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Radicado: 11001 03 24 000 2017 00332 00

Demandante: SSPD

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

Radicación núm.: 11001 03 24 000 2017 00332 00

Actor: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Tesis: No es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual la SSPD revocó directamente una decisión empresarial adoptada por una empresa prestadora de servicios públicos.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO– ÚNICA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) en contra de la Resolución nro. 20178300037685 del 30 de junio de 2017, “Por la cual se decide una solicitud de Revocatoria”, proferida por la SSPD.

LA DEMANDA

Pretensiones

“I.- DECLARACIONES Y CONDENAS

PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resolución 20178300037685 del 30 de junio 2017 proferida por la Dirección Territorial Occidente de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por medio de la cual se resolvió REVOCAR DE OFICIO la decisión No. 0165PP- 20170130041452 del 3 de abril de 2017 proferida por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se declare que la prestadora EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN ESP EPM E.S.P. no está obligada a realizar la reconexión del servicio de energía eléctrica al usuario JUAN MARTIN VASQUEZ. En el evento de que el prestador haya realizado la reinstalación de servicio en cumplimiento de la resolución demandada, estará autorizada para desinstalar el servicio público de energía eléctrica con el fin de retornar los hechos al estado anterior.”

La disposición acusada

“Resolución nro. SSPD 20178300037685 del 30/06/2017 Expediente nro. 2017830520100051E

Por la cual se decide una solicitud de Revocatoria

EL DIRECTOR TERRITORIAL OCCIDENTE DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

En ejercicio de sus facultades y, en especial de las que le confiere el artículo 79 numeral 29, artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, modificados por la Ley

689 de 2001 y el artículo 20 numerales 1 y 2 del Decreto 990 de 2002,

modificado por el artículo 2 del Decreto 2590 de 2007, Ley 1437 de 2011 y con fundamento en los siguientes:

ANTECEDENTES

El 30 de marzo de 2017 el señor JUAN MARTÍN VÁSQUEZ presenta PQR N° 201701200523886 a través de la página web, solicitando a EPM aporte el acta de incautación, inventario y devolución del transformador N° 112566 con serie de medidor N° 63066221, correspondiente a la instalación 190113200400080000, el cual retiraron en la Planta La Esmeralda, ubicada en la vereda el Guaimaro del municipio de Buriticá, Antioquia.

EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. - EE.PP.M. E.S.P da respuesta

a la petición el 3 de abril de 2017 mediante Resolución 0156PP- 20170130041452 aportando lo solicitado donde consta que efectivamente fue retirado el servicio y todos los implementos.

ARGUMENTOS DE LA SOLICITUD

Se evidencia en el expediente remitido por EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN (Acta de desmontaje, registros fotográficos e Informe de desmontaje) que el 21 de julio de 2016 se realizó el desmonte de las redes eléctricas en el predio anteriormente mencionado, presuntamente autorizado por la señora SANDRA NATALIA USUGA PÉREZ, Directora de la UMATA, delegada de la Secretaría de Gobierno de Buriticá. Sin embargo, en el expediente no obra prueba de esta autorización por parte de la UMATA ni de autoridad competente, lo cual conlleva un mal procedimiento de parte de EPM al retirar el servicio toda vez que va en contra de la ley y del mismo Contrato de condiciones Uniformes de la Empresa, por lo anterior procedemos a analizar el caso de oficio.

ANÁLISIS DEL DESPACHO

1 Visible a folio 1 del Cuaderno Principal.

En este caso es importante tener en cuenta que la figura de la revocatoria directa de oficio está prevista en el ordenamiento jurídico y consiste en la facultad que la Ley le atribuye a la administración en cabeza del funcionario que expidió el acto o su superior jerárquico inmediato, de oficio o a petición de parte, revoque un acto administrativo contrario a la Constitución Nacional o a la ley, al interés público o social, o cuando cause un agravio injustificado a una persona, causales estas previstas en el Artículo 93 del Código Contencioso Administrativo. Este mismo artículo da la potestad a esta Superintendencia como superior funcional, revocar los actos de las empresas prestadoras de servicios públicos. A su vez es de aclarar que en el caso en concreto el usuario no presentó recursos, por lo tanto procede el trámite de la revocatoria directa de oficio.

Volviendo al caso en concreto, al no existir una respuesta de fondo acerca de la suspensión del servicio de energía de manera arbitraria por parte de LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., es importante poner de presente que la prestadora en la respuesta que ha dado a la PQR interpuesta y como se evidencia en el expediente remitido por esta, siempre ha sostenido que el desmonte de los activos eléctricos se dio por orden de autoridad competente, sin que a la fecha haya suministrado la orden escrita donde se le autorizó el retiro y suspensión del servicio.

Entre EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P., y el señor JUAN MARTÍN

VÁSQUEZ existe contrato de condiciones uniformes del servicio de energía respecto del inmueble ubicado en la Vereda El Guaimaro, del Municipio de Buriticá (Ant.); contrato que debe observar las disposiciones contenidas en la ley 142 de 1994, por las resoluciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas -CREG- y por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios en el marco del contrato de Condiciones Uniformes.

A la luz del CCU encuentra este despacho que la empresa prestadora no cumplió con lo establecido en la Cláusula 60, que establece "Corte del servicio. Las empresas podrán cortar el servicio y dar por terminado el contrato por: No pagar en la fecha definida en la factura para el corte del servicio, salvo que exista reclamación o recurso interpuesto, se procederá con el corte del servicio cuando se acumulen (7) períodos de facturación sucesivos sin que se cancelen las sumas facturadas. A partir del vencimiento las empresas no emitirán más facturas. B. incumplimiento de contrato de Condiciones Uniformes al incurrir por más de dos veces en una de las causales definidas en la cláusula 35. Obligaciones del USUARIO: c encontrar que se ha adulterado o falsificado la factura o se ha hecho uso de un procedimiento irregular para obtener el servicio, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. D. Solicitud de la autoridad competente. e. Reivindicación del USUARIO en una causal de suspensión dentro de un período de dos (2) años, siempre que no afecte a terceros, presentada por término dentro de un período de dos (2) años, según lo previsto en el artículo 141 de la Ley 142 de 1994. f. Los demás motivos establecidos en la Ley. El USUARIO podrá solicitar el corte del servicio con dos

(2) meses de anticipación a la fecha a partir de la cual se desea que afecte a terceros, presentada con dos (2) meses de anticipación a la fecha a partir de la cual se desea la terminación. PARAGRAFO. Procedimiento para el corte del servicio. Las empresas enviarán una comunicación al USUARIO señalándole las causas por las cuales se dará por terminado el contrato. Contra este acto cabrán los recursos de reposición y apelación (Artículo 154 inciso 1º de la Ley 142 de 1994). salvo cuando se pretenda discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. Estas decisiones se notificarán de acuerdo con lo establecido en la ley.

