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Radicado: 15001 23 33 000 2017 00483 01

Demandante: Empresas Públicas de Puerto Boyacá

ESP

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025).

Radicación núm.: 15001 23 33 000 2017 00483 01

Actor: Empresas Públicas de Puerto Boyacá ESP

Demandado: Corporación Autónoma Regional del Boyacá - Corpoboyacá

Tesis: No es nulo por vulneración de normas superiores el acto administrativo por medio del cual una autoridad ambiental liquidó la tasa retributiva a cargo de una empresa de servicios públicos, si la demandante no incluyó la información detallada en la autodeclaración respecto de sus usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3, con miras a acceder al descuento autorizado en la ley para el tributo en cuestión.

Con la información que reposaba en el SUI, la autoridad ambiental no podría, de oficio, definir el valor a descontar respecto de sus usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3.

No es cierto que los argumentos para negar la petición de la demandante fuesen exclusivamente los contenidos en el concepto emitido por otra autoridad ambiental.

El concepto utilizado para resolver el recurso de reposición no era ajeno a la materia.

SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la sociedad Empresas Públicas de

Puerto Boyacá ESP interpuso demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (en adelante Corpoboyacá)¹.

Pretensiones

«IV. PRETENSIONES

Con fundamento en las consideraciones de hecho y derecho que se exponen en la presente demanda, respetuosamente solicitamos que se realicen las declaraciones y condenas que en este capítulo se solicitan:

DECLARE la nulidad de la factura de cobro y del acto que resolvió el recurso de Reposición en materia de tasa retributiva de vertimientos, en el municipio de Puerto Boyacá, expedidas por Corpoboyacá a la Empresa, por el año gravable 2016, actos administrativos que para efectos prácticos se encuentran individualizados en el siguiente cuadro:

Como consecuencia de lo anterior, solicitamos se:

RESTABLEZCA el derecho de la Empresa, declarando que:

La Empresa por el año gravable 2016 es beneficiaria del artículo 59 de la Ley 1527 de 2012.

En contra de la Empresa no procede el cobro del monto estipulado en la factura de cobro FTR-2017004472, por el año 2016, en materia de tasa retributiva por vertimientos en la suma de $235.861.965

Procede la reliquidación para la Empresa por concepto de la tasa retributiva de vertimientos, por el año gravable 2016, aplicando el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, en la suma de $26,184,357.

DECLARE que no son de cargo de mi representada las costas en que haya incurrido Corpoboyacá, en relación con la actuación administrativa, ni las de este proceso.»².

Actos cuestionados

Factura nro. 2017004472 del 28 de abril de 2017

¹ El expediente digital se encuentra visible a índice 20 del Sistema de Gestión Judicial Samai.

² Ibídem.

Oficio No. 160 006768 del 15 de junio de 2017, que dispuso:

«Tunja, 09 JUN 2017,

Doctor ARNULI SEGURA PENAGOS

Gerente ESP Puerto Boyacá Carrera 3 No. 6-48

Puerto Boyacá

Asunto Atención derecho de petición con radicado N° 7589 del 18 de mayo de 2017 y recurso de reposición 8298 de 31 de mayo del 2017

Cordial saludo,

En atención al asunto donde solicita en el derecho de petición la devolución de la suma de Treinta y cuatro millones doscientos Diecisiete Mil Ciento Siete Pesos M/cte. ($ 34.217.107) facturados en el periodo de liquidación Julio a Diciembre del 2015, mediante Factura FTR-2016004272 y en el recurso de reposición en contra de la factura de cobro No, FTR-2017004472, del periodo liquidado del 1 de enero a 30 de diciembre del 2016, expidiendo una nueva factura de cobro por la suma de Veintiséis millones Ciento Ochenta y Cuatro Mil Trescientos Cincuenta y Siete Mil Pesos Micle ($26.184.357), argumentando que se de aplicación al Artículo 59 del Decreto Ley 1537 de 2012, por lo cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones.

Al respecto me permito precisarle que la norma tiene como fin promover áreas nuevas de desarrollo urbano estableciendo instrumentos para la planeación, promoción y financiamiento del desarrollo territorial, la renovación urbana y la provisión de servicios de agua potable y saneamiento básico, para que las familias de menores recursos puedan disfrutar de vivienda digna. Por tal razón, para dar aplicación a la misma CORPOBOYACA se acoge el Concepto Jurídico sobre Instrumentos Económicos en saneamiento ambiental (Tasas por Uso y Retributivas, PSMV: Ley 1537 de 2012 (art. 59), Decreto 2141 de 2016), de la oficina Jurídica de CORANTIOQUIA: en el cual se precisó que:

“APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 59 DE LA LEY 1537 DE 2012 (BENEFICIO APLICABLE AL COBRO DE AMBAS TASAS) La Ley 1537 de 2012 "por la cual se

dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones", es el instrumento de ejecución de la política pública de vivienda para poblaciones vulnerables, de ahí que se la vincule con el programa nacional de entrega dio viviendas gratis y del fomento de proyectos de vivienda de interés social y prioritario: Ley que no obstante ser "generosa" por su carácter de facilitadora en su objeto sociales decir, por otorgar incentivos, subsidios, supresión de trámites, etc., es clara en sus límites normativos, por ejemplo, los proyectos deberán estar en suelos que los Planes de Ordenamiento Territorial determinen (incluso sobre este aspecto también la Ley otorgó a los municipios una prerrogativa de incorporar suelo rural), los predios deben tener conexión a disponibilidad inmediata de servicios públicos saneamiento, movilidad), no estar en área protegidas, entre otras.

Que la Sentencia C-493 de 2015 haya "revivido" la vigencia del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, exige un análisis contextual de esta Ley, para lo cual se podrán citar unos pocos artículos del capítulo VIII "Habilitación de Suelo Urbanizable para Vivienda al que pertenece, en los que puede observarse que la prestación de los servicios públicos es condición para la ejecución de los demás instrumentos de fomento a la vivienda, incluido el del artículo 59:

"ART. 50.-Servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, están obligados a otorgar la viabilidad y disponibilidad de los servicios y prestarlos efectivamente a usuarios finales, en los suelos legalmente habilitados para el efecto, incluyendo los nuevos sometidos al tratamiento de desarrollo, renovación urbana o consolidación. Salvo que demuestren, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la recepción de la solicitud de licencia respectiva, no contar con capacidad ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. en los términos y condiciones que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En caso de que la Superintendencia compruebe que la empresa no cuenta con la capacidad, el ente territorial a fin de desarrollar los proyectos previstos en la presenta ley, adelantará las acciones necesarias para asegurar la financiación de la infraestructura requerida o aplicar lo establecido en los parágrafos 4 y 5 del artículo 16 de la Ley 1469 de 2011. Igualmente, el Gobierno Nacional podrá apoyar la financiación y desarrollo de estos proyectos en el marco de la política de agua potable y saneamiento básico".

Obsérvese que, ante la negativa de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el paso siguiente no es enterrar el proyecto, sino consolidar la financiación del mismo por diversos medios: a través de la autofinanciación de las obras (redes matrices o primarias) por parte de los propietarios o responsables de los proyectos (y posterior recuperación de la inversión) o celebrar contrato de concesión exclusiva, pactando la recuperación do la inversión de redes primarias vía tarifa. En ningún caso se plantea la posibilidad de realizar desarrollos urbanísticos, sin garantía de acceso a los servicios públicos.

Incluso, el artículo 58 de la Ley 1537, le impone a las CARs términos perentorios para el otorgamiento de las concesiones de agua pera los habitantes de los centros poblados y centros nucleados, pero para garantizar el acceso al agua potable. Nótese, que el inciso 2 advierte que las autoridades sanitarias deberán conceptuar sobre su aptitud para el consumo humano, previamente:

"Articulo 58.-Garantia del suministro de agua para la población. Para garantizar el acceso al agua potable y facilitar el cofinanciamiento de los proyectos y el desarrollo territorial, a partir de la expedición de la presente Ley, las autoridades ambientales regionales y de desarrolla sostenible (CAR) deberán otorgar concesión de aguas en un plazo no mayor a tres (3) meses a contos urbanos y de seis (6) meses a centros nucleados de los municipios o distritos bajo su jurisdicción, que cuenten con infraestructura de derivación o captación. El Decreto 1541 de 1978 o la norma que lo derogue o modifique solo será aplicable para aquellos municipios o distritos que, a partir de La entrada en vigencia de la presente ley, requieran la construcción de una nueva infraestructura de derivación o captación que utilice una cuenca distinta a la actual, Las autoridades ambientales y de desarrollo sostenible, otorgarán la concesión única y exclusivamente a la entidad territorial por tiempo indefinido.

Para el efecto, les autoridades sanitarias del área de jurisdicción de los sitios de captación, deberán priorizar la entrega dentro de los mismos términos establecidos en este artículo, de los conceptos sanitarios, necesarios para el otorgamiento de las concesiones.

