CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

Número único de radicación: 170012333000201700453-01 Demandante: Enrique Arbeláez Mutis

Demandados: Municipio de Manzanares; Corporación Autónoma Regional de Caldas; Federación Nacional de Cafeteros – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas; y la Junta de Agua de la Vereda Las Mercedes.

Tema: El acceso al servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo en una vereda, su prestación eficiente y oportuna; y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide, en segunda instancia, los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Manzanares -Departamento de Caldas- y la Corporación Autónoma Regional de Caldas contra la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

ANTECEDENTES

La demanda

El señor Enrique Arbeláez Mutis presentó demanda¹, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) a la defensa del patrimonio

¹ Subsanada mediante escrito radicado el 6 de septiembre de 2017.

público; iii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y iv) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna².

Pretensiones

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones corregidas:

“[…] Sobre las pretensiones, quedan de la siguiente forma:

Protección de la fuente de nacimiento de agua, mediante línea amarilla.

Campaña de reforestación en la bocatoma.

Reponer sedes obsoletas o que están en mal estado, para generar ahorro.

Control de la calidad de agua. Potabilización.

Campañas educativas en el entorno […]”³.

Presupuestos fácticos

La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:

1. Manifestó que en la vereda denominada Las Mercedes del Municipio de Manzanares, Departamento de Caldas, existe una red de acueducto que tiene problemas de deficiencia en el funcionamiento.
2. Indicó que el acueducto en la Vereda funciona por gravedad, cuenta con bocatoma, conducción de manguera, tanque de almacenamiento para unas 130 familias. Agregó que a vereda Las Mercedes llega un acueducto con bocatoma independiente conducido por gravedad, que tiene dos tanques desarenadores y un tanque de almacenamiento desde donde se distribuye el agua.
3. Señaló que no existe trámite de concesión de aguas, que se tiene un sólo fontanero con cargo a tres juntas del sector, que tienen negocios particulares, lo cual reduce sustancialmente el cuidado y el objeto que debe cumplir.
4. Afirmó que las redes de acueducto son obsoletas y se encuentran en mal estado y que se ha realizado reposición de la tubería solamente en algunos tramos. Agregó que existe contaminación por escombros, basuras y animales muertos en la

² En la demanda los identificó como: i) “AMBIENTE SANO”; ii) “PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE”; iii) “DEFENSA DEL BIEN PÚBLICO”; y iv) “Obras públicas eficientes y oportunas”.

³ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Folio 20, cuaderno núm. 1. Es importante resaltar que las pretensiones iniciales consistían en: “[…] PRETENSIONES: […] 1. Legalización: concesión de aguas para regular caudales, protección del nacimiento, recuperación de obras en la bocatoma y desarenadores, campañas de reforestación y restitución de cerramiento con franja amarilla. […] 2. Analizar la gestión del fontanero al tener muchas ocupaciones en el entorno y no poder cumplir con el objeto para el cual se designa. […] 3. Reponer redes obsoletas y dañadas, suministro e instalación de materiales para generación de ahorro y control de la calidad y cantidad del agua, actividades que propendan por la potabilización del agua y tratamiento para el consumo que garantice una labor eficiente desde lo técnico y operatividad del acueducto. […] 4. Campañas educativas, praes al servicio de una educación ambiental en el entorno. Concientización de la comunidad en general […]”.

cabecera donde se tiene la toma del agua del acueducto y que hay poca comunicación comunitaria y con las entidades, lo cual ha ocasionado ausencia de sensibilización, contaminación por pesticidas y desperdicio de agua en bebederos y en zonas de potreros.

Contestaciones de la demanda Contestación del Municipio de Manzanares

El Municipio de Manzanares ⁴ señaló que en la vereda Las Mercedes, jurisdicción del Municipio de Manzanares, el acueducto es administrado por una Junta de Acción Comunal con Personería Jurídica, la cual, según señala, tiene una presidenta.

Indicó que ese sistema de acueducto fue construido, tiempo atrás, por el Comité de Cafeteros, quien en su momento organizó a la comunidad y le entregó la administración del sistema, al punto que es la misma Junta la que recauda el dinero por el servicio que se presta en el sector.

