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Radicación núm.: 13001-23-33-000-2017-00113-01

Demandantes: Luis Alfonso Jiménez Zúñiga y otros

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS

Radicación núm.: 13001-23-33-000-2017-00113-01

Demandantes: LUIS ALFONSO JIMÉNEZ ZÚÑIGA, JASMÍN DURÁN BLANCO, BERNARDO JULIO ZAMBRANO, LUIS JIMÉNEZ VENECIA Y ATILANO PEDROZA SANTANA Demandados: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE (CARDIQUE), AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P., FONDO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA URBANA DE CARTAGENA (CORVIVIENDA), FIDUCIARIA POPULAR S. A., MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

Tema: derechos colectivos al goce de un ambiente sano, salubridad y seguridad pública, y acceso a la infraestructura de servicios que garanticen dicha salubridad / Pavimentación de canal de agua lluvia

/ Modificación de plazos para el cumplimiento de las órdenes – Reiteración jurisprudencia: principio de planeación / Corresponsabilidad de la comunidad

Sentencia de segunda instancia

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contra la sentencia de 31 de mayo de 2024, proferida por la Sala de Decisión núm. 005 del Tribunal Administrativo de Bolívar.

ANTECEDENTES

La demanda

1. Los señores Luis Alfonso Jiménez Zúñiga, Jasmín Durán Blanco, Bernardo Julio Zambrano, Luis Jiménez Venecia y Atilano Pedroza Santana, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron demanda contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena (CORVIVIENDA), la Fiduciaria Popular S.A., el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el

propósito de obtener la salvaguarda de los derechos establecidos en los literales a), g), h), y j) del artículo 4°¹ de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998².

2. Los demandantes formularon las siguientes pretensiones:

“[…] 1. A la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias y a su Secretaría de Infraestructura, a Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. Nit. 800.252.396-4 "Proceda a conectar las tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas al alcantarillado sanitario del Sector Ciénaga de la Virgen”.

1. Que la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias D. T. y C., y su Secretaría de Infraestructura, y Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. "Den cumplimiento cabal a las Resoluciones No. 0936 del 07 de noviembre de 2007 emanada de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE ; en cuanto a que procedan a conectar las tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas al alcantarillado sanitario del sector (Ciénaga de la Virgen - Ricaurte); de no existir debe instalarlo primero para la conexión de las referidas tuberías(…).
2. Que las redes del alcantarillado del Sector Ciénaga de la Virgen - Ricaurte, sea extendida de la siguiente manera: En la carrera 56 desde la calle 38 esquina hasta el último poste de Energía Social: carrera 56A desde donde termina el último manjol – frente a la casa del señor Bernardo Julio Zambrano; carrera 56B desde el último manjol - frente a la vivienda de la señora Consuelo Zambrano; en la carrera 57 desde el último manjol - frente a la vivienda del señor Juan Carlos Jiménez Zúñiga; en la carrera 58 desde el último manjol - frente a la vivienda del señor Edinson Gómez Jiménez y en la carrera 59 desdé (sic) el último manjol - frente a la vivienda de la señora Elena Matute Pérez, todos estos hasta donde terminan los postes de energía del Prone.
3. Que se ordene a quien corresponda la ampliación, pavimentación y/o emplaquetamiento del Caño Las Flores o El Tigre desde la Avenida Pedro Romero hasta la desembocadura del mencionado canal, por las razones expuestas en los hechos para hacerlo carreteable ya que impacta de manera negativa a la comunidad y a la Institución Educativa San Felipe Neri.
4. Que se compulsen copias de esta acción de cumplimiento a las siguientes autoridades de control: Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación y a la Superintendencia Bancada (sic) para que se realicen los trabajos de manera digna e integral.
5. Que se ordene al Fondo de Vivienda, Interés Social y Reforma Urbana Distrital - CORVIVIENDA junto con la Fiduciaria Popular del Banco Popular a la devolución de los dineros y/o al mejoramiento integral de las 150 viviendas relacionadas en las Resoluciones 081 de 2013, 554 de 2013 y la 035 de 2015 […]”³.

¹ “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;

[…]

La seguridad y salubridad públicas; […]

El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […]

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

[…]”

2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”.

3 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “007ED_Demanda(.pdf) NroActua 2.pdf”.

3. Indicaron que en el año 2006 varios miembros de la Junta de Acción Comunal Ciénaga de la Virgen – Sector Ricaurte, del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, solicitaron ante la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, en adelante CARDIQUE, la conexión de las tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas al alcantarillado sanitario de ese sector, específicamente de las viviendas ubicadas entre las carreras 56, 56 A, 56 B, 57, 58 y 59 y las calles 38B y 38C.
4. Señalaron que en el mismo año funcionarios de CARDIQUE realizaron una visita para constatar la situación descrita en la solicitud mencionada; mediante auto núm. 0595 de 4 de septiembre de 2006 avocaron conocimiento, y por auto núm. 0595/06 presentaron un concepto técnico en relación con los hechos, en el que pusieron de presente el vertimiento de aguas residuales y residuos sólidos en las calles, provenientes de las viviendas, las cuales se represaban y estancaban, generando olores fétidos y la proliferación de insectos y roedores causantes de enfermedades infectocontagiosas, así como la falta de un sitio especial donde ubicar los desechos para su posterior recolección y la ausencia del servicio de recolección de las basuras.
5. Expresaron que mediante la Resolución núm. 0936 de 7 de noviembre de 2006, CARDIQUE ordenó a la Alcaldía de Cartagena realizar la conexión de las tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas del alcantarillado del sector, o su instalación previa en caso de no existir, para lo cual debía presentar un cronograma de actividades. No obstante, como el Distrito de Cartagena de Indias no cumplió con lo ordenado en dicho acto administrativo, CARDIQUE lo requirió mediante Resolución núm. 0936 de 7 de noviembre de 2006.
6. Sostuvieron que desde que entró en funcionamiento el servicio de alcantarillado en el año 1997, Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., cobra a todos los habitantes del sector una suma de dinero por los conceptos de acueducto, alcantarillado y aseo, sin tener en cuenta que hay habitantes que no cuentan con ese servicio, debido a su condición económica, quienes se han visto abocados a arrojar desechos al canal las Flores o el Tigre, o a depositarlas en bolsas para luego ser llevadas por el camión recolector de basura.
7. Mencionaron que la situación descrita anteriormente trae como consecuencia el taponamiento del canal, lo que ocasiona inundaciones en las calles y la afectación ambiental del mismo y que no obstante haber puesto en conocimiento a las entidades de la situación, no han sido atendidas las solicitudes, lo que conlleva a la vulneración de los derechos colectivos invocados.
8. Relataron que mediante Oficio núm. TE20-ACT-13059-2014 de 16 de mayo de 2016 la jefe del Departamento de Planeación del Distrito de Cartagena de Indias solicitó a CORVIVIENDA la ampliación de la red de alcantarillado de las carreras 56, 56 A, 56B, 57, 58 y 59 del barrio Olaya, Sector Ricaurte, para el proyecto “[…] Mejoramiento de Vivienda en la Modalidad Saneamiento Básico […]”, por un valor de $ 82.267.435, pero CORVIVIENDA excluyó de manera injusta del proyecto a 63

familias, y únicamente le entregó a algunas que cuentan con el servicio de alcantarillado, hasta $ 2.000.000 de los $ 6.733.091 que habían sido ordenados mediante Resolución núm. 081 del 10 de mayo de 2013.

