CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD SIMPLE

Radicación: 11001-03-27-000-2022-00005-00 (26301)

Demandante: DIEGO ROJAS GIRÓN

Demandado: DIAN

Tema: Nulidad de Resolución DIAN 000126 del 29 de octubre de 2021. Reducción transitoria de sanciones y tasas de interés de obligaciones tributarias. Facilidades de pago. Requisitos.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019¹, corresponde a la Sala decidir el medio de control de nulidad contra algunos apartes de la Resolución 000126 del 29 de octubre de 2021², expedida por el Director General de la DIAN, en cuanto disponen:

Resolución 000126 del 29 de octubre de 2021

«ARTÍCULO 4. Procedimiento para aplicar los beneficios del artículo 45 de la Ley 2155 de 2021. Quienes pretendan acceder a los beneficios establecidos en el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021 deberán cumplir con la totalidad de los requisitos señalados en la ley, sin que se requiera presentar una solicitud ante la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. Ahora bien, conforme a los procedimientos establecidos para la investigación, determinación, control, discusión y cobro, las dependencias con facultades de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, podrán solicitar a quienes hayan accedido al beneficio señalado en el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021 la información necesaria que permita comprobar el cumplimiento de los requisitos legales.

En esta medida, podrá solicitar los documentos o pruebas que permitan verificar que el incumplimiento se ocasionó o agravó como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19. (…)

ARTÍCULO 6. Facilidad de pago aplicable en los términos del artículo 45 de la Ley 2155 de 2020. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021, se podrán suscribir facilidades de pago en los términos y con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 814 del Estatuto Tributario y el Procedimiento PR-COT-0272 “Facilidades de Pago”, incluyendo únicamente las obligaciones respecto de las cuales el contribuyente haya solicitado la facilidad. Para el efecto, las facilidades de pago deberán ser suscritas y notificadas a más tardar el treinta y uno (31) de diciembre de 2021, por lo que la radicación de la solicitud de facilidad debe realizarse ante la Dirección Seccional de Impuestos y/o Impuestos y Aduanas a la cual pertenezca el contribuyente, con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 814 del Estatuto Tributario, a más tardar el día diez (10)

¹ Por el cual se expide el reglamento Interno del Consejo de Estado. Acápite Sección Cuarta.

² “Por medio de la cual se imparten instrucciones para la aplicacio´n del arti´culo 45 de la Ley 2155 de 2021”, Samai, índice 2 ED_ANEXOSDEM_2ANEXO5FLSRES(.PD F) NroActua 2. Anexos.PDF

de diciembre de 2021, con el fin que la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN cuente con el término de quince (15) días hábiles para decidir sobre la misma.

Contra el acto que niegue la facilidad, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en consecuencia, si dentro el término para resolver el recurso se decide que el solicitante es sujeto del plazo solicitado, se deberá suscribir la Facilidad de pago conforme el articulo 45 de la Ley 2155 de 2021, en acatamiento al debido proceso y el derecho de defensa. A partir de la suscripción de la facilidad de pago y durante toda su vigencia, los intereses moratorios que se encuentren causados y los del plazo, se liquidarán en los términos señalados en el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021. En los casos que se solicite la facilidad de pago para aplicar el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021, se deberá anexar la manifestación correspondiente, donde se señale que el incumplimiento se ocasionó o agravó como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19. Parágrafo 1. Para efectos de lo establecido en parágrafo 1 del artículo 45 de la Ley 2155 de 2021 y lo señalado en este artículo, cuando haya incumplimiento de las facilidades de pago sobre declaraciones de retención en la fuente se aplicará lo establecido en el artículo 580-1 del Estatuto tributario. Parágrafo 2. Para efectos de lo señalado en este artículo, según lo establecido en el inciso segundo del artículo 814 del Estatuto Tributario, se podrá conceder facilidad de pago sin garantía, siempre que el plazo solicitado no sea superior a un (1) año y el deudor denuncie bienes de su propiedad para su posterior embargo y secuestro». Se resalta.

