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Radicado: 11001 03 24 000 2017 00144 00

Demandante: Carlos Alberto Baena López y otro

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C, diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Radicación núm.: 11001 03 24 000 2017 00144 00

Actor: Carlos Alberto Baena López y Partido Político Mira

Demandado: La Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA

Tesis: No es nulo, por infracción de norma superior, el acto administrativo por medio del cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico modificó el rango de consumo básico para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, y definió el consumo complementario y suntuario.

Es cierto que la reducción del rango de consumo básico conlleva una afectación al alcance de los subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3.

No es nulo, por desviación de poder, el acto por medio del cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico modificó el rango de consumo básico para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, y definió el consumo complementario y suntuario, si se fundamentó con datos técnicos, persigue fines constitucionales legítimos y fue implementado con criterios de gradualidad y razonabilidad.

No es cierto que el estudio técnico realizado para respaldar la resolución atacada incorporara supuestos de hecho contrarios a la realidad respecto del tamaño de las familias y el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado.

No es cierto que la regulación adoptada se orientó a generar una estrategia fiscal frente al déficit entre subsidios y contribuciones en el país, y no a contribuir al uso eficiente y ahorro del agua, y desestimular su uso irracional.

NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad por el señor Carlos Alberto Baena López y el Partido Político Mira (en adelante la parte actora) en contra de la Resolución núm. 750 del 8 de febrero de 2016, “Por la cual se modifica el rango de consumo básico”, proferida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (en adelante CRA).

LA DEMANDA

Pretensiones

Figura como pretensiones las siguientes:

“II. PRETENSIONES

Con fundamento en los hechos narrados, de manera respetuosa solicito que se hagan las siguientes, o similares, declaraciones:

Que la Resolución 750 del 8 de febrero de 2016 expedida por LA COMISION DE REGULACION DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BASICO - CRA,

contraviene las disposiciones legales en la que debe estar fundada.

Que la Resolución 750 del 8 de febrero de 2016 se expidió con infracción de las normas en que deberían fundarse.

Que existió falsa motivación en la expedición de la Resolución 750 del 8 de febrero de 2016 expedida por la CRA.

Que existió desvío en las atribuciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y en la finalidad que ha de perseguir la Resolución 750 del 8 de febrero de 2016.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones deprecadas, se declare nula la Resolución del 8 de febrero de 2016 expedida por la CRA, y se establezcan las consecuencias jurídicas que se deriven de su nulidad.”.

El acto cuestionado

1 Folio 127 del cuaderno principal.

A continuación, se transcribirá la resolución demandada, así:

“RESOLUCIÓN CRA 750 DE 2016

(08 de febrero de 2016)

“Por la cual se modifica el rango de consumo básico”

LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - CRA,

En ejercicio de sus facultades legales, especialmente las conferidas por la Ley 142 de 1994, Ley 689 de 2001, los Decretos 2882 y 2883 de 2007 y el Decreto

1077 de 2015, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 80 de la Constitución Política de 1991, señala que es deber del Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Que de conformidad con el artículo 7 de la Ley 373 de 1997' es deber de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales, de acuerdo con sus competencias, establecer consumos básicos en función de los usos del agua, desincentivar los consumos máximos de cada usuario y establecer los procedimientos, las tarifas y las medidas a tomar respecto de aquellos consumidores que sobrepasen el consumo máximo fijado.

Que el artículo 8 Ibidem, señala que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá una estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y desestimule su uso irracional. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, vigilará el cumplimiento de lo establecido por la Comisión.

Que el artículo 10 del Decreto 3102 de 1997², faculta a la Comisión de Regulación de Agua para adelantar los estudios técnicos necesarios y establecer en las metodologías tarifarias aplicables al servicio público domiciliario de acueducto, los consumos básicos y máximos por regiones, de conformidad con lo establecido por las Leyes 142 de 1994 y 373 de 1997, que incentiven el ahorro del agua.

Que la Resolución CRA 150 de 2000, ratificó los rangos de consumos establecidos en las Resoluciones 08 de 1995, 09 de 1995, 15 de 1996 y 14 de 1997, hasta el 31 de diciembre de 2002 y señaló en el parágrafo 1 del artículo segundo, que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico determinaría, con base en la información obtenida y en los análisis efectuados, si los rangos de consumos deberán ser modificados o ratificados.

Que la Sección 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, definió el consumo básico como el destinado a satisfacer las necesidades esenciales de consumo de las familias, cuyo valor es definido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, indicando además que hasta que no se expidieran normas que lo modificarán, el valor del consumo básico es equivalente a 20 metros cúbicos por usuario al mes. Respecto del consumo complementario (QC), este fue definido como el consumo ubicado en la franja

entre 20 m³ y 40 m³ mensuales y el consumo suntuario (QS) el consumo mayor a 40 m³ mensuales.

Que el artículo 1 de la Resolución CRA 271 de 2003, ratificó lo dispuesto en la Resolución CRA 151 de 2001, indicando que el consumo básico es el destinado a satisfacer las necesidades esenciales de consumo de las familias, cuyo valor es definido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y corresponde a 20 metros cúbicos por usuario al mes. Así mismo, señaló que el consumo complementario, es el consumo ubicado en la franja entre 20 m³ y 40 m³ mensuales y el consumo suntuario es el consumo mayor a 40 m³ mensuales.

Que se hace necesario modificar los consumos básico, complementario y suntuario en orden a actualizar el consumo básico o de subsistencia en los términos de la Ley 142 de 1994 y la Ley 373 de 1997, mediante información actualizada y confiable, así como mejorar la señal regulatoria para incentivar el consumo racional del agua.

Que la UAE-CRA realizó un análisis del consumo promedio de los suscriptores residenciales en dieciocho (18) ciudades capitales de Colombia, el cual consideró variables como el clima y el estrato en un período de tiempo de diez

(10) años, en donde se evidenció que el consumo promedio de los suscriptores residenciales ha disminuido.

Que de acuerdo con el análisis efectuado por la UAE-CRA se propone establecer como niveles de consumo básico: 16 m³/suscriptor/mes para municipios cálidos, 13 m³/suscriptor/mes para municipios templados y 11 m³/suscriptor/mes para municipios fríos.

Que el artículo 2.3.6.3.3.9 del Decreto 1077 de 2015 señala que las Comisiones de Regulación harán público en su página Web, con antelación no inferior a treinta (30) días a la fecha de su expedición, todos los proyectos de resoluciones de carácter general que pretendan adoptar, excepto los relativos a fórmulas tarifarias, los cuales se regirán por lo previsto en el artículo 2.3.6.3.3.11 y siguientes del mismo Decreto.

Que mediante la Resolución CRA 729 de 2015, publicada en el Diario Oficial 49.694 del 12 de noviembre de 2015, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, en aras de garantizar la transparencia de la información, el derecho de los prestadores y usuarios a participar en las decisiones regulatorias y dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 2.3.6.3.3.10 del Decreto 1077 de 2015, hizo público el proyecto de resolución "Por la cual se modifica el rango de consumo básico.", por el término de treinta

(30) días hábiles para recibir observaciones, reparos y sugerencias respecto del proyecto regulatorio.

Que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico adicionó el artículo sexto a la Resolución CRA 729 de 2015, señalando que el término para adelantar el proceso de discusión directa del proyecto con los usuarios, personas prestadoras, gremios y demás agentes del sector se adicionaba en treinta (30) días hábiles, contados a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Resolución CRA 738 de 2015, es decir a partir del 18 de diciembre de 2015.

Que vencido el período de participación ciudadana el 2 de febrero de 2016, esta Comisión de Regulación recibió observaciones y sugerencias las cuales fueron

analizadas individualmente de manera previa a la expedición del presente acto administrativo;

Que como consecuencia del proceso de análisis de las observaciones recibidas dentro del proceso de participación ciudadana otorgado al proyecto de resolución por el cual se modifica el rango de consumo básico, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico aprobó, en Sesión Extraordinaria de Comisión No. 2 de 08 de febrero de 2016, la expedición del presente acto administrativo,

Que en mérito de lo expuesto, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA,

RESUELVE

ARTÍCULO 1. Ámbito de Aplicación. La presente resolución aplica a todas las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y de sus actividades complementarias, en todo el territorio nacional.

ARTÍCULO 2. Objeto. Modificar el rango de consumo básico y definir el consumo complementario y suntuario, de tal forma que se contribuya al uso eficiente, ahorro del agua y se desestimule su uso irracional.

ARTÍCULO 3. Rangos de Consumo. Adóptense los siguientes rangos de consumo para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, una vez cumplida la progresividad prevista en el artículo 4 de la presente resolución:

Ciudades y municipios con altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar.

Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 11 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 11 m³ y menor o igual a 22 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 22 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Ciudades y municipios con altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar.

Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 13 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 13 m³ y menor o igual a 26 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 26 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Ciudades y municipios con altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar.

Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 16 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 16 m³ y menor o igual a 32 m³ mensuales por suscriptor facturado.

Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 32 m³ mensuales por suscriptor facturado.

ARTÍCULO 4. Progresividad. Para alcanzar los rangos de consumo básico señalados en el presente acto administrativo, se implementará un período de progresividad en la aplicación de la medida por parte de las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de las ciudades y municipios, de la siguiente manera:

PARÁGRAFO 1. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que facturen bimestralmente deberán tener en cuenta en su período de facturación como consumo básico, el valor correspondiente al mes de mayor número de días facturados.

PARÁGRAFO 2. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado informarán a los suscriptores, por medio de la factura, el nivel de consumo básico del siguiente periodo de facturación.

ARTÍCULO 5. Difusión de la medida. Las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y de sus actividades complementarias en todo el territorio nacional, realizarán a partir de la vigencia de la presente resolución, campañas de difusión a los suscriptores y usuarios de manera que se informe de manera completa, precisa y oportuna, la aplicación de este acto administrativo.