Actuación procesal en primera instancia

9. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena mediante auto de 27 de enero de 2017⁴, declaró la falta de competencia y ordenó la remisión del proceso al Tribunal Administrativo de Bolívar.
10. El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto de 6 de julio de 2017⁵, admitió la demanda, ordenó la notificación y el traslado correspondiente a los accionados, notificó al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado e informó de la acción a los miembros de la comunidad.
11. Mediante auto de 29 de octubre de 2019, el magistrado sustanciador, repuso parcialmente la providencia de 6 de julio de 2017⁶, declaró la existencia de cosa juzgada respecto de las pretensiones de conexión y/o mantenimiento del sistema de alcantarillado en el barrio Olaya sector Ricaurte. Asimismo, continuó en el proceso únicamente frente a las pretensiones dirigidas a obtener el amparo de los derechos colectivos mediante la pavimentación y/o empaquetamiento del caño las Flores o el Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta la desembocadura del mencionado canal, para hacerlo carreteable, y la orden a CORVIVIENDA y a la FIDUCIARIA del Banco Popular para que procedan a la devolución de los dineros y/o al mejoramiento integral de las 150 viviendas relacionadas en las Resoluciones 081 de 2013, 554 de 2013 y la 035 de 2015.
12. En proveído de 9 de diciembre de 2021⁷ se ordenó la notificación personal de la demanda al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y se adicionó el auto de 29 de octubre de 2019, en el sentido se señalar que las accionadas continúan vinculadas al proceso.
13. Por auto 29 de julio de 2022⁸, se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida.
14. A través de auto de 14 de noviembre de 2022⁹, dio apertura al período probatorio por el término de 20 días, resolvió tener como pruebas las documentales aportadas

4 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “8ED_01ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 204 a 205.

5 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “8ED_01ExpedienteDigitali(.pdf)

NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 204 a 205.

6 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “9ED_02ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 210 a 216.

7 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “11ED_04AutoOrdenaNotifica(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

8Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “022ED_15AutoReprogramaFech(.pdf) NroActua 2.pdf”.

⁹ Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “40ED_33AutoPruebaspdf(.pdf)

NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

por las partes, y decretó la práctica de una inspección judicial en el sitio objeto de la presente acción popular, la cual se realizó el 2 de febrero de 2024.

Contestaciones de la demanda

Fiduciaria Popular S. A.

15. La entidad mediante escrito de 4 de agosto de 2017¹¹, se opuso a la prosperidad de la pretensión relacionada con la devolución de los recursos correspondientes al mejoramiento integral de las 150 viviendas relacionadas en las Resoluciones 081 de 2013, 554 de 2013 y la 035 de 2015, porque la sociedad realizó los pagos ordenados y autorizados por el supervisor del contrato, lo cual se evidenciaba en la comunicación de 22 de abril de 2016 emitida por ASMOR y la Fundación Misión Habitad.
16. En relación con los hechos, indicó que, en virtud de la suscripción del contrato de Encargo Fiduciario para la administración y pagos denominado “Encargo fiduciario CORVIVIENDA”, no se encontraba en la obligación de realizar obras para el mejoramiento de vivienda de manera integral, sino que su objeto fue la administración, inversión y los pagos de los recursos correspondientes a los subsidios otorgados, los cuales realizó conforme con las instrucciones del fideicomitente con la autorización del supervisor del contrato.
17. Señaló que la Fiduciaria Popular S. A. es una sociedad anónima comercial de carácter privado, sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, organizada como sociedad de servicios financieros, constituida de acuerdo con las leyes colombianas, autorizada por la superintendencia por medio de la Resolución núm. 3329 de 12 de septiembre de 1991, cuyo régimen aplicable es el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, los artículos 1226 y siguientes del Código de Comercio y la Circular Básica Jurídica 019 de 2014 de la Superintendencia Financiera de Colombia y demás circulares externas.
18. Indicó que está autorizada, en cumplimiento de su objeto, a la realización de todas las operaciones autorizadas de acuerdo con el artículo 29 del Estatuto Orgánico Financiero, entre ellas la celebración de toda clase de contratos fiduciarios, por lo tanto, y en desarrollo de su objeto social exclusivo, no presta servicios públicos ni cumple funciones públicas y su régimen aplicable es el derecho privado.
19. Indicó que el 19 de noviembre de 2013, suscribió entre la Asociación del Golfo de Morrosquillo “Asomor”, la Fundación Misión Hábitat y la Fiduciaria Popular S. A., un contrato cuyo objeto fue la constitución de un Encargo Fiduciario para la administración y pagos denominado "ENCARGO FIDUCIARIO CORVIVIENDA" el

10 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “58ED_51ActaInspeccionJudi(.pdf)

NroActua 2”.

11 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “9ED_02ExpedienteDigital(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 24 y ss.

cual se integraba con los recursos de subsidio Distrital de vivienda para el Proyecto "[…] Construcción de 150 mejoramientos de viviendas bajo la modalidad de saneamiento básico y la intervención en el entorno a través de la construcción y/o reconstrucción del equipamiento urbano (vías, andenes, bordillos, parques, plazas) en el Barrio Olaya Herrera Sector Ricaurte […]".

20. Presentó como excepciones, las que denominó: i) “[…] Inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados […]”; ii) “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”; y iii) “[…] Excepción genérica […]”.

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

21. La entidad por medio de escrito de 9 de agosto de 2017¹², argumentó su oposición a las pretensiones de la demanda y señaló que la entidad no ha causado daño alguno. Indicó que la entidad llamada a responder, de conformidad con los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993¹³, es la Corporación Autónoma Regional, como encargada de la ejecución en el territorio de las políticas formuladas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
22. Aclaró que la mencionada Corporación no es un ente adscrito ni vinculado al ministerio, además que esta goza de total independencia y que resultan ser organismos nacionales.
23. Precisó que el ministerio no es un órgano ejecutor sino un órgano encargado de fijar las políticas de regulación a nivel nacional sobre la protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y no tiene dentro de sus funciones, objetivos y competencias las de ejecutar sus propias políticas, ello corresponde a las respectivas autoridades y/o entidades ambientales de la respectiva jurisdicción conforme a sus funciones y competencias.
24. Argumentó que con los medios de prueba no se demostraba que tuviera alguna participación o injerencia en los hechos narrados en la demanda y menos que haya intervenido en la lesión de los derechos colectivos presuntamente vulnerados.
25. Presentó como excepciones, las que denominó: i) “[…] Ausencia de responsabilidad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”; ii) “[…] Inexistencia del nexo de causalidad entre el hecho dañoso y la actividad estatal ejercida a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”; y iii) “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”.

12 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “9ED_02ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 91 y ss.

¹³ “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”.

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

26. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de escrito de 4 de agosto de 2017¹⁴, se opuso a las pretensiones de la demanda y manifestó que no es el responsable de la prestación de los servicios públicos, de los planes de ordenamiento territorial, seguridad y salubridad públicas ni de la conexión de tuberías de drenaje de aguas residuales al alcantarillado, sanitario de sector, servicios de recolección y transporte de residuos sólidos, ni impartir campañas de educación ambiental.
27. Sostuvo que no se le podía endilgar responsabilidad sobre actuaciones que corresponden a otras entidades del orden territorial como el cumplimiento de resoluciones expedidas por entidades del orden territorial, como la Resolución 0936 de 7 de noviembre de 2006 expedida por CARDIQUE.
28. Presentó como excepción, la que denominó: i) “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”.

Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE)

29. CARDIQUE¹⁵ se opuso a las pretensiones de la demanda porque de conformidad con la Ley 99 de 1993 es la encargada de administrar, dentro el área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible.
30. Indicó que mediante auto núm. 0595 de 4 de septiembre de 2006, avocó el conocimiento de la queja presentada por miembros del comité de deportes pertenecientes a la Junta de Acción Comunal sector Ricaurte de Ciénaga de la Virgen, realizando inspección técnica donde se observó entre otras, el vertimiento de aguas servidas a las calles y residuos sólidos provenientes de las viviendas.
31. La anterior situación genera el represamiento de residuos, la producción de olores ofensivos y la proliferación de insectos y roedores que llevan todo tipo de enfermedades infecciosas a la población, en especial a la infantil. Conceptuó que la falta del servicio de aseo domiciliario (recolección y transporte) de residuos sólidos así como del sistema de alcantarilla sanitario ha afectado de manera significativa el canal de las Flores o el Tigre, debido a la disposición de aguas residuales sin tratamiento y residuos sólidos que realiza la comunidad que habita ese sector.
32. Requirió por medio de la Resolución 0528 de 4 de junio de 2007 al Distrito de Cartagena de Indias y a Transcaribe S. A. para que cumplieran con lo establecido en la Resolución 0936 de 7 de noviembre de 2006.

14 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “9ED_02ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 141 y ss.

¹⁵ Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “9ED_02ExpedienteDigitali(.pdf)

NroActua 2(.pdf) NroActua 2”, fol. 177 y ss.

33. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias

34. El distrito por medio de escrito de 7 de marzo de 2022¹⁶, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que desde la administración se viene trabajando en concordancia con un plan de trabajo que responde al deber de planeación y a la disponibilidad de recursos públicos, que para el caso en específico ha arrojado una serie de resultados que determinan la inviabilidad de lo requerido por los actores.
35. En relación con los hechos, indicó que el caso de la margen ubicada al costado de la Ciénaga de la Virgen comporta una zona de deslizamiento o alta inundación que no permite la extensión de redes de alcantarillado.
36. Sostuvo que realizó mesas de trabajo de forma conjunta entre el área de servicios públicos y el personal técnico de Aguas de Cartagena S. A. E. S. P., sobre el proyecto de ampliación de las redes de acueducto y alcantarillado en el sector Ciénaga de la Virgen – Ricaurte.
37. Solicitó a la empresa Aguas de Cartagena S. A. E. S. P. la elaboración del estudio de viabilidad del proyecto de ampliación de redes de acueducto y alcantarillado. Como resultado obtuvo que no era posible realizar la extensión de las redes de alcantarillado por encontrarse en una zona de alto riesgo de inundación.
38. Señaló que ha planteado el diseño de las redes de alcantarillado en la zona suroriental en la parte aledaña a la Ciénaga de la Virgen hasta el límite de la vía perimetral, el cual está incluido en los proyectos a ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, siempre que sea posible superar el riesgo de alta inundabilidad, que debe ser certificado por la Secretaría de Planeación.
39. Indicó que respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios se debía conminar a la Secretaría de Planeación para que realizara los estudios y/o actualizaciones con la finalidad de contar con las certificaciones necesarias para solicitar la viabilización de los proyectos ante el Gobierno Nacional para su financiación.
40. Presentó como excepción, la que denominó: i) “[…] Imposibilidad de la administración de priorizar las obras por vía de acción popular […]” y “[…] La planeación y la priorización de obras […]”.

16 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “14ED_07ContestacionDemand(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena (CORVIVIENDA)

41. CORVIVIENDA medio de escrito de 10 de agosto de 2017¹⁷, se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que para ser beneficiario del subsidio de mejoramiento de vivienda se debía contar previamente con la conexión de los servicios básicos domiciliarios. Por lo anterior, mediante la Resolución núm. 035- 2015 de 10 de marzo de 2015 se admitió la renuncia de 150 familias que habían accedido al subsidio por la inexistencia de la conexión al acueducto de la ciudad.
42. Determinó como objeto principal la ejecución en todo el territorio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias la aplicación de la reforma urbana en los términos previstos en las Leyes 9 de 11 de enero de 1989¹⁸, 3 de 15 de enero de 1991¹⁹, 388 de 18 de julio de 1997²⁰ y las demás normas que la modifiquen o adiciones, así como promover las organizaciones populares de vivienda.
43. Señaló que el Decreto 1077 de 26 de mayo de 2015²¹ definió en su artículo 2.1.1.1.1.1.2. como objeto mejorar las condiciones básicas de salud de los hogares más vulnerables, a través de las reparaciones o mejoras locativas que no requieren la obtención de permisos o licencias por las autoridades competentes.
44. Indicó que la mencionada norma establece que para la aplicación del subsidio solo será viable cuando las unidades habitaciones se encuentren localizadas en barrios susceptibles de ser legalizados, de acuerdo con las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial respectivo, siempre y cuando los predios cuenten con disponibilidad de servicios públicos domiciliarios o sistemas formales o alternativos de abastecimiento de agua y disposición de aguas servidas.
45. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva al considerar que no tiene competencia para la conexión e intervención del sistema de acueducto de la ciudad.

Aguas de Cartagena S. A. E. S. P.

46. No contestó la demanda.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

47. La Sala de Decisión núm. 005 del Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia de 31 de mayo de 2024²², amparó lo derechos colectivos al goce de un

17 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “24ED_17ContestacionCorviv(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2

18 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”.

19 “[…] Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones [...]”.

20 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”.

21 "[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio […]".

²² Cfr. índice 02 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “6ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

ambiente sano, salubridad y seguridad pública, y acceso a la infraestructura de servicios que garanticen dicha salubridad de los habitantes del barrio Olaya Herrera Sector Ricaurte del Distrito de Cartagena de Indias, vulnerados por dicho Distrito, debido al estancamiento de aguas, contaminación y falta de pavimentación del Caño Las Flores o El Tigre.

48. Ordenó que dentro del término de (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la providencia, el Distrito diseñe, adopte y ejecute a cabalidad, las medidas administrativas, presupuestales y contractuales, pertinentes, orientadas a la pavimentación del Caño La Flores o El Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura, para que pueda ser transitable, y garantice su limpieza permanente.
49. Como problema jurídico determinó que correspondía “[…] establecer si los habitantes del barrio Olaya Herrera, Sector Ricaurte del Distrito de Cartagena de Indias padecen la contaminación y falta de pavimentación del Caño Las Flores o El Tigre; CORVIVIENDA y Fiducia Popular S.A. omitieron la entrega de los subsidios de mejoramiento de vivienda en la modalidad de saneamiento básico de unos habitantes de ese mismo sector relacionados en las Resoluciones 081 de 2013, 554 de 2013 y la 035 de 2015 de CORVIVIENDA; y en caso afirmativo si tales conductas vulneran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, salubridad y seguridad pública, y acceso a la infraestructura de servicios que garanticen dicha salubridad […]”.
50. Por un lado, indicó que mediante auto de 29 de octubre de 2019 declaró la existencia de cosa juzgada respecto de las pretensiones de conexión y/o mantenimiento del sistema de alcantarillado en el barrio Olaya sector Ricaurte.
51. Por el otro, encontró probado en el proceso la falta de pavimentación del Caño Las Flores o El Tigre y que dicha situación genera la acumulación de desechos, así como represamiento de aguas residuales e inundaciones en época de lluvia, lo cual vulnera los derechos colectivos invocados de los miembros de la comunidad.
52. Comprobó la vulneración de los derechos colectivos por el estado en el que se encuentra el caño las Flores o el Tigre debido a la falta de limpieza o dragado, lo que propicia el estancamiento de aguas residuales e inundaciones en época de lluvia. Asimismo, indicó que al estar descubierto lo hace intransitable, además los puentes improvisados que ha construido la comunidad no tienen la infraestructura suficiente para soportar el peso de vehículos sino solamente el paso peatonal sin tener en cuenta las especificaciones técnicas del caso.
53. Consideró que los olores fétidos que expele y la proliferación de vectores transmisores de enfermedades, ponen en riesgo la salud de la comunidad y especialmente de los menores de edad y que para lograr el amparo efectivo de los derechos descritos se hace necesaria la urgente intervención del Distrito para la limpieza, pavimentación y mantenimiento del referido caño.
54. Evidenció que la falta de entrega del subsidio de mejoramiento integral a 63 de las 150 viviendas relacionadas en las Resoluciones 081 de 2013, 554 de 2013 y la 035 de 2015 de CORVIVIENDA, se justificó por el incumplimiento de las condiciones mínimas para ello, relacionadas con la disponibilidad de servicios públicos domiciliarios, como es el de alcantarillado.
55. En esa medida, no advirtió acción u omisión por parte de CORVIVIENDA que amenazara o vulnerara los derechos colectivos invocados en la demanda, puesto que su actuación estuvo ceñida al marco legal del subsidio de mejoramiento de vivienda en la modalidad de saneamiento básico, y menos de parte de Fiduciaria Popular S.A. que se limitó a administrar y pagar los subsidios a los beneficiarios por orden del fideicomitente CORVIVIENDA, en virtud del convenio o contrato suscrito para tal efecto, tal como quedó establecido en el objeto contractual, sin que pudiese tener injerencia alguna en la selección de los beneficiarios, por ello la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva prosperó.
56. Declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Distrito de Cartagena de Indias y declaró probada la misma en relación con las demás entidades accionadas al demostrarse que sus acciones u omisiones no comprometían los derechos colectivos invocados.
57. Desestimó la solicitud del distrito accionado relacionada con la imposibilidad de planear o priorizar las obras de infraestructura reclamadas por vía de la acción popular por la falta de disponibilidad presupuestal. Por el contrario, indicó que la responsabilidad del distrito se deriva de sus competencias en materia de servicios públicos de aseo, de alcantarillado pluvial y el servicio de transporte.
58. Ordenó al mencionado Distrito que diseñe, adopte y ejecute a cabalidad, las medidas administrativas, presupuestales y contractuales, pertinentes, orientadas a la pavimentación del Caño La Flores o El Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura, a efectos de que sea transitable, y así mismo garantice la permanente limpieza de este.
59. Por lo anterior, resolvió lo siguiente:

