CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021)

Referencia: Nulidad y Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-27-000-2019-00035-00 (24755) Demandante: SERVIGENERALES CIUDAD DE TUNJA S.A., E.S.P.

Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO- COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

Temas: Contribución especial servicios públicos domiciliarios. Vigencia 2018. Base gravable.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide el medio de control de nulidad simple contra la Resolución CRA nro. 847 de 2018 de 30 de julio de 2018 “Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2018 por concepto del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico y se dictan otras disposiciones”, así como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones CRA 704 del 9 de agosto de 2018, CRA 961 del 19 de octubre del 2018, y CRA 1341 del 17 de diciembre de 2018, por medio de las cuales la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico liquidó la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a cargo de la empresa Servigenerales Ciudad de Tunja S.A. E.S.P., para la vigencia 2018.

ANTECEDENTES

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) expidió la Resolución 847 de 2018 de 30 de julio de 2018 “Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2018 por concepto del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico y se dictan otras disposiciones”, en la que estableció de manera general la tarifa de la contribución especial de que trata el artículo 85 numeral 2 de la Ley 142 de 1994 a favor de dicha comisión, y a cargo de las empresas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo y actividades complementarias. La misma resolución dispuso que la base gravable de la contribución comprendía los conceptos de gastos de administración (beneficios a empleados, honorarios y gastos generales), más los gastos por servicios personales¹.

Con base en la resolución mencionada, la CRA expidió la Resolución 704 del 9 de agosto de 2018, en la que fijó la contribución a cargo de la empresa demandante

¹ Folios 32 y 33, c. p.

para la vigencia 2018 en la suma de $37.199.000². La misma resolución reconoció el pago previo de $6.744.000, y un saldo por pagar de $30.455.000.

El 9 de enero de 2019, la sociedad demandante efectuó el pago del saldo de

$30.455.000, conforme a lo dispuesto en la Resolución CRA 704 de 2018³.

Posteriormente, la sociedad demandante presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 704 del 9 de agosto de 2018, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones CRA 961 del 19 de octubre del 2018, y CRA 1341 del 17 de diciembre de 2018, respectivamente, que confirmaron en su totalidad la liquidación oficial recurrida.

DEMANDA

Pretensiones

La sociedad Servigenerales Ciudad de Tunja S.A., E.S.P. promovió el medio de control de nulidad contra la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018, “Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2018 por concepto del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico y se dictan otras disposiciones”, y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución CRA 704 del 9 de agosto de 2018, que contiene la liquidación oficial de la contribución a favor de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico correspondiente al año 2018 a cargo de la demandante, y contra las resoluciones UAE-CRA 961 del 19 de octubre de 2018 y UAE-CRA 1341 del 17 de diciembre de 2018, por medio de las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, presentados contra la Resolución CRA 704 del 9 de agosto de 2018.

En su escrito de demanda, solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones⁴:

“1. Que es nula la RESOLUCIÓN CRA No. 847 de 2018 de 30 de julio de 2018 “Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2018 por concepto del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico y se dictan otras disposiciones”.

1. Que es nula la resolución UAE-CRA No. 704 del 9 de agosto de 2018, “Por medio de la cual se efectúa la liquidación de la Contribución Especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a cargo de la empresa SERVIGENERALES CIUDAD DE TUNJA S.A. ESP para la vigencia 2018”.
2. Que es nula Resolución UAE-CRA No. 961 del 19 de octubre del 2018, por medio de la cual LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO- CRA, resolvió recurso de reposición interpuesto, confirmando en todas sus partes el acto administrativo Liquidación oficial Resolución UAE-CRA No. 704 del 9 de agosto de 2018, en consecuencia, ordenando a SERVITUNJA S.A. E.S.P. efectuar el pago del saldo correspondiente dentro del mes siguiente a la fecha en que quede en firme la liquidación. Por otra parte, concede el recurso de apelación contra la liquidación atacada correspondiente a la Contribución Especial año 2018, remitiendo a la Dirección ejecutiva de la de la [sic] COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO- CRA.

² Folios 35 a 37, c. p.

³ Folios 54 y 55, c. p.

⁴ Folios 1 y 2, c. p.