Manifestó que la Junta le paga a un fontanero los servicios requeridos por daños y acometidas en las conexiones de nuevos usuarios y que, de todo lo anterior, se deduce que el Municipio de Manzanares no es el responsable de la administración de ese acueducto, sino que ello corresponde a la Junta de Acción Comunal de la misma vereda, razón por la cual el Municipio no es el llamado a realizar o tomar acciones frente a las situaciones planteadas por el actor en razón de la autonomía de la organización comunal.

Presentó las excepciones que denominó: i) “INEXISTECIA DE VIOLACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, EN EL SECTOR SEÑALADO POR PARTE DEL MUNICIPIO DE MANZANARES” y “FALTA DELEGITÍMACION EN LA CAUSA POR PASIVA”, con fundamento en que el Municipio no es el causante de las acciones u omisiones a que se refiere el actor porque la encargada de la administración del sistema de acueducto es la organización comunitaria y porque, según señala, la organización es autónoma e independiente, al punto que ella misma recauda los recursos por la prestación del servicio; y ii) “EXCEPCIÓN GENÉRICA” para que se declare cualquier excepción probada en favor del Municipio.

Por todo lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda.

Contestación de la Corporación Autónoma Regional de Caldas

La Corporación Autónoma Regional de Caldas⁵ señaló, por un lado, que se opone a las pretensiones de la demanda en relación con esa entidad porque había dado cumplimiento a los postulados legales y reglamentarios sobre la materia y, en especial, ha atendido los llamados de la comunidad y brindado asesoría técnica para que los usuarios actúen en el marco de la legalidad, sin que se le pueda atribuir a la Corporación alguna negligencia u omisión que amenace o vulnere los derechos colectivos invocados; y, por el otro, que, en atención a la generalidad de los planteamientos de la acción popular, era necesario precisar algunos hechos, en el sentido de ampliarlos o aclararlos.

Indicó que es cierta la manifestación sobre la ubicación del acueducto veredal y que, en relación con la operación del precitado acueducto, la Corporación encontró, de conformidad con el Oficio 2017-IE-00009040 del 11 de abril de 2017 y a lo informado por la Presidenta de la Junta de Acción Comunal: i) que la red de acueducto se encuentra en “mal estado”; ii) que el acueducto veredal no tiene concesión legalizada de aguas; iii) la toma de agua se hace en la Quebrada El Caracol, a 1700 msnm; iv) el sector de la bocatoma se localiza en un nacimiento hacia la base de la ladera sobre la que se ubica el caserío de Las Margaritas y que ese sector es invadido por basuras y desechos de los habitantes de este Centro Poblado, lo cual ocasiona contaminación del recurso hídrico; v) los beneficiarios aproximados de ese acueducto corresponden a 38 familias; vi) los veranos intensos implican racionamiento, trasporte de agua por las familias o la necesidad de suministro de agua a través de carrotanques; vii) la tarifa del uso del acueducto veredal es de $8.500,oo pesos cada dos meses, los cuales son recaudados por un Comité del Municipio de Manzanares; viii) los problemas encontrados se relacionan con la obsolescencia y antigüedad de la red, el desperdicio del recurso hídrico y el uso para actividades diversas a la doméstica, la contaminación del agua por uso de pesticidas agrícolas, la dificultad de suministro a las zonas altas por falta de presión y, sobre todo, la ausencia de un mecanismo para la potabilización del agua, lo cual implica que el agua suministrada no es potable.

Señaló que en la microcuenca Las Margaritas y Las Mercedes nace la quebrada Las Margaritas, afluente de la quebrada Santa Bárbara, y que de esta se surten las líneas de acueducto de las Veredas Las Margaritas -que proporciona agua a 130 de familias de las dos veredas- y Las Mercedes, que abastece a 40 usuarios.

⁵ Por intermedio de apoderado. Cfr. Índice 1 de SAMAI. Fls. 45 a 88 del cuaderno núm. 1.

Indicó que la Vereda de Las Mercedes se surte del acueducto veredal Las Margaritas y de otra línea que denomina acueducto Veredal Las Mercedes.