DEMANDA

DIEGO ROJAS GIRÓN, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 137 del CPACA, demandó la nulidad parcial de la Resolución 000126 del 29 de octubre de 2021³, aduciendo la inexistencia de fundamento legal y de competencia para disponer ciertas reglas de procedimiento y requisitos que, en su criterio, exceden la facultad reglamentaria respecto del artículo 21 de la Ley 2155 de 2021.

Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 3, 9 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, 27 del Código Civil⁴. Sobre el concepto de violación, expuso, en síntesis:

El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado ante la problemática sanitaria generada por la Pandemia Covid-19 y las medidas de confinamiento y restricción de acceso a lugares públicos decretadas, generaron prácticas de contrabando y reducción del precio de textiles importados que propiciaron el cierre de pequeñas empresas y el retraso del cumplimiento de obligaciones fiscales. La Ley 2155 de 2021 -De Inversión Social- quiso conjurar tales situaciones, a través de la presentación de un acuerdo de pago y el compromiso de cumplirlo, de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 45 ib.

La resolución demandada creó un procedimiento dirigido a implementar los beneficios establecidos por dicha norma, bajo condiciones adicionales a las que ella establece, como son la fijación de plazos para presentar la propuesta de facilidad de pago y la prueba de que la situación económica de la empresa se haya agravado por la pandemia Covid-19.

³ Samai, índice 2, Demanda, p. 2

⁴ Ibídem, p. 6, 8.

Dicha resolución es una excusa infundada que sobrepasa el contenido de la Ley 2155 de 2021, a través de la remisión al artículo 814 del ET, en el que se exigen documentos autenticados que ofrezcan bienes como garantía y que cubran el valor total de las obligaciones; certificados de tradición y avalúos de los bienes ofrecidos en garantía; y copia de los recibos de pago de la cuota inicial, para estudio de la facilidad de pago.

Con tal remisión, el acto demandado desconoció que la potestad reglamentaria no permite establecer nuevas regulaciones, ni ampliar o restringir el sentido de las leyes, como tampoco suprimir o modificar los mandatos legislativos; y que la claridad del artículo 45 de la Ley 2155 de 2021 permitía su aplicación directa sin necesidad de instrucciones, máxime cuando la regulación del artículo 814 del ET suple procedimientos adicionales para las facilidades o acuerdos.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La DIAN⁵ solicitó desestimar la nulidad de los actos demandados o, en su defecto, disponerla con efectos hacia el futuro y señaló:

La resolución demandada dispuso la suscripción de un acuerdo y/o facilidad de pago hasta el 31 de diciembre de 2021, para que los contribuyentes y usuarios aduaneros y cambiarios pudieran acceder a la reduccio´n de sanciones e intereses generados por obligaciones tributarias en mora a 30 de junio del mismo año.

Dicha resolución no reglamentó el arti´culo 45 de la Ley 2155 de 2021, pues instruyó su aplicación a la luz de los numerales 1, 2 y 32 del arti´culo 8 del Decreto 1742 de 2020, para el efectivo otorgamiento, suscripcio´n y cumplimiento del acuerdo de pago, según las condiciones especiales vigentes.

El referido artículo 45 opera de manera complementaria con el artículo 814 del ET, minimizando los efectos tributarios de la Covid 19 en el sector productivo del país y garantizando un ingreso ma´s eficiente de recursos estatales por cuenta del pago de las obligaciones fiscales en mora.

Las disposiciones que el demandante cita como violadas y el numeral 32 del arti´culo 8  del  Decreto  1742  de  2020  fundamentaron  la  expedicio´n  del  acto  administrativo demandado, y facultaron al director de la DIAN para definir las poli´ticas de suscripcio´n y cumplimiento de los acuerdos de pago otorgados.

El demandante confunde la facultad de reglamentacio´n de la ley con la de impartir instrucciones para cumplir el arti´culo 45 de la Ley 2155, en cuanto este omitió disponer el procedimiento y trámite de la solicitud de acuerdo y/o facilidad de pago, dando lugar a la remisio´n legal al procedimiento establecido en el arti´culo 814 del ET.