Del mismo modo, deberán incluir en las facturas recomendaciones para incentivar el ahorro y uso eficiente del agua potable.

ARTÍCULO 6. Aplicación de la medida. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado aplicarán la progresividad a la cual hace referencia el artículo 4 de la presente resolución, a partir del 01 de mayo de 2016.

ARTÍCULO 7. Vigencia y Derogatorias. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga las definiciones de consumo básico, consumo complementario y consumo suntuario previstas en el artículo 1 de la Resolución CRA 271 de 2003.

Dada en Bogotá D.C. a los 08 días del mes de febrero de 2016. PUBLIQUESE Y CÚMPLASE”²

Normas violadas y concepto de la violación

En el capítulo de “HECHOS”³ indicaron que el Legislador, al momento de expedir la Ley 373 de 1997, tuvo como fundamento las necesidades básicas de las personas y de los usuarios, no de los suscriptores facturados.

Señalaron que la CRA, el 8 de febrero de 2016, profirió la Resolución núm. 750, mediante la cual modificó el rango de consumo básico en los términos de la Ley 142 de 1994 y la Ley 373 de 1997. Específicamente en el artículo 3° estableció las categorías de consumo para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, determinando un número de metros cúbicos mensuales por suscriptor facturado y no por usuario, tal como lo ordenan los artículos 7°, 11 y 12 de la última de las normas en cita.

Afirmaron que el objetivo del acto acusado era modificar el rango de consumo básico y definir el consumo complementario y suntuario, con el fin de contribuir al uso eficiente y al ahorro del agua, así como reducir el consumo irracional. Sin embargo, esta medida afectó a la población de los estratos 1, 2 y 3, ya que, al reducirse los metros cúbicos, se minimizaron los subsidios que recibían los usuarios de menores recursos. Además, no se tomaron en cuenta las posibles sanciones por consumo excesivo para los beneficiarios del servicio en los estratos 4, 5 y 6, así como para los usuarios comerciales e industriales.

2 Folios del 4 al 9 ibidem.

3 Folios 124 a 127 ibidem.

La parte actora sostuvo que el acto acusado desconoció el artículo 13 de la Constitución Política, los artículos 7º, 11 y 12 de la Ley 373 de 1997, el Decreto 1006 de 1992, los artículos 14 y 99 de la Ley 142 de 1994 y la Resolución núm. 151 de 2001 de la CRA.

Los demandantes formularon el cargo que denominaron “Expedición de la Resolución 750 del 8 de febrero de 2016, con infracción de las normas en que deberían fundarse”⁴, fundamentándolo en lo siguiente:

Reiteraron que el artículo 3° del acto acusado estableció los rangos de consumo para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, fijando un número de metros cúbicos mensuales por suscriptor facturado y no por usuario. Esto, a su juicio, incumplía lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 373 de 1997, que establece un rango superior y tiene como objetivo desincentivar los consumos máximos de cada usuario, y no de los suscriptores.

Alegaron que la CRA desconoció el artículo 1° del Decreto núm. 1006 de 1992, que previó que los niveles de consumo básico deben tener en cuenta el tamaño de las familias.

Asimismo, señalaron que el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 establece las definiciones de suscriptores y usuarios. No obstante, aunque en muchos casos los primeros coinciden con los segundos, existen situaciones en las que no es así, como en el caso de arrendadores o comodantes que han cedido la tenencia de los inmuebles a terceros, quienes son los beneficiarios reales del servicio.

Advirtieron que, cuando las normas establecen que se debe conocer el tamaño de las familias, es para conocer el número de habitantes y por ende la cantidad de usuarios del servicio público que se encuentran en un inmueble, a diferencia del suscriptor que normalmente es uno solo.

Manifestaron que la CRA no se encontraba facultada para interpretar las normas con autoridad, como lo dispone el artículo 25 del Código Civil, es decir, no podía asimilar el usuario con el suscriptor facturado de un servicio público.

4 Folio 24 ibidem.

Aseguraron que, con el acto acusado, la CRA había desconocido la Resolución núm. 151 de 2001, emitida por dicha entidad, la cual regulaba de forma integral los servicios públicos de acueducto, alcantarillo y aseo, y en su artículo 1.2.1.1 definió el consumo básico en función de familias.

1.3.3. Asimismo, propusieron el cargo de “Desviación de las atribuciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y de la finalidad que debe perseguir la norma”⁵. Señalaron que la Resolución núm. 750 de 2016 afectó directamente a los usuarios de menores ingresos al modificar el consumo básico, estableciendo que el subsidio se otorgaría en función del consumo por suscriptor facturado.

Expusieron que el artículo 99 de la Ley 142 de 1994 estableció subsidios para los usuarios de menores ingresos de los servicios públicos domiciliarios, más no para los suscriptores facturados. De igual forma, el artículo 2° del Decreto núm. 565 de 1996 previó quienes eran los beneficiarios de los subsidios.

Resaltaron que la CRA, al efectuar el estudio técnico para definir el rango de consumo básico, desconoció las disposiciones legales vigentes y actuó en contra de la finalidad, toda vez que no buscó incentivar el ahorro de agua, pues en realidad afectó los subsidios de los estratos menos favorecidos, tergiversando los fundamentos de los cálculos de los consumos básicos. Repitieron que los análisis realizados no tuvieron en cuenta el número de usuarios, sino el de suscriptores facturados, los cuales son diferentes, arrojando resultados erróneos.

1.3.4. Falsa motivación. Adujeron que el acto acusado fue emitido con el fin de contribuir al uso eficiente y ahorro del agua, y desestimar el uso irracional; pero este no se basó en estudios reales de los usuarios y se fundamentó con hechos que no eran reales, afectando a los beneficiarios del servicio de los estratos 1, 2 y 3.

Por otro lado, trajeron a colación unas tablas del documento denominado “Rango de consumo básico” del 9 de octubre de 2015, con las que pretenden evidenciar

5 Folio 130 ibidem.

que el consumo promedio mensual de los estratos 1, 2 y 3 era menor en metros cúbicos que los de estratos 5 y 6. Son las siguientes:

Expusieron que la medida adoptada por la CRA no debía estar orientada únicamente a mitigar el consumo excesivo de los estratos 1, 2 y 3, también el de los estratos 4, 5 y 6, así como de los industriales y comerciales.

Afirmaron que no eran claros los motivos por los cuales el archivo de “Rango de consumo básico” del 6 de noviembre de 2015, que sirvió como soporte para proferir el acto acusado, había tenido en cuenta el consumo promedio mensual del año 2001, donde el consumo era menor en los estratos altos, y no los datos actualizados del año 2014.

Mencionaron que se estaba vulnerando el principio a la igualdad debido a que la decisión de la CRA se había tomado con el objetivo de incentivar el uso eficiente y el ahorro del agua; sin embargo, los análisis efectuados arrojaron que las metas de ahorro fueron cumplidas, en especial en los estratos bajos. Asimismo, indicaron que lo que pretendía la autoridad acusada era disminuir la demanda de recursos para subsidios, razón por la cual el acto acusado no contempló ninguna clase de sanción para los estratos 5, 6 y los comerciales e industriales, por el uso excesivo del líquido.

Adujeron que en el acta de comité de expertos ordinario núm. 41 del 14 de octubre de 2015, se especificó que eran tres (3) los elementos para efectuar la modificación del consumo básico, que son: i) “la revisión de los consumos promedio de 18 ciudades capitales de Colombia; ii) vulnerabilidad climática, lo cual va en concordancia con las demás resoluciones que ha expedido la comisión en cuanto al desincentivo y iii) estudio que aportó DNP pero que realizó el Ministerio en cuanto al déficit de los aportes para los subsidios”⁶. De igual forma, aportaron la siguiente tabla que refleja el análisis económico y el balance de subsidios y contribuciones APSB.

Comentaron que del documento denominado “Rango de consumo básico” se podía extraer que la medida adoptada por la CRA estaba orientada a generar una estrategia financiera o fiscal respecto del déficit entre subsidios y contribuciones en el país, más no aportaba al uso eficiente, ahorro del agua y a desestimular su uso irracional.

De igual forma, indicaron que el acto acusado incurrió en falsa motivación porque los supuestos de hecho esgrimidos eran contrarios a la realidad. Afirmaron que, en la parte considerativa, se expuso que la CRA efectuó un análisis del consumo promedio de los suscriptores residenciales en dieciocho (18) ciudades capitales de Colombia, donde tuvieron en cuenta el clima y el estrato en un periodo de diez (10) años, evidenciando que el consumo promedio de los suscriptores residenciales había disminuido.

6 Folio 133 ibidem.

Resaltaron que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto núm. 1006 de 1992, el nivel de consumo básico se establece teniendo en cuenta el tamaño de las familias, los hábitos de consumo y las condiciones climáticas. Sin embargo, la CRA no tuvo en cuenta el primero de los criterios, ni el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado.

Expusieron que, al utilizar la autoridad acusada el promedio por suscriptor sin cumplir con los elementos necesarios para definir el consumo, se estaría obteniendo un porcentaje ilegal e irreal, ya que no cumple con las exigencias establecidas en la norma. Además, este cálculo sería incorrecto, dado que el número de suscriptores es inferior al de usuarios.

Destacaron que la CRA no podía establecer un consumo básico basado en el promedio de suscriptores, ignorando la normativa superior vigente, solo por no contar con una herramienta que permita conocer el número de personas por hogar. Aseguraron que dicha situación reflejaba la falta de infraestructura y de iniciativa, ya que en la actualidad existen mecanismos que dan la posibilidad de determinar con precisión el número de habitantes por predio.