Manifestó que, en relación con el acueducto veredal de Las Mercedes, existen deficiencias de tipo ambiental, técnico y administrativo en cuanto al manejo dado al sistema, y que relaciona como: i) no existe trámite de concesión de aguas por la Junta de la vereda Las Mercedes; ii) un Fontanero, que no tiene dedicación exclusiva, se encuentra a cargo de las 3 Juntas del sector – Margarita, Aliso y Las Mercedes-, lo cual implica una falta de disponibilidad para solucionar inconvenientes con la prestación del servicio; iii) las redes son obsoletas y se encuentran en mal estado, con necesidad de cambio del 80%; iv) se verifica contaminación de la toma de agua y de su cause por escombro, basura, químicos derivados de prácticas agrícolas y por animales muertos; v) ausencia de comunicación entre la comunidad y las autoridades y rechazo de la organización del acueducto mediante la instalación de medidores; y vi) desperdicio de agua.

Precisado lo anterior, la Corporación Autónoma explicó que la adopción de medidas en torno a la prestación del servicio público corresponde a la comunidad con el apoyo del Municipio de Manzanares, al Departamento de Caldas y al Comité Departamento de Cafeteros del Caldas.

Luego de explicar los mandatos sobre protección de cuencas y zonas abastecedoras de acueductos municipales, manifestó que ha expedido algunos reglamentos para lo protección del recurso hídrico en su jurisdicción; que corresponde a los entes territoriales el establecimiento de los usos del suelo, del cual se deriva el nivel de protección, y que la protección de los “[…] nacimientos, corrientes de agua y sus fajas forestales protectoras, corresponde a los propietarios de los inmuebles rurales sean estos particulares o al Municipio, quien según las normas, es el guardián del espacio público […]” y agregó que la Corporación Autónoma, en ejercicio de su deber de colaboración, ha prestado a la entidad territorial todo su apoyo técnico para la gestión integral de microcuencas hidrográficas abastecedoras de acueductos y áreas de interés ambiental en el municipio de Manzanares, lo cual implica el cumplimiento de su función subsidiaria.

Afirmó que corresponde a los municipios la prestación de los servicios públicos domiciliarios y que, en ese orden, “[…] la acción impetrada carece de sustento fáctico, administrativo, técnico y legal alguno, respecto de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, pues los hechos relacionados en la demanda no dan cuenta de transgresión por acción u omisión por parte de la citada entidad de

derecho colectivo alguno y recaen esencialmente en la prestación del servicio

público de acueducto para los habitantes de la vereda Pueblo Rico (sic) […]”.

Explicó que, si bien, la Corporación Autónoma funge en calidad de máxima autoridad ambiental, no por ello era posible obviar la carga funcional de los municipios en los tópicos de vigilancia y control ambientales que se derivan de las leyes 715 y 99 y concluye que corresponde a las comunidades organizadas hacer mantenimiento a las infraestructuras que les prestan el servicio de acueducto veredal, a través de las juntas de acción comunal, que para este caso realiza a través con el apoyo del Municipio de Manzanares y del Comité de Cafeteros de Caldas, sin que en tal sentido mi representada tenga injerencia alguna en la administración o sostenimiento de la referida red de servicios públicos.

Por último, afirmó que, teniendo en cuenta el artículo 677 del Código Civil, los artículos 5, 8 y 18 del Decreto 1541 de 1978 y los artículos 80, 83 y 86 del Decreto Ley 2811 de 1974, para la captación de aguas de dominio público es preciso solicitar y obtener la concesión para el uso de aguas de esta categoría -de dominio público- y que, en este caso, por un lado, la fuente hídrica se capta para la prestación del servicio de acueducto, razón por la que su aprovechamiento, ocupación o explotación, sólo se permite a través de la concesión y, en todo caso, su administración y autorización para tal uso radica en cabeza de la Corporación Autónoma, previa solicitud del usuario. Agregó que la Corporación Autónoma “[…] no puede […] iniciar dicho trámite de oficio, pues son los interesados quienes debe formular la respectiva solicitud colmando todos los requerimientos técnico y jurídicos establecidos en el ordenamiento jurídico antes señalado al tenor de lo establecido en las disposiciones antes citadas, procediendo a cancelar los emolumentos que se deriven de dicho trámite, en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo tercero - adicionado por el artículo 216 de la Ley 1450- del artículo 43 de la Ley 99 […]”; y, por el otro, que la situación “[…] no legitima ese aprovechamiento indebido del recurso hídrico público […]”. Por ello, agregó que esa entidad carece de competencia para solucionar la problemática planteada por el actor popular, que ha cumplido sus obligaciones legales y reglamentarias y que ha realizado visitas y seguimiento a la zona e inclusive, en la actualidad, viene analizado si es pasible desde el punto de vista jurídico y técnico el ejercicio de la facultad administrativa sancionatoria, como consecuencia de las circunstancias advertidas en el sector, sobre el aprovechamiento del recurso hídrico sin el previo otorgamiento de la respectiva concesión.