El derecho a la exención no surge con la simple presentacio´n de la solicitud de facilidad de pago y/o suscripcio´n del respectivo acuerdo. Y la resolucio´n acusada orientó a´gil, pronta y eficientemente al peticionario sobre la presentación de los documentos y dema´s requisitos previstos para el mismo, sin exceder sus condiciones legales.

⁵ Samai, índice 00034

La fecha li´mite para radicar solicitudes de facilidad de pago y suscribir los acuerdos respectivos (10 de diciembre de 2021) no contraría la eficacia administrativa ni el derecho fundamental al debido proceso, frente al procedimiento de estudio de la solicitud y de sus anexos para aprobacio´n, firma y notificación.

Previa subsanación de la demanda según lo solicitado en auto inadmisorio del 5 de agosto de 2022⁶, el despacho sustanciador ordenó surtir el trámite de sentencia anticipada, de acuerdo con el literal a) del artículo 182A del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 13 del Decreto 806 de 2021, mediante Auto del 24 de mayo de 2023⁷, en el entendido de que el presente proceso correspondía a un asunto de pleno derecho que no requería la práctica de pruebas.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El demandante⁸ reiteró los argumentos de la demanda, enfatizando en que no se necesitaban instrucciones para aplicar el beneficio de reducción de sanciones e intereses, y que el artículo 814 del ET preveía los requisitos, plazos y condiciones que hacían innecesaria la regulación de procedimientos para las facilidades o acuerdos de pago relacionados con el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021, cuya claridad impedía desatender su tenor literal e imponía su directa aplicación sin instrucción alguna.

La ley mencionada estableció beneficios tributarios aplicados a sanciones e intereses sobre obligaciones morosas a 30 de junio de 2021, cuyo incumplimiento se hubiere ocasionado o agravado por la pandemia, a cambio del pago total de la deuda o la suscripción de un acuerdo de pago con la Administracio´n Municipal, antes del 31 de diciembre.

La interpretación de la ley, con autoridad, compete exclusivamente al legislador, y a través de la facultad de instrucción la DIAN dictó una reglamentación que, además de generar  inseguridad  juri´dica,  porque  solo  podía  provenir  del   Presidente  de  la República, amplió los requisitos del artículo 45 de la Ley 2155, impidiendo que muchos de sus destinatarios pudieran acceder al beneficio de reducción, pues creó un procedimiento exigente de garantías que sobrepasaban la única condición legal atendible, esto es, el compromiso escrito de pagar, manteniendo así la crisis financiera de los deudores morosos expuestos a sanciones carcelarias.

La DIAN⁹ insistió en los argumentos de su escrito de contestación, enfatizando que el director de la DIAN no reglamento´ el arti´culo 45 de la Ley 2155 de 2021, enunciativo de las condiciones y medios para que los contribuyentes o usuarios pudieran acceder al beneficio de reducción de sanciones e intereses, sin describir procedimiento alguno al respecto, porque el artículo 814 del ET ya lo establecía.

La  Resolucio´n  00126  del  mismo  año  impartió  instrucciones  para  aplicar  el  referido artículo 45, sin que la remisión al artículo 814 excediera la potestad instrumentadora e interpretativa del director general de la DIAN, en uso de las facultades que le confiere el Decreto 1742 de 2020.

⁶ Samai, índices 0004 y 00010

⁷ Samai, índice 00027

⁸ Índice 00030

⁹ Índice 00029

La regulación de dicha resolución es acorde con las normas legales mencionadas, y buscó orientar eficientemente  la  presentacio´n  de  la peticio´n  de acuerdo de  pago  y demás requisitos. En aplicación del principio de eficiencia, el plazo para radicar la solicitud de la facilidad (10 de diciembre de 2021) pretendió garantizar la verificación, estudio, análisis, comprobación y aprobación de sus documentos de soporte, para que, a 31 de diciembre de 2021, pudiera materializarse el beneficio tributario, sin contradicción a la eficacia administrativa o al debido proceso.