Indicaron que, según el numeral 5° del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, las alcaldías y los concejos municipales deben incluir en el presupuesto los subsidios para los consumos básicos de acueducto y saneamiento de los usuarios de menores recursos, y no de los suscriptores. Además, el numeral 3° de la misma ley establece que dichas ayudas deben ser distribuidas entre los usuarios.

TRÁMITE DE LA MEDIDA CAUTELAR

La parte actora solicitó la suspensión provisional de la Resolución núm. 750 de 2016, proferida por la CRA, cuyo traslado se efectuó mediante auto del 26 de septiembre de 2017. Los apoderados de dicha entidad y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante Minvivienda), en escritos visibles a folios 26 a 34 y

39 a 50 del cuaderno de medidas cautelares, respectivamente, presentaron respuesta.

En proveído del 22 de agosto de 2018⁷, el Despacho Sustanciador negó la suspensión provisional del acto acusado.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

Mediante escritos radicados en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación Minvivienda⁸ y CRA⁹, bajo los mismos argumentos, contestaron la demanda y su reforma oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de nulidad, formulando las siguientes excepciones:

“Inexistencia de violación al principio de igualdad”. Señalaron que la parte demandante desconoció que el artículo 10 del Decreto núm. 3102 de 1997 facultó a la CRA para adelantar los estudios técnicos necesarios y establecer metodologías tarifarias aplicables al servicio público domiciliario de acueducto, los consumos básicos y máximos por regiones, de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994 y 373 de 1997.

Manifestaron que los demandantes incurrieron en error al afirmar que la resolución en cuestión no determinó sanciones para el consumo excesivo o desproporcionado de los usuarios de los estratos 4, 5 y 6, así como los usuarios comerciales e industriales, ya que el hecho de que no se impacte a dichos sectores se debe a disposiciones legales omitidas por la parte actora.

Indicaron que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado determinan sus costos de referencia aplicando las metodologías tarifarias establecidas por la CRA, las cuales sirven como base para los cobros a los suscriptores del servicio. Estos cobros varían según el tipo de usuario (estratos) y el uso del servicio (sector comercial e industrial, oficial y especial), conforme a las políticas definidas por las alcaldías y los concejos municipales en relación con los niveles de subsidios, los cuales están regulados en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011.

7 Folios 96 a 101 Cuaderno de la Medida Cautelar.

⁸ Folios 291 y 440 ibidem.

9 Folios 194 y 388 ibidem.

Expresaron que, según lo previsto en la norma citada, los estratos 5 y 6, así como el sector industrial y comercial, no reciben subsidios y realizan los aportes solidarios establecidos por el legislador, lo cual constituye el criterio de solidaridad y redistribución, y un mecanismo de racionalización de sus consumos. A su vez, pagan un mayor valor que el costo económico de referencia, sobre todo el rango de consumo, con lo cual se busca incentivar al usuario para que utilice el servicio de forma racional y eficiente.

Afirmaron que los nuevos rangos de consumo básico no afectaban a los suscriptores de los estratos 5 y 6, comerciales e industriales, debido a que el artículo 99 de la Ley 142 de 1994 regula la forma de subsidiar. Por lo tanto, al ser solo los estratos 1, 2 y 3 los beneficiarios de los aportes solidarios, no existe fundamento técnico para incluir dentro del ámbito de aplicación de la Resolución núm. 750 de 2016 a los suscriptores de los estratos altos, lo que demostraba que no se vulneraba el principio de igualdad.

Informaron que la CRA ha expedido una serie de medidas regulatorias para promover el uso eficiente y ahorro del agua potable y desincentivar el consumo excesivo, las cuales aplican a los suscriptores de estratos 4, 5 y 6, que son las resoluciones: i) 493 de 25 de febrero de 2010; ii) 496 de 2010; iii) 695 de 12 de

agosto de 2014; iv) 699 de 21 de octubre de 2014; v) 714 de 13 de mayo de 2015;

vi) 726 de 2015, y vii) 749 de 2016.

Mencionaron que en los documentos de trabajo que sirvieron como soporte para efectuar el acto acusado se presentaron unas tablas en las que se demuestran las variaciones del consumo promedio de los suscriptores residenciales de estratos 1 a 6 desde 2005 a 2014, de las cuales se extrajo que había disminuido el consumo promedio, por lo que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que los estratos bajos han bajado en mayor porcentaje el consumo de agua. Para fundamentar el anterior argumento trajo a colación la siguiente gráfica:

Enunciaron que la justificación de la medida adoptada con la Resolución núm. 750 de 2016 se encontraba en el artículo 7° de la Ley 373 de 1997 y en el artículo 10 del Decreto 3102 de 1997, que es la obligación de actualizar el consumo básico, sin que ello significara una desmejora de la situación de los estratos 1, 2 y 3.

En la “Fijación del consumo básico a partir del concepto suscriptor facturado no transgrede norma superior alguna” comentaron que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 373 de 1997, la CRA contaba con las facultades para definir el tope del consumo básico del agua potable.

Mencionaron que, según el numeral 14.33 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, un usuario es aquella persona que “se beneficia con las prestaciones de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se preste, o como receptor directo del servicio”¹⁰. Por lo tanto, a esos sujetos se les debe estimular para racionalizar su demanda del servicio, el cual se verá reflejado en el consumo facturado.

Aseguraron que la medida adoptada por la CRA en el acto acusado fue la adecuada, ya que la cuantificación del consumo de los servicios públicos y, en particular, del consumo básico, solo es posible a través de su medición, la cual, además, es un

10 Folio 393 ibidem.

derecho del suscriptor o usuario, según el artículo 146 de la Ley 142 de 1994. Asimismo, el consumo medido se convierte en el elemento clave para determinar el precio que se cobra, el cual se refleja en la factura del servicio, conforme al artículo 147 ibidem.

Por otro lado, manifestaron que el suscriptor facturado es aquel sujeto con el que se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes y al que se le ha realizado la lectura del medidor y la facturación de su consumo, debido a que solo así se puede verificar si su demanda real está dentro del margen de consumo que definió la CRA en ejercicio de sus funciones.

Señalaron que, a pesar de que la Ley 142 de 1994 define de manera diferente los términos “suscriptor”, “suscriptor potencial”, “usuario” y “consumidor” en los numerales 14.31, 14.32 y 14.33 del artículo 14, en los artículos 146 y 147 utiliza las categorías de “suscriptor” y “usuario” de manera equivalente, debido a que ambos implican los mismos derechos en cuanto a la medición del consumo y la facturación. Por lo tanto, la anomalía mencionada por los actores no tiene efecto práctico ni formal que cuestione la validez de la Resolución núm. 750 de 2016 en lo relacionado con dichos aspectos.

Recalcaron que el acto acusado lo que busca es modificar los rangos de consumo, pretendiendo regular el nivel de “consumo básico” del agua potable como dato de referencia para introducir incentivos de racionalización de este dentro de la estructura tarifaria, al igual que delimitar objetivamente la aplicación del principio de solidaridad en función de cada suscriptor y no por persona individualmente considerada.

Resaltaron que los demandantes incurren en error al considerar que la Ley 373 de 1997 equipara el concepto de usuario a persona, pues el concepto de consumo básico está atado a la definición de aquel que satisface la necesidad esencial de una familia en uso de agua. Además, aseguraron que los subsidios no se otorgan por el número de habitantes por vivienda, ya que ello implicaría que se verificara de forma periódica dicho aspecto por parte de la prestadora del servicio; lo que generó que se adoptara el consumo básico por suscriptor, debido a que, si se hace de la

forma que pretenden los actores, se tendría que cambiar el instrumento de focalización de las ayudas, es decir, estratificar por inmueble o vivienda.

Concluyeron que el acto impugnado se ajustó a los rangos del consumo básico del país, de acuerdo con el comportamiento y preferencias de la demanda de agua por parte de los usuarios del servicio de acueducto, teniendo en cuenta la tendencia de reducción en el consumo.

Por otro lado, en el punto sobre “la Resolución CRA 750 de 2016 tuvo en cuenta el Decreto 1006 de 1992”, afirmaron que no era cierto que se desconociera el Decreto núm. 1006 de 1992, es decir, que no se hay tenido en cuenta el tamaño de las familias, pues en el documento de trabajo del acto acusado se evidenció que “esta Comisión de Regulación realizó el análisis de los rangos de consumo básico propuestos en la Resolución CRA 729 de 2015 con respecto al consumo de familias de siete (7) personas. Se estima una dotación diaria de: 52,38 litros/persona/día en clima frio; 61,90 litros/persona/día en clima templado y 71,43 litros/persona/día en clima cálido con los niveles propuestos en la Resolución CRA 729 de 2015, es decir, 11 m3/suscriptor/mes para clima frio: 13 m3 /suscriptor/mes para clima templado y 15 m./suscriptor/mes para clima cálido”¹¹. De igual forma, dicho documento confirma que se cumplió con lo previsto en la citada disposición en lo relacionado con el cálculo de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, pues deben tenerse en cuenta los rangos de consumo básico, complementario y suntuario. Además, el decreto define el consumo básico como el destinado a satisfacer las necesidades esenciales de las familias, estableciendo su nivel para cada localidad con base en parámetros como el tamaño de las familias, los hábitos de consumo y las condiciones climáticas.

Mencionaron que los archivos que sustentan el acto acusado demuestran que se tuvo en cuenta el artículo 7 de la Ley 373 de 1997 y que se tuvo en cuenta el número de habitantes por hogar según el Censo del año 2005, realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, los hábitos de consumo y las condiciones climáticas para regular el consumo básico.

11 Folio 394 ibidem.

En “La Resolución CRA 750 DE 2016 NO MODIFICA EL RÉGIMEN DE

SUBSIDIO, NI LA LEY 142 DE 1994”, expusieron que el acto acusado no modifica el régimen de subsidios en servicios públicos, ya que el artículo 99 de la Ley 142 de 1994 definió las condiciones y los destinatarios de éstos.

