandada a través de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales.

Señaló que con el oficio núm. 4120-E1-7137 de 28 de enero de 2009, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios remitió a la parte demandada el concepto técnico resultado de la visita efectuada al botadero el 15 de enero de 2009, en el que se indica que “[…] se observa degradación de la situación ambiental, sanitaria y paisajística, por la actividad de reciclaje que se adelanta dentro del Vertedero y que de no tomarse acciones concretas e inmediatas, empeorará dicha situación, […]”⁴² y solicitó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial asumiera la competencia de la CAR.

Expresó que otro de los aspectos que evidencia la falta de autoridad ambiental, se derivó de la visita técnica realizada por la parte demandada los días 16 de abril, 20 de mayo y 28 de julio de 2008, y 15 de enero de 2009, en la cual se determinó que “[…] en el Botadero se generan una gran cantidad de lixiviados que son recibidos por una zanja perimetral sin ningún revestimiento, por lo que éstos entran en contacto directo con el suelo superficial, donde se presentan desprendimientos y desbarrancamientos (sic) […]”⁴³, sin que en más de tres (3) años de vigencia del Plan de Manejo Ambiental se haya realizado obra alguna para evitar esta delicada situación.

Manifestó que ante esta problemática lo único que se ha efectuado en el predio es “[…] una pobre, inadecuada y discontinua cobertura de las áreas de disposición con polisombra y la instalación de algunas chimeneas superficiales que se hallan muy deterioradas […] por lo cual se puede prever que no están cumpliendo la función esperada. […]”⁴⁴.

⁴² Cfr. Folio 86 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁴³ Ibidem.

⁴⁴ Cfr. Folio 86 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

Afirmó que esta situación también la evidenció la CAR dentro del informe técnico SGAC-229 de 16 de julio de 2004, pero la obvio en la demanda, para lo cual trascribió apartes del citado informe.

Indicó que la CAR tenía pleno conocimiento de “[…] la delicada situación ambiental de la zona y el riesgo que representaba el botadero, debido a que durante más de veinticinco (25) años se habían venido disponiendo en este predio sustancias y residuos sólidos domésticos, industriales, semindustriales y escombros sin ningún tipo de manejo técnico; […]”⁴⁵.

Aludió que no se logró ningún avance en las actividades de clausura, cierre y restauración ambiental establecidas en el Plan de Manejo Ambiental del botadero por parte de la CAR, durante el tiempo que ejerció la competencia como autoridad ambiental sobre dicho proyecto.

Respecto al concepto de violación del numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99

Manifestó sobre el cargo de la parte demandante referente a que al retirarle a la CAR la competencia para imponer y ejecutar medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, se genera el vicio de falta de competencia, por cuanto las facultades derivadas del numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, son para suspender trabajos o actividades y no para retirarle la competencia a la autoridad ambiental, que son aplicables los argumentos expuestos en el acápite anterior y “[…] por el Magistrado Ponente dentro de la Sentencia C-462 de 2008. […]”⁴⁶.

Respecto al concepto de falsa motivación

Señaló que con la afirmación de la parte demandante no se demuestra que el acto administrativo acusado incurra en falsa motivación, cuando los fundamentos en los cuales se sustentó la parte demandada para asumir la competencia en el

⁴⁵ Cfr. Folio 87 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁴⁶ Cfr. Folio 87 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

asunto que motivó este proceso, están plenamente demostrados en visitas y conceptos técnicos que llevaron a concluir que la CAR “[…] no estaba cumpliendo a cabalidad con sus deberes legales, […]”⁴⁷.

Relacionó las consideraciones del acto administrativo acusado para determinar, en su opinión, si la intervención de la parte demandada al asumir la competencia de seguimiento y control ambiental respecto del cierre, clausura y restauración del botadero de residuos “Antiguo Mondoñedo”, sobre el cual venia ejerciendo competencia la CAR, se produjo en razón a un criterio selectivo, como consecuencia de la advertencia de hechos que potencialmente pudieran generar un impacto grave al medio ambiente.

Anotó que en el presente caso no se cumplen los presupuestos para que se configure la falsa motivación, en razón a que, en su concepto, se ha demostrado que el acto acusado se expidió con sujeción a las normas que rigen la materia.

Respecto a la presunción de legalidad de la Resolución 700 de 2009

Precisó que no es suficiente con citar y transcribir las normas que se alegan como violadas, por cuanto estas deben de servir de sustento para definir el concepto de la violación mediante la argumentación jurídica y con base en hechos concretos que evidencien la relación causa - efecto que producen la vulneración de la norma, lo que no hizo en este asunto la parte demandante.

Excepciones

La parte demandada propuso las siguientes excepciones:

Inepta demanda por ausencia de fundamentos de los cargos de violación

Consideró que la parte actora en la demanda se limita a citar una serie de normas “[…] pero no se hace un estudio técnico acerca de las presuntas causales

⁴⁷ Ibidem.

que vician de nulidad los oficios (sic) atacados, en cumplimiento del Artículo 84 del C.C.A., […]”⁴⁸.

Reiteró el argumento frente a la presunción de legalidad del acto administrativo acusado.

Concluyó que en la demanda no se precisa técnicamente, “[…] explicando el sentido de la infracción, las normas indicadas como violadas. […]”⁴⁹.

Ausencia de ilegalidad de la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Afirmó que no existe ilegalidad de la actuación adelantada por la parte demandada mediante la expedición del acto administrativo enjuiciado y que, en este asunto, “[…] fluye el principio de legalidad y de contera la presunción según la cual el Ministerio procedió conforme a la ley, […]”⁵⁰.

Manifestó que la resolución demandada está amparada por la presunción de legalidad en razón a que “[…] la base de la Administración es la de que las autoridades proceden conforme a la ley […]”⁵¹, y en el presente asunto, no se ha demostrado lo contrario, es decir que sea contraria a la Constitución y a la ley.

Refirió a lo que ha dicho el Consejo de Estado sobre los elementos esenciales de todo acto administrativo, de los cuales depende su validez y eficacia: “[…] órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivos, finalidad y forma. […]”⁵², y en particular sobre los motivos. De igual manera, aludió a lo expuesto por la doctrina y la jurisprudencia frente a la motivación.

⁴⁸ Cfr. Folio 90 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁴⁹ Ibidem.

⁵⁰ Ibidem.

⁵¹ Cfr. Folio 90 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁵² Ibidem.

Indicó que en la Constitución, la motivación, en su criterio, es expresión del principio de publicidad y está contenida en el artículo 209; a su vez, mencionó que en el Estado social de derecho una de sus consecuencias es el sometimiento al derecho y por ello la importancia de la motivación del acto administrativo, que le entrega la información al juez cuando ejerce el control sobre dicho acto, constatando si se ajusta o no al orden jurídico y si corresponde a los fines establecidos en el mismo.

Insistió en que el acto administrativo acusado “[…] goza de una debida motivación, seria y acorde a la realidad de los hechos […] de tal manera que dicha motivación obedece necesariamente a unas circunstancias fácticas y legales anteriores a su expedición […]”⁵³ y que se encuentran contenidas en el mismo.

Actuaciones procesales

El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 23 de julio de 2010⁵⁴, admitió la demanda y dispuso: i) notificar al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al Procurador Delegado ante la Corporación; ii) fijar en lista el proceso; iii) solicitar a la Secretaria General del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que remita los antecedentes administrativos de la resolución demandada.

El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 5 de junio de 2018⁵⁵ ordenó correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días, para que alegaran de conclusión e informar al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podrá solicitar traslado especial.

Alegatos de conclusión

De la parte demandante

⁵³ Cfr. Folio 91 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁵⁴ Cfr. Folio 70 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁵⁵ Cfr. Folios 166 a 167 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Reiteró los argumentos expuestos en la demanda⁵⁶.

De la parte demandada

Guardó silencio en esta oportunidad procesal.

Concepto del Ministerio Público⁵⁷

El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa consideró que el acto administrativo acusado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, por lo que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda.

Precisó que “[…] el Ministerio de Ambiente al ser creado para formular la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables y lograr garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano y proteger el patrimonio natural y la soberanía de la Nación, […]”⁵⁸ es quien conforme a las funciones previstas en la Ley 99 tiene la facultad de dirigir y coordinar los procesos de planificación y ejecución armónica de las actividades de la entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental – SINA, entre ellas las corporaciones autónomas regionales.

Citó la sentencia 462 de 2008 de la Corte Constitucional y consideró que el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, “[…] faculta al Ministerio de Ambiente para ejercer la función de manera “discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo ameriten”, […]”⁵⁹, respecto de asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, dado que le atribuye a dicho Ministerio la expedición de actos administrativos dirigidos a determinar la evaluación y control preventivo, cuando evidencie que una corporación “[…] ha desatendido su función y por tal motivo,

⁵⁶ Cfr. Folios 169 a 170 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁵⁷ Cfr. Folios 173 a 178 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁵⁸ Cfr. Folio 175 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁵⁹ Cfr. Folio 176 del cuaderno núm. 1 del expediente.

asuma la misma, para evitar el deterioro ambiental por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo que ponen en peligro el ecosistema. […]”⁶⁰.