Propuso las excepciones de: i) “[…] AUSENCIA DE TRANGRESIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Y CUMPLIMIENTO INTEGRAL Y DILIGENTE DE LAS FUNCIONES ASIGNADAS POR LA LEY A LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA Y REGIONAL DE CALDAS -CORPOCALDAS-, EN ATENCIÓN A SU ÓRBITA DE COMPETENCIA […]”; y ii) “[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN CAUSA POR PASIVA DE CORPOCALDAS […]”.

Federación Nacional de Cafeteros de Colombia- Comité Departamental de Cafeteros de Caldas

La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas⁶ señaló, por un lado, que no le constan los hechos narrados en la acción popular; y, por el otro, que si bien las pretensiones son válidas, se opone a la prosperidad de las mismas porque esa Federación no Ha vulnerado o amenazado los derechos e intereses colectivos.

Propuso la excepción que denominó “[…] CARENCIA DE PRUEBA QUE CONSTITUYA VULNERACION DE DERECHOS COLECTIVOS POR PARTE DE LA FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA - COMITÉ DEPARTAMENTAL DE CAFETEROS DE CALDAS […]”, con fundamento en que esa Federación nada tiene que ver con el acueducto veredal, ni lo opera ni lo apoya con recaudos.

Afirmó que en este caso se encontraba probada la “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSAL POR PASIVA” con fundamento en que la Federación no ha ejecutado ningún acto, ni ha ordenado que se ejecute, ni ha omitido la realización de actos, que pudieran haber vulnerado los derechos invocados, adicional a lo cual explica que no tiene obligación legal de ejecutar algún acto porque es una entidad privada no obligada a ejecutar obras públicas. Consecuencialmente, propuso la excepción que denominó “NATURALEZA JURIDICA DE DERECHO PRIVADO DE LA FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA”

Y, por último, manifestó que esa Federación conoce que el acueducto de la Vereda “Las Mercedes” del Municipio de Manzanares, no opera como acueducto, sino que se trata de agua cruda, no tratada, para consumo agrícola y manifestó que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 2.3.7.1.1.3. del Decreto 1898 de 23 de noviembre de 2016, se trata de un abasto de agua cuya administración, operación y

⁶ Por intermedio de apoderado. Cfr. Índice 1 de SAMAI. Fls. 152 a 159 del cuaderno núm. 1.

mantenimiento corresponde a la Junta de Agua o de acueducto que la comunidad conformó, la cual, en su criterio, si debe ser vinculada.

La Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes” guardó silencio.

La audiencia de pacto de cumplimiento

La audiencia de pacto de cumplimiento se realizó los días 17 de octubre y 14 de noviembre de 2018⁷, declarándose fallida por inasistencia de las partes.

Sentencia proferida, en primera instancia

La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la sentencia de 2 de julio de 2021⁸, resolvió lo siguiente:

“[…] Primero: Se declara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Federación Nacional de Cafeteros – Comité de Cafeteros de Caldas. Se declaran infundadas las demás excepciones propuestas por la parte accionada.

Segundo: Se amparan los derechos colectivos relacionados con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, consagrados en los literales j) y

del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

Tercero: Se ordena al Municipio de Manzanares, Caldas, lo siguiente:

Adaptar el Sistema de Abasto de la Vereda Las Mercedes al esquema diferencial previsto en el Decreto 1898 de 2016 “Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales”.