El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda¹⁰, porque las instrucciones sobre acuerdos de pago, dispuestas por la resolución demandada no desbordaron las facultades conferidas por el Estatuto Tributario; y la DIAN no estaba facultada para flexibilizar los requisitos de dichos acuerdos en el periodo pospandemia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide sobre la legalidad de la resolución que impartió instrucciones para la aplicacio´n del arti´culo 45 de la Ley 2155 de 2021, en cuanto a las verificaciones para acceder a los beneficios previstos en esa disposición, y a los requisitos de las facilidades de pago que permitió suscribir para efectos de la misma norma legal.

Acorde con los cargos de nulidad, se debe establecer si la solicitud de documentos o pruebas para determinar si el incumplimiento de obligaciones tributarias ocurrió o se agravó por la pandemia Covid 19, y la fijación de plazos para presentar las facilidades de pago en orden a corroborar la exigencia de los requisitos establecidos en el artículo 814 del ET, adicionan las condiciones legalmente establecidas para la reducción de sanciones e intereses por mora. En consecuencia, se determinará si la solicitud y fijación mencionadas carecen de fundamento legal, exceden la facultad reglamentaria y son producto de la incompetencia de la autoridad que las dispuso.

Según el demandante, el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021 es una norma clara para cuya aplicación bastaba el compromiso escrito de pago, sin necesidad de instrucciones que ampliaron los requisitos establecidos por aquélla, con condiciones no previstas legalmente para acceder al beneficio de reducción de sanciones e intereses.

Con el fin de proteger a la población más vulnerable contra el aumento de la pobreza, de preservar el tejido empresarial y de afianzar la credibilidad de las finanzas públicas, la Ley 2155 de 2021 -De Inversión Social- quiso contribuir a la reactivación económica, la generación de empleo y la estabilidad fiscal del país, a través de medidas articuladas de política fiscal en materia de gasto, austeridad y eficiencia del Estado y de lucha contra la evasión, ingreso y sostenibilidad fiscal, dirigidas a continuar y fortalecer el gasto social; como también de las medidas presupuestales necesarias para implementar esos propósitos [1 ib].

Bajo ese cometido, el artículo 45 ejusdem¹¹ dispuso la Reducción Transitoria de las

sanciones impuestas por actos administrativos independientes y de las actualizaciones

¹⁰ Samai, índice 00031

¹¹ “Para las obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN así como respecto de los impuestos, tasas y contribuciones del orden territorial, que se paguen hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2021, y para las facilidades de pago que se suscriban con la DIAN y los entes territoriales hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2021 respecto a las obligaciones que presenten mora en el pago a treinta (30) de junio de 2021, y cuyo incumplimiento se haya ocasionado o

a las mismas, al 20% del monto previsto en la legislación, así como de la tasa de interés moratorio, a una tasa de interés diario equivalente al mismo porcentaje. Todo como una medida de reactivación económica para obligaciones administradas por la DIAN y los entes territoriales, pagadas hasta el 31 de diciembre de 2021, y para las facilidades de pago suscritas hasta esa fecha, con la cual se procuró que el contribuyente contara con un mayor flujo de caja en sus esfuerzos y recursos¹².

Según la noma referida, el beneficio opera frente a obligaciones incumplidas por razón de la pandemia COVID-19, y que, a 30 de junio de 2021, presentaran mora en el pago.

Para ello, el director de la DIAN quiso aclarar cuáles eran las obligaciones que presentaban mora en el pago al 30 de junio de 2021, y si los saldos de aquéllas, correspondientes a facilidades de pago declaradas incumplidas, podían acceder a los beneficios del citado artículo 45 de la Ley 2155 de 2021. Y, buscando determinar los periodos objeto de la aplicación del beneficio, precisó el alcance del señalamiento del inciso primero de dicha norma, según el cual, esa aplicación opera respecto de obligaciones en mora «cuyo incumplimiento se haya ocasionado o agravado como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19». También aclaró el tratamiento de las sumas pagadas en exceso por quienes acceden a los beneficios del artículo 45 ib, e indicó el procedimiento aplicable cuando se presenta una solicitud de facilidad de pago para acogerse a los mismos.