3. Que es nula la Resolución UAE-CRA No. 1341 del 17 de diciembre de 2018, por la cual LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO- CRA, resolvió recurso de apelación interpuesto, confirmando en todas sus partes la Liquidación Oficial Resolución UAE-CRA No. 704 del 9 de agosto de 2018, en consecuencia, ordenando a SERVITUNJA S.A. efectuar el pago correspondiente, por el valor que se encuentra pendiente de pago, dentro del mes siguiente a la fecha en que quede en firme la liquidación.
4. Que como restablecimiento del derecho, LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO-CRA efectúe como en derecho corresponde, la Liquidación oficial de la Contribución Especial para el año 2018, reembolsando, a mi representada SERVITUNJA S.A. E.S.P. la suma de VEINTINUEVE MILLONES SETECIENTOS VEINTIOCHO MIL PESOS ($29.728.000) pagados demás [sic] por SERVIGENERALES S.A. ESP frente a la liquidación de la contribución que realmente corresponde, debidamente indexados”.

Normas violadas

La demandante invocó como normas violadas los artículos 95 numeral 9 y 338 de la Constitución Política, y el artículo 85 numeral 2 y su parágrafo 2° de la Ley 142 de 1994.

Concepto de la violación

Según la demandante, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico modificó ilegalmente la base gravable de la contribución especial establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al año 2018 y a cargo de la demandante, al liquidarla sobre el concepto “gastos de funcionamiento”, sin diferenciarlo de los “gastos de funcionamiento asociados al servicio vigilado”, al cual debe limitarse para liquidar la contribución, según la ley.

Para calcular la contribución, la CRA incluyó en la base gravable cuentas que corresponden a costos operacionales (como las correspondientes a beneficios al empleado, honorarios, gastos generales, servicios personales, sueldos y salarios, y contribuciones imputadas), a pesar de que el Consejo de Estado ya se había pronunciado sobre las mismas, excluyéndolas de la base gravable. Con lo anterior, la CRA amplía indebidamente el concepto legal de “gastos de funcionamiento asociados al servicio vigilado” a cuentas que constituyen costos operacionales de la empresa gravada.

La entidad demandada se basa en una interpretación errónea de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la base gravable de la contribución, al incorporar en la base gravable cuentas o conceptos no incluidos en la misma por la Ley 142 de 1994, con el fin de obtener mayores ingresos a los necesarios para adelantar su función de regulación.

La liquidación efectuada por la demandada es desproporcionada, pues aumentó su valor de un año a otro en un 176%, con lo que causa un detrimento patrimonial a la demandante, y constituye una carga tributaria insoportable para la misma sociedad.

Además, sostiene que los actos demandados configuran una actuación ilegal por falsa motivación, en cuanto liquida la contribución especial de que trata la Ley 142 de 1994 a cargo de la demandante sobre una base gravable no contemplada en la ley, e incurriendo por lo mismo en una desviación de sus atribuciones legales.

La liquidación de la contribución a partir de parámetros no contemplados en la ley, al confundir los conceptos de “gastos de funcionamiento” y “gastos de funcionamiento asociados al servicio” desconoce los principios de buena fe, equidad y justicia tributaria. Por otra parte, desconoce abundante jurisprudencia del Consejo de Estado, que limita la base gravable de la contribución a los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA- se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que los actos demandados se ajustaron en todo al ordenamiento jurídico⁵.

Para la entidad demandada, la liquidación de la contribución especial a cargo de Servitunja para el año 2018 se expidió conforme a lo dispuesto por el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, en tanto tuvieron en cuenta esta norma, y su excepción.

El parágrafo 2 del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 dispone que es posible incluir en la base gravable de la contribución especial los gastos operativos, compras de electricidad, compras de combustibles y peajes en las empresas del sector eléctrico, y gastos de naturaleza similar a estos para las empresas de otros sectores, si existe un faltante presupuestal.

Según el Decreto 2236 de 2017, por el cual se liquidó el presupuesto general de la Nación para el año 2018, la CRA debía recaudar para su funcionamiento la suma de

$14.311.682.000. No obstante, el estudio de proyección realizado por la entidad para ese año mostró que el recaudo aproximado sería de $9.897.175.206, lo cual suponía un faltante presupuestal de $4.414.506.794, lo que requirió aplicar la excepción contemplada en el parágrafo 2 del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 para cubrir su faltante presupuestal.

Por lo anterior, el rubro correspondiente a los gastos operativos de servicios personales se incluyó en la base gravable de la contribución para el año 2018, amparado en la excepción legal mencionada.

Los datos requeridos para expedir la liquidación particular de la contribución especial a cargo de Servitunja se tomaron de la información suministrada por la empresa a la CRA, e incluyó en la base los gastos personales de la demandante, en razón al faltante presupuestal existente, como lo autoriza la propia Ley 142 de 1994.