Informaron que el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011 previó que, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para estratos 1, cuarenta por ciento (40%) para estrato 2 y quince por ciento (15%) para estrato

3. De igual forma, estableció que las ayudas aprobadas por los Concejo Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, pero dicho factor puede ser modificado antes del término citado.

Resaltaron que la CRA con el acto acusado no modificó los subsidios, ni los destinatarios, pues no cuenta con dicha facultad. Por lo tanto, los estratos 1, 2 y 3 siguen recibiendo los auxilios al consumo básico en los porcentajes definidos por la Ley.

Advirtieron que las empresas prestadoras del servicio, para determinar las tarifas a aplicar a los suscriptores y/o usuarios, debían dar cumplimiento a las metodologías vigentes, pues así se mantendría el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

Por otro lado, formularon la excepción de “NO EXISTE FALSA MOTIVACIÓN EN EL ACTO DEMANDADO, NI DESVIACIÓN DE PODER”; indicaron que el acto acusado había estado sustentado en las normas que facultaban a la CRA a efectuar la modificación del consumo básico, al igual que en los antecedentes y estudios que fueron puestos a consideración de los interesados, dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 2.3.6.3.3.9 del Decreto núm. 1077 de 2015.

Informaron que, mediante la Resolución núm. CRA 729 de 2015, publicada en el Diario Oficial 49.694 del 12 de noviembre de 2015, la entidad acusada, con el fin de garantizar la transparencia de la información y el derecho de los prestadores y usuarios a participar en las decisiones regulatorias, hizo público el proyecto de

resolución titulado "Por la cual se modifica el rango de consumo básico", por un término de treinta (30) días hábiles, con el propósito de recibir observaciones, reparos y sugerencias. Dicho plazo fue prorrogado por un período igual, finalizando el 2 de febrero de 2016, fecha en la cual la CRA analizó cada una de las observaciones recibidas.

Señalaron que en la Resolución anteriormente citada se especificó que la extinta Junta Nacional de Tarifas, mediante la Resolución núm. 147 de 1987, estableció el rango de consumo básico bimestral entre 0 y 40 m³, el complementario entre 41 y 80 m³ y el suntuario superior a 80 m³. De igual forma, el Decreto 1006 de 15 de junio de 1992 previó que el cargo por consumo de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado debía determinarse teniendo en cuenta los rangos de consumo básico, complementario y suntuario.

Indicaron que los artículos 7 y 8 de la Ley 373 de 1997 establecieron que la CRA se encontraba facultada para regular el consumo básico en función del uso del agua, desincentivar los consumos máximos de cada usuario y determinar los procedimientos, tarifas y medidas sobre los consumidores que sobrepasan el consumo máximo fijo.

Expusieron que, al momento de proferir el acto acusado, se consultaron y analizaron los siguientes estudios: i) “Junco Salas, Juan Carlos. Determinación del consumo básico de agua potable Pontificia Universidad Javeriana. Diciembre 1999; ii) J. Ángel, J. Rozo, L. Hernández y D. Valderrama (2001), "Estimación del consumo básico de agua potable Colombia”, Revista Regulación de Agua Potable y Saneamiento básico, Revista No. 7; iii) Consumo Básico o de subsistencia en el servicio de Acueducto y Alcantarillado. Daniel Revollo Fernández.” y iv) estudio nacional del agua, publicado por el IDEAM. De igual forma, se elaboró un estudio técnico, en el que se utilizó información histórica de consumos de suscriptores residenciales durante un período de diez (10) años en dieciséis (16) ciudades de Colombia, diferenciando los consumos por estrato socioeconómico y por altura sobre el nivel del mar.

Adujeron que con el acto impugnado se fijaron como nuevos rangos de consumo básico los siguientes: a) para ciudades de clima frio en 0-11 m³/suscriptor/mes; b)

ciudades clima templado 0-13 m³/suscriptor/mes, y c) ciudades clima cálido 0-16 m³/suscriptor/mes. Sin embargo, en su artículo 4 se previó un periodo de progresividad para alcanzar los rangos de consumo básico de la siguiente manera:

Pusieron de presente que era claro que la Resolución 750 de 2016 había sido debidamente motivada y que fue conocida por todos los interesados; además, que su finalidad fue la de buscar la sostenibilidad del recurso hídrico, así como la asignación más eficiente de los subsidios otorgados a los suscriptores de los estratos 1, 2 y 3, más no su eliminación o modificación.

Resaltaron que los rangos de consumo básico tenían en cuenta el consumo y tamaño promedio de las familias, el estrato socioeconómico y el clima. Por lo tanto, al verificar dichos aspectos, los documentos de trabajo arrojaron que la medida que debía tomarse contaba con una dotación diaria de: 52.38 litros/persona/día en clima frio; 61,90 litros/persona/día en clima templado y 76.19 litros/persona/día en clima cálido, para grupos familiares conformados por siete (7) personas; esto, de acuerdo con los resultados de la estimación del consumo de agua potable por sujeto, y teniendo en cuenta los metros cúbicos correspondientes al consumo básico en cada clima.

Por último, formularon “SOPORTE DE LOS CARGOS”; al respecto, mencionaron que la parte actora soporta sus cargos en el contenido de las actas del comité de expertos; sin embargo, dichos documentos no son definitivos, pues hacen parte del proceso deliberatorio del proyecto que se va a regular, pero no indica que esa sea la posición de la entidad. Además, el literal k) del artículo 6 de la Ley 1712 de 2014 establece que se considera información pública aquella que es preliminar, debido a que se trata de un documento en construcción.

Asimismo, el Decreto 2696 de 2004, compilado en el Decreto 1077 de 2015, dispone que, para expedir un acto administrativo de carácter general, las comisiones se encuentran en la obligación de efectuar análisis técnicos, económicos y legales, y el comité de expertos generará el documento final que sirva de soporte para la decisión. Por lo tanto, no le asistía razón a los demandantes al solicitar la valoración de archivos que no cuentan con el carácter de definitivos, como son las actas de los comités.

AUDIENCIA INICIAL

El día 27 de septiembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial en la que se fijó el litigio de la siguiente manera:

“Tres son los cargos que plantea el demandante en su solicitud: (i) el de infracción de las normas en que debería fundarse, (ii) el de desviación de las atribuciones de la CRA y de la finalidad que debe perseguir la norma y (iii) el de falsa motivación; En consecuencia, previa, verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 187 del CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 del mismo Código, se deberá decidir:

Infracción de las normas en que debería fundarse

Si la CRA, al expedir la Resolución No. 750 de 2016, desconoció el artículo 25 del Código Civil, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 7 de la Ley 373 de 1997, el artículo 1 del Decreto 1006 de 1992 y el artículo 1.2.1.1 de la Resolución 151 de 2001 proferida por la CRA.

De advertirse que la Resolución demandada se profirió infringiendo una, algunas o todas las normas superiores, se deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto cuestionado.

Desviación de las atribuciones de la CRA y de la finalidad que debe perseguir la norma

Los accionantes partieron de entender que el acto censurado había sido expedido con desviación de las atribuciones de la CRA y de la finalidad que debe perseguir la norma en la realización del estudio técnico para la determinación del rango de consumo básico, vulnerando las disposiciones legales vigentes (“artículo 99 de la Ley 142 de 1994" y "artículo 2 del Decreto 565 de 1996"), e imponiendo un efecto que no guarda relación con sus atribuciones y con la finalidad de la norma.

Visto así el reparo, la Sala en su momento deberá resolver si tal afirmación es cierta, y en caso de que encuentre que si lo es, entonces deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto que se cuestiona.

Falsa motivación

La parte actora adujo que el cargo en cita se configuraba en tanto que los motivos en que se funda el acto impugnado no justifican tal decisión, y dado que los supuestos de hecho esgrimidos son contrarios a la realidad, circunstancia que impone fijar el litigio en relación con cada uno de ellos, así:

La Sala deberá definir si es cierto que los motivos en que se funda la Resolución acusada no la justifican, como quiera que la medida allí adoptada está orientada a generar una estrategia financiera o fiscal frente al déficit entre subsidios y contribuciones en el país, y no a contribuir al uso eficiente, ahorro del agua y a desestimular su uso irracional.

Dilucidado lo anterior, y de encontrar afirmativa la respuesta, tendrá que resolverse si ello se enmarca en la causal de nulidad por falsa motivación. Y de ser así, si conduce a estimar las pretensiones por esa razón.

Adicionalmente, se determinará si es cierto que la decisión demandada incorporo supuestos de hecho contrarios a la realidad, en tanto que el estudio realizado por la CRA, no tuvo en cuenta el tamaño de las familias ni el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado.

De responder de manera positiva al anterior interrogante, la Sala entonces deberá dilucidar si ello se enmarca en la causal de nulidad por falsa motivación. Y de ser así, si es procedente acceder a las suplicas de la demanda.”¹²

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En la diligencia anteriormente mencionada se le concedió a las partes e intervinientes diez (10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto; dicho término inició el 30 de septiembre de 2019 y finalizó el 11 de octubre del mismo año, dentro del cual se realizaron las siguientes manifestaciones:

Mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 2 de octubre de 2019, la parte actora trajo a colación nuevamente los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en el escrito de reforma de la demanda.

12 Folios 471 a 473 ibidem.

La CRA y Minvivienda presentaron alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección el día 11 de octubre de 2019¹³, en el que expuso los siguientes argumentos:

En primera medida hizo un análisis sobre la potestad reglamentaria y sobre los servicios públicos domiciliarios. Posteriormente, se pronunció respecto de la facultad reglamentaria con la que contaba la CRA al momento de proferir el acto acusado, la cual le fue conferida por el Presidente de la República a través del parágrafo 69 de la Ley 640 de 2001.