Con esos propósitos ejerció la función de instrucción general para desarrollar las competencias de la DIAN en materia tributaria, considerando que el artículo 45 autorizó la reducción transitoria de intereses y sanciones para obligaciones administradas por esa entidad, esto es, las relacionadas con asuntos descritos en el artículo 1.° del Decreto 1742 de 2020, respecto de impuestos, derechos de aduana y demás tributos al comercio exterior; y que, además, esa administración comprende la recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Igualmente, ejerció la función de definir políticas para suscribir acuerdos y demás facilidades de pago, y para el oportuno cumplimiento de las obligaciones derivadas de

agravado como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19, las sanciones y la tasa de interés moratoria se reducirán y liquidarán en los siguientes términos:

1. Las sanciones, incluyendo aquellas que se liquiden en actos administrativos independientes, y sus actualizaciones se reducirán al veinte por ciento (20%) del monto previsto en la legislación aduanera, cambiaria o tributaria.
2. La tasa de interés moratoria establecida en el artículo 635 del Estatuto Tributario, será liquidada diariamente a una tasa de interés diario que sea equivalente al veinte por ciento (20%) de la tasa de interés bancario corriente para la modalidad de créditos de consumo y ordinario, certificado por la Superintendencia Financiera de Colombia.

PARAGRAFO 1. En caso de incumplimiento, las resoluciones mediante las cuales se otorgó la facilidad de pago, prestarán mérito ejecutivo, sin que se requiera de liquidación oficial u otro acto, y procederá el procedimiento de cobro coactivo respectivo por la suma total de la obligación más el ciento por ciento (100%) de las sanciones e intereses sobre los cuales versa dicha facilidad de pago. Para tal fin, los intereses serán reliquidados a la tasa establecida en el artículo 635 del Estatuto Tributario. Si el incumplimiento de la facilidad de pago corresponde a la declaración de retención en la fuente, se aplicará lo dispuesto en el artículo 580-1del Estatuto Tributario.

PARÁGRAFO 2. La presente disposición aplica igualmente para las obligaciones parafiscales de determinación y sancionatorias que se encuentren en proceso de cobro adelantado por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP. Lo anterior, no aplica a los aportes e intereses del Sistema General de Pensiones.”

¹² Acorde con en la ponencia para primer debate Proyecto de Ley 027 de 2021 (cámara) y 046 de 2021 (senado) “por medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”, la reducción transitoria de sanciones e intereses respondió a la necesidad de contrarrestar la crisis generada por la pandemia y los efectos económicos ocasionados por las manifestaciones sociales y bloqueos, considerando las necesidades de financiación de los programas sociales y la atención de las cargas fiscales de la Nación, y el fin de facilitarle a los administrados el cumplimiento de las obligaciones con el Estado y permitir a ésta un mayor flujo de ingresos, dada la coyuntura Económica y Social que enfrentaba el pai´s.

unos y otras, previstas en los numerales 1, 2 y 32 del artículo 8 del Decreto 1742 de 2020¹³.

En ese contexto se expidió la Resolución 000126 del 29 de octubre de 2021, contentiva de las instrucciones para aplicar el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021, fundada en las condiciones y requisitos que deben cumplir los contribuyentes para acceder a los beneficios allí establecidos, así como el procedimiento que se debe adelantar al interior de la DIAN, cuando se realiza el pago o se radica la solicitud de facilidad de pago¹⁴.

El artículo 4 ib se integra a ese instructivo con la disposición denominada «Procedimiento para aplicar los beneficios del artículo 45 de la Ley 2155 de 2021», que indica a quienes desean acceder a los mismos, «cumplir con la totalidad de los requisitos señalados en la ley» y, para efecto de los procedimientos de «investigación, determinación, control, discusión y cobro», faculta a las dependencias con facultades de fiscalización para «solicitar a quienes hayan accedido al beneficio»(…) la información necesaria que permita comprobar el cumplimiento de los requisitos legales». En esa medida, autoriza a dichas entidades para «solicitar los documentos o pruebas que permitan verificar que el incumplimiento se ocasionó o agravó como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19».