“[…] PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, salubridad y seguridad pública, y acceso a la infraestructura de servicios que garanticen dicha salubridad, de los habitantes del barrio Olaya Herrera Sector Ricaurte del Distrito de Cartagena de Indias, violados por el Distrito de Cartagena, debido al estancamiento de aguas, contaminación y falta de pavimentación del Caño Las Flores o El Tigre. Como consecuencia de lo anterior, se ordena al Distrito de Cartagena que, dentro del término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, a través de la dependencia que corresponda, diseñe, adopte y ejecute a cabalidad, las medidas administrativas, presupuestales y contractuales, pertinentes, orientadas a la pavimentación del Caño La Flores o El Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura, para que pueda ser transitable, y garantice su limpieza permanente.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR probadas la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fiduciaria Popular S.A., y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena – CORVIVIENDA.

CUARTO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

QUINTO: ORDÉNESE, para efectos del seguimiento que deberá hacerse al cumplimiento de esta sentencia, la conformación de un comité de verificación conformado por un representante de parte actora escogido por los accionantes, un representante o delegado del Distrito de Cartagena y el Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho Judicial. Dicho Comité deberá conformarse dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, y deberá rendir periódicamente informe a este Despacho de las gestiones de cumplimiento de la sentencia. Por Secretaría, en firme esta providencia, líbrense las comunicaciones a los servidores públicos que integran el aludido Comité.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SÉPTIMO: Envíese copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

OCTAVO: Si no fuere apelada esta sentencia, archívese el expediente. NOVENO: Déjense las constancias de rigor en el sistema de gestión SAMAI. […]” (negrilla del texto).

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

60. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el 13 de diciembre de 2024²³, por medio de apoderado judicial, expuso que el Tribunal no le dio importancia al argumento relacionado con la falta de recursos presupuestales y la ubicación geográfica del sector, caracterizada por altos riesgos de inundación, lo cual limita la viabilidad de las obras.
61. Sostuvo que en la sentencia se cuestionó la actuación del Distrito respecto de las problemáticas del sector Ricaurte y el caño las Flores o el Tigre sin considerar adecuadamente los límites legales y materiales que han condicionado la gestión del ente territorial.
62. Consideró que no se hizo una valoración integral de las pruebas y argumentos presentados por el Distrito, en particular la imposibilidad técnica y presupuestal de atender las obras requeridas en el corto plazo.
63. Reconoció que las condiciones del sector que han sido documentadas mediante estudios técnicos adelantados por Aguas de Cartagena S. A. E. S. P. y otras

23 Cfr. índice 02 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “2ED_Impugnacion(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

entidades demuestran que la ejecución inmediata de las obras no solo es inviable, sino que podría ir en contra de las normas de planeación urbana y prevención de riesgos.

64. Reiteró que el Distrito ha adelantado gestiones administrativas y presupuestales con la finalidad de atender las necesidades de la comunidad en el marco de las competencias legales y financieras. La administración distrital ha impulsado proyectos de colaboración con otras entidades para mitigar los problemas enunciados, pero la falta de recursos disponibles ha dificultado la materialización de intervenciones más amplias.
65. Recordó los argumentos indicados en el escrito de alegatos en el que expuso que los entes territoriales carecen de recursos presupuestales para atender a tiempo todos los requerimientos que hacen las comunidades en materia de infraestructura, puesto que las necesidades de la comunidad son múltiples y la administración solo puede realizar las obras que les permiten los recursos conforme a la priorización de estas.
66. Resaltó que la sentencia omite valorar el impacto del uso adecuado del canal por parte de la comunidad aledaña, quienes lo utilizan como vertedero de desechos sólidos y en consecuencia agrava la contaminación y el riesgo sanitario. Indicó que el manejo irresponsable del canal no puede ser atribuido exclusivamente al Distrito, sino que debe involucrar a otros actores.
67. Recalcó que esta Corporación ha señalado en la jurisprudencia que la protección de los derechos colectivos debe realizarse con un enfoque de razonabilidad y proporcionalidad, teniendo en cuenta las capacidades técnicas, presupuestales y legales de las entidades demandadas. La sentencia recurrida, al ordenar la ejecución de unas obras sin la modulación adecuada, vulnera estos principios y desatiende la realidad material que tiene el Distrito.
68. Solicitó que se revise y modifique la decisión de primera instancia, reconociendo las limitaciones del Distrito y modulando las órdenes emitidas. En ese entendido, es necesario el establecimiento de plazos razonables para la ejecución de las intervenciones, supeditadas a la realización de los estudios técnicos y la obtención de los recursos necesarios.
69. Además, requiere que se inste a una acción coordinada entre las diferentes entidades demandas y la comunidad para garantizar una solución integral y sostenible a la problemática.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

70. Mediante auto de 26 de febrero de 2025²⁴, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación presentado por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.
71. Esta autoridad judicial, a través de auto de 16 de mayo de 2025²⁵, admitió el recurso de apelación y advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión, e informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia.
72. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

73. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011²⁶ y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019²⁷, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

Planteamiento del problema jurídico

74. Los demandantes atribuyen a las entidades demandadas la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales a), g) y h) del artículo 4° de la Ley 472, por la falta de pavimentación o canalización del caño las Flores o el Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura, para hacerlo carreteable. Además, por la exclusión del proyecto de mejoramiento de vivienda en la modalidad de saneamiento básico en la que CORVIVIENDA excluyó de manera injusta a 63 familias.
75. El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia a la Sala de Decisión núm. 05 del Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad judicial que amparó los derechos colectivos de los habitantes del barrio Olaya Herrera Sector Ricaurte del Distrito de Cartagena de Indias, violados por dicho Distrito, debido al estancamiento de aguas, contaminación y falta de pavimentación del caño las Flores o el Tigre.