Asimismo, indicó que dicha entidad contaba con la competencia para establecer los rangos tarifarios del consumo básico, complementario y suntuario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 99.5 de la Ley 142 de 1994, el artículo 1° del Decreto 565 de 1996, la Ley 373 de 1997 y el Decreto 3102 de 1997.

Ahora, frente a los cargos de desviación de poder y falsa motivación, adujo que no le asistía razón a la parte actora debido a que, si bien, en el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 se distingue entre suscriptor y usuario, lo cierto es que en otras normas donde se estudian las tarifas del servicio público y los subsidios, tales conceptos se usan como sinónimos.

Manifestó que era claro que los más afectados con el acto acusado son los estratos 1, 2 y 3; sin embargo, ese hecho no hace que automáticamente se genere la nulidad de este, pues lo relacionado con los subsidios se mantenía de acuerdo con los lineamientos fijados en el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011.

DECISIÓN

13 Folios 501 a 512 ibidem.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

Cuestión previa

Mediante escrito del 12 de junio de 2025¹⁴, el Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes puso de presente a la Sala su impedimento para conocer del proceso de la referencia.

El mencionado Consejero adujo estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso¹⁵. Manifestó que cuando se desempeñó como Experto Comisionado de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico le correspondió actuar como experto líder en la elaboración del documento de seguimiento a la modificación del rango del consumo básico contenida en la Resolución núm. 750 de 2016. Precisó que ese seguimiento se consolidó en una entrega final en el mes de noviembre de 2018, trabajo que formó parte de las agendas regulatorias anuales durante las que se desarrollaron varias entregas parciales hasta su finalización. Resaltó como una de las conclusiones del seguimiento: “El resultado del análisis y seguimiento a la

14 Visible en el índice 74 del Sistema de Gestión SAMAI.

15 Aplicable al presente trámite por remisión del artículo 130 del CPACA.

aplicación de la medida de consumo básico durante el periodo comprendido entre mayo 2016 y junio de 2018, no evidencia la necesidad de realizar modificaciones a los rangos de consumo básico establecidos en la Resolución CRA 750 de 2016.”. Además, sostuvo que como Director Ejecutivo de la mencionada Comisión emitió conceptos sobre la Resolución núm. 750 de 2016, objeto del presente medio de control de nulidad.

Pues bien, respecto del alcance de la causal invocada, esta Sección en proveído del 18 de marzo de 2021, señaló lo que sigue:

“Al respecto, es pertinente señalar que en providencia de 24 de junio de 2015, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutelas núm.1, en lo referente al impedimento fundado en que el funcionario judicial haya «manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso», concluyó:

« […] En punto a la estructuración de la causal alegada la Corte Suprema de  Justicia  ha  manifestado  lo  siguiente  (CSJ AP, 5 Jul. 2007, Rad. 27.775):

Frente a esta causal, la Sala ha sostenido que no toda opinión emitida por el juez sobre el objeto del proceso da lugar a la declaratoria de impedimento, sino sólo aquélla que se produce extraprocesalmente puede conducir a la separación del asunto. Además, la opinión con poder suficiente para la separación del conocimiento del proceso, debe ser de fondo, sustancial, es decir, que vincule al funcionario judicial con el asunto sometido a su consideración al punto que le impida actuar con la imparcialidad y ponderación que de él espera el conglomerado social, y particularmente los sujetos procesales que intervienen en la actuación.

Pero no se trata de cualquier pronunciamiento u opinión abstracta y general, en tanto que la que resulta impediente debe tener estrecha relación con el asunto que ha de resolver el funcionario, como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala, a la cual acudieron los integrantes del Tribunal Superior de Valledupar para inadmitir el impedimento, “no toda opinión o concepto sobre el objeto del proceso origina causal impediente, pues la que adquiere relevancia jurídica en esta materia es la emitida por fuera del proceso y de tal entidad y naturaleza que vincule al funcionario sobre el aspecto que ha de ser objeto de decisión”, tema sobre el cual agregó:

“Además ese concepto extraprocesal del que se exige identidad absoluta sobre el objeto del conocimiento, debe presuponer un razonamiento con entidad suficiente para sustentar la manifestación de impedimento, esto es, que traduzca una motivación profunda, un

compromiso intelectual que lo vincule a los hechos que son materia de juzgamiento o, como lo ha señalado recientemente la Sala, debe ser 'sustancial, vinculante, de fondo, que constituya una barrera que cerca el juicio del juzgador y le impide actuar con libertad' (Auto de julio 19/2000)”. (Destacado fuera del texto original).”¹⁶

En este sentido, esta Sección, en providencia del 15 de noviembre de 2024, estableció que, para estructurar la causal invocada, se deben cumplir los siguientes requisitos: (i) emitir un concepto sustancial y de fondo sobre el asunto sometido a consideración, (ii) que el concepto sea específico, es decir, que incida directamente sobre la controversia y (iii) que sea motivado, lo cual implica que las posiciones adoptadas sobre las cuestiones en disputa deben centrarse en el tema sometido a examen; veamos:

“Para entender esta causal, en lo que tiene que ver con la manifestación de impedimento por haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, la Sala prohijará la siguiente providencia que analiza los elementos que han de acreditarse para su configuración, así:

“[...] En punto a la estructuración de la causal alegada la Corte Suprema de

Justicia ha manifestado lo siguiente (CSJ AP, 5 Jul. 2007, Rad. 27.775):

Frente a esta causal, la Sala ha sostenido que no toda opinión emitida por el juez sobre el objeto del proceso da lugar a la declaratoria de impedimento, sino sólo aquélla que se produce extraprocesalmente puede conducir a la separación del asunto. Además, la opinión con poder suficiente para la separación del conocimiento del proceso, debe ser de fondo, sustancial, es decir, que vincule al funcionario judicial con el asunto sometido a su consideración al punto que le impida actuar con la imparcialidad y ponderación que de él espera el conglomerado social, y particularmente los sujetos procesales que intervienen en la actuación.

Pero no se trata de cualquier pronunciamiento u opinión abstracta y general, en tanto que la que resulta impediente debe tener estrecha relación con el asunto que ha de resolver el funcionario, como reiteradamente lo ha señalado la jurisprudencia de la Sala, a la cual acudieron los integrantes del Tribunal Superior de Valledupar para inadmitir el impedimento, “no toda opinión o concepto sobre el objeto del proceso origina causal impediente, pues la que adquiere relevancia jurídica en esta materia es la emitida por fuera del proceso y de tal entidad y naturaleza que vincule al funcionario sobre el aspecto que ha de ser objeto de decisión”, tema sobre el cual agregó: “Además ese concepto extraprocesal del que se exige identidad absoluta sobre el objeto del conocimiento, debe presuponer un razonamiento con entidad suficiente para sustentar la manifestación de impedimento, esto es, que traduzca una motivación profunda, un compromiso intelectual que lo vincule a los hechos que son materia de juzgamiento o, como lo ha señalado recientemente la

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Auto del 18 de marzo de 2021. Proceso radicado número 11001 33 34 004 2015 00063 01. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón.

Sala, debe ser 'sustancial, vinculante, de fondo, que constituya una barrera que cerca el juicio del juzgador y le impide actuar con libertad' (Auto de julio 19/2000)”. (Destacado fuera del texto original).

La anterior providencia ha sido acogida por esta Corporación de manera pacífica en reiterados y recientes pronunciamientos¹⁷.

De acuerdo con lo precedente, los elementos que han de estar presentes en la estructuración de la causal invocada y que dan lugar a que el juez sea apartado del presente proceso por la manifestación extraprocesal que prueba el concepto dado frente al asunto materia de debate, son los siguientes:

 ? Concepto sustancial y de fondo. Es decir, que debe estar relacionado intrínsecamente con el asunto sometido a decisión y se equipara a la preexistencia de una posición sobre el tema llamado a decidir.

 Específico. El concepto que impide la participación del juez es aquel que de manera precisa decanta una posición sobre el asunto sometido a controversia. No es válido asimilar su ocurrencia por un planteamiento de contenido general que no incida sobre el asunto en cuestión, ni de cualquier opinión no puntual que se manifieste sobre la temática o marco general de la controversia.

 Motivado. La posición sobre las cuestiones materia del proceso recaen en que los razonamientos del concepto estén referidos no solo a una exposición jurídica suficiente y motivada, sino respecto del tema jurídico sometido a examen”¹⁸ (Subrayas y negrillas de la Sala).

En ese orden, del análisis del documento de seguimiento realizado al acto demandado, así como del contenido de la demanda, se concluye que en el presente caso sí se configura la causal de impedimento prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, relativa a haber emitido, fuera del proceso, concepto sobre las cuestiones materia del litigio.

En este caso, el Consejero, en su condición de experto líder del documento de seguimiento a la modificación del rango del consumo básico adoptada por la Resolución núm. 750 de 2016, emitió valoraciones técnicas sobre varios de los aspectos fácticos y jurídicos que ahora están sometidos a consideración. En efecto, dentro de los cargos de la demanda a la Sala le corresponde analizar lo relativo a:

17 Ver entro otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: i) Sala 6 Especial de Decisión, auto de 21 de febrero de 2024, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argu¨ello, expediente nu´m. 11001-03-15-000-2023-06832-00; ii) Sala 25 Especial de Decisión, auto de 14 de junio de 2024, C.P. Nubia Margoth Pen~a Garzón, expediente nu´m. 11001-03-15-000-2023-07630-00; iii) Sección Primera, auto de 19 de septiembre de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente nu´m. 25000- 23- 41-000-2014-00810-01.

18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 15 de noviembre de 2024. Proceso radicado número: 68001 23 31 000 2008 00725 01. Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón.