Por último, el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, "revivido" en virtud del fallo de Sentencia C-493 de 2015, dispone:

“Articulo 59. Con el fin de garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios públicos esenciales asequibles a la población de bajos Ingresos, no se podrá trasladar el cobro de tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso, a la población que pertenezca a los estratos 1, 2 y 3. Por tal razón, Ia autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible (CAR) deberá descontar el efecto que la población excluida causa dentro de la contabilización y valoración de las fases aquí mencionadas, y la entidad prestadora del servicio deberá efectuar las correcciones tarifarias a que haya lugar, hasta por cinco años".

Se observa que, para la aplicación de la disposición, es decir, para la aplicación de la exención o beneficio a las poblaciones vulnerables de los estratos 1, 2, y 3 éstos deben contar con acceso garantizado al agua potable. Podría decirse que, de acuerdo con la norma bajo estudio, como mínimo para aplicar el beneficio en las tasas por utilización de agua, se deberá garantizar la potabilidad del agua distribuida en las poblaciones vulnerables descritas, de lo contrario, equivaldría a otorgar un beneficio económico por un servicio público esencial, que no se está prestando.

Ahora bien, la disposición es aplicable a ambas tasas, más aún en el marco de los macroproyectos de vivienda de interés social y prioritaria de esta Ley 1537 de 2012, toda vez que no podría entenderse el otorgamiento de la concesión de aguas (la cual se destina a la prestación de servicios de acueducto) sin el permiso de vertimiento previo tal como puede observase a lo largo del DUR 1076 de 2015, en los artículos 22.3.2.9.6, 2.2.3.2.20.2, 2.2.3.2.21.1. y siguientes:

"(...) ART. 2.2.3.2.9.6.-Solicitudes concesión de aguas para prestar servicios públicos. En las solicitudes para usar aguas para prestar servicios públicos deberán indicarse todos los detalles de las obras, la extensión y el número de predios o de habitantes que se proyecta beneficiar, el plazo dentro del cual se dará al servicio y la reglamentación del mismo (D. 1541/78, art. 59).

(...) ART. 2.2.3.2.20.2-Concesión y permiso de vertimientos. Si como consecuencia del aprovechamiento de aguas en cualquiera de los usos previstos por el artículo 2. 2. 3. 2. 7. 1 de este decreto se han de incorporar a las aguas sustancias o desechos. Se requerirá permiso de vertimiento el cual se trasmitirá junto con la solicitud de concesión o permiso para el uso del agua o posteriormente a tales actividades sobrevienen al otorgamiento del permiso o concesión.

igualmente deberán solicitar este permiso los actuales titulares de concesión para el uso de las aguas (D. 1541/78, art. 200). (...)

SECCIÓN 21

Vertimiento por uso doméstico y municipal

ART 2.2.3.2.21.1.-Normas aplicables a las concesiones para la prestación de servicio de acueducto. Las concesiones que la autoridad ambiental competente, otorgue con destino a la prestación de servicios de acueducto se sujetarán, a lo establecido en las seccionas 7, 8 y 9 del presente capítulo, sin perjuicio de lo previsto en el régimen de prestación de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado (D. 1541/78, art. 220).

ART. 2.2.3.2.21.2.-Obligacion para iniciar la construcción, ensanche alteración de habitaciones complejo habitacionales o industriales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de Decreto-Ley 2811 de 1974, para iniciar la construcción, ensanche o alteración de habitaciones o complejos habitacionales o Industriales, requerirá la presentación y aprobación de los planos de desagüe, caferías y alcantarillado, y métodos de tratamiento y disposición de aguas residuales, previamente (D. 1541/78, art. 221).

ART. 2.2.3.2.21.3-imposibilidad de verter aguas residuales en sistemas de alcantarillado público. Cuando las aguas residuales no puedan llevarse a sistemas de alcantar11lado público, regirá lo dispuesto en el artículo 145 del Decreto-Ley 2811 de 1974, y su tratamiento deberá hacerse de modo que no

produzca deterioro de las fuentes receptoras, los suelos, la flore o la fauna. Las obras deberán ser previamente aprobadas conforme a lo dispuesto en los artículos 2.2.3.2.20.5 al 2.2.3.2.20.7 del presente decreto (D. 1541/78, art, 222).

ART. 2.2.3.2.21.4.- Sistema de alcantarillado y tratamiento de residuos liquidas. En todo sistema de alcantarillado se deberán someter los residuos líquidos a un tratamiento que garantice la conservación de las características la corriente receptora con relación la clasificación a que refiere el artículo 2.2.3.2.20.1 del presente decreto (D. 1541/78, art.223).

ART. 2. 2. 3. 2. 21.5. Fijación de las características del efluente. Las características del efluente de la planta de tratamiento serán fijadas por la autoridad ambiental competente con observancia de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 2. 2. 3. 2. 20.5 de este decreto y demás normas vigentes sobre la

materia (D. 15418, art. 224)" Efectos y duración del beneficio.

Dado que el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 se encuentra vigente, en virtud de la Sentencia C-493 de 2015, la Corporación debe aplicarlo. Ahora bien, su aplicación exige la observancia de la Ley en su integridad, incluso de la normatividad ambiental citada y del Plan de Ordenamiento Territorial; es por esto que el beneficio o exención sólo deberá ser aplicado, en el marco de la Ley 1537 de 2012.

En ese sentido, resulta pertinente transcribir el artículo 47 transitorio de la Ley 1537 de 2012, modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015 "Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018", respecto de la prerrogativa que tienen los municipios por cerca de cinco (5) años para incorporar suelo sural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano. porque os en este mismo capítulo VIII "Habilitación de suelo urbanizable para vivienda" que se encontró el artículo 59 del beneficio:

"Articulo 47. Incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano. Modificado por el art. 91. Ley 1753 de 2015. Con el fin de garantizar el desarrollo de vivienda, infraestructura social y usos complementarios y compatibles que soporten la vivienda, durante el periodo constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2015 y el 2020, y por una sola vez, los municipios y distritos podrán:

A iniciativa del alcalde municipal o distrital, incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de expansión urbana que garanticen el desarrollo y construcción de vivienda, infraestructura social y usos complementarios que soporten la vivienda de interés social y de Interés prioritario, y otros, siempre que se permitan usos complementarios, mediante el ajuste del plan de ordenamiento territorial que será sometida a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en el artículo 24º de la Ley 388 de 1997.

Esta acción se podrá adelantar siempre y cuando se cumplan en su totalidad las siguientes condiciones:

Se trate de predios que cuenten con conexión o disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios de acueducto alcantarillado, y energía eléctrica y que tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas de

movilidad existentes en el municipio o distrito, certificado por los prestadores correspondientes.

Los predios así incorporados al perímetro urbano quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria de que trata el artículo 52° y subsiguiente de la Ley 388 de 1997. Para su ejecución se aplicarán las normas del tratamiento urbanístico de desarrollo y no se requerirá de plan parcial ni de otro instrumento de planificación complementaria para su habilitación. En el proyecto de acuerdo se incluirá la clasificación de usos y aprovechamiento del suelo.

Los predios no podrán colindar ni estar ubicados al interior de áreas de conservación y protección ambiental, tales como las áreas del sistema nacional de áreas protegidas, áreas de reserva forestal, áreas de manejo especial y áreas de especial importancia ecosistémica, ni en áreas que hagan parte del suelo de protección, en los términos de que trata artículo 35º de la Ley 388 de 1997, ni en otras áreas cuyo desarrollo se haya restringido, en virtud de la concertación ambiental que fundamento la adopción del plan de ordenamiento vigente.

Aquellos municipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados (corregimientos y veredas) que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2ª de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los lotes y actuaciones urbanes integrales que se destinen a vivienda para lo cual se expedirá por parte de dicho Ministerio las resoluciones correspondientes.

Además de los instrumentos previstos en la ley, a iniciativa del alcalde, municipal o distrital, se podrá modificar el régimen de usos y aprovechamiento del suelo de los predios localizados al interior del perímetro urbano o de expansión urbana que puedan ser destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario, mediante el ajuste excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial. Este ajuste se someterá a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en la Ley 388 de 1997, o mediante la expedición de decretos por parte de la autoridad municipal o distrital respectiva, cuando el Plan de Ordenamiento Territorial contemple la autorización para el efecto. Estos predios quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria, de que trata el artículo 52 y subsiguiente de la Ley 388 de 1997.

PARAGRAFO 1º Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación de! proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial de que trata el presente artículo, sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión algune o lo niegue sin base en motivos y estilos técnicos debidamente sustentados, el alcaide podrá adoptarlo mediante decreto.

En el evento de que el concejo municipal o distrital estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde y, en ningún caso, su discusión ampliará el término para decidir.

Los concejos municipales y distritales, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán obligatoriamente un Cabildo

Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto de ajuste del plan de ordenamiento territorial.

PARAGRAFO 2º. Los predios incorporados al perímetro urbano en virtud de las disposiciones del presente artículo deberán cumplir los porcentajes de vivienda de interés social y de interés social prioritario de que trata el artículo 46 de la presente ley.

PARÁGRAFO 3º, Los proyectos de vivienda desarrollados bajo este artículo, no podrán cumplir la obligación de destinar suelo para vivienda de interés prioritario mediante el traslado de sus obligaciones a otro proyecto".