Señaló que en el caso del Botadero de Mondoñedo, la parte demandada, de conformidad con el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, “[…] puede determinar cuál es la medida más apropiada para avocar en cualquier momento un tema ambiental que se encuentre afectando el medio ambiente, […]”⁶¹, en razón a que no solo puede ordenar la suspensión de trabajos o actividades, sino que además, está facultada para ejercer la intervención coordinada desde el nivel central, cuando el bien jurídico ambiental lo amerite.

Sostuvo frente al argumento de vulneración del debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución, que el numeral citado supra autoriza al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para ejercer control y vigilancia sobre las Corporaciones Autónomas Regionales, por tener dicha cartera ministerial el manejo de la política ambiental, gestión integrada y coordinada con las demás autoridades ambientales, aunque en determinados asuntos asignados a dichas corporaciones asuma su manejo especifico.

Consideró respecto del argumento de desconocimiento de la desconcentración de funciones y de los principios de la función administrativa - artículo 209 de la Constitución, que la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, no implica que se esté creando un proceso diferente que centre las atribuciones de las anotadas corporaciones en cabeza del Ministerio indicado, en razón a que la posibilidad prevista por el legislador en la norma de que el ente ministerial avoque “[…] algunas de las funciones otorgadas a las CAR, lo puede hacer, siempre y cuando evidencie que se está causando en efecto un perjuicio ambiental que perjudique el interés general. […]”⁶².

⁶⁰ Ibidem.

⁶¹ Ibidem.

⁶² Cfr. Folio 176 vto. del cuaderno núm. 1 del expediente.

Reiteró en relación con la falsa motivación alegada, que el acto administrativo acusado tuvo como fundamento el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, que autoriza al Ministerio para evaluar y controlar los proyectos autorizados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales, según lo expuesto previamente, por lo que, la entidad estatal demandada “[…] contaba con la facultad para intervenir en casos especiales cuando pudieran resultar o resulten potencialmente peligrosos para el medio ambiente. […]”⁶³.

Manifestó que el acto administrativo demandado se fundamentó en el concepto de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios contenido en el oficio 110360000000-256135-LBD-PJAA 27 de 20 de enero de 2009, posterior a la visita del 28 de julio de 2008, con asistencia de la CAR y la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales; y también, en el oficio 4120-E1-7137 de 28 de enero de 2009, visita del Ministerio de 15 de enero de 2009, en el que la Procuraduría indicada concluyó que se advierte degradación de la situación ambiental y paisajística por la actividad de reciclaje dentro del vertedero Viejo Mondoñedo cerrado y en clausura.

Concluyó que el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, constituye una atribución legítima, razonable y proporcional en la motivación del acto administrativo acusado, en virtud a que los fundamentos fácticos y jurídicos corresponden a la actuación competencial que debió asumir el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y al ejercicio de su función de vigilancia sobre las actividades de las Corporaciones Autónomas Regionales en asuntos que trascienden el ámbito regional y afectan el interés general como aconteció en el presente asunto.

Manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López

El Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, mediante escrito presentado el 25 de agosto de 2023, manifestó su impedimento en los siguientes términos:

⁶³ Cfr. Folio 177 del cuaderno núm. 1 del expediente.

“[…] me permito manifestarle a la Sala de la Sección Primera, que el suscrito podría estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6º del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por la remisión expresa dispuesta en el artículo 160 del Código Contencioso Administrativo⁶⁴, cuyo texto es del siguiente tenor:

“Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes:

(…)

6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.”

Lo anterior, como quiera que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

-CAR, quien funge como extremo activo de la litis, a través de auto del 28 de abril de 2022, suscrito por María Fernanda Zuluaga Martínez en su calidad de Directora Encargada Regional Bogotá – La Calera, dio apertura a un proceso ambiental sancionatorio en mi contra dentro del expediente administrativo identificado con el número 87833, el cual me fue notificado el 27 de enero de 2023.

Asimismo, es pertinente señalar que en contra de ese acto administrativo impetré acción de tutela bajo el número de radicado 25377 4089 001 2023 00046 00, en la que solicité la protección a mi derecho fundamental al buen nombre. Sin embargo, fue negada por improcedente por el Juzgado Promiscuo Municipal de la Calera, a través de sentencia del 24 de febrero de 2023, decisión que impugné. El recurso fue resuelto el 30 de marzo de 2023, por el Juzgado 46 del Circuito de Bogotá quien confirmó el fallo de primera instancia. A la fecha se encuentra pendiente de que se surta el trámite de revisión ante la Corte Constitucional.

^[…]”. (Destacado del texto original).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) cuestión previa; iii) el acto administrativo acusado; iv) el problema jurídico; v) cuestiones previas; vi) el marco constitucional y legal en materia de Derecho Ambiental; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el Sistema Nacional Ambiental, SINA; y, viii) el análisis del caso concreto.

⁶⁴ “Artículo 160. causales y procedimiento. Serán causales de recusación e impedimento para los Consejeros, Magistrados y Jueces Administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, las siguientes: (…)”. (Subrayado del texto original).

Competencia de la Sala

Vistos: i) el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia⁶⁵, aplicable en los términos del artículo 308⁶⁶ de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011⁶⁷, sobre el régimen de transición y vigencia; y ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

Agotados los procedimientos inherentes al proceso de nulidad de que trata este asunto, sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación.

Cuestión Previa

Manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López

Visto el artículo 160 del CCA, sobre causales y procedimiento que dispone lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 160. Causales y procedimiento. Serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, las siguientes:

[…]”.

⁶⁵ “[…] ARTÍCULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de

Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […]

1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden […]”.

⁶⁶ “[…] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”.

⁶⁷ “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

Visto el numeral 6.° del artículo 141 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012⁶⁸, sobre las causales de recusación, que previó:

ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes:

[…]

6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.

[…]”. (Negrilla fuera de texto).

Los impedimentos y las recusaciones establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de imparcialidad, independencia y transparencia.

La causal anterior requiere para su configuración que se prueben dos supuestos objetivos, a saber: por un lado, la existencia de un pleito pendiente; y, por el otro, que el pleito sea entre el juez o los parientes indicados por la norma y cualquiera de las partes del proceso, su representante o apoderado.

El Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, manifestó que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6.º del artículo 141 de la Ley 1564 porque, por un lado, “[…] la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, quien funge como extremo activo de la litis, a través de auto del 28 de abril de 2022, suscrito por […] [la] Directora Encargada Regional Bogotá – La Calera, dio apertura a un proceso ambiental sancionatorio en […] [su] contra dentro del expediente administrativo identificado con el número 87833, el cual […] [le] fue notificado el 27 de enero de 2023 […]”; y, por el otro, contra ese acto administrativo presentó una acción de tutela en la que solicitó la protección a su derecho fundamental al buen nombre. Agrega que, dicha acción fue negada por improcedente, mediante sentencia de 24 de febrero de 2023 proferida, en primera

⁶⁸ “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.

instancia, la cual fue confirmada el 30 de marzo del mismo año, “[…] por el Juzgado 46 del Circuito de Bogotá […]” y a la fecha se encuentra pendiente el trámite de revisión ante la Corte Constitucional.

La Sala observa que, en el caso, sub examine, la demanda fue presentada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en ejercicio de la acción de nulidad.

Por lo expuesto, y ante la manifestación de impedimento referida supra, la Sala considera fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por cuanto cumple con los supuestos establecidos en el numeral 6.° del artículo 141 de la Ley 1564, citado supra, comoquiera que en la actualidad el Consejero de Estado tiene un pleito pendiente con una de las partes del proceso de la referencia; por lo que se le aceptará, en los términos del artículo 131 de la Ley 1437.

Acto administrativo acusado

El acto administrativo acusado es la Resolución 0700 de 15 de abril de 2009:

“[…] RESOLUCIÓN NÚMERO

( )

0700 15 ABR 2009

“Por la cual se asume el conocimiento de asuntos asignados a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, en virtud de la facultad selectiva y discrecional consagrada en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993”

EL ALTO CONSEJERO PRESIDENCIAL PARA LA COMPETITIVIDAD Y LAS REGIONES DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE

LA REPÚBLICA, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993, y

CONSIDERANDO

Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución 1425 del 03 de octubre de 2005, ordenó el cierre del botadero de basuras a cielo abierto denominado "Antiguo Mondoñedo, localizado en el kilómetro 9, sobre la margen izquierda vía Mosquera -La Mesa, en jurisdicción del municipio de Bojacá departamento de Cundinamarca y, así mismo, estableció la obligación a cargo de la empresa SABRISKY POINT S.A E.S.P, consistente en presentar un plan de manejo ambiental con la clausura y restauración ambiental de los sitios de disposición final del citado botadero.