24 Cfr. Índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “3ED_AutoConcede(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

25 Cfr. Índice 04 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado:

“9Autoqueadmite_AP20220019101Admiter(.pdf) NroActua 4”.

26 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

27 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”.

76. Delimitó el objeto del litigio por la configuración de la cosa juzgada respecto de las pretensiones de conexión y/o mantenimiento del sistema de alcantarillado en el barrio Olaya sector Ricaurte, razón por la cual se centró únicamente respecto de las pretensiones orientadas a obtener el amparo de los derechos colectivos al ambiente sano, salubridad pública y acceso a la infraestructura de servicios que garanticen dicha salubridad mediante la pavimentación y/o empaquetamiento del caño las Flores o el Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura para hacerlo carreteable.
77. Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fiduciaria Popular S. A. y el Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Cartagena (CORVIVIENDA).
78. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de apelación, el cual trata sobre los siguientes puntos: i) sobre la falta de recursos económicos para el cumplimiento de las órdenes de amparo; ii) la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en las funciones municipales y departamentales; iii) sobre la responsabilidad de los habitantes del sector aledaño al canal en la protección del derecho colectivo a un ambiente sano; y iv) la modulación de las órdenes de amparo y el término para su cumplimiento
79. Para resolver lo anterior, la Sala analizará cada uno de los puntos del recurso de apelación planteados.

Análisis del caso concreto

80. En el caso concreto no se controvierte la situación de vulneración, por cuanto se encontró probado, por un lado, las condiciones deplorables en las que se encuentra el caño las Flores o el Tigre debido a la falta de limpieza o dragado, lo cual facilita el estancamiento de las aguas residuales e inundaciones en época de lluvia, y por el otro, el hecho de que se encuentre descubierto o con falta de pavimentación lo hace intransitable, toda vez que los pasos improvisados que ha construido la comunidad no tienen la infraestructura suficiente para soportar el peso de vehículos sino solamente el paso peatonal, aun a riesgo de que puedan desplomarse al no haber sido elaborados con las especificaciones técnicas del caso.

Sobre la falta de recursos económicos para el cumplimiento de las órdenes de amparo

81. El recurrente afirma que el fallo no valoró de manera integral las pruebas y argumentos presentados por el Distrito, en particular la imposibilidad técnica y presupuestal de atender las obras.
82. La Sala destaca que los procedimientos relacionados con el presupuesto y la planeación, así como la ausencia de recursos económicos o disponibilidad

presupuestal, no constituyen en ningún caso una justificación válida para desconocer la vulneración de los derechos colectivos, ni para limitar al juez de acción popular en la adopción de las medidas necesarias para su protección, cuando las circunstancias así lo exijan²⁸.

83. En síntesis, esta Sección ha sostenido de manera constante que la insuficiencia presupuestal de las entidades obligadas a cumplir una orden judicial para proteger o restablecer derechos e intereses colectivos no constituye una razón válida para revocar la sentencia, ya que ello implicaría desconocer que, según el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los propósitos fundamentales del Estado Social de Derecho es asegurar la efectividad de los derechos.
84. De conformidad con lo anterior, la Sala considera que el argumento de la carencia de recursos económicos propuesto por el apelante no tiene vocación de prosperidad.
85. Aun así, es preciso reiterar que el ordenamiento jurídico dispuso diversas herramientas de articulación, coordinación y cooperación, para que las entidades territoriales obtengan las contribuciones y el apoyo requerido en orden a planificar, desarrollar y culminar los programas, proyectos, planes y actividades que se estimen necesarios para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados.

Aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en las funciones municipales y departamentales

86. La Constitución Política establece que las competencias de los diferentes niveles de la administración se ejercerán conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, así:

“[…] Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”.

87. El concepto de estos principios fue establecido por la Ley 136 de 2 de junio de 1994²⁹, en el siguiente tenor:

“[…] a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.

28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias 30 de noviembre de 2023, Rad. 85001-23-33-000-2019-00102-02, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, de 25 de octubre de 2001. Rad. 2000-0512- 01(AP), C. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 5 de septiembre de 2002, Rad 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. N.° 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E); 11 de mayo de 2020, Rad 2010-01363-01, C. P: Oswaldo Giraldo López; 26 de junio de 2020, Rad 2018-00091-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2021, Rad 2010-01320- 01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

²⁹ “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios […]”.

Concurrencia. Los Municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal.

Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los Municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales.

Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente […]”.

88. La Corte Constitucional ha destacado la importancia de estos principios como un medio a través del cual se cumplen de una forma más eficiente los fines, cometidos y metas estatales, de manera que los diferentes niveles de la administración deben mantener una comunicación constante y una planificación conjunta en el ejercicio de sus funciones³⁰.
89. De la providencia citada se extrae: i) la importancia de que exista una comunicación constante entre los departamentos y los municipios; ii) los departamentos como entes territoriales de nivel superior deben hacer seguimiento y estar pendientes del estado y de la gestión de los municipios, respetando naturalmente el principio de autonomía; iii) deben existir procesos de participación de modo que los departamentos apoyen e intervengan en la planeación de los programas y proyectos, sin que ello implique que necesariamente deban participar en la ejecución; y iv) el hecho de que la ley radique en cabeza de los municipios determinada función, no puede soslayar el trabajo conjunto que deben desarrollar con los departamentos.
90. En el caso concreto el apelante mencionó que ha adelantado las gestiones administrativas y presupuestales con miras a atender las necesidades de la comunidad, dentro del marco de las competencias legales y las posibilidades financieras.
91. Se acreditó en el proceso, que el Distrito mediante Oficio AMC-OFI-0023339- 2022 de 28 de febrero de 2022³¹ desde la oficina de servicios públicos, informó:

30 Corte Constitucional, sentencia C-983 de 26 de septiembre de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

³¹ Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “14ED_07ContestacionDemanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”.

“[…] Sea lo primero manifestar que la garantía de la prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios ha sido una bandera para el actual gobierno Salvemos Juntos a Cartagena, por ello y en cumplimiento a las instrucciones impartidas por el señor Alcalde William Dau Chamat, desde el área de Servicios públicos de la Secretaría General se viene trabajando arduamente para lograr este objetivo, para ello contamos con un plan de trabajo que responde al deber de planeación y a la disponibilidad de los recursos públicos.

A pesar de lo anterior, hay zonas específicos (sic), que representan una mayor dificultad para el Distrito, habida cuenta la ubicación geográfica de las mismas, que en su mayoría de casos comportan un riesgo de deslizamientos o alta inundabilidad, tal es el caso de la margen ubicada al costado de la Ciénaga de la virgen, que se encuentra en riesgo máximo debido a su alta inundabilidad, situación que no permite La extensión de redes de alcantarillado.

Lo anterior ha sido corroborado en las varias mesas de trabajo que se han realizado de forma conjunta entre el área de servicios públicos de esta secretaría y el personal técnico de Aguas de Cartagena, particularmente sobre el proyecto de ampliación de las redes de acueducto y alcantarillado en el sector Ciénaga de la Virgen- Ricaurte, se tiene:

Inicialmente, en virtud del fallo de acción popular que nos ocupa, se solicitó a la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P, la elaboración del estudio de viabilidad del proyecto de ampliación de redes de acueducto y alcantarillado en el sector Ciénaga de la Virgen- Ricaurte.

Del estudio realizado por la empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P, se obtuvo como resultado, que a la fecha no es posible realizar la extensión de las redes de alcantarillado en el sector aludido, habida cuenta, las zonas próximas a la ciénaga de la Virgen se encuentran en zona de alto riesgo de inundación.