Cabe anotar, que los cinco años establecidos en el artículo 59 para aplicar al beneficio a exención de las lasas por uso y retributivas, se correspondían con los cinco (5) años para que los municipios incorporasen suelo rural, suburbano y de expansión al perímetro urbano (2012-2015), quinquenio que fue nuevamente concedido a los municipios para el período 2015-2020, articulo 91 de la Ley 1753 de 2015.

Respecto a la duración del beneficio, y tratándose da un derecho colectivo de fas poblaciones vulnerables de los estratos 1, 2 y 3, cuya protección fue obra de la Honorable Corte Constitucional (aunque contó con aclaración y salvamentos de voto) la Secretaría General acoge la interpretación de la Oficina Territorial Zenulaná, en el sentido que "las sentencias dictadas por la Corte Constitucional, en el ejercicio del control de constitucionalidad del artículo 241 de la Constitución Política tendrán efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario",

Luego, si la Ley 1537 de 2012 fue publicada en el Diario Oficial N° 48.467 del 20 de junio de 2012, será a partir de esta fecha que se cuenta el periodo de vigencia del beneficio y hasta el 10 de diciembre del mismo año, fecha en que se publicó la Ley Nº 1593 que lo derogó.

Hasta este punto transcurrieron cinco meses y 20 días de vigencia. Una vez proferida por la Corte Constitucional la Sentencia C-193 del 5 de agosto de 2015, cobra vigencia el artículo 59 de la Ley 1537 por efecto de la "reviviscencia", contándose el tiempo restante a partir de esta fecha, y hasta el 14 de febrero de 2020. completando los cinco (5) años de duración del beneficio.

En ese orden de ideas, el tiempo desde el cual debe contarse la vigencia limitada del artículo 59 es 2015 (focha de la sentencia), la cual se corresponde con el nuevo periodo establecido para la incorporación de suelo al perímetro urbano, establecido en el artículo 47. no obstante, el beneficio se aplica en el marco de la Ley 1537 de 2012. (...)

En consonancia con lo anterior la norma se debe observar en su integralidad, en consecuencia, para acceder a la prerrogativa se deben cumplir los condicionamientos previamente descritos como son el estar incorporadas las áreas para el desarrollo de este tipo de proyectos de vivienda en el ordenamiento territorial y en el caso puntual de vertimientos contar el permiso de vertimientos previo que hubiese garantizado la certificación de disponibilidad del servicio para la construcción de la vivienda, por ende, no se puede generar el beneficio, hasta que el Ente Territorial no cuente con estos elementos de lo contrario, equivaldría a otorgar un beneficio económico por un servicio público esencial, que no se está prestando, toda vez que en el artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 en el numeral 3.41. se definió que el servicio público domiciliario de alcantarillado: Es la

recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos. Forman parte de este servicio las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos.

De acuerdo con las consideraciones expuestas, me permito informarle que no es posible acceder a su petición y se ratifica la factura FTR-2016004272 que corresponde al periodo de liquidación Julio a Diciembre del 2015, por lo tanto no hay lugar a devolución del dinero cancelado por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Boyacá y respecto a la factura de cobro No, FTR-2017004472, del periodo liquidado del 1 de enero a 30 de diciembre del 2016, deberá proceder a cancelar el valor total de esta factura»³

Normas violadas y concepto de violación

La parte actora invocó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, el artículo 338 de la Constitución Política y el Decreto nro. 2667 de 2012.

A continuación, se sintetizarán los hechos descritos en la demanda.

Indicó que, Corpoboyacá, mediante la Factura No. FTR 2017004472 del 29 de abril de 2017, liquidó y cobró a esa empresa la suma de doscientos treinta y cinco millones ochocientos sesenta y un mil novecientos sesenta y cinco pesos ($235.861.965), por concepto de la tasa retributiva correspondiente al periodo de enero a diciembre de 2016. En la misma actuación, se señaló que no se aprobaba la autodeclaración presentada por dicha sociedad.

Informó que, contra la anterior decisión presentó recurso de reposición, el 31 de mayo de 2017, en el cual solicitó descontar del cobro la suma de doscientos nueve millones seiscientos setenta y siete mil seiscientos ocho pesos ($209.677.608), correspondiente al valor de la tasa atribuible a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. En consecuencia, pidió expedir una nueva factura por el valor de veintiséis millones ciento ochenta y cuatro mil trescientos cincuenta y siete pesos ($26.184.357). No obstante, dicho recurso fue resuelto mediante oficio No. 160-006768 del 15 de junio de 2017, en el que se confirmó la factura inicial y se ordenó el pago inmediato del valor total liquidado.

En el concepto de violación de la demanda se advierten los siguientes cargos:

³ Ibidem.

Sobre «el Oficio 160-006768 deber ser declarado nulo toda vez que se fundamenta en un concepto sobre asunto diferente a la solicitud de devolución de pago de lo no debido»⁴, mencionó que de la argumentación expuesta por Corpoboyacá para no reponer la Factura No. FTR 2017004472, se evidenciaba que dicha entidad tuvo en cuenta un concepto jurídico inaplicable al caso concreto, ya que se trataba de un documento emitido por Corantioquia en relación con proyectos de construcción de vivienda en los que aún no se prestaba el servicio de alcantarillado, y no sobre la liquidación de la tasa retributiva por vertimientos cobrada a una empresa de servicios públicos domiciliarios, como lo es esa sociedad.

Indicó que se encontraba plenamente demostrado que había prestado los servicios de acueducto y alcantarillado en la zona urbana del municipio de Puerto Boyacá, conforme a la información registrada en el Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el cual constan el tipo de usuario, número, cantidad de metros cúbicos facturados, vertidos y el valor total cobrado.

En relación con «el Oficio 160-006768 deber ser declarado nulo toda vez que va en contra de la sentencia de la Corte Constitucional y del principio de progresividad»⁵ manifestó que el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, busca garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de los servicios públicos asequibles para los estratos 1, 2 y 3, es decir, sin trasladarle a ellos el cobro de la tasa retributiva.

En ese sentido, señaló que la accionada vulneró la sentencia C 495 de 2015 de la Corte Constitucional y el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, al desconocer el derecho efectivo del goce a la vivienda, pues el Legislador decidió favorecer a los estratos 1, 2 y 3 con una exención económica, que les permite gozar de los servicios públicos bajo el criterio de gastos soportables.

En cuanto a «el Oficio 160-006768 deber ser declarado nulo toda vez que exige requisitos y condiciones no contemplados por el Legislador para la liquidación de la tasa retributiva por vertimientos»⁶, señaló que, se fijaron los elementos básicos

⁴ Ibidem.

⁵ Ibidem.

⁶ Ibidem.

de la tasa retributiva por vertimientos en cumplimiento de lo previsto en el artículo 363 de la Constitución Política, en la Ley 99 de 1993 y el Decreto nro. 2667 de 2012.

Expuso que condicionar la aplicación del beneficio previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 a que las áreas destinadas al proyecto de vivienda estuvieran incorporadas en el ordenamiento territorial y contaran con un permiso de vertimientos, implicaba alterar por vía administrativa los elementos esenciales de la tasa retributiva, esto es, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. A su juicio, tal actuación vulnera el artículo 338 de la Constitución Política, en cuanto este dispone que dichos elementos solo pueden ser establecidos por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, según la competencia.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Corpoboyacá⁷ contestó la demanda manifestando su oposición a todas y cada una de las pretensiones. Asimismo, indicó que la factura FTR-2017004472 no era un acto administrativo pasible de control y así lo señalado la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de mayo de 2011.

2.1. Mencionó que, para que se pueda aplicar el beneficio del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, debe cumplirse con algunas condiciones: i) las áreas para el desarrollo del proyecto de vivienda deben estar incorporadas en el ordenamiento territorial y ii) contar con el permiso de vertimientos previo a garantizar la certificación de disponibilidad del servicio para la construcción de los inmuebles. Por lo tanto, si no se cuentan con estos se estaría otorgando una garantía económica por un servicio que no se está prestando.

Sostuvo que el valor liquidado obedecía al incumplimiento de las metas de reducción de carga contaminante, dado que no se evidenció voluntad del sujeto pasivo para mitigar el daño ambiental generado. En esa medida, afirmó que fue la propia conducta de la Empresa de Puerto Boyacá, al utilizar de manera excesiva el recurso hídrico sin implementar medidas correctivas, la que ocasionó el incremento del valor de la tasa.

⁷ Ibidem.

Adujo que los actos acusados fueron expedidos en cumplimiento del marco normativo vigente, con el propósito de fijar la tasa retributiva correspondiente al año 2016, la cual fue facturada conforme a los parámetros legales y técnicos establecidos, buscando que se cumplan las metas ambientales trazadas y se reduzca el nivel de contaminación.

Señaló que el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, busca fomentar nuevas áreas de desarrollo urbano y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a familias de bajos recursos. Resaltó que, para aplicar dicha norma, Corpoboyacá previamente acogió el concepto jurídico sobre instrumentos económicos en saneamiento ambiental emitido por Corantioquia, el cual orienta la interpretación y aplicación del beneficio previsto en esa disposición legal.