Que mediante Resolución 1704 del 11 de noviembre de 2005, este Ministerio confirmó en todas sus partes lo establecido en la Resolución 1425 del 03 de octubre de 2005.

Que la Procuraduria Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios con oficio 1110360000000-256135-LDB-PJAA 27 del 20 de enero de 2009, radicado en este Ministerio con el número 4120-E1-5226 del 21 de enero de 2009, envió copia del concepto técnico del 25 de noviembre de 2008 titulado "CIERRE, CLAUSURA Y RESTAURACIÓN VERTEDERO DE RESIDUOS VIEJO MONDOÑEDO, BOJACÁ

(CUNDINAMARCA)", derivado de la visita realizada al botadero de residuos el 28 de julio de 2008 en compañía de funcionarios de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de este Ministerio.

Que en el mencionado concepto técnico se indica la situación actual del botadero de residuos y su impacto ambiental en la zona en los siguientes términos:

“No se han realizado las actividades de restauración morfológica y adecuación paisajística en las celdas ya clausuradas.

Se evidencia que no existe un sistema adecuado para el manejo y control de lixiviados y aguas lluvias, los cuales se manejan por cunetas abiertas sin revestimiento y forman lagunas y pondajes sin ningún tipo de impermeabilización, las cuales se mezclan con aguas lluvias de escorrentía y parecen estar llegando al canal perimetral de aguas lluvias del Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, acelerado lo anterior por el agudo período invernal.

No se observa gestión por parte de la CAR-Cundinamarca para impedir la actividad de reciclaje dentro del vertedero de Residuos Sólidos de viejo Mondoñedo y avanzar en las actividades de cierre y clausura.

No se observan sanciones de carácter ambiental contra Sabrisky Point Ltda y/o Carlos Cubillos 8aquero (sic) por la contaminación de los recursos naturales agua suelo y aire."

Que la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, con oficio radicado en este Ministerio bajo el número 4120-E1-7137 del 28 de enero de 2009 allegó un Informe Técnico del 21 de enero de 2009, como resultado de la visita

realiza (sic) en compañía de funcionarios de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de este Ministerio el día 15 de enero de 2009 al botadero de residuos, en el cual se concluye que nuevamente se observan los aspectos ya indicados en el anterior concepto, y adicionalmente:

“Se observa degradación de la situación ambiental, sanitaria y paisajística, por la actividad de reciclaje que se adelanta dentro del Vertedero de Residuos Sólidos de Viejo Mondoñedo cerrado y en clausura, con relación a la visita en el 2008/07/28, que de no tomarse acciones concretas e inmediatas se empeorará dicha situación, ya que este sitio se ha convertido en un botadero a cielo abierto."

Que mediante el oficio citado en el anterior aparte, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios solicitó a este Ministerio asumir la competencia de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, para resolver el problema de la actividad de reciclaje que se realiza dentro del botadero de residuos y adelantar los procesos sancionatorios contra Sabrisky Point Ltda y/o Carlos Cubillos Baquero, por la contaminación de los recursos naturales agua, suelo y aire, así como el incumplimiento del Plan de Cierre y clausura de dicho botadero de residuos.

Que, igualmente, la Dirección de Licencias, Permisos y Tramites Ambientales de este Ministerio, en las visitas realizadas al botadero de residuos durante los días 16 de abril, 20 de mayo, 28 de julio de 2008 y 15 de enero de 2009, ha podido determinar en este botadero los siguientes aspectos:

"En este botadero se generan una gran cantidad de lixiviados que son recibidos por una zanja perimetral sin ningún revestimiento, es decir que los lixiviados entran en contacto directo con el suelo superficial, donde se presentan desprendimientos y desbarrancamientos sin que en más de tres (3) años de vigencia del Plan de Manejo Ambiental que incluya la clausura y restauración ambiental del botadero, se haya realizado obra alguna para impedir tan delicada situación.

Estos lixiviados se acumulan en pondajes o piscinas que no están dotadas de un material impermeable (revestimiento en concreto y/o geomembrana) que evite la infiltración de los mismos al suelo y que evite la contaminación del sustrato y potencialmente de las fuentes de agua subterráneas que pudieran hallarse en sus proximidades.

Estas piscinas se hallan descubiertas, parcialmente erodadas y en algunos puntos presentan derrumbes que además le restan capacidad de contención y que además no están conectadas a ningún tipo de sistema de tratamiento ni de transporte a un lugar de tratamiento, por lo que se rebosan y siguiendo la pendiente natural del terreno y su patrón de drenaje, fluyen libremente por el sustrato y entre la escasa vegetación del lugar hacia el vecino predio "Cruz Verde" (en sentido paralelo o a la vía Bogotá - La Mesa) donde ingresa lateralmente al canal perimetral de aguas de escorrentía superficial que forma parte de la infraestructura del denominado Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo operado técnicamente por el denominado Consorcio Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo- CRSNM y que fluye por este hacia un pondaje

o pequeño embalse de almacenamiento de aguas lluvias para riego, que surte a la vecina hacienda El Fute.

Lo anterior agravado por el constante invierno que ha sufrido el país y la zona en los últimos 18 meses, pues el botadero carece de cobertura impermeable que impida o limite la entrada de lluvias y escorrentías que aceleren la producción de lixiviados.

Ante tan delicada problemática, solo se ha adelantado dentro del predio una pobre, inadecuada y discontinua cobertura de las áreas de disposición con polisombra y la instalación de algunas chimeneas superficiales que se hallan muy deterioradas por fenómenos de asentamiento y desplazamiento de los residuos allí dispuestos, por lo cual se puede prever que no están cumpliendo la función esperada.

La anterior problemática puede llegar a con vertirse (sic) en un problema sanitario, en la medida que la continua e inadecuada disposición y la no implementación de medidas de cierre, abandono y restauración, permitieron evidenciar por parte del personal técnico de este Ministerio que hay abundante presencia de vectores (insectos y zancudos), fuertes olores ofensivos, roedores, en un área colindante con una vía nacional de alto Tránsito Promedio Diario -TPD."

Que teniendo en cuenta lo solicitado por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, apoyada en los conceptos técnicos referidos, igualmente basado el Ministerio en las observaciones técnicas expuestas por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, y en virtud de lo establecido en el artículo 5° numeral 16 de la Ley 99 de 1993, estima procedente asumir la competencia del seguimiento, control y vigilancia del botadero de residuos "Antiguo Mondoñedo", sobre el cual la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR, como autoridad ambiental en el área de jurisdicción ha venido ejerciendo esas facultades hasta la fecha.

Que sobre la potestad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para ejercer la facultad discrecional definida en el artículo 5° numeral 16 de la Ley

99 de 1993 se trae a colación las consideraciones expuestas por la H. Corte Constitucional en sentencia C-462 de 2008: "... La norma habilita la intervención del Ministerio en programas concretos de desarrollo, explotación, exploración, aprovechamiento, etc de los recursos naturales cuando los mismos resulten perjudiciales para el medio ambiente, porque la estructura integrada del recurso ambiental, el principio de unidad de gestión y la condición de ser la primera autoridad administrativa encargada del control y despliegue de las políticas ambientales lo faculta para corregir las singularidades que puedan derivar en efectos globales perjudiciales para el patrimonio ecológico … Adicionalmente, repárese en el hecho que la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio ambiente, no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema".

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO.- Asumir la competencia del seguimiento y control ambiental respecto al cierre, clausura y restauración del botadero de residuos denominado "Antiguo Mondoñedo", localizado en jurisdicción del municipio de Bojacá (Departamento de Cundinamarca), sobre el cual la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca ejerce actualmente su competencia como autoridad ambiental regional, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.

PARÁGRAFO.- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejercerá el conocimiento de las actuaciones administrativas obrantes al expediente CAR-653 de 1999, hasta tanto determine que se ha dado cumplimiento a las obligaciones derivadas de los actos administrativos resultantes del correspondiente seguimiento y control ambiental, y se adelante y culmine por parte de la empresa SABRISKY POINT S.A E.S.P las siguientes obras y actividades del Plan de Cierre, Clausura y Restauración consistentes en:

Diseño e implementación de un sistema de recolección, conducción y tratamiento de los lixiviados.

Diseño e implementación de las medidas de manejo geotécnicas, para la estabilización de llenos y taludes.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de la presente resolución, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR deberá entregar al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el expediente que reposa en la Corporación, relacionado con los asuntos de que trata el artículo primero del presente acto administrativo.

PARÁGRAFO.- El expediente con sus estudios ambientales se entregarán debidamente foliados y mediante inventario que deberá constar en acta suscrita por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de este Ministerio. Surtida la anterior actuación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial avocará el conocimiento del expediente en el estado en que se encuentre.

ARTÍCULO TERCERO.- Comuníquese el presente acto administrativo a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, al Representante Legal o Apoderado debidamente constituido de la empresa SABRISKY POINT S.A. E.S.P., a la Alcaldía Municipal de Mosquera (Departamento de Cundinamarca), a la Procuraduria (sic) Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, y a la Defensoría del Pueblo, para su conocimiento y fines pertinentes.