Además, la demandante no demuestra la existencia del perjuicio alegado, pues se limitó a afirmar que el cobro puso en riesgo la estabilidad de la prestadora del servicio y la ejecución del contrato, sin prueba alguna de ello.

Por último, añadió que, en caso de que deba restarse el rubro “gastos personales” de la base gravable de la contribución para el año 2018, el valor correspondiente a cargo de la demandante sería de $29.727.636, el cual no coincide con el calculado por Servitunja.

⁵ Folios 83 a 92 c. p.

Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda⁶.

Para esta entidad, la liquidación de la contribución especial a cargo de Servitunja se ajustó a lo dispuesto por el artículo 85.2 de la ley 142 de 1994, pues contiene los elementos esenciales del tributo; y en cuanto a la base gravable, tuvo en cuenta el presupuesto aprobado para la vigencia 2018, así como las proyecciones de ingreso de esa vigencia y la información financiera reportada por la demandante.

Según la jurisprudencia, los conceptos contables correspondientes a beneficios a empleados, gastos generales y gastos por honorarios se enmarcan en la noción de “gastos de funcionamiento”. Y conforme a la situación excepcional de faltante presupuestal, había lugar a incluir los gastos operativos de servicios personales en la base gravable de la contribución especial, como lo dispuso la Ley 142 de 1994.

AUDIENCIA INICIAL

El 11 de marzo de 2020 se llevó a cabo la audiencia inicial del presente proceso, en la cual no se observaron irregularidades en el trámite constitutivas de nulidad⁷.

De igual forma, se fijaron los términos del litigio, y se corrió traslado para presentar alegatos de conclusión.

No se presentaron excepciones previas que debieran ser resueltas en esta oportunidad, ni se advirtieron hechos que dieran lugar a la declaratoria de oficio de excepciones previas.

En cuanto a las medidas cautelares, consta que por auto del 29 de octubre de 2019 se negó la suspensión provisional de los actos demandados⁸.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandante reiteró en términos generales lo indicado en la demanda⁹.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda¹⁰.

Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio insistió en lo dicho en su escrito de contestación¹¹.

MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público guardó silencio.

⁶ Folios 145 a 154 c.p.

⁷ Folios 186 a 191 c.p.

⁸ Folios 103 a 105, c. de suspensión provisional.

⁹ Folios 193 a 197, c.p.

¹⁰ Folios 205 a 208, c.p.

¹¹ Folios 199 a 203, c.p.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Conforme lo expuesto, le corresponde a la Sala examinar la legalidad de la Resolución CRA No. 847 de 30 de julio de 2018, mediante la cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA- fijó la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2018 por concepto del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico, y de los actos que determinaron la mencionada contribución a cargo de Servigenerales Ciudad de Tunja S.A. por la vigencia 2018.

Para ello, deberá examinar (i) si la CRA, al determinar la tarifa y liquidar la contribución especial establecida en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 correspondiente al año 2018 transgredió las normas superiores que definieron la base gravable de este tributo, y (ii), si el cálculo de la contribución especial a cargo de la sociedad demandante por el mismo año se ajustó a las mismas normas.

Base gravable de la contribución especial a cargo de las empresas de servicios públicos domiciliarios

El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 estableció una contribución especial a cargo de las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y a regulación por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). La contribución tiene por objeto la recuperación de los costos de los servicios de regulación, control y vigilancia prestados por estas entidades, con el fin de cubrir sus gastos de funcionamiento.

La determinación de la base gravable y la tarifa de la contribución deben sujetarse a las pautas señaladas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que dispuso (según el texto vigente para el año 2018):

“85.2. La superintendencia y las comisiones presupuestarán sus gastos cada año y cobrarán dentro de los límites que enseguida se señalan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual.

“La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente.

(…)

85.4. El cálculo de la suma a cargo de cada contribuyente, en cuanto a los costos de regulación, se hará teniendo en cuenta los costos de la comisión que regula el sector en el cual se desempeña; y el de los costos de vigilancia, atendiendo a los de la Superintendencia.

(…)

“Parágrafo 2º. Al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y

en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a éstos. Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la Superintendencia”.

(Subrayas fuera del texto)

Según lo anterior, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 contempla una regla general y una excepción en la determinación de la base gravable de la contribución especial: la base gravable está conformada por los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado, menos los gastos operativos, y en el sector energético, las compras de energía; pero si hay faltantes presupuestales, la base del tributo podrá incluir gastos de funcionamiento y gastos operativos en la proporción necesaria para cubrir tales faltantes.