Aseguró que la norma en cuestión establecía que la entidad prestadora del servicio debía aplicar las correcciones tarifarias correspondientes para acceder al beneficio allí previsto. Sin embargo, precisó que las Empresas Públicas de Puerto Boyacá no realizaron dicho ajuste, razón por la cual están pretendiendo un beneficio que ellas mismas omitieron en su facturación.

2.1.2. Por último, formuló las excepciones que denominó «Nulidad del acto cuya nulidad se demanda»⁸, «Inexistencia de la violación»⁹, «ausencia de causal de nulidad que invalide el acto demandando»¹⁰ y «suficiencia de motivación fáctica y jurídica del acto demandado en nulidad»¹¹.

LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia del 23 de octubre de 2019¹² el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia en la que se negó las pretensiones de la demanda.

Los argumentos para la adopción de tal determinación fueron los siguientes:

⁸ Ibidem.

⁹ Ibidem.

¹⁰ Ibidem.

¹¹ Ibidem.

¹² Ibidem.

En primer lugar, señaló que las normas aplicables al caso son el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 y el Decreto 2667 de 2012. En particular, destacó que este último define los requisitos del documento mediante el cual se cobra la tasa retributiva, estableciendo que debe contener los siguientes elementos: (i) especificar el valor correspondiente a las cargas mensuales de elementos, sustancias y parámetros contaminantes vertidos; (ii) indicar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; (iii) ser susceptible de recurso de reposición; y (iv) prever que las reclamaciones o aclaraciones deben presentarse dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago, sin que ello exonere al usuario de la obligación de cancelar lo adeudado.

Manifestó que la factura constituía un acto administrativo definitivo conforme a lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA, en tanto decidía de fondo lo relacionado con la liquidación de la tasa retributiva y definía si se aceptaba o no la autodeclaración presentada por el usuario. Añadió que el Decreto 2667 de 2012 establece expresamente que contra dicha factura procede el recurso de reposición, lo cual confirma su naturaleza jurídica como acto administrativo.

Sostuvo que el artículo 18 ibidem establece como requisito para determinar el valor a recaudar por concepto de la tasa retributiva la presentación de la autodeclaración, en la cual debe detallarse la población beneficiaria del descuento, así como la carga contaminante generada. No obstante, al examinar el formato FGP-54 diligenciado por la demandante el 30 de diciembre de 2014, advirtió que en dicho documento no se incluyó información sobre los usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3.

Mencionó que contrario a lo expuesto por la actora, Corpoboyacá sí aprobó la autodeclaración presentada para la vigencia de 2016 en la Factura FTR 2017004472 del 28 de abril de 2017. De acuerdo con lo anterior, adujo que era claro que las Empresas Públicas de Puerto Boyacá, sí tenía el derecho al beneficio tributario contemplado en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. No obstante, dado que la actora omitió reportarlo a la entidad acusada a través del medio correspondiente, esta no podía calcularlo, ya que la base del gravamen eran las cargas contaminantes de los vertimientos que informó la empresa.

Señaló que, conforme a lo expuesto, el primer cargo no estaba llamado a prosperar, por cuanto Corpoboyacá expidió los actos acusados con base en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, y no en el concepto jurídico citado por la parte actora. Agregó que el oficio 160-006768 no puede considerarse nulo, toda vez que se fundamentó en el marco normativo vigente y aplicable al caso, por lo que no se advierte infracción de las disposiciones que regulan la materia.

Frente al segundo cargo, afirmó que las decisiones acusadas no contrarían lo dispuesto en la sentencia C495 de 2015 ni vulneran el principio de progresividad, ya que la actora incumplió con la obligación de incluir en la autodeclaración la información requerida para que Corpoboyacá pudiera aplicar el descuento correspondiente. En ese sentido, indicó que fue la empresa demandante quien desatendió la carga impuesta por el Legislador para acceder al beneficio previsto en la normativa.

Sostuvo que el cargo no estaba llamado a prosperar por las razones expuestas. No obstante, advirtió que las Empresas Públicas de Puerto Boyacá conservaban la posibilidad de realizar el ajuste de la autodeclaración dentro del término de cinco (5) años, conforme a lo previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.

Sobre el último punto en controversia, indicó que los actos acusados sí analizaron la condición establecida en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, relativa al deber de reportar mediante la autodeclaración la información necesaria para aplicar la exención relacionada con la no transferencia del costo de la tasa retributiva a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Sin embargo, al no haber cumplido con dicho requisito, no fue posible aplicar el beneficio.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora¹³, por intermedio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia con base en lo que sigue:

¹³ Ibidem.

Mencionó que el Tribunal vulneró el derecho al debido proceso al desconocer la ley sustancial y otorgar prevalencia a un requisito que esta no contempla, desatendiendo con ello los fines del Estado. En particular, explicó que el propósito del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 es garantizar el acceso al agua potable y mantener tarifas asequibles en los servicios públicos esenciales para la población de bajos recursos, evitando trasladarles el cobro de la tasa retributiva a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3.

Afirmó que la aplicación del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 obligaba a Corpoboyacá a descontar el impacto generado por los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 en la liquidación y valoración de la tasa retributiva, lo cual no se cumplió, vulnerando así lo dispuesto en el artículo 2 de la Constitución Política.

Aseguró que, durante la vigencia de 2016, prestó de manera regular los servicios de acueducto y alcantarillado en la zona urbana del municipio de Puerto Boyacá y aportaron a la autoridad ambiental la información certificada sobre el tipo de usuarios atendidos, el número, la cantidad de metros cúbicos facturados y vertidos, y el valor total facturado, datos que también reposaban en el Sistema Único de Información de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. No obstante, el Tribunal desestimó dicho soporte al considerar que, si bien Corpoboyacá aceptó la autodeclaración presentada por la empresa, esta no incluía de forma explícita la identificación de la población beneficiaria del descuento previsto en la ley.

Reprochó que, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la factura, Corpoboyacá fundamentó su decisión en un concepto emitido por Corantioquia que no resultaba aplicable al caso, por cuanto versaba sobre proyectos de vivienda donde aún no se prestaban servicios públicos, y no sobre la operación de una empresa de servicios domiciliarios con usuarios activos y registrados.

Solicitó que se revocará el fallo de primera instancia y en consecuencia, se declarara la nulidad de los actos acusados.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Mediante auto del 28 de febrero de 2020¹⁴, el Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la demandante en contra de la sentencia del 23 de octubre de 2019.

En proveído del 10 de septiembre de 2020¹⁵ se corrió el traslado para alegar de conclusión. Durante dicho término Corpoboyacá se pronunció, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto¹⁶. en el que manifestó lo que a continuación se expone:

Advirtió que el Decreto 2667 de 2012 establece que, para efectos de calcular el valor a cobrar por concepto de tasa retributiva, debe considerarse la información suministrada por el sujeto pasivo mediante la autoliquidación, en la que se detallan los vertimientos correspondientes al período facturado. En la misma línea, el Decreto 1076 de 2015 dispone que dicho documento constituye el insumo técnico fundamental con base en el cual la autoridad ambiental define el monto del gravamen. En consecuencia, la conclusión del Tribunal se ajusta a derecho, toda vez que era en esa autodeclaración donde debían consignarse los datos relativos a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 que podían ser beneficiarios del descuento previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.

Adujo que la Resolución CRA 688 de 2014, en el artículo 7, impone a las empresas prestadoras la obligación de delimitar el área en la cual prestan los servicios públicos. En ese contexto, afirmó que el concepto jurídico utilizado por Corpoboyacá para resolver el recurso de reposición interpuesto contra la factura carece de incidencia en el fondo del asunto, máxime cuando el fallador de primera instancia no le otorgó valor probatorio. Agregó que la decisión recurrida se fundamentó en las evidencias obrantes en el expediente y en una interpretación sistemática del artículo 59 de la Ley 1537 de

¹⁴ Índice 3 ibidem.

¹⁵ Índice 9 ibidem.

¹⁶ Índice 16 ibidem.

2012, en concordancia con lo previsto en el Decreto 2667 de 2012, hoy compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015.

DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

2. Hechos
1. Mediante factura nro. FTR 2017004472 del 29 de abril de 2017, Corpoboyacá liquidó y cobró a favor de las Empresas Públicas de Puerto Boyacá la suma de doscientos treinta y cinco millones ochocientos sesenta y un mil novecientos sesenta y cinco pesos ($235.861.965), por concepto de tasa retributiva para el período comprendido entre enero y diciembre de 2016.
2. Contra el mencionado cobro la actora presentó reclamación, que fue resuelta a través del oficio 160 006768 del 15 de junio de 2017, a través del cual se confirmó la liquidación del gravamen.
3. En contra de esas decisiones la actora interpuso la demanda de la referencia.
4. Por medio de sentencia calendada el 23 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.
5. Inconforme con esa decisión la parte actora interpuso recurso de alzada.
3. Planteamiento

De acuerdo con el contenido y alcance del recurso y la sentencia del Tribunal, la Sala observa que las partes discuten frente a los siguientes puntos: el primero se refiere a la aplicación del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. Según la parte accionante, Corpoboyacá estaría exigiendo un requisito no previsto expresamente en la Ley, al requerir que en la autodeclaración se incluya la información detallada de los usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 para acceder al beneficio de exclusión del cobro de la tasa retributiva, pese a que, en su criterio, dicha información ya se encontraba en el SUI y obraba en poder de la entidad, quien debió aplicarla de oficio. En contraposición, tanto la autoridad ambiental como el Tribunal adoptaron una interpretación sistemática del artículo 59 en conjunto con el Decreto 2667 de 2012 (compilado en el Decreto 1076 de 2015), y concluyeron que la incorporación de dicha información en la autodeclaración constituye una condición necesaria para la aplicación efectiva del beneficio previsto en la norma.