1. Si el acto demandado impactó negativamente los subsidios asignados a los usuarios de menores ingresos, al modificar los rangos de consumo básico sin tener en cuenta las condiciones reales de consumo de las familias beneficiarias.
2. Si la medida regulatoria adoptada por la CRA desvió su finalidad constitucional y legal, al responder a razones de ajuste fiscal y sostenibilidad del sistema de subsidios y contribuciones, en lugar de perseguir el uso eficiente y racional del recurso hídrico.

Frente a estos mismos aspectos, el Consejero emitió pronunciamientos expresos, detallados y valorativos en el documento de seguimiento mencionado. Así, por ejemplo: calificó como “favorable” el impacto de la medida regulatoria, anticipando una valoración positiva de los efectos generados por la resolución demandada. También cuantificó la decisión de la CRA en términos técnicos y financieros, incluyendo cifras sobre variaciones en el volumen de agua consumido, los rangos de consumo subsidiado y, particularmente, los cambios porcentuales y en millones de pesos respecto de los subsidios otorgados, evidenciando un análisis profundo sobre la materia. Además, el documento bajo su liderazgo asoció expresamente los efectos de la modificación regulatoria con los objetivos de sostenibilidad del sistema de subsidios, lo cual refleja una anticipación conceptual sobre uno de los temas centrales que serán decididos en este proceso: la finalidad de la medida regulatoria.

En consecuencia, la intervención del Consejero en calidad de experto no se limitó a una labor técnica o metodológica de recolección de información, sino que comprendió una toma de postura clara y argumentada sobre los efectos de la regulación demandada en los subsidios y en las finalidades de política pública que la orientaron, es decir, puntos centrales del presente litigio.

Así, se cumplen de forma inequívoca los tres criterios jurisprudenciales exigidos para que opere la causal de impedimento: (i) concepto sustancial y de fondo: porque el Consejero asumió una posición sobre el efecto de la resolución en los subsidios y su orientación normativa; (ii) específico: porque el concepto se refiere de manera directa y precisa a los mismos aspectos objeto de controversia en el proceso judicial

de la referencia y (iii) motivado: porque su postura está soportada en datos, análisis técnicos y razonamientos expresos consignados en un documento oficial, aprobado como parte de la agenda regulatoria de la Comisión.

Por ende, se declarará fundado el impedimento y en consecuencia se separará al mencionado Magistrado del conocimiento del asunto bajo examen.

Planteamiento

De acuerdo con el escrito de la demanda, las contestaciones al libelo introductorio y la fijación del litigio, la Sala deberá resolver tres (3) aspectos.

El primero, si la entidad demandada desconoció los artículos 25 del Código Civil, 14 de la Ley 142 de 1994, 7 de la Ley 373 de 1997, 1 del Decreto 1006 de 1992 y

1.2.1.1 de la Resolución núm. 151 de 2001 proferida por la CRA, pues los demandantes sostienen que el acto acusado modificó los rangos de consumo básico y definió el consumo complementario y suntuario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado fijando un número de metros cúbicos mensuales por suscriptor facturado y no por usuario, al tiempo que pasó por alto el tamaño de las familias. Sobre tal reproche, en defensa de la legalidad de la resolución controvertida, se comentó que, si bien la Ley 142 de 1994 definía de manera diferente los términos “suscriptor”, “suscriptor potencial”, “usuario” y “consumidor”, en los artículos 146 y 147 utilizaba las categorías de “suscriptor” y “usuario” de manera equivalente, debido a que ambos conceptos implican los mismos derechos en cuanto a la medición del consumo y la facturación. Por lo tanto, la presunta anomalía mencionada por los actores carecía de efecto formal o práctico. De igual manera, se alegó que no era cierto que se hubiese desconocido el tamaño de las familias, comoquiera que el documento de trabajo soporte del acto acusado evidenciaba que sí se consideró el número de los integrantes de aquellas en relación con la altitud promedio sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo.

El segundo, según los demandantes, si los motivos esgrimidos justifican la medida adoptada. En concreto, si el estudio técnico que sirvió para definir el rango de consumo básico buscó incentivar el ahorro de agua (finalidad legal) o, por el

contrario, afectó los subsidios de los estratos menos favorecidos. En cuanto a tal particular, la parte demandada señaló que el acto acusado no modificó el régimen de subsidios en servicios públicos, ya que el artículo 99 de la Ley 142 de 1994 definió las condiciones y los destinatarios de éstos. Por lo tanto, los estratos 1, 2 y

3 continuaban recibiendo los auxilios al consumo básico en los porcentajes legalmente establecidos.

El tercero, como lo sostienen los demandantes, si es cierto que los motivos en que se funda la resolución acusada no la justifican, toda vez que, para la parte actora, la medida allí adoptada está orientada a generar una estrategia financiera o fiscal frente al déficit entre subsidios y contribuciones en el país, y no a contribuir al uso eficiente, ahorro del agua y a desestimular su uso irracional. Y, adicionalmente, si es cierto que la decisión demandada incorporó supuestos de hecho contrarios a la realidad, en tanto que el estudio técnico realizado inadvirtió el tamaño de las familias y el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado. Para rebatir este cargo, en las contestaciones al libelo introductorio se puso de presente la elaboración de un estudio técnico, en el que se utilizó información histórica de consumos de suscriptores residenciales durante un período de diez (10) años en dieciséis (16) ciudades de Colombia, diferenciando los consumos por estrato socioeconómico y por altura sobre el nivel del mar. También se adujo que con el acto impugnado se fijaron como nuevos rangos de consumo básico los siguientes: a) para ciudades de clima frio en 0-11 m3/suscriptor/mes; b) ciudades clima templado 0-13 m3/suscriptor/mes, y c) ciudades clima cálido 0-16 m3/suscriptor/mes. Todo lo cual revelaba que los rangos de consumo básico tenían en cuenta el consumo y tamaño promedio de las familias, el estrato socioeconómico y el clima.

De la presunta infracción de las normas en que debería fundarse

La Sala deberá definir si es nulo, por infracción de norma superior, el acto administrativo por medio del cual la CRA modificó el rango de consumo básico para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, y definió el consumo complementario y suntuario, si, a juicio de los demandantes, fijó un número de

metros cúbicos mensuales por suscriptor facturado y no por usuario, además, sin considerar el tamaño de las familias.

Para responder al anterior interrogante es pertinente traer a colación las normas invocadas por los demandantes como desconocidas y que se delimitaron al momento de fijar el litigio en la audiencia inicial, esto es, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el artículo 7 de la Ley 373 de 1997, el artículo 1 del Decreto 1006 de 1992, el artículo 1.2.1.1 de la Resolución 151 de 2001, expedida por la CRA, y el artículo 25 del Código Civil.

En lo que al caso concreto interesa, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 dispone lo que se lee a continuación:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

14.31. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.

(…)

14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.”.

A su turno, el artículo 7 de la Ley 373 de 1997 establece lo siguiente:

“Artículo 7. Consumos básicos y máximos. Es deber de la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales, de acuerdo con sus competencias, establecer consumos básicos en función de los usos del agua, desincentivar los consumos máximos de cada usuario y establecer los procedimientos, las tarifas y las medidas a tomar para aquellos consumidores que sobrepasen el consumo máximo fijado.”

Por su parte, el artículo 1 del Decreto 1006 de 1992 indica que:

“Artículo 1º El artículo 6º del Decreto 394 de 1987, quedará así:

"Artículo 6º El cargo por consumo se determinará teniendo en cuenta las tarifas definidas para los siguientes bloques:

Primero: Consumo Básico.

Segundo: Consumo Complementario. Tercero: Consumo Suntuario.

El Consumo Básico es el destinado a satisfacer las necesidades esenciales de las familias y su nivel se establecerá para cada localidad con base en parámetros tales como el tamaño de las familias, los hábitos de consumo y las condiciones climáticas.

El Consumo Complementario es aquel consumo ubicado en la franja entre uno y dos veces el nivel de Consumo Básico.

El Consumo Suntuario es aquel por encima de dos veces el nivel de Consumo Básico.

Dentro de los bloques de Consumo Complementario y Suntuario, la Junta Nacional de Tarifas podrá aprobar rangos tarifarios diferentes.

Parágrafo. Las tarifas de cualquiera de los bloques y rangos tarifarios podrán ser objeto de diferenciación por estratos socio-económicos".

A su vez, el artículo 1.2.1.1 de la Resolución 151 de 2001, expedida por la CRA, muestra un extenso listado de definiciones técnicas sobre la materia, por ejemplo, aforo de agua, cargo fijo, costos de facturación, entidad tarifaria local, factor de subsidio, entre otras, sin que exista de forma puntual un concepto relacionado con los términos suscriptor o usuario. No obstante, se puede destacar del contenido del artículo que algunas de las definiciones se refieren a tales términos así: al definir “Cargo fijo” se sostiene que es “el Valor unitario por suscriptor o usuario, que refleja los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio, independientemente del nivel de uso.”. De igual modo se procede cuando se explican los conceptos de “Factor de contribución: Es el excedente que paga un usuario o suscriptor sobre el valor del servicio, para un servicio público domiciliario.” y de “Factor de Subsidio: Es el descuento que se le hace a un usuario o suscriptor sobre el valor del servicio en el rango de consumo básico, para un servicio público domiciliario.”.

Finalmente, se debe mencionar que el artículo 25 del Código Civil dispone que la interpretación que se hace para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, corresponde al legislador.

Pues bien, el repaso de las normas que respaldan el cargo bajo estudio permite establecer que el concepto de violación formulado por los demandantes no

tiene el alcance pretendido, ya que dichas disposiciones, al definir los términos de usuarios y consumidor, no imponen a la CRA la obligación de delimitar los rangos de consumo básico, complementario y suntuario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en función del número de metros cúbicos mensuales por cada uno de los habitantes de un inmueble, sino por domicilio, entendido como la unidad de prestación del servicio.