De acuerdo a la norma anteriormente citada EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. no tenía razón alguna para cortar los servicios de energía, toda vez, que no se violaron ninguno de los presupuestos establecidos para el corte de energía y se violó el debido proceso, porque como se le envío comunicación alguna al respecto que le permitiera ejercer su derecho de defensa y como se ha mencionado anteriormente no ha aportado la prueba escrita como tampoco el acta donde demuestre claramente que en el momento de los activos eléctricos, retirados en la diligencia.

Es de aclarar que en el momento de reconectar el servicio EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. no puede pedirle al usuario que pague los gastos de las mismas ni las sanciones, pues, este nunca incurrió en las causales establecidas en la Cláusula 60 del CCU para que le fuera suspendido el servicio de energía.

La Dirección Territorial Occidente analizó las pruebas aportadas, considerando que la actuación de la empresa prestadora al realizar el desmonte de los activos eléctricos debe ser REVOCADA, ya que no existe prueba alguna que demuestre que la empresa prestadora EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. a través de sus funcionarios o contratistas, al momento de la diligencia, dio a conocer al usuario que se llevaría a cabo tal procedimiento y deberá proceder a la reconexión del servicio de energía eléctrica sin que el usuario cancele suma alguna de dinero por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

En mérito de lo expuesto, este Despacho RESUELVE

ARTICULO  PRIMERO:  REVOCA  DE  OFICIO  la  decisión  N°  0156PP-

2017030041452 del 3 de abril de 2017 de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS mediante la cual EMPRESAS

PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. - E.E.P.M. E.S.P da respuesta y remite solicitud, teniendo como consecuencia dicha revocatoria la reconexión del servicio de energía y no hay lugar a cobros de reconexión ni de sanciones, de acuerdo a la parte motiva de esta Resolución

ARTICULO SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente el contenido de esta resolución al señor JUAN MARTIN VASQUEZ quien recibe notificaciones en la dirección  ANTIOQUIA,  RURAL_19011320400080000_CORREGIMIENTO

TABACAL del municipio de Buriticá - Antioquia, haciéndole entrega de una copia de la misma, y en caso de no poder sufrir la notificación personal, procédase a la notificación por aviso, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 69 de la Ley 1437 de 2011. De igual forma en el evento de existir autorización expresa para efectuar la notificación por correo electrónico, se procederá conforme lo establece el artículo 67 del CPACA a la dirección electrónica: jopina50@hotmail.com

ARTICULO CUARTO: NOTIFICAR personalmente el contenido de esta resolución al Representante Legal de la empresa EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P. - E.E.P.M. E.S.P, o quien haga sus veces, quien puede ubicarse en la CRA 58 NO 42-125 de la ciudad de Medellín - Antioquia, para su cumplimiento, haciéndole entrega de una copia de la misma; y en caso de no poderse sufrir la notificación personal, procédase a la notificación por aviso, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 69 de la Ley 1437 de 2011. De igual forma en el evento de existir autorización expresa de la prestadora para efectuar la notificación por correo electrónico, se procederá conforme lo establece el artículo 67 del CPACA a la dirección electrónica: dep019850802@epm.co.

ATÍCULO QUINTO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su notificación y contra ella no procede recursos.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE”²

Normas violadas y concepto de la violación

Como normas infringidas, el demandante señaló los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y los artículos 2 y 154 de la Ley 142 de 1994.

Como cargo único expuso, lo siguiente:

Indicó que, conforme a lo dispuesto en el numeral 25 del artículo 79 y el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, los usuarios tienen derecho a interponer recurso de apelación contra las decisiones empresariales adoptadas por las prestadoras de servicios públicos. En consecuencia, precisó que la única manera de someter un asunto de esta naturaleza al conocimiento de la SSPD es mediante la interposición del recurso de reposición, en subsidio del de apelación, contra la decisión empresarial.

Manifestó que, según lo establecido en la sentencia C-263 de 1996, la SSPD no ostenta la calidad de superior jerárquico de las empresas prestadoras ni de los demás sujetos encargados de la prestación de servicios públicos. En consecuencia, señaló que el Director Territorial Occidente incurrió en un error al interpretar que, por ejercer facultades de control y vigilancia sobre las Empresas Públicas de Medellín (en adelante, EPM), tenía la competencia para revocar directamente una decisión empresarial, conforme a lo dispuesto en el artículo 93 del CPACA.

Manifestó que el acto acusado vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, al transgredir no solo el derecho a la defensa y contradicción, sino también el principio del Juez Natural, el cual exige que el funcionario que emite una decisión administrativa esté debidamente investido de las facultades legales o constitucionales que le otorguen la competencia correspondiente. En ese sentido, destacó que, en el caso en estudio, el Director Territorial de Occidente carecía de

2 Folio 40 ibidem.

la facultad para revocar de manera directa una decisión emitida por un prestador de servicios públicos domiciliarios.

Asimismo, señaló que dicha actuación también contraviene los artículos 6 de la Constitución Política y 2 de la Ley 142 de 1994, los cuales consagran, respectivamente, el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos y los límites al ejercicio de sus competencias en el marco de la prestación de servicios públicos.

Expuso que se deslegitimó el principio de intervención del estado en los servicios públicos, ya que no se cumplió con el trámite dispuesto para que la SSPD modifique una decisión tomada por una compañía prestadora; además el acto acusado no obedece a una reclamación y contra la cual se presentaran los recursos de reposición y en subsidio de apelación ante la autoridad demandante, circunstancia por la que se infringieron los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994.

Resaltó que, al no haber sido agotadas las actuaciones para que la SSPD conociera del asunto planteado, resultaba ilegal la decisión del Director Territorial de Occidente

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La EPM respondió el libelo introductorio bajo los argumentos que se sintetizan enseguida³:

Sostuvo que coadyuvaba las pretensiones de la demandante y, además, solicitó que se declare que EPM actuó en cumplimiento de las ordenes impuestas por la Secretaría de Gobierno de la Gobernación de Antioquia.

Informó que, a través del escrito con radicado 20170120052386 del 24 de marzo de 2017, el señor Juan Martín Vásquez le solicitó la entrega del acta de incautación, inventario y devolución del transformador nro. 112566 correspondiente a la instalación nro.190113200400080000, que fue retirado de la Planta la Esmeralda.

³ Visible a folios 69 A 73 ibídem.

Petición que tuvo respuesta el 3 de abril de 2017, con radicado 20170130041452, donde se le indicó que el material había sido puesto a disposición del Municipio de Buriticá.