Contrario a lo alegado por la demandante, la regulación anterior traza pautas de legalidad claramente identificables porque, al tiempo de imponer expresamente el acatamiento de los requisitos previstos en la ley, concreta esa exigencia general a las facultades de fiscalización e investigación que, según el artículo 683 del ET, se ejercen para «asegurar el efectivo cumplimiento de las normas sustanciales», a través de una serie de acciones de comprobación y control¹⁵, en concordancia con la máxima del régimen probatorio especial contemplada en el artículo 742 de ib, que impone fundar la determinación de tributos y la imposición de sanciones «en los hechos que aparezcan demostrados en el respectivo expediente, por los medios de prueba señalados en las leyes tributarias o en el Código de Procedimiento Civil, en cuanto éstos sean compatibles con aquéllos».

¹³ “Son funciones de la Direccio´n General en desarrollo de las competencias propias de la DIAN, las siguientes:

Impartir las instrucciones de carácter general necesarias para el desarrollo de las competencias y funciones de que trata el artículo 1 del presente Decreto.

Impartir instrucciones de carácter general en materia tributaria, aduanera, de comercio exterior y de control cambiario, en lo de competencia de la DIAN.

32. Definir políticas para suscribir acuerdos y demás facilidades de pago y para el oportuno cumplimiento de las obligaciones derivadas de los mismos.”

¹⁴ Consideraciones de la Resolución 000126 de 2021

¹⁵ “a) Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo considere necesario;

Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados;

Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten interrogatorios;

Exigir del contribuyente o de terceros la presentación de documentos que registren sus operaciones cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados;

Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, tanto del contribuyente como de terceros, legalmente o obligados a llevar contabilidad;

En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaración de toda duda u omisión que conduzca a una correcta determinación.

Sin perjuicio de las facultades de supervisión de las entidades de vigilancia y control de los contribuyentes obligados a llevar contabilidad; para fines fiscales, la DIAN cuenta con plenas facultades de revisión y verificación de los Estados Financieros, sus elementos, sus sistemas de reconocimiento y medición, y sus soportes, los cuales han servido como base para la determinación de los tributos.”

Asimismo y para los efectos fiscalizadores, la norma autoriza solicitar la transmisión electrónica de la contabilidad, de los estados financieros y demás documentos e informes, de conformidad con las especificaciones técnicas, informáticas y de seguridad de la información que establezca el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, señalando que los datos electrónicos suministrados constituyen prueba en desarrollo de las acciones de investigación, determinación y discusión en los procesos de investigación y control de las obligaciones sustanciales y formales. Y los artículos 684-1 y 684-2 del ET permiten utilizar los instrumentos consagrados por las normas del CPP y del CNP en las investigaciones y prácticas de pruebas dentro de los procesos de determinación, aplicación de sanciones, discusión, cobro, devoluciones y compensaciones; así como ordenar que determinados contribuyentes o sectores adopten o implanten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, so pena de que se ordene clausurar el respectivo establecimiento.

De manera que, cuando el inciso segundo del artículo 4 de la Resolución 000126 de 2021 faculta a los funcionarios de fiscalización para «solicitar los documentos o pruebas que permitan verificar que el incumplimiento se ocasionó o agravó como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19», garantiza la efectividad de esa norma legal a través de la función fiscalizadora, que el artículo 1.° del Decreto 1742 de 2020 integra a la competencia de «administración¹⁶», evocada por el artículo 45 de la Ley 2155 de 2021 al establecer el beneficio de reducción respecto de «obligaciones administradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales», cuyo «incumplimiento se haya ocasionado o agravado como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19».

La razón de incumplimiento señalada constituye una circunstancia condicional sujeta a la verificación de los funcionarios mencionados, por cuenta de la fiscalización que les es propia y a través de las acciones comprobatorias asociadas a la misma, entre las que se encuentra la solicitud de documentos dispuesta por el inciso segundo del artículo 4.° de la Resolución 000126 de 2021, para con ellas constatar si la causa del incumplimiento de la obligación en mora corresponde a la exigida por el legislador.