ARTÍCULO CUARTO.- Publíquese el presente acto administrativo en la Gaceta Ambiental del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

ARTíCULO QUINTO.- La presente Resolución rige a partir de la fecha de su comunicación. (sic)

ARTÍCULO QUINTO.- La presente Resolución rige a partir de la fecha de su comunicación.

[…]”.

Problema jurídico

La Sala, con fundamento en la demanda y su contestación, determinará:

Si se configuran o no las excepciones de inepta demanda por ausencia de fundamentos de los cargos de violación y/o ausencia de ilegalidad de la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

De no prosperar las excepciones:

Si con la expedición del acto administrativo acusado se vulneró o no: i) el artículo 29 de la Constitución, al no agotarse un procedimiento previo y sin informarle a la parte demandante la decisión de asumir una competencia respecto del botadero de residuos denominado “Antiguo Mondoñedo” y permitirle controvertir esta decisión; y ii) el artículo 209 de la Constitución, al transgredir los principios que rigen la función administrativa, al asumir, sin fundamento, una competencia que la constitución y la ley le han otorgado, desconociendo la autonomía de las corporaciones autónomas regionales y la desconcentración de funciones.

Si con la expedición del acto administrativo acusado se vulneró o no: i) el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99, que prevé la función en cabeza de las corporaciones autónomas regionales de evaluación, seguimiento y control ambiental de los proyectos, obras y actividades en el área de su jurisdicción y la facultad conferida a la parte demandada es para adoptar medidas de suspensión de trabajos, obras o actividades y no para asumir una competencia que tienen las citadas autoridades ambientales; y ii) el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99, al

dejar sin competencia a la CAR para decidir el proceso sancionatorio respecto del caso del Botadero de Basura de Mondoñedo.

Si con la expedición del acto administrativo acusado se incurrió o no en falsa motivación.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad del acto administrativo enjuiciado.

Cuestiones previas

Excepciones

Inepta demanda por ausencia de fundamentos de los cargos de violación

La parte demandada adujo que, la demanda se limita a citar unas normas sin que se realice un estudio técnico sobre las causales que podrían afectar de nulidad al acto administrativo demandado.

Aludió a la presunción de legalidad de la resolución acusada y reiteró que en la demanda no se explica cómo se presenta la infracción de las disposiciones violadas.

Esta Sala ha considerado sobre la excepción de inepta demanda⁶⁹ lo siguiente:

“[…] 42. Ahora bien, esta Corporación ha explicado que en la jurisdicción contencioso-administrativa tiene aplicación el principio de la justicia rogada, por lo que a la parte demandante le asiste la obligación de delimitar el alcance del estudio de legalidad que pretende.

Respecto del citado deber procesal, la Sección también ha señalado lo siguiente:

⁶⁹ “[…] 62. Para resolver, la Sala recuerda que el numeral 7° del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil (en adelante CPC) señala que la excepción de inepta demanda se configura por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. Por su parte, el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo estatuye el contenido de la demanda y en su numeral 4° dispone que

«[c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación». […]”. (Negrilla y subrayado fuera del texto). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de septiembre de 2021; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 66001-23-31-000-2008-00062-02A.

[…] [E]l requisito de la demanda exigido por el numeral 4º del artículo 137 del C. C. A., se cumple cuando se señalan las normas violadas aunque dichas normas estén derogadas o no resulten aplicables al caso y la exigencia de explicar el concepto de la violación se entiende cumplida aunque a la explicación ofrecida le falte claridad, sea incoherente, insuficiente o carezca de rigor.

En tales casos no falta el requisito previsto en el artículo 137-4 ni puede calificarse la demanda como inepta a efectos de justificar un fallo inhibitorio.

La consecuencia que debe sufrir quien formula una demanda que tenga ese tipo de defectos es la improsperidad de las pretensiones pues la jurisdicción contencioso administrativa tiene carácter rogado y por ello los jueces están obligados a decidir atendiendo el marco de la litis fijado en la demanda. Si las normas que se citan como violadas no resultan aplicables al caso o si el concepto de la violación no se explica adecuadamente, así debe declararlo el juez y con base en esa consideración despachar desfavorablemente las pretensiones […]⁷⁰

En este mismo sentido, se tiene que los numerales 2º y 4º del artículo 137 del CCA disponen que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos allí dispuestos, entre los cuales, se encuentran “lo que se demanda”, expresado con precisión y claridad, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación.

En el caso de autos y una vez revisado el plenario, el Despacho advierte que la demanda cumple con el referido requisito por cuanto la parte actora individualizó con toda precisión el acto administrativo cuya nulidad pretende y señaló con claridad y certeza el concepto de violación que pretende hacer valer. […]”⁷¹.

La Sala advierte a partir de la lectura de la demanda, que en el asunto sub examine, la parte demandante desarrolló el concepto de violación cuando precisó que la resolución acusada se expidió infringiendo los artículos 29 y 209 de la Constitución, los numerales 12 y 17 del artículo 31 de la Ley 99 y con falsa motivación.

En consecuencia, la Sala encuentra que la parte demandante desarrolló los cargos de nulidad y explicó las razones de vulneración de las normas superiores, razón por la cual la demanda está conforme a los requisitos legales y se encamina

⁷⁰ Sentencias de 11 de marzo 1.999, radicación 1847; de 28 de noviembre de 1995, radicación, 1471 y de 27 de octubre de 2005, exp. No. 3678, entre otras de la Sección 5ª. Reiterado por la Sección Primera. Radicación número: 08001 33 31 004 2011 00658 01. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés de 6 de abril de

2017.

⁷¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de febrero de 2021; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001-03-24-000-2011-00373-00.

a desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado. Por tanto, esta excepción no tiene vocación de prosperidad.

Ausencia de ilegalidad de la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

La parte demandada señaló que no existe ilegalidad en la actuación administrativa surtida a través de la expedición del acto administrativo acusado y lo que se evidencia es la conformidad con la ley en el proceder del ente ministerial demandado.

Precisó que la resolución demandada se encuentra amparada por la presunción de legalidad y en este caso, no se ha acreditado lo contrario, es decir que quebrante la Constitución y la ley.

También hizo referencia a los elementos esenciales del acto administrativo, según el Consejo de Estado, de los cuales depende su validez y eficacia, resaltando lo expuesto por la doctrina y la jurisprudencia respecto de la motivación y que en relación con el acto administrativo dicha motivación permite verificar su conformidad o no con el ordenamiento jurídico.

La Sala observa que esta excepción plantea que no existe ninguna ilegalidad del acto administrativo demandado, lo cual constituye el cuestionamiento que se plantea por la parte actora en la demanda y que es materia de análisis y decisión en esta providencia. Es decir, la acción instaurada en este proceso se dirige a que se declare la nulidad de la resolución acusada, por ser contraria a las normas superiores que se enunciaron como violadas en el libelo introductorio y que es lo que corresponde decidir en esta sentencia.

En tal virtud, será en el acápite del caso concreto en el que se estudiará este argumento frente a los cargos de nulidad formulados por la parte demandante, para establecer la conformidad o no del acto administrativo demandado con las normas superiores indicadas como presuntamente transgredidas.

Marco constitucional y legal en materia de Derecho Ambiental

Marco constitucional

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha calificado la Carta Política de 1991 como una Constitución Ecológica⁷² desde la sentencia T-411 de 1992⁷³ y al respecto ha señalado que, “[…] Esta expresión no es una declaración retórica sin contenido normativo específico. En primer lugar se refiere al conjunto de normas específicas en las que el Constituyente plasmó mandatos de protección al ambiente; en segundo término, a un eje transversal de la Carta y un valor implícito en el sustrato axiológico del orden normativo y, por último, a un derecho fundamental, a la vez colectivo y autónomo. […]”⁷⁴.

Los artículos 79 y 80 de la Constitución delimitan el contorno esencial del derecho al medio ambiente sano y como lo indica este último artículo, corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

De esta forma, este modelo constitucional ecológico requiere que la legislación que se expida, tenga como objetivo asegurar la defensa y protección de los recursos naturales, del entorno ecológico y del medio ambiente.

Marco legal

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 1973⁷⁵ y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974⁷⁶, cuyos artículos 1.° y 2.°, prevén, respectivamente, que: i) el medio ambiente

⁷² La Corte Constitucional en la sentencia C-048 de 2018, expediente LAT-447, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, se pronunció sobre la preocupación de los Estados por proteger el medio ambiente, la obligación del Estado de garantizar un ambiente sano y la existencia de una Constitución ecológica que contiene un conjunto de disposiciones que reconocen la importancia del ambiente sano e imponen una serie de obligaciones al Estado. ⁷³ M.P. Alejandro Martínez Caballero.

⁷⁴ “[…] Corte Constitucional; sentencia C-389 de 27 de julio de 2016; M.P. María Victoria Calle Correa […]”.

⁷⁵ “[…] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. […]”.