Indicó que, mediante memorando interno nro. 20131300024073 del 6 de mayo de 2013, la SSPD fijó una posición institucional relacionada con la revocatoria directa de los actos administrativos, la cual fue sustentada en el análisis del CPACA y de la Ley 142 de 1994.

SSPD – Dirección Territorial Occidente, al contestar el libelo introductorio indicó que se oponía a todas y cada una de las pretensiones.

Procedió a relatar los hechos que llevaron a la declaratoria de revocatoria directa. Indicó que el señor Juan Martín Vásquez Vásquez contaba con un contrato de condiciones uniformes para la prestación del servicio de energía con EPM. Alegó que el aludido ciudadano presentó una PQR en la que expresó su inconformidad con el desmonte y retención de las redes eléctricas, señalando que dichas actuaciones se realizaron sin notificación previa ni la entrega del acta de incautación correspondiente.

Como parte de su solicitud, anexó una copia del derecho de petición radicado ante la empresa prestadora, en el cual requería el acta de incautación, el inventario y la devolución del transformador identificado con el número 190113200400080000, retirado de la Planta La Esmeralda, ubicada en la vereda Guamairo del municipio de Buriticá.

Bajo esta misma línea, expuso que la SSPD, mediante el radicado No. 2017830079601 del 19 de abril de 2017, trasladó la reclamación a EPM para que ésta le diera el trámite correspondiente, conforme a lo previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.

En respuesta, la compañía emitió el oficio No. 0156PP-20170130041452, con fecha 3 de abril de 2017, en el cual indicó que el desmonte e incautación de las redes eléctricas se realizó en cumplimiento de una orden emitida por la Gobernación de

Antioquia. Asimismo, informó que el material incautado fue entregado a la directora de la UMATA y a la delegada de la Secretaría de Gobierno del municipio de Buriticá.

Comentó que la respuesta de EPM fue apresurada, ya que no se concedieron los recursos de reposición ni el de apelación en subsidio al señor Juan Martín Vásquez Vásquez, vulnerando así su derecho a la defensa. Además, esa compañía, en cumplimiento de una supuesta solicitud que nunca fue realizada por la Territorial Occidente, remitió el 27 de abril de ese mismo año el expediente a dicha dependencia, lo que resultaba irregular y carente de fundamento jurídico.

Señaló que, al verificar la documentación, se evidenció que EPM no aplicó correctamente las disposiciones de la Ley 142 de 1994. En particular, al proceder con el corte definitivo del servicio de energía y la terminación del contrato, la empresa justificó su actuación en el cumplimiento de una orden emitida por la Gobernación de Antioquia. Sin embargo, dicha orden no constaba en el expediente. Asimismo, destacó que, incluso en caso de existir dicha orden, EPM estaba obligada a cumplir con el procedimiento regulado en el Contrato de Condiciones de Uniformes y en la Ley 142 de 1994. Esto incluye la notificación del acto mediante el cual aceptaba la obligación impuesta, así como la concesión de los recursos administrativos correspondientes al usuario afectado.

En este contexto, manifestó que tenía la competencia para revocar los actos empresariales, ya sea de oficio o a solicitud de parte, en su calidad de superior funcional de las empresas de servicios públicos, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-263 de 1996. Argumentó que dicha facultad estaba respaldada ante el incumplimiento por parte de EPM de lo dispuesto en el artículo 140 y siguientes de la Ley 142 de 1994, que regula las causales de corte del servicio y la terminación del contrato uniforme. Además, señaló que esta situación se encontraba enmarcada dentro de los postulados previstos en los numerales 1 y 3 del artículo 93 del CPACA.

Por último, solicitó que se declararan probadas las excepciones de legalidad del acto administrativo demandado y la falta de jurisdicción y competencia, por cuanto la resolución acusada fue proferida por la Dirección Territorial Occidente, la cual de

acuerdo con el Decreto nro. 990 de 2002, actúa en el ámbito territorial y no nacional. Por lo que debe ser remitido el expediente al Tribunal Administrativo de Medellín.

El señor Juan Martín Vásquez guardó silencio durante el trámite procesal a pesar de ser debidamente notificado⁴.

AUDIENCIA INICIAL

El 13 de septiembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial. Particularmente, se negó la excepción de falta de competencia propuesta por la Dirección Territorial Occidente de la SSPD y se fijó el litigio en los siguientes términos:

“VII. FIJACIÓN DEL LITIGIO

El Despacho observa que, en relación con los hechos, las partes están de acuerdo en lo siguiente:

El 24 de marzo de 2017, el ciudadano Juan Martín Vásquez, en ejercicio de su derecho de petición, solicitó a EPM "la entrega inmediata del "acta de incautación, inventario y devolución del transformador No 112566 con serie de medidor No 63066221, correspondiente a la instalación No. 190113200400080000, el cual retiraron en la PLANTA LA ESMERALDA, ubicada en la vereda el GUAIMARO del municipio de Buriticá Antioquia" (fl. 22 del cuaderno principal).

El referido ciudadano, vía mensaje electrónico de datos del 30 de marzo de 2017 elevó en forma de "petición, queja y reclamo" ante la Superintendencia por el "DESMONTE DE LAS REDES ELECTRICAS Y POSTERIOR RETENCIÓN DE LAS MISMAS SIN NOTIFICACIÓN Y PRESENTACIÓN DE ACTA DE

INCAUTACIÓN". A tal se adjuntó la petición realizada a EPM. Dicha queja fue radicada con el número 201783000492820001.

EPM dio respuesta a la solicitud del ciudadano, el día 3 de abril de 2017, mediante oficio número 0156PP-20170130041452 en los siguientes términos:

"Le contamos que, con el objetivo de garantizarle sus derechos enmarcados en la normatividad vigente, hemos realizado un análisis detallado de su caso y los trabajos del desmontaje fue (sic) ordenado por la Gobernación de Antioquia de las redes eléctricas que suministraban el servicio de energía a los entables mineros del municipio de Buriticá, específicamente el desmontaje en el entable minero planta La Esmeralda.

Cabe destacar que, todo el material retirado fue entregado a la señora Sandra Natalia Úsuga Pérez directora de la UMATA y delegada de la Secretaría de

⁴ Como consta a folio 184 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Gobierno Municipal del municipio de Buriticá; dicho desmonte fue ejecutado por una cuadrilla del Municipio de Medellín.