Así lo ha precisado esta Sección en ocasiones anteriores ¹²:

“2.4. Para la Sala, la finalidad   de la norma [artículo 85 de la Ley 142 de 1994] es que la contribución especial grave los gastos de funcionamiento cuando estos resulten suficientes para cubrir el presupuesto de la SSPD y, en los casos de faltantes presupuestales, además recaiga sobre las compras de energía de las empresas del sector eléctrico, para cubrir en la proporción necesaria el costo de servicio de dicha entidad”. (Negrillas fuera de texto).

Entonces, cuando la SSPD necesita cubrir faltantes presupuestales, la ley permite que los gastos operativos puedan ser adicionados a los gastos de funcionamiento, en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir el faltante presupuestal de la superintendencia.

Tratándose de empresas del sector eléctrico, la base gravable se conforma de la siguiente manera: (i) Según la regla general: De los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación se excluyen los gastos operativos, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello. (ii) conforme a la regla exceptiva, configurado el supuesto de hecho –el faltante presupuestal- la ley permite adicionar a esos rubros los gastos operativos en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir el faltante presupuestal de la superintendencia.

La regla general y la excepción previstas por el legislador son concordantes con el fin mismo de la contribución especial, que es recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia, y guarda armonía con el artículo 338 de la Constitución Política, que prevé que la tarifa es para la recuperación de costos de los servicios que presta la autoridad administrativa.

Lo anterior desvirtúa la alegada violación del principio de la legalidad, pues fue el legislador el que consagró expresamente la excepción a la norma general. Además, no se desconocen los lineamientos jurisprudenciales sobre el alcance de la expresión “gastos de funcionamiento” que constituye la regla general de determinación de la base gravable, en los que se reitera que las cuentas del grupo 75 - costos de producción y del Grupo 53 - Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial.

En efecto, en este caso la SSPD aduce la existencia de un faltante presupuestal que constituye el supuesto de hecho previsto en la ley como excepción a la regla general, que

¹² CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 10 de mayo de 2018, exp. 22972, M.P. Milton Chaves García. En el mismo sentido, ver sentencias del 10 de octubre de 2019, exp. 22394, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, y del 26 de septiembre de 2018, exp. 22481, M.P. Milton Chaves García.

permite aplicar la regla contenida en la parte final del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, situación distinta a las analizadas en esas oportunidades. […]”

En el caso concreto, se encuentra que la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 fijó la tarifa y la base de liquidación de la contribución especial para el año 2018 a favor de la CRA en los siguientes términos:

“LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

En ejercicio de sus facultades legales y en especial de las que le confiere el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el Decreto 707 de 1995 y los Decretos 2882 y 2883 de 2007,

CONSIDERANDO

(…)

Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, una vez efectuado el estudio técnico por parte de la Subdirección Administrativa y Financiera para la fijación de la tarifa de la contribución especial de la vigencia 2018 con radicado CRA No. 20183710068182 del 10 de julio de 2018, determinó que de acuerdo con la información financiera reportada por los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, con corte a 31 de diciembre de 2017, se presenta un faltante presupuestal de aproximadamente un 30% del total de lo proyectado a recaudar por contribuciones especiales, con base en la utilización de los conceptos "Gastos de Administración" menos "impuestos, tasas y contribuciones", así:

(+) Gastos de Administración= Beneficios a empleados Honorarios

Generales

(-) Impuestos, tasas y contribuciones

Que con base en lo anterior, se hace necesario dar aplicación a lo establecido en el Parágrafo 2.º del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en el cual se autoriza que los gastos operativos podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir los faltantes presupuestales de las comisiones;

Que se hace necesario incorporar otro concepto adicional con el fin de cubrir el faltante presupuestal;

Que con base en lo anterior, se utilizará en la base gravable adicionalmente el concepto contable:

(+) Servicios Personales

Que en mérito de lo expuesto;

RESUELVE

(…)

ARTÍCULO SEGUNDO. - Tarifa. Fijar la tarifa de la contribución especial que deben pagar los contribuyentes para la vigencia 2018, en el cero punto ochenta por ciento (0.80%) sobre los conceptos establecidos en el artículo siguiente.

(…)

ARTÍCULO TERCERO. - Base Gravable. Los conceptos que integran la base gravable de la contribución especial de la vigencia 2018, por representar salidas de recursos para lograr el funcionamiento para cada uno de los prestadores son:

(+) Gastos de Administración= Beneficios a empleados Honorarios

Generales

(-) Impuestos

(+) Servicios Personales” (…)”

Por otra parte, consta en el expediente copia del estudio de proyección de la contribución especial realizado por la CRA en julio de 2018, en el que se da cuenta del faltante presupuestal de la comisión, derivado de la imposibilidad de cubrir el presupuesto aprobado para esta entidad en el Decreto 2236 de 2017, que liquidó el Presupuesto Nacional para la vigencia fiscal 2018. En dicho estudio se lee¹³:

“4.2.1. Primera simulación (…)

… se pudo determinar que los conceptos utilizados no son suficientes para cubrir la proyección de ingresos 2018, ya que esta base gravable tan solo nos podría arrojar un 70% de los ingresos proyectados.