⁷⁶ “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. […]”.

es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares; y, ii) el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del medio ambiente.

La Ley 99 prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el Sistema Nacional Ambiental, SINA

A partir de la Constitución Política de 1991 y su nueva concepción ecológica, vino el desarrollo normativo con la expedición de la Ley 99⁷⁷, mediante la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para el manejo ambiental del país, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil.

⁷⁷ Esta Ley dispuso en su artículo 1.º los principios generales que debe seguir la política ambiental colombiana.

El artículo 2 de la Ley idem, sobre la creación y objetivos del Ministerio del Medio Ambiente, señala que esta entidad es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y le corresponde coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para “[…] asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación. […]” (Destacado fuera de texto).

Visto el artículo 4 de la Ley supra, establece que el Sistema Nacional Ambiental SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Ley ejusdem. Este sistema está integrado por los siguientes componentes:

“[…] 1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.

1. La normatividad específica actual que no se derogue por esta ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley.
2. Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley.
3. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.
4. Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.
5. Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.

El gobierno nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA.

PARÁGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios. […]” (Destacado fuera de texto).

Dentro de las funciones conferidas en el artículo 5 de la Ley ejusdem al Ministerio del Medio Ambiente, el numeral 4), establece:

“[…] 4) Dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental, SINA; […]”

La Corte Constitucional en sentencia C-407 de 2019⁷⁸, sobre el Sistema Nacional Ambiental, SINA, señaló:

“[…] En desarrollo de los preceptos constitucionales relativos al medio ambiente y siguiendo parámetros internacionales sentados al respecto, fue expedida la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se “crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. Al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le corresponde, según el artículo 2º de la Ley 99 de 1993 coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación.

[…]

(iv) La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado. Esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central –el Ministerio de Ambiente- encargado de emir (sic) regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional –con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política.⁷⁹ […]” (Destacado fuera de texto).

Esta Sección en sentencia de 19 de noviembre de 2018⁸⁰, consideró que la regulación del medio ambiente, no se limita a la normativa constitucional, en razón a que se han expedido disposiciones de distinta jerarquía, en desarrollo de los

⁷⁸ Corte Constitucional, sentencia C-407 de 2019, expediente D-13054. M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo.

⁷⁹ Ver sentencias C-423 de 1994, C-495 de 1996, C-596 de 1998, C-994 de 2000, C-894 de 2003, C-462 de

2008, y C-598 de 2010. Además, este entendimiento de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales es ratificado por los principios de gradación normativa y rigor subsidiario previstos en el artículo 63 de la Ley 99.

⁸⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2018; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 63001-23-33-000-2017-00240- 01(AP) ACUMULADO 63001-23-33-000-2017-00282-00.

derechos, principios y normas fundamentales, con la finalidad de asegurar y fortalecer su protección. Menciona la Ley 99, que establece la política ambiental colombiana y sus principios generales.

De lo anterior, se tienen los siguientes elementos del Sistema Nacional Ambiental, SINA: (i) con la expedición de la Ley 99, se organizó este sistema, el cual es dirigido y coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente, entidad de mayor jerarquía; (ii) su finalidad es asegurar la adopción y ejecución armónica de las políticas y de los planes, programas y proyectos que se requieren, para garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares, respecto del medio ambiente y del patrimonio natural de la Nación; (iii) está compuesto por principios, orientaciones, normas, entidades, organizaciones, fuentes y recursos⁸¹; (iv) la necesidad de un trabajo conjunto y coordinado de todas las autoridades del Estado, para prevenir y controlar los factores que impactan el medio ambiente, produjo su creación; y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central que es el Ministerio del Medio Ambiente, encargado de expedir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional, de manera participativa, con la intervención de los otras instituciones que integran el sistema y de la comunidad.

Análisis del caso concreto

^{La Sala, atendiendo al marco normativo y jurisprudencial referido supra, procede a analizar los cargos} propuestos por la parte demandante y los argumentos de defensa de la parte demandada, como se expone a continuación.

Primer cargo: con la expedición del acto administrativo acusado se vulneran los artículos 29 y 209 de la Constitución

⁸¹ Los principios y orientaciones generales constitucionales, los contenidos en la Ley 99 y en la normatividad ambiental que la desarrolle; la normatividad que no se derogue por la Ley idem y la que se desarrolle en virtud de la misma; las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental; las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental; las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente; y, las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.

^{La parte demandante manifestó que con la expedición del acto administrativo} acusado se violó: i) el artículo 29 de la Constitución por cuanto no se agotó ningún proceso previo, se pretermitió la oportunidad para controvertir dicha decisión y tuvo conocimiento del acto administrativo enjuiciado cuando le fue comunicado; ii) el artículo 209 ibidem, contraviniendo los principios que rigen la función administrativa, al asumir la parte demandada, sin justificación, una competencia conferida constitucional y legalmente y desconociendo la autonomía de las corporaciones autónomas regionales y la desconcentración de funciones prevista en la norma constitucional.

La parte demandada respecto de este cargo expresó que lo atinente al artículo 29 constitucional, “[…] se desvirtúa automáticamente, cuando la CAR reconoce que se enteró de la existencia del acto administrativo desde el momento que le fue comunicado. […]”⁸².

De igual manera, solicitó que se analice en conjunto las normas invocadas por la parte demandante con el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 y con la sentencia C-462 de 2008, para poder entender porque la parte demandada pudo asumir la competencia como autoridad ambiental en el caso materia de este proceso; además, aludió a las funciones asignadas normativamente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al numeral anotado y a los sustentos técnico y jurisprudencial indicado, que validaron la decisión del Ministerio, ante la ausencia de decisiones urgentes y perentorias por parte de la CAR.

En relación con este primer cargo, en primer lugar, se transcribe la disposición que sirvió de fundamento normativo para la expedición de la Resolución 0700 de 2009, el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, que previó:

“ARTÍCULO 5o. FUNCIONES DEL MINISTERIO. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

[…]

⁸² Cfr. Folio 85 del cuaderno núm. 1 del expediente.

16) Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar;

[…]”.

En segundo lugar, la Corte Constitucional en la sentencia C-462 de 2008, se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la Ley 99; en relación con el numeral 16 del citado artículo, el cual fue declarado exequible exclusivamente por las razones expuestas en la parte considerativa de dicha sentencia, consideró:

“[…] Como se desprende del contenido de la norma, la disposición confiere al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una competencia de evaluación y control –así como una potestad de suspensión- de los efectos ambientales nocivos que pudieran derivarse de los proyectos de desarrollo, exploración y explotación de los recursos naturales, lo que quiere indicar que las decisiones del Ministerio tienen que ver con el ámbito funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales.

El hecho de que la norma incida en el ejercicio de las competencias asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales se evidencia a partir de la siguiente reflexión: al disponer la ley que el Ministerio podrá evaluar y controlar el impacto ambiental de proyectos de desarrollo, exploración y explotación de los recursos naturales, se entiende que se refiere a aquellos proyectos que han sido programados, autorizados o promovidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, en ejercicio de las competencias asignadas a éstas por los artículos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993. En palabras de la propia norma, dichas funciones se refieren a la autorización de concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el desarrollo y ejecución de cualquier actividad –industrial, forestal, portuaria, de explotación y exploración, de obra, etc- que de acuerdo con la ley o los reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto, introducir modificaciones notorias al paisaje.

[…]

Del contenido de estas disposiciones se tiene entonces que la norma demandada autorizó al Ministerio para evaluar y controlar los proyectos asignados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales que pudieran resultar o resulten potencialmente peligrosos para el medio ambiente.

Para la Corte es claro que la medida interviene en el ámbito funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales y, por tanto, afecta el despliegue de sus competencias en materia ambiental. No obstante, este tribunal considera que

dicha intervención no es inconstitucional porque no constituye atentado alguno contra el ámbito de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales.

Ciertamente, el ámbito de injerencia de las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el propio en que le corresponde participar como “organismo rector de la gestión del medio ambiente” (art. 2º Ley 99 de 1993) y como coordinador del Sistema Nacional Ambiental, SINA, (ídem).

La norma habilita la intervención del Ministerio en programas concretos de desarrollo, explotación, exploración, aprovechamiento, etc. de los recursos naturales cuando los mismos resulten perjudiciales para el medio ambiente, porque la estructura integrada del recurso ambiental, el principio de unidad de gestión y la condición de ser la primera autoridad administrativa encargada del control y despliegue de las políticas ambientales lo faculta para corregir las singularidades que puedan derivar en efectos globales perjudiciales para el patrimonio ecológico.

Esta habilitación legal implica reconocimiento jurídico de que la política ambiental, tal como se explicó ampliamente en esta providencia, no es producto de la gestión compartimentada de los diferentes estamentos que ostentan competencia ambiental, sino fruto de la gestión articulada y coordinada desde la administración central.