El segundo punto se refiere a la aplicación del concepto técnico emitido por Corantioquia en el acto que resolvió el recurso de reposición en contra del acto definitivo. Para la demandante, este no podía invocarse como fundamento de esa decisión porque trataba un supuesto distinto. En cambio, tanto el Tribunal como Corpoboyacá consideraron que su contenido era irrelevante, pues la decisión no se adoptó con base en dicho concepto.

La controversia se abordará en ese orden.

4. De la aplicación del beneficio consagrado en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 en la liquidación de la tasa retributiva por carga contaminante
1. Tendrá que definirse si es nulo por vulneración de normas superiores el acto administrativo por medio del cual una autoridad ambiental liquidó las tasas retributivas a cargo de una empresa de servicios públicos, si esta última alega que no tenía la obligación de incluir información detallada en la autodeclaración respecto de sus

usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3, para acceder al descuento autorizado en la ley para el tributo en cuestión.

Con miras a resolver esa controversia, es menester señalar que, con la expedición de la Ley 1537 de 2012, el Legislador adoptó un conjunto de disposiciones orientadas a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda digna. En efecto, el artículo 1° ibidem, establece que su objeto es la adopción de medidas orientadas a facilitar la ejecución de proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS) y de Vivienda de Interés Prioritario (VIP), así como a incentivar el sistema de financiación para la adquisición de soluciones habitacionales¹⁷.

En el Capítulo VIII de esa norma, relativo a la «Habilitación de suelo urbanizable para vivienda», el Legislador dispuso en el artículo 59 ibidem que, con el fin de garantizar el acceso al agua potable y mantener asequibles las tarifas de los servicios públicos para la población de bajos ingresos, las autoridades ambientales no podrán trasladar el valor de la tasa retributiva por vertimientos a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3. Veamos:

«Artículo 59. Con el fin de garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios públicos esenciales asequibles a la población de bajos ingresos, no se podrá trasladar el cobro de tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso, a la población que pertenezca a los estratos 1, 2 y 3. Por tal razón, la autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible (CAR) deberá descontar el efecto que la población excluida causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas aquí mencionadas, y la entidad prestadora del servicio deberá efectuar las correcciones tarifarias a que haya lugar, hasta por cinco años» (Subrayas de la Sala).

¹⁷ «Artículo 1o. Objeto de la ley. La presente ley tiene como objeto señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda.

La presente ley tiene los siguientes objetivos:

Establecer y regular los instrumentos y apoyos para que las familias de menores recursos puedan disfrutar de vivienda digna.

Definir funciones y responsabilidades a cargo de las entidades del orden nacional y territorial.

Establecer herramientas para la coordinación de recursos y funciones de la Nación y las entidades territoriales.

Definir los lineamientos para la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y Vivienda de Interés Prioritario.

Establecer mecanismos que faciliten la financiación de vivienda.

Establecer instrumentos para la planeación, promoción y financiamiento del desarrollo territorial, la renovación urbana y la provisión de servicios de agua potable y saneamiento básico.

Incorporar exenciones para los negocios jurídicos que involucren la Vivienda de Interés Prioritario» (Subrayas de la Sala).

Ahora bien, para la liquidación de la tasa y, en consecuencia, para hacer efectivo el beneficio previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, deben observarse los procedimientos establecidos en el Decreto 2667 de 2012, hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015. En particular, el artículo 2.2.9.7.4.4 ibidem señala cuál es la información que debe ser suministrada por el sujeto pasivo a través de la autodeclaración, la cual constituye el insumo técnico principal para que la autoridad ambiental realice la respectiva liquidación.

La norma en cuestión prevé:

«Artículo 2.2.9.7.4.4. Información para el cálculo del monto a cobrar. El sujeto pasivo de la tasa retributiva deberá presentar a la autoridad ambiental, la autodeclaración de sus vertimientos correspondiente al periodo de facturación y cobro antes del 30 de enero del año siguiente al periodo a declarar.

La autodeclaración no podrá ser superior a un año, deberá especificar la información de las cargas vertidas y estar sustentada por lo menos con una caracterización anual representativa de los vertimientos y los soportes de información respectivos.

La autoridad ambiental definirá el formato para la presentación de la autodeclaración.

La autoridad ambiental, previa evaluación técnica, utilizará la información contenida en la autodeclaración presentada por los usuarios para el cálculo de la carga contaminante de cada sustancia objeto del cobro de la tasa retributiva, correspondiente al período sobre el cual se va a cobrar.

Parágrafo. En los casos en que existan diferencias sobre la información presentada por el usuario, o no suministre la autodeclaración del vertimiento de aguas residuales, el cobro de la tasa retributiva por parte de la autoridad ambiental se realizará con base en los factores de carga per cápita establecidos en el Reglamento Técnico de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS) y/o en la información disponible obtenida de muestreos anteriores o en cálculos presuntivos basados en factores o índices de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados» (Subrayas de la Sala).

Así, resulta claro que la liquidación de la tasa retributiva debe efectuarse con base en la información suministrada por el sujeto obligado en su autodeclaración, siempre que esta haya sido aprobada por la autoridad ambiental competente. En esa misma línea, el artículo 2.2.9.7.4.7 ibidem establece que, para efectos del cobro y pago de la tasa, la autoridad ambiental deberá pronunciarse expresamente sobre la aprobación o rechazo de dicha autodeclaración.

El último artículo en cuestión dispone:

«Artículo 2.2.9.7.4.7. Forma de cobro y pago. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente, a la carga contaminante de los elementos, sustancias y parámetros contaminantes vertidos, el valor numérico del factor regional y el valor de la tarifa mínima para el periodo correspondiente.

La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables de la tasa retributiva se deberá cancelar dentro de un plazo máximo de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de expedición de la misma. Cumplido este término, las autoridades ambientales podrán cobrar los créditos exigibles a su favor a través de la jurisdicción coactiva.

Parágrafo 1°. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva, deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario.

Parágrafo 2°. La factura, cuentas de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables en el cual se ordena el cobro, se expedirán en un plazo no mayor a los cuatro (4) primeros meses del año después de finalizar el período objeto de cobro. A partir de lo cual la autoridad ambiental efectuará la causación de los ingresos correspondientes» (Subrayas de la Sala).

De ahí que resulte razonable concluir que la autodeclaración constituye el medio idóneo a través del cual el sujeto pasivo debe informar a la autoridad ambiental cuáles son los usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 que se encuentran cobijados por el beneficio previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 y, por tanto, respecto de los cuales no procede el cobro de la tasa. Ello, por cuanto dicho documento contiene la información técnica necesaria para que la autoridad proceda con la determinación, liquidación y eventual depuración del monto a recaudar.

En ese sentido, no le asiste razón a la actora cuando sostiene que la autoridad ambiental debió aplicar de oficio el beneficio consagrado en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, ya que como se vio, los artículos 2.2.9.7.4.4 y 2.2.9.7.4.7 del Decreto 1076 de 2015, establecen con claridad que la base para la liquidación es la autodeclaración presentada por el sujeto pasivo, quien debe suministrar de manera completa, veraz y sustentada toda la información técnica requerida para la determinación del cobro. En consecuencia, si la demandante consideraba que un segmento de sus usuarios estaba cobijado por el mencionado beneficio, tenía la

obligación de identificar, justificar y acreditar dicha circunstancia dentro del mencionado documento.

Visto lo anterior, lo que observa la Sala es que, como advirtió el Tribunal en la providencia recurrida, la actora en su autodeclaración no indicó cuáles eran las personas que debían ser excluidas del cobro de la tasa. Veamos:

«





_»18_.

En suma, el cargo no prospera.

2. Tendrá que definirse si es nulo por vulneración de normas superiores el acto administrativo por medio del cual una autoridad ambiental liquidó las tasas retributivas a cargo de una empresa de servicios públicos, si esta última alega que con la información que reposaba en el SUI, la autoridad ambiental era posible definir el valor a descontar respecto de sus usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3.

Tal argumento fue expuesto por el accionante al presentar el recurso de reposición contra la Factura número FTR-2017004472. No obstante, como se verá con la documentación que reposaba en el citado sistema no era suficiente determinar si podía acceder al beneficio contemplado en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. Los argumentos expuestos en el recurso se transcriben enseguida:

¹⁸ Visible a folio 187 del Cuaderno del Tribunal.