Por ello, la permisión concedida por dicho inciso a los funcionarios de fiscalización, y el deber que en el mismo sentido impone el inciso segundo del artículo 6.° ib. para anexar la manifestación atinente a que el incumplimiento se ocasionó o agravó como consecuencia de la pandemia generada por el COVID-19, son ajustadas a derecho.

De otra parte, el citado artículo 6.° de la Resolución 000126, se refirió a la facilidad de pago aplicable en los términos del artículo 45 de la Ley 2155 de 2020, facultando su suscripción «en los términos y con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 814 del Estatuto Tributario», previa solicitud presentada ante la Administración a más tardar el 10 de diciembre de 2021, para que esta decidiera sobre la facilidad dentro de los 15 días hábiles siguientes.

Para la Sala, la aplicación del artículo 45 de la ley 2155 supone una remisión implícita al artículo 814 del ET, por principio de unidad normativa y concordancia sistemática del ordenamiento jurídico, toda vez que el artículo 814 es la fuente sustantiva de las facilidades de pago a las que refiere la instrucción del artículo 6.°mencionada, y respecto de las cuales, el artículo 45 se limitó a autorizar el beneficio de reducción transitoria, bajo especiales requisitos. Así, la inexistencia de la «facilidad de pago» dejaría desprovisto de objeto material al beneficio previsto para las mismas, siempre que se suscribieran hasta el 31 de diciembre de 2021, y que recayeran sobre obligaciones en mora al 30 de junio de 2021, por razón de la pandemia COVID 19.

En ese contexto, la Resolución 000126 de 2021 podía acoger los requisitos del artículo 814 del ET¹⁷, vigente al momento de su expedición, para acceder al beneficio de

¹⁶ “A la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales le competen los siguientes asuntos:

La administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior; así como la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y disposición (…)

La administración de los impuestos comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sancio´n y todos los dema´s• aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias.”

¹⁷ Antes de la modificación introducida por la Ley 2277 de 2022. “El Subdirector de Cobranzas y los Administradores de Impuestos Nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco

(5) años, para el pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la Dirección General de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o

facilidades de pago, como también disponer plazos razonables para solicitarlas, en el entendido de que la norma legal establece requisitos documentales verificables y establece el 31 de diciembre de 2021 como fecha máxima para suscribir las facilidades pasibles del beneficio, pues el acto de suscripción no ocurre de manera automática frente a la presentación, sino que a él preceden actos sucesivos en tiempos independientes, como la verificación y comprobación de los requisitos previstos para la facilidad y el beneficio de reducción, así como la expedición de la resolución que decida sobre la misma, que resulte de las revisiones y conceptos de comité interno a que haya lugar, de acuerdo con el procedimiento vigente, PR-COT-0272 «Facilidades de Pago»; además de su respectiva notificación al solicitante.

Así pues, la fijación de una fecha anterior al 31 de diciembre de 2021 para presentar las solicitudes de facilidad de pago, no es una disposición que coarte el plazo legal de suscripción de la misma, sino una instrucción previsiva y necesaria que, en concordancia con los principios del debido proceso, eficacia y celeridad, bajo los cuales deben desarrollarse las actuaciones administrativas (CPACA, Art. 3), permite que dicha suscripción pueda cumplirse dentro del término legal establecido (hasta el 31 de diciembre de 2021) con el lleno de los requisitos previstos para la misma, y sin dilaciones injustificadas que socaven el marco de legalidad impuesto para los acuerdos de pago.

Acorde con lo dicho y en relación con los cargos de nulidad presentados, las instrucciones cuestionadas del artículo 6 de la Resolución 000126 de 2021 están igualmente ajustadas a derecho.

En este orden, se concluye que las disposiciones demandadas no carecen de fundamento legal, ni exceden aquél con el que cuentan, como tampoco fueron producto de la incompetencia de la autoridad que las dispuso. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la demanda.

No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NEGAR las pretensiones de la demanda.

2.- Sin condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la Administración. Se podrán aceptar garantías personales cuando la cuantía de la deuda no sea superior a 3.000 UVT.”

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidenta

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA WILSON RAMOS GIRÓN