Obsérvese además que el escenario de intervención del Ministerio no es el propio del desarrollo orgánico de las Corporaciones Autónomas Regionales, sino el relacionado con la planeación, diseño y ejecución de la política ambiental en el nivel territorial, lo que implica una distancia mayor entre la decisión legislativa y el ámbito de autonomía de las CAR.

Adicionalmente, repárese en el hecho de que la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio ambiente no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema.

En este marco debe advertirse que la potestad de intervención del Ministerio es discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo ameriten, lo que de ninguna manera autoriza la intervención inconsulta o arbitraria en los asuntos propios de las Corporaciones Autónomas Regionales. La Corte entiende que cuando la ley limita dicha intervención en estas circunstancias exige la presencia de motivos objetivos, verificables y serios que justifiquen la incursión del ministerio en los asuntos manejados por las Corporaciones.

[…]

De otro lado, debe recordarse que el deber de “proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica” (art. 79 C.P.) corresponde al Estado y que el artículo 80 del estatuto constitucional asigna al mismo la función de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”. La interpretación de estas disposiciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional que reconoce en las autoridades centrales el

manejo y dirección de la política ambiental, autoriza a que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como organismo rector de la Política Ambiental, intervenga “discrecionalmente” y “selectivamente” y “cuando las circunstancias lo ameriten” en el manejo de proyectos concretos que, a pesar de estar a cargo de las CAR en cuanto a su desarrollo y vigilancia, podrían conllevar grave deterioro del medio ambiente.

[…]”. (Destacado y subrayado fuera de texto).

La Sala encuentra que el marco exclusivo de sustentación de la exequibilidad del numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, delimitado por la Corte Constitucional en la sentencia cuyos apartes de mayor relevancia, para el caso que nos ocupa, se transcribieron previamente, el cual constituyó el fundamento legal del acto administrativo acusado, permite concluir que no existe contradicción con el artículo 29 superior, en virtud a que, la Resolución 0700 de 2009 se expidió en uso de la atribución legal prevista en el numeral anotado, la que, según la sentencia citada supra, acorde con los artículos 79 y 80 constitucionales, que en su orden, le asignaron al Estado la protección de la diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y la función de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, cuya interpretación bajo los lineamientos jurisprudenciales que reconoce en las autoridades centrales el manejo y dirección de la política ambiental, autoriza que la parte demandada, como órgano rector de la Política Ambiental, intervenga “discrecionalmente” y “selectivamente” y “cuando las circunstancias lo ameriten”, en el manejo de proyectos específicos que, no obstante estar a cargo de las corporaciones autónomas regionales en cuanto a su desarrollo y vigilancia, podrían generar un grave deterioro del medio ambiente, como sucedió en el asunto sub examine.

En efecto, el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, a la luz de las consideraciones la Corte Constitucional, autoriza a la parte demandada para evaluar y controlar los proyectos asignados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales que pudieran resultar o resulten potencialmente peligrosos para el medio ambiente y esta facultad de intervención es propia de su condición de organismo rector de la gestión del medio ambiente y coordinador del Sistema Nacional Ambiental - SINA.

Por tanto, la Sala reitera que no es de recibo el argumento de la parte demandante según el cual no se agotó un procedimiento previo y tampoco se le concedió la posibilidad de controvertir la decisión, cuando solo conoció el acto administrativo demandado cuando le fue comunicado, en razón a que: i) como se expuso anteriormente, la atribución prevista en el numeral 16 del artículo de la Ley 99, como lo consideró la Corte Constitucional, es discrecional, selectiva y cuando las circunstancias lo ameriten; ii) estas características de dicha función y la no previsión normativa del trámite previo de un proceso, permiten colegir que no se requiere en su ejercicio el agotamiento de un proceso anterior a la adopción de la decisión administrativa; iii) tampoco se advierte una intervención inconsulta o arbitraria, cuando las razones que condujeron a la misma, son objetivas, constatables y serias, lo cual se explica en esta providencia al estudiarse el cuarto cargo de falsa motivación; además, está sustentada en una disposición legal; y en la relación cronológica que aparece en los hechos del libelo introductorio, se evidencia que la CAR ha tenido conocimiento de los problemas ambientales en el botadero de basuras Mondoñedo, desde antes de la expedición de la Resolución 1425 de 3 de octubre de 2005, que ordenó el cierre de dicho botadero. En consecuencia, con la expedición del acto administrativo demandado no se transgredió el artículo 29 constitucional.

De igual manera, la Sala no encuentra que el acto administrativo enjuiciado vulnere el artículo 209 constitucional, en razón a que su expedición se fundamentó en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, que autoriza a la parte demandada para ejercer esta intervención funcional de evaluación y control de proyectos asignados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales, que resulten o puedan resultar potencialmente dañinos para el medio ambiente, la cual afecta las competencias de dichas entidades, pero que no es un atentado contra el ámbito de la autonomía de las mencionadas corporaciones. Por el contrario, esta atribución legal y su ejercicio está conforme con la función administrativa (art. 209 C.P.)⁸³ que

⁸³ “[…] La función administrativa está al servicio de los intereses generales (art. 209 C.P.) y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por otro lado, el Ministerio, al diseñar las políticas ambientales, debe tener en cuenta las competencias otorgadas por la Constitución a las diversas autoridades públicas y coordinar su desarrollo para evitar conflictos

está al servicio de los intereses generales, cuando la finalidad que se persigue con esta autorización a la parte demandada, al asumir una competencia a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales, es evaluar y controlar preventivamente proyectos concretos que estén produciendo o puedan llegar a causar impactos adversos al medio ambiente.

Por las razones expuestas no tiene vocación de prosperidad el cargo estudiado en este acápite.

Segundo cargo: con la expedición del acto administrativo acusado se vulnera el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99

^{La parte demandante alegó que con la expedición del acto administrativo} acusado se infringió el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99, que establece como función de las Corporaciones Autónomas Regionales la evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades, proyectos y obras en el área de su jurisdicción, así como la protección de los recursos naturales.

Precisó que la vulneración de la norma ibidem, se produjo en razón a que la facultad otorgada a la parte demandada es para adoptar medidas de suspensión de trabajos, obras o actividades, y no para “[…] quitarle la Competencia a una autoridad ambiental como la CAR. […]”⁸⁴.

La parte demandada frente a este cargo de nulidad, expuso que, sin respaldo probatorio y sin discutir la función que tienen las Corporaciones Autónomas Regionales de evaluación, seguimiento y control ambiental de los proyectos, obras o actividades y la protección de los recursos naturales, cuando estas autoridades ambientales no cumplen sus funciones, no se puede esperar llegar hasta límite de las afectaciones ambientales, como aconteció en este asunto por ausencia en la actuación de la CAR para: evitar que la actividad de reciclaje dentro del vertedero,

entre ellas, lo cual conduce a ampliar el fin esencial de protección del medio ambiente. […]”. Sentencia Corte Constitucional C-462 de 2008.

⁸⁴ Cfr. Folio 27 del cuaderno núm. 1 del expediente.

avanzar en el cierre y clausura del botadero de residuos e imponer sanciones ambientales a los operadores por la contaminación de los recursos naturales, aspectos que fueron verificados por la parte demandada.

Respecto a este cargo de violación, la Sala considera que el acto administrativo demandado no viola el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99, en razón a que, con base en los argumentos expuestos en precedencia, respecto al marco de interpretación y aplicación del numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, fundamento para la expedición del acto administrativo acusado, la parte demandada está habilitada constitucional y legalmente para ejercer de manera discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo justifiquen, respecto de los asuntos asignados y sujetos a la vigilancia de las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control de los proyectos, obras o actividades que estén ocasionando o puedan llegar a generar graves perjuicios al medio ambiente, sin que el desarrollo de esta facultad produzca una vulneración a la función asignada a las Corporaciones Autónomas Regionales en el numeral 12 citado supra, además que la autorización otorgada al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reitera, es discrecional, selectiva y sujeta a la ocurrencia de unas circunstancias que ameriten su ejercicio.

Por tanto, la parte demandada con la expedición del acto acusado no le está “quitando” la competencia a la CAR, sino que hace uso de una función asignada por la Ley 99, bajo los supuestos previstos en su numeral 16 del artículo 5°, la que no se limita a ordenar la suspensión de trabajos, obras o actividades cuando a ello hubiere lugar, como lo afirma la parte actora, en razón a que, el ámbito de su aplicación va más allá del límite presentado en el cargo de violación, como se explicó en párrafos anteriores, por lo que el acto administrativo acusado se expidió conforme a la atribución asignada en el numeral anotado supra a la parte demandada.

En consecuencia, no tiene vocación de prosperidad el cargo estudiado en este acápite.

Tercer cargo: con la expedición del acto administrativo acusado se vulnera el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99

La parte demandante adujo que con la expedición del acto administrativo acusado se transgredió el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99, al dejar a la CAR sin competencia para decidir sobre el proceso sancionatorio iniciado dentro del caso del Botadero de Basura de Mondoñedo.