«i) El número de los usuarios del servicio de alcantarillado facturados por la Empresa, conforme información oficial reportada y certificada al Sistema Único de Información, SUI, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es el siguiente para cada mes del periodo de liquidación de la tasa:

(…)

j) Por efectos de la sentencia C-493 de 2015 y aplicando el artículo 59 de la ley 1537 de 2012, excluyendo los usuarios de los estratos 1,2 y 3 de la base para la liquidación de la tasa retributiva, nos arroja el siguiente resultado:

Existe fundamento legal que ordena a Corpoboyaca liquidar la tasa de vertimientos del periodo de Enero a Diciembre de 2016, excluyendo de la contabilización y valoración de la tasa el efecto de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, en la suma de $209,677,608.

Por tanto, el valor a pagar, en cumplimiento del artículo 59 de la ley 1537 de 2012, por parte de la Empresa a Corpoboyaca por concepto de tasa de vertimientos del periodo de Enero a Diciembre de 2016 corresponde a la suma de $26,184,357»¹⁹.

Se desprende de lo dicho que no se subsanó la omisión en la que incurrió la actora al momento de presentar su autodeclaración, en tanto no aportó la información técnica ni los elementos fácticos necesarios para individualizar a los usuarios que debían ser excluidos del cobro de la tasa retributiva conforme con el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.

Ello es así, pues en criterio de la Sala el beneficio consagrado en la anotada disposición normativa no se configura automáticamente con la clasificación socioeconómica del usuario. Su aplicación requiere, además, que concurran condiciones materiales que evidencien el cumplimiento de los fines perseguidos por en la Ley 1537 de 2012 y que atiendan a la ubicación del anotado artículo 59 dentro del Capítulo VIII denominado «Habilitación de suelo urbanizable para vivienda». En efecto, dicha disposición está inserta en un cuerpo normativo cuyo propósito central es promover el acceso a soluciones habitacionales dignas para la población de menores ingresos y garantizar la provisión efectiva de servicios públicos esenciales, como el agua potable y el saneamiento básico.

Por ende, la aplicación del beneficio previsto en el artículo 59 ibidem requiere, además, que concurran condiciones materiales que evidencien el cumplimiento de los fines perseguidos por en la Ley 1537 de 2012, tales como que los usuarios residan en una vivienda localizada en suelo habilitado para uso habitacional de acuerdo con el POT y que efectivamente reciban los servicios de acueducto y alcantarillado. Solo en ese contexto puede entenderse que se hace efectiva la protección que la norma busca garantizar, y, en consecuencia, que resulta procedente aplicar el descuento de la tasa retributiva y exigir su reconocimiento por parte de la autoridad ambiental.

Prueba de lo anterior es que el artículo 50 ibidem exige que la prestación de servicios públicos domiciliarios para este tipo de proyectos se realice exclusivamente en suelo habilitado para tal fin por el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial. La norma en cuestión prevé:

¹⁹ Visible a folio 22 del Cuaderno del Tribunal.

«Artículo 50. Servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, están obligados a otorgar la viabilidad y disponibilidad de los servicios y prestarlos efectivamente a usuarios finales, en los suelos legalmente habilitados para el efecto, incluyendo los nuevos sometidos al tratamiento de desarrollo, renovación urbana o consolidación, salvo que demuestren, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la recepción de la solicitud de licencia respectiva, no contar con capacidad ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos y condiciones que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En caso de que la Superintendencia compruebe que la empresa no cuenta con la capacidad, el ente territorial a fin de desarrollar los proyectos previstos en la presente ley, adelantará las acciones necesarias para asegurar la financiación de la infraestructura requerida o aplicar lo establecido en los parágrafos 4o y 5o del artículo 16 de la Ley 1469 de 2011. Igualmente, el Gobierno Nacional podrá apoyar la financiación y desarrollo de estos proyectos en el marco de la política de Agua Potable y Saneamiento Básico» (Subrayas de la Sala).

Lo expuesto, es concordante con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C- 493 de 2015, en la que sobre la finalidad del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, expresó:

«Primero. Resulta razonable sostener, como lo hizo el demandante, que el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 posee un contenido normativo que puede adscribirse al goce efectivo del derecho a la vivienda.

El artículo 51 de la Constitución y el artículo 11 del PIDESC consagran el derecho a una vivienda digna y adecuada. Estas disposiciones, como ocurre en general con las cláusulas de derechos fundamentales, son amplias e indeterminadas.

La construcción de viviendas para toda la población que no puede acceder a ellas mediante sus propios recursos o a través del sistema financiero es un asunto complejo para un Estado marcado por la carencia de recursos económicos; dotar a esas viviendas de las condiciones necesarias para que sean adecuadas al logro de una vida digna supone desafíos adicionales a nivel institucional, político, jurídico, social y económico.

Por esas razones, la definición de la política de vivienda y las normas necesarias para un acceso universal al derecho deben ser construidas mediante la concurrencia del Legislador y las autoridades administrativas, primeros obligados a adoptar medidas necesarias para (o iniciar el camino hacia) el aumento gradual y progresivo del derecho a la vivienda.

El principio de progresividad y la prohibición de retroceso transmiten la idea de que el cumplimiento de un derecho implica recorrer un camino y que ese recorrido debe llevar a ciertas metas. Precisando un poco esa imagen, es necesario indicar que algunas metas se encuentran definidas desde la Constitución y los tratados de derechos humanos, mientras que otras se definen en el momento de configuración legislativa del derecho. Y es oportuno aclarar también que no existe un solo camino por recorrer, sino que los propósitos descritos pueden alcanzarse por distintas vías,

y que los órganos políticos pueden elegir entre diversas vías, según el margen de configuración y el alcance de las competencias de cada órgano.

También debe recordarse que una característica del principio de progresividad es que la inacción, o la permanencia en un solo lugar, está prohibida y que, por la misma razón, el paso del tiempo es un criterio relevante al momento de revisar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado. Los avances pueden ser tangibles pues, a manera de ejemplo, resulta inaceptable que transcurridos veinte años desde la consagración de un derecho en el texto constitucional, las autoridades no demuestren avances notables frente a los que se habían obtenido durante el primero o los dos primeros años.

Por otra parte, el principio de progresividad lleva implícito el mandato de igualdad, de dos maneras. En primer término, las autoridades no pueden establecer diferencias irrazonables entre diversos grupos poblacionales, especialmente, si estas se edifican sobre criterios sospechosos (prohibición de discriminación). Pero, por otra, es válido que se persiga, con medidas afirmativas, favorecer especialmente a los grupos vulnerables y las personas en condición de debilidad manifiesta. Precisamente por esta razón la Corte Constitucional ha explicado que la presunción de inconstitucionalidad de una medida regresiva que afecta a sujetos vulnerables o de especial protección constitucional debe ser aplicada de forma más estricta.

 La Ley 1593 de 2012 se dictó con el propósito específico de ampliar la cobertura del derecho a la vivienda y de facilitar el acceso al derecho a los grupos vulnerables. Como es obvio, la ley incorpora medidas diversas para lograrlo, y ello cabe dentro de la potestad de configuración del derecho²⁰. El capítulo octavo de esa Ley se refiere a la utilización del suelo y en diversas de sus normas se ocupa, específicamente, del acceso al agua potable.

El propósito perseguido por el Legislador en el artículo 59 es claro, y se encuentra explícitamente mencionado en la norma: “garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de los servicios públicos […] a la población de bajos ingresos”. Al analizar las distintas facetas del derecho a la vivienda digna, como han sido descritas o definidas por la Corte o por el intérprete autorizado del PIDESC, es posible concluir que esas finalidades corresponden o hacen parte de las esferas de gastos soportables y acceso a servicios públicos.

La Superintendencia de servicios públicos domiciliarios cuestiona esa decisión legislativa. En su concepto, si bien los servicios públicos tienen que ver con la vivienda, esta exención no es una condición de acceso, como lo supone el demandante y, por el contrario, podría ser una medida que afecta el goce del derecho, pues priva al Estado de recursos importantes para lograr el saneamiento del agua y, por lo tanto, para el acceso de toda la población al agua potable.

²⁰ La Ley 1537 de 2012 incorpora disposiciones generales y lineamientos para el desarrollo de la política de vivienda, normas destinadas a fomentar el acceso a la vivienda de interés prioritario, disposiciones sobre el subsidio familiar para acceso a la vivienda, un acápite destinado a definir aspectos sobre la política de vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario en el sector rural, medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de los negocios jurídicos, estímulos y exenciones para la vivienda, relacionados con financiación por medio de subsidios o a través de ahorro en la modalidad de leasing habitacional; medias sobre la transferencia, titulación y saneamiento de inmuebles; así como medidas para la habilitación del suelo. Estas últimas, previstas en el capítulo 8º incorporan disposiciones sobre el acceso al agua potable y fue, precisamente en ese segmento en el que se incluyó el artículo 59, derogado por la Ley 1593 de 2012 (ley de presupuesto del año 2013).

Aunque el artículo 59 de la ley 1537 de 2012 no es la norma que ha sido cuestionada en sede constitucional, porque el cargo se dirigió contra el artículo 96 que derogaba dicha norma, la Sala considera que los argumentos presentados por la Superintendencia no son admisibles, pues desconocen las premisas mencionadas al iniciar este análisis y suponen una intensa interferencia al principio democrático, a la libertad de configuración legislativa y a la presunción de corrección de las medidas que se dirigen a su avance progresivo.