Es conveniente aclarar que, los documentos adjuntos contienen un informe del retiro del transformador 112566 con serie 6306622, tubo metálico galvanizado, cable en cobre y aluminio, al igual un acta de desmontaje y entrega de activos electrónicos con la relación del material retirado y entregado a la señora Sandra Natalia Úsuga Pérez directora de la UMATÁ, delegada de la Secretaria de Gobierno Municipal del municipio de Buriticá. También se adjunta el registro fotográfico del desmonte realizado" (f.92 del cuaderno principal).

La Dirección Territorial Occidente de la SSPD corrió traslado a EPM de la queja presentada por el ciudadano Vásquez el 19 de abril de 2017, el que fue descorrido mediante oficio número 0156ER-20170130051384 del 27 de abril de 2017, en el cual se remitieron los documentos de la actuación (fl.14 del cuaderno principal).

Mediante Resolución No. DDPD-20178300037685 del 30 de junio de 2017, el Director Territorial Occidente de la SSPD decidió:

"ARTICULO PRIMERO: REVOCA DE OFICIO la decisión N° 0156pp-

20170130041452 del 3 de abril de 2017 de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS mediante la cual EMPRESAS

PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.O. - EE. PP.M. E.S.P. da respuesta y remite lo solicitado, teniendo como consecuencia dicha revocatoria la reconexión del servicio de energía y no hay lugar a cobros de reconexión ni de sanciones, de acuerdo a la parte motiva de esta Resolución". (f. 5 a 6 del cuaderno principal)

No obstante, están en desacuerdo en cuanto a que el acto administrativo demandado se ajuste a derecho, advirtiendo entonces que es fundamentalmente uno el cargo de nulidad que proponen tanto la parte actora como el tercero, este es, la falta de competencia, de modo que el planteamiento que sigue a continuación atenderá los argumentos expuestos sobre esa base en la demanda y en la correspondiente contestación; veamos.

1. Tendrá que definirse si el acto censurado vulnera lo dispuesto en los artículos 6 y 29 de la Constitución Política, así como 2, 154 y 159 de la Ley 142 de 1994 y el memorando interno No. 20131300024073 del 6 de mayo de 2013, al haber sido expedido en desconocimiento de las precisas funciones que le fueron atribuidas a la SSPD.
1. De configurarse tal desconocimiento, la Sala deberá determinar si ello conduce a declarar la nulidad del acto que se cuestiona.”⁵

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En la citada diligencia se les concedió a las partes e intervinientes el término de diez

(10) días para alegar de conclusión, lapso dentro del cual el Ministerio Público también podía rendir concepto.

5 Visible a folios 208 a 210 ibidem.

En escrito del 27 de septiembre de 2019, la parte actora descorrió el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la demanda.⁶

En memorial del 2 de octubre del mismo año, EPM insistió en la señalado en el escrito de contestación.⁷

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto en el que expuso los siguientes argumentos:

Expuso que la SSPD, en su calidad de superior funcional de las empresas vigiladas, tiene la facultad de revocar directamente las decisiones de las sociedades prestadoras de servicios públicos que cumplan con los requisitos legales para ello, siempre dentro del marco de su competencia. Destacó que esta facultad se justifica aún más considerando que el artículo 365 de la Constitución busca proteger los derechos de los usuarios.

Señaló, además, que EPM cuenta con las prerrogativas administrativas propias del Estado, diseñadas para garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público. Frente a estas prerrogativas, el Legislador estableció mecanismos de control, entre los cuales se incluyen el recurso de apelación y la revocatoria directa de las decisiones adoptadas por la empresa, bajo el concepto de superior funcional, cuando se configuran las causales previstas en el artículo 93 del CPACA. Por consiguiente, concluyó que los cargos de la demanda no están llamados a prosperar, pues, en su criterio, la mencionada entidad sí contaba con facultades para revocar directamente la decisión emitida por EPM.

DECISIÓN

6 Visible a folios 218 a 228 ibidem.

⁷ Visible a folios 241 a 245 ibídem.

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir el asunto sub-lite, previas las siguientes:

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

Planteamiento

De acuerdo con el contenido del libelo introductorio, las contestaciones de la demanda y los escritos de alegatos de conclusión, se advierte que las partes concuerdan en que, a través del acto enjuiciado, la SSPD revocó directamente una decisión empresarial adoptada por EPM.

Sin embargo, difieren en que para la demandante y la litisconsorte necesaria que intervino en el proceso, la Dirección Territorial del Occidente de la SSPD carecía de competencia para declarar la revocatoria directa de la decisión tomada por EPM, pues esa entidad no era superior jerárquico de esa empresa, ni la superior funcional, pues esta última facultad era excepcional y sólo aplicaba cuando se presentara el recurso de apelación en contra de las decisiones empresariales, ello en virtud de lo dispuesto en los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994. Mientras que, para la demandada y el Ministerio Público, la mencionada Dirección Territorial sí tenía facultades para revocar directamente la decisión adoptada por EPM, dado que era la superior funcional de esa empresa.

La Sala procederá a absolver dicha controversia enseguida:

Del cargo de falta de competencia

Tendrá que definirse si es nulo por falta de competencia el acto administrativo por medio del cual la SSPD revocó directamente una decisión empresarial adoptada por una empresa prestadora de servicios públicos.

A efectos de resolver dicho interrogante, conviene señalar que el artículo 93 del CPACA prevé que las decisiones de la administración únicamente podrán ser revocadas de oficio por las mismas autoridades que las hayan emitido, o por sus superiores funcionales o jerárquicos. La norma en cuestión es del siguiente tenor:

“Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona” (Subrayas de la Sala).

Vistas así las cosas, a efectos de determinar si la SSPD podía revocar de oficio la decisión empresarial emitida por EPM, debe verificarse si esa entidad es la superior jerárquica o funcional de las empresas prestadoras de servicios públicos.

En cuanto a la superioridad jerárquica lo que se observa es que refiere a la relación de subordinación dentro de una estructura organizacional, en la que una entidad o individuo tiene autoridad directa para emitir órdenes y supervisar el cumplimiento de estas. En ese orden, se advierte que la SSPD no es la superior jerárquica de las empresas de servicios públicos, dado que dicha entidad no se encuentra dentro del esquema organizacional de esas sociedades; por el contrario, la SSPD actúa como un ente de control y vigilancia, cuya autoridad emana de las normas legales que le otorgan competencias específicas para garantizar que los servicios públicos se presten en condiciones de eficiencia, oportunidad, continuidad y calidad.

Esto implica que su labor se centra en verificar el cumplimiento normativo, corregir posibles irregularidades y proteger los derechos de los usuarios, sin intervenir directamente en la gestión operativa o administrativa interna de las empresas.