Indicó que la vulneración del numeral citado supra, se presenta por cuanto la función que tiene la parte demandada, según el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, es para adoptar medidas de suspensión de trabajos obras o actividades y no para “quitarle” la competencia a la CAR, debido a que la definición de competencias esta reglado en el numeral 31 del artículo 5 de la ley ibidem.

La parte demandada en relación con este cargo relativo a que al retirarle a la CAR la competencia para imponer y ejecutar medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, se genera el vicio de falta de competencia, por cuanto las facultades derivadas del numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99, son para suspender trabajos o actividades y no para retirarle la competencia a la autoridad ambiental, reitero los argumentos expuestos respecto concepto de violación del numeral 12 del artículo 31 de la ley ibidem y a lo considerado en sentencia C-462 de 2008.

La Sala reitera que la función conferida a la parte demandada en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, la cual sustentó normativamente la expedición del acto acusado, no se limita a la suspensión de trabajos, actividades y proyectos, como lo alega la parte actora, y comprende además el ámbito que sobre dicho numeral delimitó la Corte Constitucional en la sentencia C-462 de 2008, bajo el cual y conforme al mismo, se expidió la resolución demandada.

En consecuencia, la Sala considera que, el acto administrativo acusado, por un lado, se expidió en ejercicio y conforme al marco previsto en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, con fundamento en la atribución otorgada a la parte

demandada, acorde con las exigencias y supuestos establecidos en el mismo, sin que exista falta de competencia; y por el otro, por el contrario, la parte demandada, en uso de una función que tiene respaldo superior y legal, de manera discrecional y selectiva, cuando las circunstancias lo ameriten, interviene en asuntos asignados y sujetos a la vigilancia de las Corporaciones Autónomas Regionales, para realizar la evaluación y control de los proyectos, obras o actividades que causen o puedan potencialmente causar graves perjuicios al medio ambiente, sin que el desempeño de esta función infrinja la función de las Corporaciones Autónomas Regionales prevista en el numeral 17 del artículo 31 de la ley ibidem; además que la habilitación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reitera, es discrecional, selectiva y sujeta a la ocurrencia de unas circunstancias que ameriten su ejercicio.

Por las razones expuestas este cargo no prospera.

Cuarto cargo: falsa motivación

La parte demandante afirmó que con la expedición del acto administrativo demandado se incurrió en falsa motivación por cuanto “[…] las situaciones de hecho que sirvieron de fundamento del acto recurrido fueron erradamente calificadas por la Administración incurriendo en error de hecho y de derecho al desconocer las actuaciones que había adelantado la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca […]”⁸⁵.

Argumentó que con el objetivo de adelantar el cierre del vertedero de residuos sólidos y la restauración morfológica del terreno, el relevo de la competencia, con base en el fundamento legal invocado en el acto acusado, se vulneró el principio de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales reconocida constitucional y legalmente.

⁸⁵ Cfr. Folio 32 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Indicó que el acto administrativo acusado está falsamente motivado al estar fundamentado en la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99, desconociendo que dicha facultad se puede ejercer cuando las circunstancias lo ameriten.

La parte demandada manifestó en relación con este cargo de nulidad que, no está demostrado que el acto administrativo acusado incurrió en falsa motivación, cuando los fundamentos para asumir la competencia en el asunto bajo estudio están plenamente acreditados en visitas y conceptos técnicos que llevaron a concluir que la CAR no estaba cumpliendo debidamente sus deberes legales.

Con fundamento en las consideraciones del acto administrativo acusado, señaló que la intervención de la parte demandada al asumir la competencia de seguimiento y control ambiental respecto del cierre, clausura y restauración del botadero de residuos “Antiguo Mondoñedo”, sobre el cual venía ejerciendo competencia la CAR, se presentó debido a un criterio selectivo, como consecuencia de la advertencia de hechos que potencialmente pudieran generar un impacto grave al medio ambiente.

Afirmó que en asunto sub examine no se cumplen los presupuestos para que se configure la falsa motivación, por cuanto se ha demostrado que el acto acusado se expidió conforme a las normas que rigen la materia.

En relación con los supuestos para la configuración de la causal de nulidad por falsa motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que esta tiene ocurrencia cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen; y iv) los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión⁸⁶.

⁸⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009; número único radicación: 85001-23-31-000-1997-00374-01(15797). C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

En consecuencia, los motivos que fundamentan el acto administrativo deben ser ciertos y corresponder a las circunstancias de hecho y de derecho necesarias para expedir la decisión; es decir, debe existir correspondencia entre la motivación del acto administrativo y la realidad fáctica y jurídica del caso.

La parte demandante tiene la carga de probar que el acto administrativo está falsamente motivado, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de este.

En el caso sub examine, la parte introductoria y los considerandos del acto administrativo acusado quedaron transcritos anteriormente en el acápite relativo al mismo; por tal razón, la Sala refiere a los aspectos de mayor relevancia de la Resolución 0700 de 2009 cuestionada, para colegir la correspondencia cierta y real entre los hechos y los aspectos de derecho de las motivaciones y el caso bajo estudio, por las razones que se explican a continuación.

Las dos primeras consideraciones aluden a las Resoluciones 1425 de 3 de octubre de 2005 y 1704 de 11 de noviembre del mismo año, mediante las cuales la parte demandada ordenó el cierre del botadero de basuras a cielo abierto denominado “Antiguo Mondoñedo” y le impuso a la empresa SABRISKY POINT

S.A. E.S.P. la presentación de un plan de manejo ambiental con la clausura y restauración ambiental de los sitios de disposición final del citado botadero y confirmó en su totalidad la primera decisión administrativa, respectivamente.

La Sala considera importante destacar que, la Resolución 1425 de 2005 que dispuso el cierre del botadero de basuras viejo Mondoñedo, tuvo como fundamento la visita técnica realizada al citado botadero el 27 de septiembre de 2005, por el Grupo Técnico de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de la parte demandada, con base en la que se expidió el Concepto Técnico núm. 1708 de 29 de septiembre de 2005, en el cual se concluyó⁸⁷:

Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2016; número único de radicación: 250002324000200800265-01.

C.P María Claudia Rojas Lasso. Sección Primera, sentencia del 8 de junio de 2018; número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00499-00. C.P Hernando Sánchez Sánchez.

⁸⁷ Cfr. Anexo antecedentes administrativos Resolución 0700 de 2009.

“[…] “Que las acciones realizadas en el sitio, no cumplen las condiciones técnicas de operación, por lo tanto el botadero a cielo abierto se sigue desarrollando en condiciones precarias desde el punto de vista técnico, debido a que no se han hecho en forma adecuada las inversiones necesarias para el buen manejo de la actividad de disposición de residuos sólidos.” […]”.

El siguiente considerando corresponde al concepto técnico de 25 de noviembre de 2008, remitido por la Procuraduría 27 Judicial Ambiental y Agraria y con radicado 4120-E1-5226 de 21 enero de 2009, titulado "CIERRE, CLAUSURA Y RESTAURACIÓN VERTEDERO DE RESIDUOS VIEJO MONDOÑEDO, BOJACÁ (CUNDINAMARCA)", producto de la visita efectuada al botadero de residuos el 28 de julio de 2008 con asistencia de funcionarios de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR y de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del ente Ministerial, en el que se establece:

“[…] “No se han realizado las actividades de restauración morfológica y adecuación paisajística en las celdas ya clausuradas.

Se evidencia que no existe un sistema adecuado para el manejo y control de lixiviados y aguas lluvias, los cuales se manejan por cunetas abiertas sin revestimiento y forman lagunas y pondajes sin ningún tipo de impermeabilización, las cuales se mezclan con aguas lluvias de escorrentía y parecen estar llegando al canal perimetral de aguas lluvias del Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, acelerado lo anterior por el agudo período invernal.

No se observa gestión por parte de la CAR-Cundinamarca para impedir la actividad de reciclaje dentro del vertedero de Residuos Sólidos de viejo Mondoñedo y avanzar en las actividades de cierre y clausura.

No se observan sanciones de carácter ambiental contra Sabrisky Point Ltda y/o Carlos Cubillos 8aquero (sic) por la contaminación de los recursos naturales agua suelo y aire.” […]”. (Destacado y subrayado fuera de texto).

El posterior considerando contiene el concepto técnico de 21 de enero de 2009, allegado por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, con oficio radicado bajo el número 4120-E1-7137 del 28 del mismo mes y año, resultado de la visita adelantada al botadero de residuos con el acompañamiento de funcionarios de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de la parte demandada el día 15 de enero de 2009, en el cual se concluye que nuevamente se observan los mismos aspectos advertidos en el anterior concepto, en los siguientes términos:

“[…] 1. En el vertedero de residuos sólidos de viejo Mondoñedo se observa

nuevamente:

1.1 No se han realizado las actividades de restauración morfológica y adecuación paisajística en las celdas ya clausuradas.