Para tal efecto, el municipio de Manzanares – previa socialización del proyecto con la comunidad que habita la vereda Las Mercedes -, deberá brindar el apoyo jurídico, técnico y económico para que en dicha comunidad se constituya una persona jurídica sin ánimo de lucro o una empresa comunitaria encargada de la administración de tal esquema diferencial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 del Decreto Ley 2811 de 1974; igualmente para que tramite y obtenga la concesión de aguas para el funcionamiento de dicho abasto de agua ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas.

Se exhorta a los habitantes de la vereda Las Mercedes, a través del Presidente de la actual Junta del Agua, señor William Salazar, o quien haga sus veces, para que presten toda su colaboración al municipio de Manzanares a efectos de llevar a cabo la implementación del sistema diferencial de prestación del servicio de agua en los términos del Decreto 1898 de 2016 y el trámite de concesión para el uso del agua que abastece dicho “acueducto veredal”.

⁷ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Documento denominado “2_ED_001CDNO1”.

⁸ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Documento denominado “3_ED_001SENTENCIA”.

Para el cumplimiento de dicha orden se concede un plazo máximo de seis

(6) meses.

Hacer un diagnóstico del estado físico y de funcionamiento actual de las redes que distribuyen y abastecen de agua a los habitantes de la vereda Las Mercedes y a partir del mismo, contratar y ejecutar las obras que resulten de rigor para su reparación, reposición, ampliación y mejoramiento de conformidad con el diagnóstico efectuado.

Para la realización de dicho diagnóstico se le concede un plazo de un (1) mes y para la ejecución de las obras respectivas, un plazo de tres (3) meses.

Hacer campañas educativas con la comunidad que habita la vereda Las Margaritas y la vereda Las Mercedes en torno a la debida disposición de basuras, escombros, restos de animales y demás desechos que contaminan la bocatoma y en general las aguas que surten el acueducto veredal. Lo anterior deberá estar acompañado de un plan de manejo de basuras y desechos en dichas comunidades rurales y de un instrumento que permita medir los avances en el cumplimiento de esta orden específica.

El municipio presentará un informe de gestión al Comité de Verificación en un plazo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia.

Cuarto: Se ordena al Municipio de Manzanares, Caldas y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas lo siguiente:

Hacer una verificación en campo del estado actual en que se encuentra la cuenca que abastece el acueducto de la vereda Las Mercedes, determinando si se está dando cumplimiento a las siguientes obligaciones:

Que por parte de los propietarios y poseedores de los inmuebles rurales adyacentes a la fuente de agua (cuenca hidrográfica en cuestión) se estén respetando las fajas forestales protectoras de estas corrientes de agua mediante las siguientes acciones:

Demarcación y aislamiento del área forestal protectora.

Reforestación con especies propias de la zona.

Instalación de abrevaderos fuera del área forestal protectora y pontones con su respectivo aislamiento para el paso de ganado.

No aplicación de plaguicidas en el área demarcada.

En caso de incumplimiento de una o varias de tales obligaciones, tanto el municipio de Manzanares como Corpocaldas deberán adelantar los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar de conformidad con el ámbito propio de sus competencias y presentarán un plan de manejo para la microcuenca que incluya obras de conservación, reforestación, aislamiento (franjas protectoras) y demás actividades que resulten necesarias para restaurar el área afectada como consecuencia de tal incumplimiento.

Lo anterior deberá cumplirse en un plazo de tres (3) meses y al cabo del mismo deberá presentarse el correspondiente informe ante el Comité de verificación que se conformará para tal efecto.

Quinto: Se ordena a la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas lo siguiente:

Hacer visitas de campo en la Vereda Las Mercedes para determinar en qué predios se está presentando desperdicio de agua en bebederos y zonas de potreros a fin de iniciar los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar e impartirá las medidas preventivas que estime necesarias para evitar que en lo sucesivo siga ocurriendo ese uso irracional del recurso.

Lo anterior deberá cumplirse en un plazo de tres (3) meses y al cabo del mismo deberá presentarse el correspondiente informe ante el Comité de verificación que se conformará para tal efecto.