En ese mismo sentido, la Corte Constitucional, en sentencia C-263 de 1996, mencionó:

“5.2. La jerarquía, por consiguiente, determina una relación entre órganos y por efecto derivado, entre personas, siempre que órganos y personas hagan parte de una misma esfera de competencia funcional.

El objetivo de esta fórmula organizativa es mantener y consolidar la unidad en las políticas, las acciones y las decisiones dentro de un organismo administrativo y aún con respecto al conjunto de éstos que integran un sector (sector educativo, sector agropecuario, etc). Es más, no se descarta, como se vio antes, que en virtud de la delegación o de la desconcentración de funciones se puedan dar, dentro de un mismo ámbito de competencia funcional de órganos que pertenecen a diferentes organismos administrativos, relaciones de naturaleza jerárquica, con miras a buscar la unidad en las actividades y en las decisiones administrativas.

El distintivo que caracteriza este sistema de organización administrativa es la posición de supremacía del órgano superior sobre el inferior y, por ende, la subordinación de éste en relación con aquél. En tal virtud, el superior es titular de una serie de potestades, entre las cuales se encuentran, la de ejercer un control sobre la actividad del inferior y la posibilidad de revisar, modificar o revocar sus actos.

Los servicios públicos domiciliarios son prestados a través de empresas organizadas como sociedades por acciones, bajo un régimen jurídico especial, cuyo objeto social es la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas, combustible, telefonía fija pública básica conmutada y de telefonía local móvil en el sector rural (arts. 1 y 17 Ley 142/94).

Según el art. 15 de la referida ley, dichos servicios también pueden ser prestados por:

Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

Los municipios cuando asuman su prestación en forma directa, a través de su administración central.

Las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos en municipios menores en áreas rurales.

Las entidades descentralizadas de cualquier orden, territorial o nacional, que al momento de expedirse la ley 142/94 estén prestando cualquiera de dichos servicios públicos, y que procedan a organizar sociedades por acciones cuyo objeto sea la prestación de éstos, o empresas de carácter industrial o comercial,

así como las demás entidades autorizadas para ello, durante los períodos de transiciones previstos en dicha ley.

Los arts. 154 y 159 de la ley 142/94, de los cuales hacen parte los segmentos acusados, regulan los recursos que puede interponer el suscriptor o usuario "para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato".

Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realiza la empresa procede el recurso de reposición, del cual conoce el órgano que dictó la respectiva providencia. El recurso de apelación sólo tiene cabida en los casos en que expresamente aparezca consagrado y debe ser interpuesto como subsidiario del de reposición y "se presentará ante la Superintendencia".

Para responder los cargos de inconstitucionalidad que formula el demandante la Corte estima lo siguiente:

a) No cabe duda de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no es superior jerárquico de las empresas ni de los demás sujetos encargados de la prestación de dichos servicios, bajo la consideración hecha antes de la jerarquía entendida como un conjunto de órganos pertenecientes a un mismo organismo administrativo, ligados por una relación jurídica de subordinación con respecto a un jefe superior de la administración” ⁸(Subrayas de la Sala).

Entre tanto, sobre la jerarquía funcional, en concepto de 8 de junio de 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló:

“1. Desde el punto de vista del funcionamiento de la administración pública,

¿cuáles son las diferencias sustanciales que pueden destacarse entre las atribuciones y funciones que cumplen el superior jerárquico y funcional?

Es superior jerárquico en el sentido tradicional, el servidor que dentro de una organización regida por grados detenta poderes de control, dirección y supervisión sobre servidores de rango inferior dentro de la estructura. Esta sujeción en virtud de la cual los superiores gozan de una posición de mando y dirección, implica correlativamente un deber de subordinación y obediencia por parte de los inferiores.

Por otra parte, el superior funcional hace referencia a aquella autoridad a la que la ley atribuye competencia para conocer y definir, en segunda instancia, incidentes o recursos dentro de un procedimiento o actuación que no necesariamente tiene que haberse surtido dentro de la misma organización o entidad. Esta competencia, que nace de la afinidad funcional ínsita en la asignación hecha por la ley, puede configurar la superioridad funcional incluso en relación con particulares que ejercen función administrativa”⁹ (Subrayas de la Sala).

8 Corte Constitucional. Sentencia C-263 del 13 de junio de 1996. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.

⁹ Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 8 de junio de 2016. Proceso radicado número 11001 03 06 000 2015 00137 00. Consejero Ponente: Germán Alberto Bula Escobar.

Siendo ello así, es pertinente indicar que, de acuerdo con el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, los usuarios, en el marco del contrato de condiciones uniformes, pueden presentar peticiones, quejas y recursos a las empresas prestadoras; veamos:

“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.

Por su parte, los artículos 154 y 159 ibidem, establecieron que, contra las decisiones emitidas por las empresas prestadoras de servicios públicos, procede el recurso de apelación ante la SSPD únicamente si se interpone en subsidio del recurso de reposición. Las normas en cuestión son del siguiente tenor:

“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia”.

“Artículo 159. De la notificación de la decisión sobre peticiones y recursos. La notificación de la decisión sobre un recurso o una petición se efectuará en la forma prevista por el Código Contencioso Administrativo. El recurso de apelación sólo se puede interponer como subsidiario del de reposición ante el Gerente o el representante legal de la Empresa, quien deberá en tal caso remitir el expediente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Una vez presentado este recurso al mismo se le dará el trámite establecido en el Código Contencioso Administrativo.

Si dentro del trámite de la apelación, la Superintendencia de Servicios Públicos estima necesario practicar pruebas o el recurrente las solicita, deberá informar por correo certificado a las partes, con la indicación de la fecha exacta en que vence el término probatorio, que no puede ser superior a treinta (30) días hábiles, prorrogables hasta por otro tanto.

Parágrafo. Una vez presentado en forma subsidiaria el recurso de apelación, las partes podrán sustentar y aportar pruebas a la Superintendencia para que sean tenidas en cuenta al momento de resolver en segunda instancia" (Subrayas de la Sala).

Igualmente, es oportuno indicar que las Direcciones Territoriales de la SSPD también cuentan con facultades para dirimir esa clase de recursos, conforme a lo previsto en el numeral 1 del artículo 20 del Decreto 990 de 2002 modificado por el Decreto 2590 de 2007, que prevé:

“Artículo 20.-Funciones de las direcciones territoriales. Las Direcciones Territoriales tendrán las siguientes funciones:

(…)

1. Resolver los recursos de apelación que interpongan los usuarios conforme a lo establecido en el artículo 159 de la Ley 142 de 1994”.