80. Como se explicó, el Legislador posee un amplio margen para elegir los fines de las leyes, y los medios para alcanzarlos y es claro que, al menos potencialmente, la decisión de excluir un componente para el cálculo de las tarifas del servicio público de acueducto tendría como resultado una reducción de los costos para los usuarios destinatarios de esta medida (las familias de estratos uno, dos y tres) y en ese sentido, la decisión sí favorece las esferas del derecho a la vivienda descritas previamente.

79. Pero, además de ello, la hipótesis planteada por la Superintendencia supone que el Legislador improvisó al dar ese paso adelante en la satisfacción del derecho a la vivienda y la Sala no podría asumir esta afirmación como parámetro de control de inconstitucionalidad. En cambio, debe presumir que la racionalidad legislativa tuvo en consideración la necesidad de hallar nuevas fuentes de recursos para la descontaminación del agua, una vez decidió favorecer con la exención del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 a los estratos económicamente vulnerables.

80. En consecuencia, para la Sala es claro que esa disposición presenta un contenido normativo asociado al derecho constitucional a la vivienda digna y adecuada»²¹ (Subrayas y negrillas de la Sala).I

De ahí que la mera información reportada en el SUI por la demandante no hubiere sido suficiente para que Corpoboyacá aplicara el beneficio solicitado por la empresa accionante, dado que esta no incluyó en su autodeclaración ni en su recurso de reposición la información detallada y verificable sobre los usuarios pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3. que tuvieran derecho a ser excluidos del cobro de la tasa retributiva.

En suma, el cargo no prospera.

5. De la controversia sobre el concepto de Corantioquia

Tendrá que definirse si es nulo por vulneración de normas superiores el acto administrativo por medio del cual una autoridad ambiental liquidó las tasas retributivas a cargo de una empresa de servicios públicos sin excluir el beneficio de descuento del

²¹ Corte Constitucional. Sentencia C-493 del 5 de agosto de 2015. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.

tributo por la prestación del servicio a estratos 1, 2 y 3, si el fundamento de esta decisión es un concepto jurídico ajeno a dicha materia.

1. De manera previa a resolver ese interrogante, es menester definir si es cierto que en los actos enjuiciados se definió alguna situación jurídica con base en el anotado concepto emitido por Corantioquia. Lo anterior, en la medida en que el Tribunal, en la sentencia recurrida, sostuvo que dicho concepto, aunque fue citado en el acto que resolvió el recurso de reposición en contra del acto definitivo, no constituyó un fundamento determinante de la decisión adoptada por Corpoboyacá.

Así, lo que observa la Sala es que, como se vio, en la Factura número FTR- 2017004472, Corpoboyacá no tuvo en cuenta el beneficio previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, en consideración a que en la autodeclaración presentada por la actora no se detalló la información correspondiente a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 que pudieran estar cobijados por la exclusión allí contemplada. En efecto, en el mencionado acto se señaló expresamente lo siguiente: «se calcula las cargas contaminantes así: para el vertimiento principal (Estación de Bombeo) con la información de la autodeclaración presentada para el periodo 2016 y el cálculo de las cargas contaminadas del resto de los vertimientos se tuvo en cuenta la carga contaminada soporta por el laboratorio (es decir la misma del vertimiento principal) y se registraron los caudales reportados por la empresa de servicios públicos»²² (subrayas de la Sala).

Sin embargo, en el oficio No. 160 006768 del 15 de junio de 2017, por el cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la anotada factura, Corpoboyacá sí señaló textualmente que se acogía al concepto emitido por Corantioquia, relacionado con los requisitos para acceder al beneficio previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, y que con base en este las empresas de servicios públicos debían acreditar que sus usuarios debían residir en zonas incorporadas al desarrollo territorial destinadas a proyectos de Vivienda de Interés Social o Prioritario y, además, contar con el respectivo permiso de vertimientos para esa clase de edificaciones.

²² Visible a folio 282 del Cuaderno del Tribunal.

Por ende, es evidente que el concepto citado en el oficio No. 160 006768 del 15 de junio de 2017 no fue del todo determinante para definir la situación jurídica de la actora, pues los argumentos aducidos en la factura no se acompasan con lo allí dicho.

2. Sin embargo, dado que fue el fundamento para resolver el recurso de reposición, la Sala definirá si versaba sobre una materia ajena a la que era objeto de debate.

Dirimir ese interrogante imponer traer a colación el contenido literal del Oficio No. 160 006768 del 15 de junio de 2017:

«Tunja, 09 JUN 2017,

Doctor ARNULI SEGURA PENAGOS

Gerente ESP Puerto Boyacá Carrera 3 No. 6-48

Puerto Boyacá

Asunto Atención derecho de petición con radicado N° 7589 del 18 de mayo de 2017 y recurso de reposición 8298 de 31 de mayo del 2017

Cordial saludo,

En atención al asunto donde solicita en el derecho de petición la devolución de la suma de Treinta y cuatro millones doscientos Diecisiete Mil Ciento Siete Pesos M/cte. ($ 34.217.107) facturados en el periodo de liquidación Julio a Diciembre del 2015, mediante Factura FTR-2016004272 y en el recurso de reposición en contra de la factura de cobro No, FTR-2017004472, del periodo liquidado del 1 de enero a 30 de diciembre del 2016, expidiendo una nueva factura de cobro por la suma de Veintiséis millones Ciento Ochenta y Cuatro Mil Trescientos Cincuenta y Siete Mil Pesos Micle ($26.184.357), argumentando que se de aplicación al Artículo 59 del Decreto Ley 1537 de 2012, por lo cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones.

Al respecto me permito precisarle que la norma tiene como fin promover áreas nuevas de desarrollo urbano estableciendo instrumentos para la planeación, promoción y financiamiento del desarrollo territorial, la renovación urbana y la provisión de servicios de agua potable y saneamiento básico, para que las familias de menores recursos puedan disfrutar de vivienda digna. Por tal razón, para dar aplicación a la misma CORPOBOYACA se acoge el Concepto Jurídico sobre Instrumentos Económicos en saneamiento ambiental (Tasas por Uso y Retributivas, PSMV: Ley 1537 de 2012 (art. 59), Decreto 2141 de 2016), de la oficina Jurídica de CORANTIOQUIA: en el cual se precisó que:

“APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 59 DE LA LEY 1537 DE 2012 (BENEFICIO APLICABLE AL COBRO DE AMBAS TASAS) La Ley 1537 de 2012 "por la

cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones", es el instrumento

de ejecución de la política pública de vivienda para poblaciones vulnerables, de ahí que se la vincule con el programa nacional de entrega dio viviendas gratis y del fomento de proyectos de vivienda de interés social y prioritario: Ley que no obstante ser "generosa" por su carácter de facilitadora en su objeto sociales decir, por otorgar incentivos, subsidios, supresión de trámites, etc., es clara en sus límites normativos, por ejemplo, los proyectos deberán estar en suelos que los Planes de Ordenamiento Territorial determinen (incluso sobre este aspecto también la Ley otorgó a los municipios una prerrogativa de incorporar suelo rural), los predios deben tener conexión a disponibilidad inmediata de servicios públicos saneamiento, movilidad), no estar en área protegidas, entre otras.

Que la Sentencia C-493 de 2015 haya "revivido" la vigencia del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, exige un análisis contextual de esta Ley, para lo cual se podrán citar unos pocos artículos del capítulo VIII "Habilitación de Suelo Urbanizable para Vivienda al que pertenece, en los que puede observarse que la prestación de los servicios públicos es condición para la ejecución de los demás instrumentos de fomento a la vivienda, incluido el del artículo 59:

(…)

Obsérvese que, ante la negativa de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el paso siguiente no es enterrar el proyecto, sino consolidar la financiación del mismo por diversos medios: a través de la autofinanciación de las obras (redes matrices o primarias) por parte de los propietarios o responsables de los proyectos (y posterior recuperación de la inversión) o celebrar contrato de concesión exclusiva, pactando la recuperación do la inversión de redes primarias vía tarifa. En ningún caso se plantea la posibilidad de realizar desarrollos urbanísticos, sin garantía de acceso a los servicios públicos.

Incluso, el artículo 58 de la Ley 1537, le impone a las CARs términos perentorios para el otorgamiento de las concesiones de agua pera los habitantes de los centros poblados y centros nucleados, pero para garantizar el acceso al agua potable. Nótese, que el inciso 2 advierte que las autoridades sanitarias deberán conceptuar sobre su aptitud para el consumo humano, previamente:

(…)

Por último, el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, "revivido" en virtud del fallo de Sentencia C-493 de 2015, dispone:

(…)

Se observa que, para la aplicación de la disposición, es decir, para la aplicación de la exención o beneficio a las poblaciones vulnerables de los estratos 1, 2, y 3 éstos deben contar con acceso garantizado al agua potable. Podría decirse que, de acuerdo con la norma bajo estudio, como mínimo para aplicar el beneficio en las tasas por utilización de agua, se deberá garantizar la potabilidad del agua distribuida en las poblaciones vulnerables descritas, de lo contrario, equivaldría a otorgar un beneficio económico por un servicio público esencial, que no se está prestando.