1.2. Continúan las actividades de recepción de residuos industriales, semindustriales y escombros e igualmente se lleva a cabo la actividad de reciclaje, quedando allí los residuos no reciclables y/o reutilizables, sin realizar ningún tipo de manejo o cobertura final a los residuos allí dispuestos.

1.3 Se evidencia que no existe un sistema adecuado para el manejo y control de lixiviados y aguas lluvias, los cuales se manejan por cunetas abiertas sin revestimiento y forman lagunas y pondajes sin ningún tipo de impermeabilización, las cuales se mezclan con aguas lluvias de escorrentía y parecen estar llegando al canal perimetral de aguas lluvias del Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, acelerado lo anterior por el agudo período invernal.

[…]

1.5 No se observa gestión por parte de la CAR-Cundinamarca para impedir la actividad de reciclaje dentro del vertedero de Residuos Sólidos de viejo Mondoñedo y avanzar en las actividades de cierre y clausura del vertedero de Residuos Sólidos de Viejo Mondoñedo.

1.7 (sic) No se observan sanciones de carácter ambiental contra Sabrisky Point Ltda y/o Carlos Cubillos Baquero, por la contaminación de los recursos naturales agua suelo y aire, […]”⁸⁸. (Destacado y subrayado fuera de texto).

En la motivación supra se señala que, en el concepto técnico de 21 de enero de 2009, se adiciona la siguiente conclusión:

“[…] “Se observa degradación de la situación ambiental, sanitaria y paisajística, por la actividad de reciclaje que se adelanta dentro del Vertedero de Residuos Sólidos de Viejo Mondoñedo cerrado y en clausura, con relación a la visita en el 2008/07/28, que de no tomarse acciones concretas e inmediatas se empeorará dicha situación, ya que este sitio se ha convertido en un botadero a cielo abierto.” […]”. (Destacado y subrayado fuera de texto).

En los siguientes considerandos, refirió a las visitas realizadas al botadero los días 16 de abril, 20 de mayo y 28 de julio de 2008 y 15 de enero de 2009, por parte de la Dirección de Licencias, Permisos y Tramites Ambientales, de las cuales se precisaron los siguientes aspectos:

⁸⁸ Ibidem.

“[…] "En este botadero se generan una gran cantidad de lixiviados que son recibidos por una zanja perimetral sin ningún revestimiento, es decir que los lixiviados entran en contacto directo con el suelo superficial, donde se presentan desprendimientos y desbarrancamientos sin que en más de tres (3) años de vigencia del Plan de Manejo Ambiental que incluya la clausura y restauración ambiental del botadero, se haya realizado obra alguna para impedir tan delicada situación.

Estos lixiviados se acumulan en pondajes o piscinas que no están dotadas de un material impermeable (revestimiento en concreto y/o geomembrana) que evite la infiltración de los mismos al suelo y que evite la contaminación del sustrato y potencialmente de las fuentes de agua subterráneas que pudieran hallarse en sus proximidades.

Estas piscinas se hallan descubiertas, parcialmente erodadas y en algunos puntos presentan derrumbes que además le restan capacidad de contención y que además no están conectadas a ningún tipo de sistema de tratamiento ni de transporte a un lugar de tratamiento, por lo que se rebosan y siguiendo la pendiente natural del terreno y su patrón de drenaje, fluyen libremente por el sustrato y entre la escasa vegetación del lugar hacia el vecino predio "Cruz Verde" (en sentido paralelo o a la vía Bogotá - La Mesa) donde ingresa lateralmente al canal perimetral de aguas de escorrentía superficial que forma parte de la infraestructura del denominado Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo operado técnicamente por el denominado Consorcio Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo- CRSNM y que fluye por este hacia un pondaje o pequeño embalse de almacenamiento de aguas lluvias para riego, que surte a la vecina hacienda El Fute.

Lo anterior agravado por el constante invierno que ha sufrido el país y la zona en los últimos 18 meses, pues el botadero carece de cobertura impermeable que impida o limite la entrada de lluvias y escorrentías que aceleren la producción de lixiviados.

Ante tan delicada problemática, solo se ha adelantado dentro del predio una pobre, inadecuada y discontinua cobertura de las áreas de disposición con polisombra y la instalación de algunas chimeneas superficiales que se hallan muy deterioradas por fenómenos de asentamiento y desplazamiento de los residuos allí dispuestos, por lo cual se puede prever que no están cumpliendo la función esperada.

La anterior problemática puede llegar a con vertirse (sic) en un problema sanitario, en la medida que la continua e inadecuada disposición y la no implementación de medidas de cierre, abandono y restauración, permitieron evidenciar por parte del personal técnico de este Ministerio que hay abundante presencia de vectores (insectos y zancudos), fuertes olores ofensivos, roedores, en un área colindante con una vía nacional de alto Tránsito Promedio Diario -TPD." […]”.

Acorde con la motivación contenida en la Resolución 0700 de 2009, la Sala no encuentra la configuración del vicio de falsa motivación, por cuanto: i) desde el año 2005, se dispuso el cierre del botadero de basura a cielo abierto denominado “Mondoñedo”, a través de la Resolución 1425 de dicha anualidad, se prohibió la disposición de residuos sólidos en dicho botadero y la presentación de un plan de

manejo ambiental dentro de los seis (6) meses siguientes, que incluyera la clausura y restauración ambiental de los sitios de disposición final; ii) el cierre del botadero viejo Mondoñedo estuvo soportado en el concepto técnico 1708 de 29 de septiembre de 2005, el cual concluyó que no cumplía con las condiciones técnicas de operación, las cuales además eran precarias en razón a que no se habían efectuado las inversiones requeridas para el buen manejo de la actividad de disposición final de residuos sólidos; iii) en el concepto técnico de 25 de noviembre de 2008 (visita de 28 de julio de 2008), se evidencian los problemas que se siguen presentando por la no realización de las actividades de restauración morfológica y adecuación paisajística, con el sistema de manejo y control de los lixiviados, la recepción de residuos industriales, semindustriales y escombros, la realización de la actividad de reciclaje dentro del vertedero, la ausencia en la gestión de la CAR para impedir la actividad de reciclaje en el vertedero y avanzar en el cierre y clausura del basurero y la carencia de sanciones ambientales contra los operadores del basurero por la contaminación de los recursos naturales de agua, aire y suelo; iv) en el concepto técnico de 21 de enero de 2009 (visita de 15 de enero de 2009), se observa que se mantienen los mismos inconvenientes y además se advierte la degradación de la situación ambiental, sanitaria y paisajística, frente a la visita de 28 de julio de 2008, y que de no tomarse las acciones específicas e inmediatas se agravara la situación ya que se ha convertido en un botadero a cielo abierto; v) la parte demandada después de varias visitas (16 de abril, 20 de mayo y 28 de julio de 2008, y 15 de enero de 2009), refirió a la gran cantidad de lixiviados que se generan en el botadero, su contacto con el suelo superficial, sin que en más de tres

(3) años de vigencia del plan de manejo ambiental se haya realizado obra alguna para impedirlo, la falta de impermeabilización no evita la potencial contaminación de las fuentes de agua subterránea y otras áreas de almacenamiento de aguas lluvias, las soluciones son inadecuadas, pobres y discontinuas sin que puedan cumplir la función esperada y requerida, y esta problemática puede convertirse en un problema sanitario ante la abundante presencia de vectores, fuertes olores ofensivos y roedores en el área colindante a una vía nacional de alto tránsito promedio diario; vi) para la Sala, están demostradas las circunstancias que ameritaron la expedición del acto administrativo acusado: por un lado, las graves afectaciones ambientales que se venían evidenciando desde el cierre del Botadero

viejo Mondoñedo en el año 2005 y que se mantuvieron en los años 2008 y 2009, como quedó reseñado en los conceptos técnicos y las visitas que sustentaron el acto demandado, y que con el paso del tiempo cada vez era mayor la afectación ambiental, sanitaria y paisajística; y por el otro, la ausencia de gestión por parte de la CAR en relación con este asunto; vii) no existió vulneración al principio de autonomía de la CAR, lo cual fue explicado por la Sala previamente y a cuyos argumentos se remite y si se presentaron las circunstancias que justificaron la expedición del acto administrativo acusado, lo que se indicó en el numeral anterior; y viii) los motivos, circunstancias o razones que condujeron a la incursión de la parte demandada en el caso sub lite, son serios y están plenamente verificados según el acto administrativo acusado y las pruebas arrimadas al plenario.

Por las razones expuestas, no tienen vocación de prosperidad el cargo estudiado en este acápite.

Conclusiones de la Sala

La Sala considera que: i) no se probó la configuración de las excepciones propuestas por la parte demandada denominadas “Inepta demanda por ausencia de fundamentos de los cargos de violación” y “Ausencia de ilegalidad de la actuación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”, por lo que así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia; y ii) la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la Resolución 700 de 15 de abril de 2009, razón por la cual se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

RESUELVE:

PRIMERO: ACEPTAR la manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, archivar el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIAMARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado

CAMILO CALDERÓN RIVERA

Conjuez

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.