Ahora, a partir del estudio de constitucionalidad de las mencionadas normas legales, la Corte Constitucional, en la sentencia C-263 de 1996, ratificó que la SSPD tiene el carácter de superior funcional de las empresas de servicios públicos, lo que significa que esa entidad tiene la capacidad de verificar que las decisiones de las empresas se ajusten a la legalidad y no atenten contra los derechos de los usuarios. Al respecto se indicó:

“b) Si bien dicha Superintendencia no ostenta el carácter indicado y bajo las circunstancias que se han descrito, sí tiene el carácter de superior jerárquico desde el punto de vista funcional, es decir, como el conjunto organizacional (empresas y entidades prestatarias del servicio y superintendencia) que tienen de acuerdo con la Constitución y la ley la responsabilidad de desarrollar las actividades y ejercer las competencias que les han sido otorgadas para efectos de la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios. Se destaca así la unidad desde el punto de vista funcional entre las actividades operativas y ejecutoras que corresponden a las empresas y demás entidades que tienen a

su cargo la prestación del servicio, con las funciones de control, inspección y vigilancia asignadas a la Superintendencia.

No existe impedimento constitucional para que sea posible integrar como un todo funcional las actividades operativas y ejecutoras con las funciones de control, inspección y vigilancia. La Constitución no ha determinado el alcance de éstas; por lo tanto, puede el legislador determinar cuál es el ámbito de competencia de la Superintendencia al ejercer dichas funciones, obviamente con fundamento en criterios de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello es así, si se considera que el inciso 2 del art. 365, aun cuando admite la prestación del servicio por particulares, perentoriamente dispone que "en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios", y que el art. 365 defiere a la ley el señalamiento del régimen de protección de los derechos de los usuarios.

Referidas a las competencias asignadas a la Superintendencia, la función de control denota la idea de comprobación, fiscalización, inspección, intervención y vigilancia. Por lo tanto, dentro de ésta se comprende la función de inspección que da la idea de examen, revista o reconocimiento minucioso por quien ejerce la respectiva competencia, así como la función de vigilancia, que implica la actividad de cuidado, observación, atención, celo y diligencia que se debe desplegar en relación con las acciones que se desarrollan por las entidades encargadas de la prestación de servicios públicos domiciliarios.

Cuando los doctrinantes del derecho administrativo aluden a las modalidades del control, tomando como referente el objeto sobre el cual recae, distinguen: entre el control que se ejerce sobre los órganos, esto es, sobre la organización, que denominan control orgánico, e implica un vínculo entre el órgano controlador y el órgano controlado que se manifiesta mediante un poder de supraordenación de aquél con respecto a éste, del control que recae sobre los actos, el cual es equivalente a vigilar el funcionamiento de los órganos, y lo denominan control funcional. Se trata en este evento de verificar o establecer si un acto dictado por un órgano administrativo se adecua a los criterios de mérito o conveniencia, o de legitimidad o legalidad, aun cuando el ordenamiento legal lo puede limitar a esto último.

 El conocimiento del recurso de apelación por la Superintendencia, no resulta por lo dicho ajeno a sus funciones de control, inspección y vigilancia, porque éstas pueden perfectamente aunarse con las que conciernen al régimen de protección de los derechos de los usuarios. En efecto, las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, que implica un poder de revisión o reexamen de las decisiones adoptadas por éstas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual está constituido, por la Constitución, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administración y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de éste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato.

La Constitución establece que los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que establezca la ley, la cual, además, "fijará las competencias y responsabilidades relativas a su prestación", y determinará, entre otras cosas, los deberes y derechos de los usuarios, y el régimen de su protección (arts. 150- 23, 365, 367 y 369). Por consiguiente, se adecuan a las normas

constitucionales los segmentos normativos acusados, porque ellos regulan una materia -el recurso de apelación- que se encuadra en la competencia que tiene el legislador para establecer el régimen jurídico de los servicios públicos domiciliarios, dentro del cual se comprende la facultad para arbitrar mecanismos para la defensa de los derechos de los usuarios. Y es indudable que el recurso de apelación ante la Superintendencia constituye un medio para la protección de dichos derechos.

La Constitución advierte que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber de éste asegurar su prestación en condiciones de eficiencia y calidad. Por lo tanto, sea que el servicio se preste por los municipios, empresas industriales y comerciales oficiales, por comunidades organizadas, o por sociedades comerciales por acciones, el Estado no se desprende de la responsabilidad que le corresponde para que a través de las funciones de control, inspección y vigilancia garantice dichas condiciones de eficiencia y calidad. Por lo tanto, no puede resultar extraño, que pueda resolver por intermedio de la Superintendencia los recursos de apelación de los usuarios que tiendan a garantizar sus derechos y el principio de legalidad en las decisiones que emitan las entidades encargadas de la prestación de los referidos servicios. De este modo, la ley ha establecido un mecanismo ágil y efectivo de solución de los conflictos entre los usuarios y las entidades prestatarias de los servicios, en la propia sede de la administración, que busca, en lo posible, evitar que aquéllos acudan de ordinario a la vía jurisdiccional.

Adicionalmente hay que considerar que las normas acusadas tienen su fundamento en el art. 89 de la Constitución, que alude a la protección y aplicación de los derechos, según el cual:

"Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas".

Es evidente que si las empresas de servicios públicos domiciliarios, como se vió antes, tienen derechos y ejercitan poderes y prerrogativas propias de las autoridades públicas, y desempeñan funciones públicas, sus decisiones unilaterales pueden ser pasibles de recursos parecidos a los que ordinariamente proceden contra los actos de la administración. Por lo tanto, el referido recurso de apelación ante la Superintendencia, que bien hubiera podido denominarse de otra manera (recurso de alzada, impugnación por la vía jerárquica, o simple reclamación, etc.), que también encuentra respaldo constitucional en la norma transcrita, tiene como objetivo garantizar la protección de los derechos de los usuarios, en una instancia imparcial, diferente a la misma empresa.

En relación con el cargo formulado por el demandante, en el que se sostiene la inexequiblidad de las disposiciones impugnadas por carecer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la estructura suficiente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los actos de las empresas que presten servicios públicos en todo el país, considera la Corte, acogiendo el concepto de la Procuraduría, que la tacha de inconstitucionalidad alegada, fundada en un argumento de simple conveniencia, es un asunto referido a la aplicación de la ley que escapa al ámbito del juicio de constitucionalidad.

 Finalmente advierte la Corte, que la asignación de la competencia a la Superintendencia para resolver el recurso de apelación, obedece no solamente a criterios de imparcialidad, sino de eficacia y eficiencia, como es la de buscar que un órgano especializado sea el único encargado de decidir los recursos contra los actos de las empresas a nivel nacional, porque ello contribuye a diseñar una doctrina uniforme que sirva de orientación para el desarrollo de las actividades de aquéllas, sin que ello sea óbice para que se deleguen o desconcentren funciones en oficinas o dependencias regionales de dicha entidad, de modo que los usuarios de la periferia tengan acceso expedito a dicho recurso, garantizándose así el principio de inmediatez.