De igual manera, es pertinente, informar que desde hace algún tiempo se viene planteando, el diseño de las redes en la zona suroriental en la parte aledaña a la ciénaga de la Virgen hasta el límite de la vía perimetral, el cual está incluido en los proyectos a ser financiados con recursos del SGR, siempre que sea posible superar el riesgo de alta inundabilidad.

Lo anterior, condicionado y/o supeditado a que la Secretaria de Planeación, certifique que ya no existe riesgo de inundación, de conformidad con el estudio de las medidas para mitigar el riesgo.

Es menester, afirmar que desde la Secretaría General, se continuaran realizando todas las actividades necesarias, a fin de mitigar la falta de conexión de tuberías de drenaje de aguas residuales domésticas, que aqueja a la comunidad de la Ciénaga de la Virgen- Ricaurte, hasta tanto se logre establecer la viabilidad del proyecto de ampliación de redes de acueducto y alcantarillado en el sector referenciado.

En ese sentido, se debe conminar a la Secretaría de Planeación, a la realización de los estudios y/o actualizaciones a que haya lugar, a fin de poder contar con las certificaciones necesarias para solicitar la viabilización de los proyectos ante el Gobierno Nacional para su financiación, puesto que como se ha manifestado, siempre que estos sectores se sigan teniendo como de alto riesgo, es imposible intervenirlos. Cabe aclarar que estas actualizaciones se escapan del ámbito de competencia de la Secretaría General.

En los anteriores términos rendimos el informe solicitado, encontrándonos atentos a cualquier solicitud adicional, y esperando contar con la colaboración de la Secretaría de Planeación para superar los inconvenientes en cuanto a clasificación de las zonas a intervenir […]”.

92. En el mencionado informe se describieron las actividades adelantadas en relación con la conexión y mantenimiento del sistema de alcantarillado, lo cual no fue objeto de estudio por la ocurrencia de la cosa juzgada. Sin embargo, en el proceso se evidencia que el Distrito no presentó pruebas que acrediten la pavimentación o canalización del caño o que haya realizado las gestiones adecuadas y que prueben la imposibilidad técnica y presupuestal para realizar las obras.
93. De acuerdo con el precedente jurisprudencial, el argumento sobre la falta de disponibilidad presupuestal no puede justificar la omisión en el cumplimiento de las órdenes por parte de la entidad demandada, la cual puede acudir ante el departamento y el Gobierno Nacional, en virtud de los principios de articulación y trabajo armónico para lograr recursos sin dejar de lado la autonomía y responsabilidades en cabeza de un ente territorial en específico.
94. Por lo anterior, en caso de requerirlo y sino lo hubiere realizado, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias puede acudir ante el Departamento de Bolívar para la consecución de apoyo técnico y presupuestal con la finalidad de dar cumplimiento a las órdenes impartidas.
95. En el recurso de apelación también se argumentó que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no tiene competencia para ejecutar ningún tipo de obras sin respetar el orden correspondiente de priorización de los planes y programas determinados en el plan de ordenamiento territorial.
96. Respecto de lo cual considera esta Sala que las órdenes impartidas no conducen a priorizar una obra sobre otra, la finalidad de ellas es llevar a cabo la realización de las gestiones técnicas, administrativas y presupuestales para realizar la pavimentación del caño.
97. La Sala reitera que el juez popular, en principio, no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora, salvo en los casos en los cuales el órgano administrativo incurra en manifiestas arbitrariedades o desatención de los preceptos que orientan la distribución del gasto³².
98. En el caso concreto no existen elementos que permitan corroborar que la administración no está cumpliendo con las etapas propias en materia de planeación, por lo tanto, se debe orientar la decisión al cumplimiento de las competencias de las entidades demandas. En ese entendido, no tiene vocación de prosperidad este argumento de apelación.

32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 23 de noviembre de 2013. Radicación núm. 17001-23-33-000-2019-00188-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

Competencia de los municipios y los departamentos en materia de prevención del riesgo

99. La Sala considera que no es procedente el argumento sobre la ubicación geográfica de la zona objeto de protección como una limitante para la viabilidad de las obras requeridas, como se explicará a continuación.
100. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, el Estado colombiano se define como una República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, en la cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades.
101. La Constitución a su vez en sus artículos 298 y 300 asignó a los departamentos autonomía para la administración de los asuntos seccionales y planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Asimismo, les encomendó funciones administrativas, de coordinación y complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios determinados en la Constitución y en la ley.
102. Ante las situaciones de vulnerabilidad por las condiciones del suelo o amenazas similares, el Estado ha promovido un sistema, el cual tiene como objetivo crear una política pública sólida para la identificación y evacuación de tales zonas, con miras a garantizar los derechos y los bienes de sus habitantes.
103. El artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012³³ establece que la gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano.
104. En virtud del principio de responsabilidad, la ley determinó como integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a: i) las entidades públicas,

ii) entidades privadas y iii) la comunidad, de allí que disponga que la gestión del riesgo debe desarrollarse bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de todos los agentes que intervienen.

105. El artículo 13 ibidem indica que corresponde a los departamentos: i) proyectar la política del Gobierno Nacional en materia de gestión del riesgo; ii) responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres; iii) poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio; iv) integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y v) coordinar los municipios de su territorio de manera concurrente y con subsidiariedad positiva.

33 “[…] Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones […]”.

106. Los municipios fueron instituidos en los artículos 311 y 313 de la Constitución Política como la entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado, a la cual corresponde ordenar el desarrollo de su jurisdicción, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, y a los concejos municipales como los encargados de reglamentar el uso del suelo.
107. Un primer referente en materia de gestión del riesgo es la Ley 9 de 11 de enero de 1989³⁴ que establece, dentro de los planes de desarrollo municipal, la reserva de tierras para la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y la posibilidad de expropiación de tierras con esa finalidad, para lo cual, los alcaldes deben levantar un inventario sobre los asentamientos que se encuentren en alto riesgo, y tomar las medidas de precaución y de reubicación.
108. La Ley 388 de 18 de julio de 1997³⁵ complementó el anterior mandato y dentro de sus objetivos señaló mecanismos para promover el ordenamiento del territorio en los municipios, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo.
109. A su vez, el literal “d” del artículo 10 de la Ley 388 prevé la necesidad de que los municipios establezcan dentro de los planes de ordenamiento territorial políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, en especial en lo que a la zona urbana y su expansión se refiere.
110. Más recientemente, la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001³⁶ reiteró la responsabilidad de los municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así:

“[…] Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: […]

111. La Ley 1523 asigna a la administración distrital y municipal, dentro del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, la directa e inmediata responsabilidad de la implementación de los procesos de gestión del riesgo y el manejo de los desastres, en los siguientes términos:

“[…] Artículo 14. Los Alcaldes en el Sistema Nacional. Los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la

34 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”.

³⁵ “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones [...]”.

36 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. […]”.

implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Parágrafo. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública […]”.

112. Administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley 1523.
113. No resulta admisible invocar la ubicación geográfica como excusa para omitir las obras requeridas en materia de gestión del riesgo. La normativa constitucional y legal vigente asigna al municipio la responsabilidad principal y directa en la prevención y atención de desastres. Como entidad fundamental del Estado, debe integrar en sus instrumentos de planificación territorial las acciones necesarias para identificar, reducir y manejar los riesgos, sin que las dificultades del terreno lo exoneren de cumplir con sus deberes. Corresponde al alcalde liderar estas funciones, garantizando la protección efectiva de los derechos de la población.