(…)

Que con base en lo anterior y con el fin de cumplir con el 100% del recaudo proyectado, se hace necesario dar aplicación a lo establecido en el Parágrafo 2° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual dispone que al fijar las contribuciones especiales se eliminarán, de los gastos de funcionamiento, los gastos operativos; en las empresas del sector eléctrico, las compras de electricidad, las compras de combustibles y los peajes, cuando hubiere lugar a ello; y en las empresas de otros sectores los gastos de naturaleza similar a estos. Estos rubros podrán ser adicionados en la misma proporción en que sean indispensables para cubrir faltantes presupuestales de las comisiones y la superintendencia.

Por lo tanto, una vez verificado desde el punto de vista financiero, se deberá utilizar como base gravable para la vigencia 2018, el siguiente concepto adicional:

(+) Servicios Personales

4.2.2. Segunda simulación

De acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y a la utilización del Parágrafo 2° de dicho artículo, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA, pudo observar que tan solo con la adición del concepto “Servicios Personales” podrá obtener el recaudo proyectado vigencia 2018, como se muestra a continuación:

(…)”

Es claro que la resolución demandada fijó la tarifa de la contribución especial a favor de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico sobre una base gravable que incluye gastos por servicios personales, que por disposición legal pueden ser incluidos  en dicha base, siempre que exista un faltante presupuestal de la Comisión que deba cubrirse mediante una mayor contribución a cargo de los vigilados.

¹³ Folio 97, c. p.

De la lectura de los motivos expuestos en los actos demandados y en el estudio técnico de la CRA que establece los lineamientos generales para la liquidación y el cobro de la contribución del año 2018, la Sala encuentra una sustentación suficiente sobre la existencia del faltante presupuestal a que se refiere el parágrafo 2.° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que a su vez permite la inclusión de los gastos personales en la base gravable de la contribución especial para el año 2018.

La Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 es explícita al mencionar la existencia de un faltante presupuestal, que según la ley, autoriza a las entidades beneficiarias de la contribución a incluir otros rubros de gastos en la base gravable de la contribución para cubrir su faltante presupuestal. Por tanto, es claro que la resolución mencionada se ajusta a los parámetros excepcionales de fijación de la contribución señalados en la Ley 142 de 1994. En este caso, no se vulnera la distinción legal entre “gastos de funcionamiento” y “gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, ya que el rubro correspondiente a los gastos de servicios personales corresponde a un gasto operativo o similar, que puede incluirse en la base gravable de la contribución para el año 2018, conforme a la excepción legal mencionada.

Es claro que la resolución mencionada no desconoce los lineamientos jurisprudenciales sobre el alcance de la expresión “gastos de funcionamiento” que constituye la regla general de determinación de la base gravable, en los que se reitera que las cuentas del grupo 75 (Costos de producción) y del Grupo 53 (Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones) no pueden ser parte de la base gravable de la contribución especial, salvo que exista un faltante presupuestal en la entidad que deba cubrirse.

Por lo expuesto, la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 no desconoció el principio de legalidad en la determinación de la base gravable de la contribución especial de servicios públicos a favor de la CRA por el año 2018, por lo que no se encuentra probada la violación de los artículos 363 y 95 de la Constitución Política alegada por la sociedad demandante.

Igualmente, en la medida en que los actos administrativos de carácter particular demandados liquidaron la contribución especial correspondiente al año 2018 conforme a lo dispuesto en la resolución que estableció la base gravable de manera general ya examinada, se concluye que no hay lugar a declarar su nulidad. Cabe añadir que la demandante no demostró el detrimento patrimonial alegado en la demanda, derivado de la cuantificación de la contribución establecida en tales actos particulares.

Así, la Sala no encuentra fundamento para anular los actos demandados, por lo que negará las pretensiones de la demanda.

En atención a lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se condena en costas, por cuanto en el presente asunto se debate un asunto de interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Con firma electrónica)

MILTON CHAVES GARCÍA

Presidente de la Sección

(Con firma electrónica)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

_{(Con firma electrónica)} (Con firma electrónica)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