En razón de lo anterior, la Corte no encuentra argumentos para considerar que los segmentos normativos acusados sean violatorios de las normas que se invocan en la demanda ni de ningún otro precepto constitucional”¹⁰ (Subrayas y negrillas de la Sala).

En este orden de ideas, es evidente que la SSPD actúa como superior funcional de las empresas de servicios públicos en relación con las decisiones que estas emiten frente a las peticiones de los usuarios. En otras palabras, la aludida entidad es un órgano garante de la correcta aplicación del marco normativo y está encargada de corregir los posibles excesos, errores o inconsistencias en las decisiones empresariales que puedan afectar a los usuarios.

De ahí que el rol de la SSPD respecto de las decisiones empresariales sea fundamental para equilibrar la relación entre las empresas prestadoras de servicios públicos y sus usuarios, pues a dicha entidad le corresponde revisar el contenido de éstas y de ser necesario intervenir en caso de arbitrariedades o desproporción en las decisiones empresariales, asegurando que se ajusten a los principios de legalidad, equidad y eficiencia.

Es por ello que la Sala es del criterio que la superioridad funcional de la SSPD respecto de las empresas de servicios públicos no se limita exclusivamente a la resolución del recurso de apelación cuando éste sea interpuesto en subsidio del recurso de reposición, como se alega en la demanda, sino que, más bien, abarca de manera más amplia el control general las decisiones emitidas por las empresas de servicios públicos respecto de las peticiones efectuadas por los usuarios; ello, en aras de garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios.

10 Corte Constitucional. Sentencia C-263 del 13 de junio de 1996. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.

En efecto, no puede perderse de vista que la correcta prestación de los mencionados servicios responde a uno de los pilares fundamentales perseguidos por el Constituyente de 1991, que fue el de asegurar que la adopción del Estado Social de Derecho consiguiera la prevalencia del interés general, aspecto éste que se vislumbra desde el artículo primero Superior, veamos:

“Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. (Subrayas de la Sala).

Así, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado tal aspecto a partir de la concepción de los servicios públicos como instrumento para alcanzar dichos fines. La siguiente sentencia es muestra de ello:

“El concepto de servicio público ha sido objeto de un permanente desarrollo ligado a la constante evolución de la situación política, económica y social del mismo Estado. En el momento actual, no ha presentado una modalidad estática, sino cambiante y adaptable a la praxis económica y social, así como consecuente con el permanente avance de sus contenidos, entendiéndose el mismo, en el ámbito jurisprudencial y doctrinario, como aquellas actividades que el Estado tiene el deber de prestar a todos los habitantes del territorio nacional, de manera eficiente, regular y continua, en igualdad de condiciones, en forma directa o mediante el concurso de particulares, con el propósito de satisfacer necesidades de interés general que la sociedad demanda”¹¹ (Subrayas de la Sala).

A su vez, dentro de la estructura de la Carta Fundamental los servicios públicos han sido concebidos como actividades indispensables para alcanzar las finalidades propuestas en el mencionado precepto, pues expresamente han sido plasmados como inherentes a la finalidad social del Estado:

“Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá

11 Corte Constitucional. Sentencia C-075 de 1997.

indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”. (Subrayas de la Sala).

Por lo tanto, no se puede limitar las competencias de la SSPD únicamente a la revisión excepcional de las decisiones empresariales cuando se interpone el recurso de apelación en subsidio del de reposición, ya que existen situaciones como la presente, en las cuales, la Dirección Territorial de Occidente de la SSPD indica que la EPM no le informó al usuario sobre los recursos procedentes contra la decisión empresarial, lo que impidió que este ejerciera los mismos, ni resolvió de manera integral todas las solicitudes planteadas por éste.

En consecuencia, la SSPD sí ostenta la calidad de superior funcional de las empresas de servicios públicos en relación con las decisiones empresariales que éstas adopten frente a las peticiones elevadas por los usuarios. Lo anterior implica que, en virtud de lo establecido en el artículo 93 del CPACA, esa entidad tiene competencia para revocar directamente las decisiones empresariales de las empresas, cuando incurran en alguna de las causales fijadas en la mencionada norma.

Ahora bien, no se pasa por alto que, en sentencia del 23 de agosto de 2007, esta Sección sostuvo que la SSPD no era competente para revocar directamente las decisiones emitidas por las empresas prestadoras de servicios públicos. Sin embargo, es pertinente señalar que dicho pronunciamiento no constituye precedente para este asunto, toda vez que se basó en lo dispuesto en el artículo 69 del CCA¹², el cual establecía que el competente para resolver sobre la revocatoria directa de un acto era el superior jerárquico de quien emitió la decisión. No obstante, con la entrada en vigor del artículo 93 del CPACA, dicha regulación fue modificada, permitiendo que la revocatoria directa también pudiera ser ejercida por el superior funcional de la autoridad que emitió el acto.

En efecto, en la anotada sentencia se expuso:

¹² “Artículo 69. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

“2.3. De esa primera parte del C.C.A. viene a ser aplicable la normativa concerniente a la revocación directa, esto es, los artículos 69 y ss, para cuyos efectos es menester pasar a resolver la segunda cuestión, es decir, si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene la condición de “inmediato superior” que prevé el citado artículo 69 entre quienes pueden revocar los actos administrativos. Ese precepto, en lo pertinente, reza:

“ART. 69.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte,...” (subrayas de la Sala)

Se advierte que la norma se refiere al inmediato superior del funcionario que expida el acto, por lo tanto es claro que la norma implica una relación jerárquica en un contexto intraorgánico, es decir, dentro de una estructura o institución jerarquizada, pues no se refiere a la entidad sino a funcionarios de la misma, que están en una relación directa interna de subordinado a superior.

En ese orden, el alcance de la norma en cada caso concreto depende de que el funcionario que expida el acto administrativo de que se trate tenga o no superior inmediato, luego es menester precisar el funcionario que lo haya expedido.