Sobre la responsabilidad de los habitantes del sector aledaño al canal en la protección del derecho colectivo a un ambiente sano

114. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias en la alzada afirmó que, en la sentencia proferida en primera instancia, se omitió la valoración del impacto en el uso inadecuado del canal por parte de la comunidad aledaña, quienes lo utilizan como vertedero de desechos sólidos, lo cual agrava la contaminación y los riesgos sanitarios.
115. Al respecto se reitera la posición expuesta por esta Sección³⁷ en una anterior oportunidad, en los siguientes términos:

“[…] Puesto que el municipio demandado no controvierte la ocurrencia de los hechos causantes de la violación a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción, la controversia se contrae en determinar si la condición de ilegalidad del asentamiento humano del sector de La Balastrera exonera a sus autoridades del deber de proveer condiciones que garanticen su salubridad. […]

A juicio de la Sala, el ente territorial no puede excusar su responsabilidad alegando que los habitantes de las viviendas que sufren el riesgo o amenaza a la salubridad son responsables de su causación por tratarse de un asentamiento ilegal, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Cosa distinta es que también resulte inaceptable que deriven provecho de su proceder ilegal, por lo que deben

37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 13 de mayo de 2004. Radicación núm. 760012331000-2002-2821-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

concurrir con el ente territorial, en la medida de sus posibilidades, a hacer realidad la

solución de vivienda que posibilite su reubicación […]”.

116. En suma, la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por cuanto los entes territoriales no pueden excusar su responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es responsable de su causación por crear asentamientos ilegales y contaminar los afluentes hídricos, pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
117. En el marco del principio de corresponsabilidad, esta Corporación ha sostenido que la participación de la comunidad en la transgresión de los derechos colectivos no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades³⁸. En estos casos, el juez buscará un mecanismo en la orden de amparo para garantizar que los particulares concurran con las entidades gubernamentales en la adopción de las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de esos derechos.
118. Sin perjuicio de lo anterior, la Ley 9 de 24 de enero de 1979³⁹ establece una serie de disposiciones normativas para el control sanitario de los usos del agua, prohíbe el uso de las aguas como sitio de disposición final de residuos sólidos (artículo 9); la descarga de residuos líquidos en los canales (artículo 14); y la determinación de los sitios de disposición de basuras (artículo 25).
119. Además, dentro de los comportamientos contrarios a la preservación del agua que contiene la Ley 1801 de 29 de julio 2016⁴⁰, se tienen el de arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua.
120. Por lo anterior, la Sala considera necesario adicionar la sentencia recurrida en el sentido de instar a los habitantes del sector objeto de protección constitucional para que se abstengan de realizar conductas que vayan en detrimento del medio ambiente en la zona y aumenten el riesgo en que se encuentran. Igualmente, presten la colaboración necesaria a las autoridades para el cumplimiento de las órdenes judiciales, tal como se dispondrá en la parte resolutiva.

V.3.5 En relación con las órdenes de amparo y el término para su cumplimiento

121. El recurrente argumentó la imposibilidad de atender las obras requeridas en el plazo otorgado por el tribunal, lo que podría contravenir las normativas de

38 Ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de agosto de 2024. Radicación núm. 17001-23-33-000-2020-00253-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 1.º de marzo de 2018. Radicación núm. 19001-33-31-005-2011- 00294-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

³⁹ “[…] Por la cual se dictan medidas sanitarias […]”.

40 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”.

planeación urbana y prevención de riesgos, además de desatender la realidad material en la que opera la administración. En efecto solicita la modulación de las órdenes emitidas para que se establezcan plazos razonables para la ejecución de las intervenciones en la infraestructura requeridas de conformidad con la realización de estudios técnicos y la obtención de recursos.

122. En este contexto, es pertinente recordar que, la falta de recursos públicos no es impedimento para proteger los derechos e intereses colectivos garantizados por la Constitución, ya que su efectividad requiere de una atención preferente por parte de las autoridades administrativas. Sin embargo, en el caso concreto el Distrito en su recurso de apelación indicó que no es posible acometer obras sin planificación en el entendido que se debe cumplir no solo lo aspectos presupuestales sino la totalidad de las etapas de contratación estatal.
123. En la sentencia de primera instancia se evidenciaron las condiciones en las que se encuentra el caño las Flores o el Tigre el cual está prácticamente descubierto lo que lo hace intransitable porque los puentes improvisados que ha construido la comunidad no cuentan con la infraestructura suficiente para soportar el peso de vehículos sino solamente el paso peatonal, no obstante, estos corren el riesgo de desplomarse por no haber sido elaborados con las especificaciones técnicas del caso.
124. De acuerdo con lo anterior, la seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política. A su vez el artículo 24 de la Ley 769 de 6 de agosto de 2000⁴¹ establece el derecho a la libre circulación, pero ello supone que el Estado debe intervenir y limitarlo, con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio.
125. En este punto, la Sala destaca que es necesario tener en cuenta que el Estado cuenta con la responsabilidad de impulsar el crecimiento económico y el progreso social del país, a través de la ejecución ordenada de obras públicas que garanticen la ampliación, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial. El literal

c) del artículo 2° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993⁴² señaló que “[…] el transporte es un elemento básico para la unidad Nacional y el desarrollo de todo el territorio colombiano y para la expansión de los intercambios internacionales del País […]”.

126. El artículo 5° de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013⁴³ agregó que: “[…] las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general previsto en la Constitución Política al fomentar el desarrollo y crecimiento económico del país; su competitividad internacional; la integración del Territorio

41 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”.

42 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”.

43 “[…] Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias […]”.

Nacional, y el disfrute de los derechos de las personas y constituye un elemento de

la soberanía y seguridad del Estados […]”.

127. Como puede observarse, la materialización de este objetivo se encuentra fuertemente relacionada con el respeto del principio de planeación, en la medida en que el interés general, la eficiencia y la previsión de las situaciones riesgosas guían todas las intervenciones administrativas desarrolladas por las autoridades que integran el sistema de transporte.
128. Al respecto, el literal b) del artículo 2° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993⁴⁴ señaló que “[…] corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas […]”. Mientras que el numeral 3° del artículo 3° ibidem planteó que “[…] los diferentes organismos del Sistema Nacional de Transporte velarán porque su operación se funde en criterios de coordinación, planeación, descentralización y participación […]”.
129. El artículo 19 de la Ley 105 determina que corresponde a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad. Igualmente, el artículo 20 de la mencionada ley indica que, en la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, deben determinar las prioridades para su conservación y construcción.
130. Por su parte, el artículo 44 indica que los planes de transporte e infraestructura de los distritos y municipios harán parte de sus planes de desarrollo.
131. En consecuencia, en relación con el mantenimiento de la infraestructura vial, este debe cumplir unas etapas contractuales con unos términos específicos. Esta Sala resalta que el principio de eficacia de la acción popular implica que la falta de tiempo o de disponibilidad presupuestal no es un impedimento para cumplir lo ordenado en la sentencia. Por ende, la administración de justicia se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen tengan eficiencia en el mundo jurídico y que la providencia que pone fin a un proceso se cumpla.
132. En consonancia con lo resuelto en sentencia de 23 de noviembre de 2023⁴⁵, se reitera que el juez es responsable de impartir medidas racionales que permitan la transformación y corrección paulatina de la problemática vial, en el escenario en que existan razones justificadas y acreditadas de amenaza o daño a los derechos colectivos. En esa medida, el juez popular, en principio, no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora.

44 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones [...]”.

⁴⁵ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 23 de noviembre de 2023. Radicación núm. 17001-23-33-000-2019-00188-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.