Ahora bien, la disposición es aplicable a ambas tasas, más aún en el marco de los macroproyectos de vivienda de interés social y prioritaria de esta Ley

1537 de 2012, toda vez que no podría entenderse el otorgamiento de la concesión de aguas (la cual se destina a la prestación de servicios de acueducto) sin el permiso de vertimiento previo tal como puede observase a lo largo del DUR 1076 de 2015, en los artículos 22.3.2.9.6, 2.2.3.2.20.2,

2.2.3.2.21.1. y siguientes:

(…)

Efectos y duración del beneficio.

Dado que el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 se encuentra vigente, en virtud de la Sentencia C-493 de 2015, la Corporación debe aplicarlo. Ahora bien, su aplicación exige la observancia de la Ley en su integridad, incluso de la normatividad ambiental citada y del Plan de Ordenamiento Territorial; es por esto que el beneficio o exención sólo deberá ser aplicado, en el marco de la Ley 1537 de 2012.

En ese sentido, resulta pertinente transcribir el artículo 47 transitorio de la Ley 1537 de 2012, modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015 "Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018", respecto de la prerrogativa que tienen los municipios por cerca de cinco (5) años para incorporar suelo sural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano porque os en este mismo capítulo VIII "Habilitación de suelo urbanizable para vivienda" que se encontró el artículo 59 del beneficio:

(…)

Cabe anotar, que los cinco años establecidos en el artículo 59 para aplicar al beneficio a exención de las lasas por uso y retributivas, se correspondían con los cinco (5) años para que los municipios incorporasen suelo rural, suburbano y de expansión al perímetro urbano (2012-2015), quinquenio que fue nuevamente concedido a los municipios para el período 2015-2020, articulo 91 de la Ley 1753 de 2015.

Respecto a la duración del beneficio, y tratándose da un derecho colectivo de fas poblaciones vulnerables de los estratos 1, 2 y 3, cuya protección fue obra de la Honorable Corte Constitucional (aunque contó con aclaración y salvamentos de voto) la Secretaría General acoge la interpretación de la Oficina Territorial Zenulaná, en el sentido que "las sentencias dictadas por la Corte Constitucional, en el ejercicio del control de constitucionalidad del artículo 241 de la Constitución Política tendrán efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario",

Luego, si la Ley 1537 de 2012 fue publicada en el Diario Oficial N° 48.467 del 20 de junio de 2012, será a partir de esta fecha que se cuenta el periodo de vigencia del beneficio y hasta el 10 de diciembre del mismo año, fecha en que se publicó la Ley Nº 1593 que lo derogó.

Hasta este punto transcurrieron cinco meses y 20 días de vigencia. Una vez proferida por la Corte Constitucional la Sentencia C-193 del 5 de agosto de 2015, cobra vigencia el artículo 59 de la Ley 1537 por efecto de la "reviviscencia", contándose el tiempo restante a partir de esta fecha, y hasta el 14 de febrero de 2020. completando los cinco (5) años de duración del beneficio.

En ese orden de ideas, el tiempo desde el cual debe contarse la vigencia limitada del artículo 59 es 2015 (focha de la sentencia), la cual se corresponde con el nuevo periodo establecido para la incorporación de suelo al perímetro urbano, establecido en el artículo 47. no obstante, el beneficio se aplica en el marco de la Ley 1537 de 2012. (...)

En consonancia con lo anterior la norma se debe observar en su integralidad, en consecuencia, para acceder a la prerrogativa se deben cumplir los condicionamientos previamente descritos como son el estar incorporadas las áreas para el desarrollo de este tipo de proyectos de vivienda en el ordenamiento territorial y en el caso puntual de vertimientos contar el permiso de vertimientos previo que hubiese garantizado la certificación de disponibilidad del servicio para la construcción de la vivienda, por ende, no se puede generar el beneficio, hasta que el Ente Territorial no cuente con estos elementos de lo contrario, equivaldría a otorgar un beneficio económico por un servicio público esencial, que no se está prestando, toda vez que en el artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 en el numeral 3.41. se definió que el servicio público domiciliario de alcantarillado: Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos. Forman parte de este servicio las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos.

De acuerdo con las consideraciones expuestas, me permito informarle que no es posible acceder a su petición y se ratifica la factura FTR-2016004272 que corresponde al periodo de liquidación Julio a Diciembre del 2015, por lo tanto no hay lugar a devolución del dinero cancelado por parte de la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Boyacá y respecto a la factura de cobro No, FTR-2017004472, del periodo liquidado del 1 de enero a 30 de diciembre del 2016, deberá proceder a cancelar el valor total de esta factura»²³(Subrayas y negrillas de la Sala).

Así lo que se advierte es que en el anotado concepto se abordaron los requisitos necesarios para acceder al beneficio previsto en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, justamente la cuestión que planteaba la actora en su reposición en contra de la Factura número FTR-2017004472.

En efecto, lo que se evidencia es que la intención de Corpoboyacá, al acoger el mencionado concepto, fue armonizar el contenido de la disposición legal con las demás previsiones establecidas en la Ley 1537 de 2012. En esa medida, los requisitos exigidos en el acto enjuiciado para acceder al beneficio, esto es, que los usuarios se ubiquen en áreas habilitadas para el desarrollo de proyectos de Vivienda de Interés Social o Prioritario, y que exista un permiso de vertimientos vigente, buscan asegurar que la exclusión en el cobro de la tasa se aplique únicamente a quienes efectivamente reciben los servicios públicos en viviendas VIS o VIP, construidas sobre suelos destinados formalmente a vivienda digna y con condiciones técnicas adecuadas para

²³ Ibidem.

la operación del sistema de saneamiento básico, esto es, precisamente el grupo poblacional al que está dirigida la anotada norma legal²⁴.

Por ende, es evidente que contrario a lo sostenido por la recurrente, el concepto emitido por Corantioquia, que fue utilizado por Corpoboyacá al resolver el recurso de reposición, resultaba aplicable al asunto objeto de estudio, de modo que el cargo no prospera.

1. De las costas

Bajo ese panorama, vistos los artículos 188 del CPACA²⁵ y el citado 365 del CGP²⁶,

²⁴ Al respecto, téngase en cuenta que el artículo 50 de la Ley 1537 de 2012 prevé «Artículo 50. Servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, están obligados a otorgar la viabilidad y disponibilidad de los servicios y prestarlos efectivamente a usuarios finales, en los suelos legalmente habilitados para el efecto, incluyendo los nuevos sometidos al tratamiento de desarrollo, renovación urbana o consolidación, salvo que demuestren, dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la recepción de la solicitud de licencia respectiva, no contar con capacidad ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos y condiciones que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

En caso de que la Superintendencia compruebe que la empresa no cuenta con la capacidad, el ente territorial a fin de desarrollar los proyectos previstos en la presente ley, adelantará las acciones necesarias para asegurar la financiación de la infraestructura requerida o aplicar lo establecido en los parágrafos 4o y 5o del artículo 16 de la Ley 1469 de 2011. Igualmente, el Gobierno Nacional podrá apoyar la financiación y desarrollo de estos proyectos en el marco de la política de Agua Potable y Saneamiento Básico» (Subrayas de la Sala).

En similar circunstancia, la Corte Constitucional en sentencia sentencia C-493 de 2015, expresó que la finalidad del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 era garantizar el derecho de acceso a una vivienda digna.

²⁵ “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

²⁶ “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

en especial su numeral 8, y a lo expuesto sobre el alcance de esas normas por esta Corporación, la Sala considera que hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, por concepto de agencias en derecho, toda vez que, a este respecto, se comprueba que la demandada compareció a este proceso y en esta instancia, por conducto de apoderado debidamente constituido; por lo tanto, se dará aplicación al Acuerdo PSAA 16- 10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, y se impondrá a favor de Corpoboyacá, por este concepto y a cargo de Empresas Públicas de Puerto Boyacá, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a cada una. En lo demás, no se condenará, pues no están acreditados otros gastos o expensas.

Es importante tener en cuenta que el Consejo de Estado ha señalado que el criterio objetivo valorativo de la condena en costas implica²⁷: i) objetivo porque no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que hay interpuesto²⁸, y ii) valorativo porque se requiere en el expediente que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad que el abogado efectivamente realizada dentro del proceso²⁹.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. (Subrayas de la Sala)

²⁷ Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sección Primera. Providencia del 13 de septiembre de 2018,

C.P. Oswaldo Giraldo López, número de radicación 11001-03-24-000-2016-00162-01; ii) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Expediente número 15001-23-33-000-2012-00509-00; iii) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de diciembre de 2018, Magistrado Ponente Milton Chaves García, número de radiación 25000-23-37-0000-2014-01115-01.

²⁸ Corte Constitucional. Sentencia C-157 del 21 de marzo de 2013.

²⁹ Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente William Hernández Gómez. Número del expediente 15001-23-33-000-2012-00162-01.

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia recurrida por las razones previstas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS POR AGENCIAS EN DERECHO a Empresas

Públicas de Puerto Boyacá, a favor de Corpoboyacá, en la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, según lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 19 de junio de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidenta Consejero de Estado

Consejera de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado Aclara voto

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co