En el presente caso, los oficios revocados fueron expedidos por quien se suscribe como Jefe de Peticiones y Recursos de CODENSA, luego en cuanto hace a esos oficios el superior inmediato no puede ser otro que el superior jerárquico de ese funcionario dentro de dicha empresa, condición que en manera alguna la ley le asigna a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Al efecto conviene advertir que la competencia asignada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para conocer del recurso de apelación contra las decisiones en comento, es una situación jurídica excepcional y, por ende, extraña a la regulación común de ese recurso, más cuando tal competencia está dada a un organismo de inspección y vigilancia del sector de los servicios públicos domiciliarios, lo que la hace partícipe de las decisiones de sus vigiladas, estructuras que por demás tienen el carácter de persona jurídica autónoma, pública o privada, situación que implica que quien controla también interviene en decisiones del sujeto o ente controlado, lo cual normalmente no es acogido en la ciencia de la administración.

Lo común y usual del recurso de apelación es que sea intraorgánico, de allí que en la doctrina se le denomine también recurso jerárquico o de alzada; de modo que su conocimiento por un ente distinto al que pertenece el funcionario que expide el acto administrativo impugnado, como ocurre con el recurso de apelación previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1995 constituye una forma exótica y muy excepcional de regular ese recurso, tanto que a diferencia de la regulación común no puede interponerse directamente, sino que se debe interponer de manera subsidiaria al recurso de reposición, lo cual indica a las claras que el legislador ha querido que antes de impugnar el acto ante el superior funcional el interesado debe hacerlo ante la misma autoridad o funcionario que decidió su petición o reclamo; amén de que frente a esos recursos opera el silencio administrativo positivo.

Por lo tanto, su normativa por ser especial y excepcional sólo puede aplicarse específicamente a ese punto, sin que sea posible extenderla a mecanismos diferentes al recurso excepcionalmente así regulado, como por ejemplo, al de la Revocatoria Directa de los actos administrativos¹³.

En ese orden, el recurso de apelación implica una jerarquía, pero exclusivamente de carácter funcional, pues es la relación inherente o que se genera con ese recurso, de allí que la competencia que mediante el mismo se otorga sea justamente funcional excepcional, es decir, que sólo se tiene en virtud de la interposición del recurso y de ninguna otra forma.

Si el recurso de apelación de que habla el comentado artículo 154 no se interpone con el de reposición y, por ende, de manera subsidiaria, el competente para decidirlo está inhibido de examinar o pronunciarse sobre el asunto. Puede incluso interponerse de manera directa y aún así está inhibido respecto del mismo. No es, entonces, una competencia discrecional, sino reglada; no es permanente, oficiosa ni directa, sino excepcional u ocasional, a instancia de parte, con sujeción a término y subsidiaria; no es general, sino especial sólo respecto de los actos apelados.

Sobre el carácter excepcional de la competencia asignada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para resolver el recurso de apelación interpuesto contra los actos de las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, es pertinente tener en cuenta algunos apartes de los criterios emitidos por la H. Corte Constitucional al resolver sobre la constitucionalidad de los artículos 154 y 159 de la Ley 142 de 1994:

(…)

Por lo tanto, la condición de superior funcional que surge de esa competencia funcional no puede exceder el ámbito de ese especialísimo recurso de apelación, menos para trasladarla a una competencia enteramente distinta, la del artículo 69 del C.C.A., como quiera que ésta es permanente, general, oficiosa o solicitada, toda vez que se da respecto de todos los actos administrativos del inferior inmediato, tengan o no recurso, sin sujeción a término, ejercitable en cualquier tiempo, por voluntad propia del funcionario, y sin necesidad de que el interesado impugne primero el acto ante quien lo expidió; todo lo cual es consustancial de las características del control jerárquico, es decir, el que surge y se basa en la jerarquía administrativa u orgánica”¹⁴ (Subrayas y negrillas de la Sala).

Ahora, no se pasa por alto que EPM señaló en su contestación que el acto enjuiciado desconocía el memorando interno No. 20131300024073 del 6 de mayo de 2013, mediante el cual la SSPD fijó su posición institucional sobre la revocatoria de actos administrativos. Dicha postura se sustentó en su análisis del

¹³ “La revocatoria directa, como recurso, no es un procedimiento que se superponga al gubernativo ordinario, o que lo refuerce o que deba ser tramitado con él o que sea subsiguiente a ese procedimiento porque se haya fracasado con él. En la revocatoria su trámite es separado, aislado y ante la ausencia de aquél”. (Santofimio Gamboa Jaime O., “Tratado de Derecho Administrativo-Acto Administrativo” T II, Universidad Externado de Colombia, Bogotá D.C. 2003, Pág. 304)

¹⁴ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 23 de agosto de 2007. Proceso radicado número: 25000232400020030004602.

CPACA y la Ley 142 de 1994, a partir del cual concluyó que esa entidad no podía adoptar una decisión de esa naturaleza. Sin embargo, como se vio precedente, una interpretación adecuada del artículo 93 del CPACA y de los artículos 152, 154 y 159 de la Ley 142 de 1994, permite concluir que la entidad actora sí cuenta con dichas facultades. En consecuencia, la actuación de la Dirección Territorial de la SSPD se ajustó a la normativa aplicable y, por lo tanto, tenía la potestad de revocar de oficio las decisiones empresariales de las empresas prestadoras.

En esa medida, es claro que la Dirección Territorial del Occidente de la SSPD sí contaba con potestades para revocar directamente la decisión empresarial emitida por EPM, dado que es la superior funcional de esa sociedad, en virtud de lo señalado en las aludidas normas legales en concordancia con el numeral 1 del artículo 20 del Decreto 990 de 2002 modificado por el Decreto 2590 de 2007, razón por la que el cargo no tiene vocación de prosperidad.

De las costas

Al respecto, es importante tener en cuenta que el Consejo de Estado ha señalado que el criterio objetivo valorativo de la condena en costas implica : i) objetivo porque no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que hay interpuesto y ii) valorativo porque se requiere en el expediente que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad que el abogado efectivamente realizada dentro del proceso .

En ese orden, vistos los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en especial su numeral 8, y a lo expuesto sobre el punto por esta Corporación, la Sala considera que habría lugar a imponer condena en costas por concepto de agencias en derecho, en la medida en que se comprueba que las entidades demandadas comparecieron a este proceso en esta instancia, por conducto de apoderado debidamente constituido; no obstante, como quiera que en el proceso la defensa del acto corrió a cargo de una dependencia de la entidad demandante, y el litisconsorte necesario que podría resultar afectado con la decisión no compareció, no obstante que había sido debidamente vinculado, no habrá lugar a condenar por

concepto de costas a las partes.

Además, a pesar de que EPM, actuó con apoderado, pidió expresamente la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado, de ahí que, no haya lugar a reconocerle costas, dado que se están negando las peticiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. Una vez en firme esta decisión, procédase por Secretaría al archivo del expediente, dejando las constancias a que hubiere lugar.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 27 de febrero de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidenta Consejero de Estado

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado Consejero de Estado

Aclara voto

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co