Es cierto que los términos "suscriptor" y "usuario" no son sinónimos ni se utilizan de manera indistinta, toda vez que el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define al suscriptor como la persona natural o jurídica que celebra un contrato de condiciones uniformes, y al usuario como quien se beneficia con la prestación del servicio público, ya sea como propietario del inmueble o como receptor directo del mismo, a cualquier título. Sin embargo, no puede entenderse que, al regular el servicio público domiciliario, el legislador haya pretendido referirse al consumo individual de cada habitante, pues ello resulta inoperante y contrario al carácter domiciliario del servicio. Lo que en realidad se regula es el consumo del inmueble, como unidad, bajo la titularidad de un suscriptor que contrata y un usuario que lo recibe, quien puede o no coincidir con aquel.

Ello, entre otras razones, justifica que la legislación exija a la entidad reguladora tener en cuenta la conformación familiar al momento de establecer los rangos de consumo básico, complementario y suntuario, pues parte del entendido de que cada usuario representa una unidad familiar, y que, en consecuencia, el cálculo del consumo debe contemplar dicha extensión. De no ser así, la norma se habría limitado a señalar que el consumo debía calcularse considerando únicamente a los usuarios de manera individual y genérica.

Es claro, sin embargo, que no se requiere una verificación caso a caso del número de personas por domicilio, ya que para ello el ente regulador se apoya en la información estadística proveniente de los censos oficiales y en los promedios que de allí se derivan. Así, al calcular los niveles de consumo, la entidad debe partir del consumo asignado a cada suscriptor facturado y multiplicarlo por el número promedio de integrantes del grupo familiar que, según los datos estadísticos, lo conforman dentro de cada estrato socioeconómico.

Desde esta perspectiva, no se desconoce la definición legal de usuario, sino que se reconoce que, tratándose de servicios públicos domiciliarios, la medición del consumo se realiza sobre el domicilio, por lo que la fijación de los rangos en función de metros cúbicos mensuales por suscriptor facturado resulta jurídicamente admisible, siempre que en dicha estimación se tengan en cuenta parámetros que reflejen el consumo de las familias que habitan esos domicilios.

La Sala entiende que la cuantificación del consumo de los servicios públicos, en particular del consumo básico, solo es posible mediante la medición. La medición constituye un derecho del suscriptor o usuario, según lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 146 de la Ley 142 de 1994:

“CAPÍTULO V.

DE LA DETERMINACIÓN DEL CONSUMO FACTURABLE

ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL

CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.”.

El consumo medido se convierte en la principal herramienta para establecer el precio cobrado al suscriptor o usuario, precio que posteriormente se refleja en la factura de servicios públicos, conforme a lo establecido en el artículo 147 de la misma ley¹⁹.

19 “CAPÍTULO VI. DE LAS FACTURAS. ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS

FACTURAS. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo. PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.”.

En ese orden de ideas, el término "suscriptor facturado" no constituye una categoría extraña al ordenamiento jurídico, sino que se refiere a la persona respecto de la cual se efectúa la medición y se emite la correspondiente factura por el consumo registrado. Aunque la medición puede recaer sobre un usuario distinto del suscriptor

–por ejemplo, un arrendatario que efectivamente consume el servicio sin haber suscrito el contrato–, lo cierto es que la empresa prestadora solo factura al suscriptor, es decir, a quien ha celebrado el contrato de condiciones uniformes. Por ello, en la práctica, para efectos de facturación, hay tantos usuarios como suscriptores, dado que, cuando no es el suscriptor quien asume el pago, lo hace el usuario en su lugar. Así, el concepto de "suscriptor facturado" refleja de manera adecuada la relación jurídica y operativa sobre la cual la empresa aplica los rangos de consumo establecidos por la CRA, conforme al marco normativo vigente.

Como bien lo sostuvo la comisión demandada en la contestación de la demanda, la supuesta anomalía que resaltaron los actores con fundamento en las normas antes expuestas carece de efectos prácticos en el ámbito de la medición del consumo y su facturación, y en ningún caso pone en entredicho la validez de la resolución demandada.

Por otra parte, en lo que concierne a la falta de análisis del tamaño las familias al momento de fijar el número de metros cúbicos mensuales en el rango de consumo básico para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y definir el consumo complementario y suntuario, la Sala encuentra que no es cierta la ausencia de dicho elemento, en la medida en que, en el “Documento de trabajo proyecto general - RANGO DE CONSUMO BÁSICO” del 6 de noviembre de 2015, soporte del acto acusado²⁰, la CRA “realizó el análisis de los rangos de consumo básico propuestos en la Resolución CRA 729 de 2015 con respecto al consumo de familias de siete (7) personas. Se estima una dotación diaria de: 52,38 litros/persona/día en clima frío; 61,90 litros/persona/día en clima templado y 71,43 litros/persona/día en clima cálido con los niveles propuestos en la Resolución CRA 729 de 2015, es decir, 11 m3/suscriptor/mes para clima frío;

13 m3/suscriptor/mes para clima templado y 15 m3/suscriptor/mes para clima

20

https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/original/documents/Documento_de_Trabajo_y_Participacion

_Ciudadana_750.pdf

cálido. Adicionalmente, se debe tener en cuenta que en los hogares donde habiten un mayor número de personas, pueden existir mayores ingresos que permitan mitigar el efecto sobre los metros cúbicos que no sean subsidiados, es decir, los que se consuman después del consumo básico.”. (Énfasis fuera del texto original).

En este orden de ideas, la Sala concluye que la CRA, al establecer los rangos de consumo y adoptar los valores respectivos por suscriptor facturado, actuó dentro del margen de configuración técnica que le otorgan las normas que rigen la materia, sin desconocer las definiciones legales de suscriptor y usuario, ni el deber de considerar el tamaño promedio de las familias en la estimación del consumo básico, conforme a los parámetros legales y técnicos vigentes.

Correlato de lo expuesto, el cargo no prospera.

De la presunta desviación de las atribuciones de la CRA y el desconocimiento de la finalidad de las normas superiores

La Sala deberá definir si es nulo el acto administrativo por medio del cual la CRA modificó el rango de consumo básico para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, y definió el consumo complementario y suntuario, si, a juicio de los demandantes, impactó de forma negativa en los subsidios de los estratos menos favorecidos.

Para resolver el anterior interrogante es indispensable determinar si es cierto que la resolución acusada, tal y como lo sostienen los demandantes, afectó de forma directa a los subsidios que reciben los estratos menos favorecidos.

En efecto, la Sala debe reconocer que la reducción de los metros cúbicos correspondientes al consumo básico tiene como consecuencia directa una disminución del volumen de agua al cual se le aplica el subsidio tarifario previsto en la Ley 142 de 1994. Esto implica que aquellos consumos que anteriormente se beneficiaban de dicho subsidio y que ahora superan el nuevo umbral de consumo básico, pasan a ser clasificados como complementarios o suntuarios y, por ende, no se subsidian. Es decir, aunque los subsidios continúan aplicándose al consumo

básico, al reducirse la cantidad de metros cúbicos que lo integran, se afecta la proporción del consumo total que puede beneficiarse de dicha ayuda tarifaria.

Lo anterior obedece al diseño normativo y metodológico del régimen de subsidios y contribuciones establecido por el legislador y desarrollado por la CRA. En efecto, conforme a dicho esquema, los subsidios se calculan con fundamento en el estrato socioeconómico de la vivienda, el consumo de agua y los costos de referencia del servicio, esto últimos definidos por la CRA, los cuales comprenden los gastos asociados a la prestación del servicio, incluyendo los costos de administración, operación, mantenimiento y capital. Así, los subsidios cubren tanto el cargo fijo como el cargo por consumo, pero únicamente hasta el volumen de consumo que ha sido definido como básico. Es decir, el subsidio solo aplica respecto de los metros cúbicos consumidos dentro del rango de consumo básico establecido por la regulación. Por tanto, cualquier reducción en dicho rango se traduce, de forma directa y proporcional, en una disminución del volumen de agua al cual puede acceder el usuario subsidiado.

En consecuencia, cuando se disminuyen los metros cúbicos que integran el rango de consumo básico, se limita el margen de consumo que puede ser objeto de subsidio, lo que afecta proporcionalmente el beneficio económico que reciben los usuarios de menores ingresos. Esta afectación tiene implicaciones tarifarias, en la medida en que reduce el umbral de consumo respecto del cual se reconoce la ayuda, obligando a los usuarios a asumir mayores costos por los consumos que excedan el nuevo límite establecido.

A su vez, debe recordarse que el esquema de subsidios y contribuciones se financia solidariamente con los aportes realizados por los usuarios de los estratos 5 y 6, así como por los sectores comercial e industrial, lo que refuerza el carácter redistributivo de dicho modelo. En este contexto, cualquier alteración en los elementos que determinan el beneficio –como la redefinición de los rangos de consumo básico– debe observar estrictamente los principios de proporcionalidad, progresividad y sostenibilidad financiera, de manera que no se desnaturalice el objetivo de garantizar la accesibilidad económica a servicios públicos esenciales por parte de la población en condición de vulnerabilidad.

En ese orden, la modificación de los rangos de consumo básico en los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado tiene una incidencia directa y proporcional sobre el volumen total de consumo al cual pueden acceder los usuarios beneficiarios de subsidios tarifarios, es decir, los pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3.