133. De acuerdo con el precedente jurisprudencial, el juez popular debe aplicar el método ponderativo al momento de decidir si ordena o no la realización de una obra pública que implique el desembolso de dinero del presupuesto público.
134. En consecuencia, al juez popular le corresponde dilucidar si las actividades administrativas cuestionadas son proporcionales y si la decisión respeta los límites impuestos en materia de planeación y protege el interés general. Quiere decir que, tal como lo ha determinado esta Corporación⁴⁶, el desarrollo de un proyecto de infraestructura vial debe estar precedido de una etapa de planeación en donde se priorizan los proyectos y programas que va a desarrollar la entidad.
135. El Distrito en su contestación mencionó que desde el área de servicios públicos de la secretaría general se adelantan trabajos para garantizar la disponibilidad y cuentan con un plan de trabajo que responde al deber de planeación y a la disponibilidad de los recursos públicos.
136. Además, indicó que es notoria la escasez de recursos para llevar a cabo la pavimentación de vías en diferentes sectores de la ciudad porque la mayor fuente de financiación la constituye el sistema general de participaciones y las regalías que tienen destinación especifica. Que si bien, le corresponde asegurar el desarrollo de la infraestructura, no puede ejecutar ningún tipo de obra sin respetar el orden correspondiente de priorización de planes y programas determinados en el plan de ordenamiento territorial y dicha priorización de hace de acuerdo con las necesidades de la comunidad, el presupuesto disponible y el cronograma de actividades previamente establecido.
137. Resaltó que no se puede ejecutar una obra sin tener en consideración una etapa de factibilidad previa, que a pesar de ser una herramienta técnica involucra no solo aspectos sociales sino todo el panorama del sector sometido a estudio y una vez agotada se da inicio a la segunda etapa de estudios, diseños y presupuesto, en la que se obtiene el insumo para la realización de la etapa final de construcción, operación y mantenimiento.
138. Ahora bien, en atención a que la ejecución de obras públicas en el marco del ordenamiento territorial implica el desarrollo de actividades de planeación, gestión administrativa, formulación presupuestal y ejecución contractual, esta Sala estima necesario ajustar los términos de la orden impartida en la sentencia de primera instancia, de forma tal que se garantice su viabilidad y cumplimiento efectivo.
139. En este sentido, se dispondrá que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia de planeación y presupuesto, deberá adelantar dentro del término de la presente vigencia fiscal (año 2025) todas las acciones administrativas y presupuestales necesarias para obtener los recursos requeridos para la ejecución de las obras de pavimentación del canal las Flores o el Tigre, en el tramo comprendido entre la

46 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 12 de mayo de 2022. C.P. (E) Oswaldo Giraldo López. Radicación núm. 52001233300020130035702.

avenida Pedro Romero y su desembocadura. Una vez asegurada la disponibilidad de los recursos, el ente territorial contará con un término máximo de dieciocho (18) meses para ejecutar la respectiva obra.

140. Para garantizar la efectividad de lo dispuesto, se ordenará al Distrito la presentación de un cronograma detallado de actividades, en el cual se precisen los hitos y etapas proyectadas en materia de planeación territorial, gestión presupuestal, y posterior contratación y ejecución de la obra. Este cronograma deberá ser remitido al Comité de Verificación de Cumplimiento dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia.
141. La Sala recuerda que en caso de que durante el desarrollo del cumplimiento de las órdenes impartidas surjan obstáculos que hagan necesario prorrogar los plazos establecidos, el Distrito podrá acudir ante el Comité de Verificación de Cumplimiento para solicitar la ampliación de los términos, previa justificación técnica y administrativa.
142. Por otra parte, la Sala constata que el canal las Flores o el Tigre presenta condiciones que comprometen la salubridad pública y el entorno urbano, tales como el vertimiento de aguas residuales, la acumulación de basuras y escombros, la proliferación de vectores y una infraestructura vial deficiente que propicia inundaciones durante la temporada de lluvias, según lo evidenciado en la inspección judicial realizada el 2 de febrero de 2024.
143. Tal como lo evidencian las siguientes fotografías:

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Fotografías tomadas en la inspección judicial realizada el 2 de febrero de 2024

144. En consecuencia, se ordenará la realización de actividades urgentes de mantenimiento del canal las Flores o el Tigre, en el mismo tramo señalado, para mitigar los riesgos sanitarios y ambientales existentes. Esta actividad deberá ejecutarse en un término máximo de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
145. Por lo tanto, se dispondrá que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias adopte medidas estructurales de mantenimiento periódico del canal, las cuales deberán incorporarse dentro del cronograma de actividades al que se ha hecho referencia, el cual deberá ser remitido al Comité de Verificación para su respectiva supervisión.
146. Para garantizar el cumplimiento de las órdenes judiciales, se modificará el ordinal quinto de la sentencia de primera instancia a efectos de integrar el comité de verificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472, indicando que lo presidirá el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar.
147. Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012⁴⁷ y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019⁴⁸, no se condenará en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

47 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.

48 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019. Radicación núm. 15001-33-33-007-2017-00036-01. C.P. Rocío Araújo Oñate.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2024 por la Sala de Decisión 005 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el cual quedará así:

“[…] PRIMERO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, salubridad y seguridad pública, y acceso a la infraestructura de servicios que garanticen dicha salubridad, de los habitantes del barrio Olaya Herrera Sector Ricaurte del Distrito de Cartagena, violados por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, debido al estancamiento de aguas, contaminación y falta de pavimentación del Caño las Flores o El Tigre.

ORDENAR al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias que, dentro de la presente vigencia fiscal (año 2025), y en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia de planeación y presupuesto, realice las gestiones administrativas y presupuestales necesarias ante las autoridades territoriales y nacionales que correspondan, para asegurar la obtención de los recursos destinados a la ejecución de las obras de pavimentación del canal las Flores o el Tigre, en el tramo comprendido entre la avenida Pedro Romero y su desembocadura. Una vez asegurados dichos recursos, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contará con un término máximo de dieciocho (18) meses para ejecutar las respectivas obras.

Dentro del término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, presente ante el Comité de Verificación de Cumplimiento un cronograma de actividades detallado, en el que se precisen las etapas de planeación, gestión presupuestal, contratación y ejecución de las obras ordenadas.

En el mismo término anterior, realice las actividades necesarias para el mantenimiento del canal las Flores o el Tigre, desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura, en atención a las condiciones de insalubridad y deterioro evidenciadas en el proceso.

Programe y ejecute actividades de mantenimiento periódico del canal las Flores o el Tigre, las cuales deberán integrarse al cronograma de actividades señalado y ser objeto de seguimiento por parte del Comité de Verificación de Cumplimiento de la presente sentencia [...]”.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2024 por la Sala de Decisión 005 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el cual quedará así:

“[…] QUINTO: ORDENAR, la conformación de un Comité de Verificación, el cual estará integrado por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar - quien lo presidirá-, por un representante de la parte actora, un representante y/o delegado del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Agente del Ministerio Público delegado ante este Despacho Judicial.

Dicho Comité deberá conformarse dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, y deberá rendir trimestralmente informe a este Despacho de las gestiones de cumplimiento de la sentencia. Por Secretaría, en firme esta providencia, líbrense las comunicaciones a los servidores públicos que integran el aludido Comité.

En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar plazos adicionales, este Tribunal adoptará las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia […]”.

TERCERO: INSTAR a los habitantes del sector aledaño al caño las Flores o el Tigre desde la avenida Pedro Romero hasta su desembocadura para que se abstengan de realizar conductas que vayan en detrimento del medio ambiente en la zona y aumenten el riesgo en que se encuentran. Igualmente presten colaboración necesaria a las autoridades para el cumplimiento de las órdenes judiciales.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias dará a conocer la mencionada orden por medio de campañas de concientización sobre el respeto por el medio ambiente y el manejo de residuos.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 31 de mayo de 2024 proferida por la Sala de Decisión 005 del Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia

QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.

SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.