Sin embargo, esta afectación no implica, por sí sola, la ilegalidad de la medida, comoquiera que la CRA justificó la modificación de los rangos de consumo con fundamento en un estudio técnico (“Documento de trabajo proyecto general - RANGO DE CONSUMO BÁSICO”, del 6 de noviembre de 2015, que será expuesto con detalle en el acápite 8.5 de la presente providencia) que evidenció una reducción sostenida en el consumo promedio de agua por parte de los hogares colombianos, razón por la cual el ajuste respondió a la realidad y a la necesidad de actualizar los parámetros regulatorios en aras de promover el uso eficiente del recurso hídrico y desincentivar su consumo excesivo. En tal sentido, la medida tiene soporte técnico y persigue un fin legítimo, en consonancia con el principio de eficiencia que orienta la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

En efecto, de la motivación del acto acusado se desprende que la pretensión de su expedición guarda unidad en torno al propósito de actualizar y racionalizar el uso del recurso hídrico en el país, de forma técnica, sostenible y conforme al marco legal vigente. Puntualmente, busca actualizar los rangos de consumo básico, complementario y suntuario para el servicio público domiciliario de acueducto, con el fin de incentivar el uso eficiente y racional del agua, en consonancia con la reducción observada en el consumo promedio de los usuarios residenciales. Para tal efecto, indicó dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales en materia ambiental y de servicios públicos y, entre otras normas, mencionó los artículos 80 de la Constitución Política, 7 y 8 de la Ley 373 de 1997.

Bajo tal perspectiva, la Sala encuentra que el acto demandando tiene sustento técnico y apunta a una finalidad que resulta constitucional y legalmente admisible.

No sobra reiterar que en el artículo 4, sobre la progresividad de la modificación de los rangos de consumo básico, la CRA dispuso: “ARTÍCULO 4. Progresividad. Para alcanzar los rangos de consumo básico señalados en el

presente acto administrativo, se implementará un período de progresividad en la aplicación de la medida por parte de las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de las ciudades y municipios”. Así, la transición, la orden de difusión (artículo 5) y la fecha de aplicación de la medida (artículo 6) a partir del 1 de mayo de 2016, persiguieron que las personas se adaptaran paulatinamente a la regulación, bajo una lógica que reafirma la inexistencia de una intención directa o indirecta de afectación sobre los subsidios.

En consecuencia, si bien es cierto que la reducción del rango de consumo básico conlleva una afectación al alcance histórico de los subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3, dicha circunstancia no desvirtúa la legalidad del acto administrativo acusado, en la medida en que se fundamenta en datos técnicos, persigue fines constitucionales y legales legítimos, al tiempo que fue implementada con criterios de gradualidad y razonabilidad.

Con todo, el cargo no prospera.

De la presunta falsa motivación

Para desarrollar el cargo enunciado, en atención a los términos de la fijación del litigio, en primer lugar, la Sala tendrá que establecer si es cierto que el estudio técnico realizado para respaldar la resolución atacada incorporó supuestos de hecho contrarios a la realidad respecto del tamaño de las familias y el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado.

En ese orden, para despachar el primer problema, es menester acudir al contenido del estudio técnico, esto es, el “Documento de trabajo proyecto general - RANGO DE CONSUMO BÁSICO”, del 6 de noviembre de 2015, soporte del acto acusado. Veamos los apartes relevantes:

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Tabla 11. Rangos de consumo básico por clima. CRA 2008.

CLIMA	ALTITUD	RANGO DE CONSUMO BASICO (m3/suscriptor/mes)
Cálido	0 – 1000	19
Templado	1000 – 2000	18
Frío	>2000	17

Fuente: CRA, 2008.

De la revisión de tal prueba la Sala observa que:

Se emplearon datos reales sobre el número de personas por hogar que luego se actualizaron. El estudio técnico menciona que se utilizó información de la Encuesta Nacional de Hogares (1999) y el Censo de 2005 para

actualizar el número de personas por familia. Esto demuestra que la resolución atacada no incorporó supuestos de hecho contrarios a la realidad respecto del tamaño de las familias y el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado. Además, que el tamaño familiar fue un factor clave en la estimación del consumo básico de agua.

El cálculo del consumo básico se efectuó considerando el número de personas por vivienda. En la metodología de la CRA se establecen distintos niveles de consumo básico utilizando como referencia el número de habitantes por hogar. Esto se observa en la tabla que muestra los valores estimados de consumo según el tamaño familiar.

El impacto del tamaño del hogar se vio reflejado en los resultados del estudio. El documento soporte del acto cuestionado indica que se calcularon valores de consumo básico tomando en cuenta las diferencias en el número de personas por vivienda en diversas ciudades de Colombia. La estimación del consumo mínimo esencial se basó en la cantidad de agua requerida por persona dentro de un hogar promedio.

Se consideró el tamaño del hogar en la reducción del consumo básico. El estudio técnico menciona que el consumo básico se ajustó en función del número promedio de personas por hogar y de los avances tecnológicos en reducción de consumo, como sanitarios de bajo flujo y duchas eficientes.

Otro factor que se apreció fue la variabilidad del consumo por hogar en función del clima y la región. Además del número de personas por hogar, el documento reconoce que el consumo varía según la ubicación geográfica y el clima, lo que refuerza la idea de que el tamaño familiar no fue tratado como un valor fijo, sino como una variable que influye en el consumo.

Además, como lo sustentó en la contestación de la demanda, la CRA explicó que los rangos de consumo básico se establecieron luego de valorar un consumo de 71,43 litros/persona/día en clima frío, 61,90 litros/persona/día en clima templado y 76,19 litros/persona/día en clima cálido para familias de siete (7) personas. Estos valores resultaron de la estimación del consumo de agua potable por persona,

tomando como referencia los metros cúbicos correspondientes al consumo básico en cada tipo de clima. Específicamente:

Clima frío: 11 m³/suscriptor/mes para ciudades y municipios con una altitud promedio superior a 2.000 msnm.

Clima templado: 13 m³/suscriptor/mes para ciudades y municipios con una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 msnm.

Clima cálido: 16 m³/suscriptor/mes para ciudades y municipios con una altitud promedio inferior a 1.000 msnm.

A partir de estos valores, se calculó el consumo diario en litros por suscriptor (hogar) y, en consecuencia, el consumo per cápita, determinando que el consumo básico definido cubre las necesidades esenciales de un hogar de siete (7) personas en cada tipo de clima.

Lo anterior, con la intención de alinear la regulación con las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), que establece que se requieren entre 50 y 100 litros de agua por persona al día para garantizar la satisfacción de necesidades básicas. Además, se consideraron los resultados del Censo 2005; en cuanto al número de personas por vivienda en las ciudades de la muestra que oscila entre 3,44 y 4,77 personas por hogar.

Por lo tanto, la Sala concluye que los rangos de consumo básico definidos en la resolución atacada no incorporaron supuestos de hecho contrarios a la realidad respecto del tamaño de las familias y el número de usuarios que obran como consumidores por cuenta de cada suscriptor facturado, por lo que garantizó la cobertura de las necesidades básicas de hogares con un número de integrantes superior al número de personas por vivienda promedio. Asimismo, cumplen con los lineamientos de la OMS en cuanto a la cobertura de necesidades esenciales de las personas.

Con todo, comoquiera que la premisa de la cual parte la primera parte del cargo no resulta cierta, este no prospera.

En segundo lugar, la Sala deberá definir si es cierto que la regulación adoptada se orientó a generar una estrategia fiscal frente al déficit entre subsidios y contribuciones en el país, y no a contribuir al uso eficiente, ahorro del agua y desestimular su uso irracional.

Pues bien, al volver sobre la finalidad de la resolución cuestionada, la Sala considera que, del soporte técnico del acto, las consideraciones expuestas y el objeto planteado en el artículo núm. 2, es claro que la CRA tuvo como propósito central la redefinición de los rangos de consumo básico, complementario y suntuario del agua potable, con el fin de incentivar el uso eficiente del recurso, fomentar el ahorro y desincentivar su consumo irracional. Para ello, la resolución estableció nuevos umbrales de consumo que permitieran garantizar el acceso al agua para las necesidades básicas de la población y promovieran un consumo más responsable.

En este sentido, la regulación contempló la aplicación de estructuras tarifarias progresivas, en las cuales el consumo básico se mantiene a un costo asequible para los usuarios, mientras que el consumo complementario y suntuario se encuentra sujeto a tarifas más elevadas. Esta medida tiene un efecto directo en la conducta de los consumidores, ya que los desincentiva a superar los niveles de consumo razonables y promueve la optimización del recurso hídrico. De esta manera, la resolución no solo busca garantizar la sostenibilidad económica del servicio de acueducto, sino también propiciar una gestión más eficiente del agua a nivel nacional.

Además, la CRA ha manifestado de manera reiterada que sus medidas regulatorias se fundamentan en principios de sostenibilidad ambiental y eficiencia en la prestación del servicio. En el caso específico de la Resolución núm. 750 de 2016, las modificaciones introducidas responden a la necesidad de establecer un esquema de consumo que equilibre la accesibilidad con la conservación del recurso, en concordancia con las recomendaciones internacionales sobre el uso racional del agua.

Por lo anterior, no es cierto que el acto demandado se hubiese orientado exclusivamente a una estrategia fiscal para hacer frente al déficit entre subsidios y contribuciones en el país. Si bien las medidas adoptadas pueden haber tenido efectos en la estructura tarifaria y en el equilibrio financiero del sector, su finalidad principal fue la promoción del uso eficiente del agua y la reducción del consumo innecesario. La normativa regulatoria establecida en la resolución evidencia un enfoque integral que incorpora tanto criterios de sostenibilidad económica como de preservación del recurso hídrico, desmintiendo así cualquier afirmación que intente reducir su propósito a una estrategia meramente fiscal.

Así las cosas, toda vez que la premisa de la cual parte la segunda parte del cargo no resulta cierta, este no prospera.

Costas

Visto el artículo 188 del CPACA²¹, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Germán Eduardo Osorio Cifuentes, de conformidad con lo previsto en la parte considerativa de esta providencia.

21 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de nulidad de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.

CUARTO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 19 de junio de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidenta Consejero de Estado

Consejera de Estado

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co