Sexto: Sin costas, por lo considerado.

Séptimo: Se nombra un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará integrado, además de esta Corporación en cabeza de la Magistrada Ponente de esta providencia, por el accionante, un miembro de la comunidad de la Vereda Las Mercedes, un delegado de Corpocaldas, el Procurador Judicial y un delegado del Municipio de Manzanares, quien lo presidirá, convocará e informará a esta Corporación […]”.

Consideraciones del Tribunal

El Tribunal explicó que los problemas jurídicos consistían en determinar lo siguiente:

“[…] 1.1. ¿De las pruebas que obran en el plenario se desprende la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados en los literales j), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998?

¿Se puede endilgar la vulneración de los derechos colectivos mencionados anteriormente a las entidades aquí accionadas de conformidad con el ámbito propio de sus competencias constitucionales y legales? Como problemas jurídicos derivados se plantean los siguientes:

¿A quién o quiénes corresponde la obligación de hacer la reposición de la red que conduce y abastece de agua a los habitantes de la vereda Las Mercedes, ubicada en zona rural del municipio de Manzanares, Caldas?

¿A quién corresponde el cuidado y mantenimiento de las fuentes hídricas para evitar su contaminación con basuras, residuos agroquímicos, restos de animales, etc, así como la deforestación, usos inadecuados del suelo y extralimitación de las fajas protectoras?

¿A quién corresponde gestionar la legalización de la concesión de agua del sistema de acueducto de la vereda Las Mercedes? […]”.

Luego de realizar la valoración probatoria y de exponer el marco normativo de las competencias atribuidas por la normativa a las autoridades y personas demandadas en materia de servicios públicos domiciliarios y sobre la protección de las cuencas abastecedoras de acueductos, consideró lo siguiente:

Que si bien la vereda Las Mercedes tiene una red de abasto que surte de agua a la comunidad rural asentada en esa zona, la cual es administrada por la Junta de Agua, esta no se reputa legalmente como persona prestadora del servicio público de acueducto ni se probó que se trate de una persona legalmente constituida. Explicó que se trata de una organización comunitaria que se constituyó para mejorar

la calidad de vida de los campesinos caficultores, sin ninguna relación de tipo legal o contractual que la comprometa con la prestación del servicio público.

Indicó que estaba probado que el derecho de acceso al servicio público de agua por parte de los habitantes de la vereda Las Mercedes se encuentra amenazado como consecuencia del estado obsoleto de las redes de conducción, de la contaminación de la bocatoma, del uso indiscriminado e incontrolado del agua en zonas de potrero y la deficiente administración del sistema de abasto, lo cual, según explica, denota cierto abandono por parte del Estado y de educación y conciencia ambiental de los habitantes del entorno en relación con asuntos como el manejo de basura, escombros y demás elementos contaminantes de la cuenca.

Advirtió que el riesgo en que se encuentran los intereses colectivos de esta población debe ser conjurado con acciones afirmativas por parte de las autoridades competentes en aras de evitar la concreción de daños como: afectación de la salud de los habitantes de la vereda Las Mercedes, por suministro de agua no apta para su consumo; desabastecimiento de agua por indebido mantenimiento y cuidado de la cuenca hidrográfica, por uso irracional del recurso y por fallas y falencias de la red abastecedora.

Explicó que la forma organizativa que adoptó la comunidad para lograr el abastecimiento del agua, que además no es potable, no exonera en manera alguna al Estado de las obligaciones constitucionales y legales en relación con la ciudadanía y respecto de la prestación del servicio público de agua, que se vincula con otros derechos e intereses colectivos, entre ellos, la salvaguarda del ambiente y el equilibrio de los ecosistemas como fuente de recursos hídricos⁹.

Consideró que era necesario que el Municipio asumiera sus obligaciones y ejerciera sus competencias en materia de prestación de servicio público y, en especial, en relación con el “acueducto veredal” de Las Mercedes a fin de superar los inconvenientes de tipo administrativo y técnico que presenta el mismo, para lo cual dispuso impartir algunas órdenes.

En relación con las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales explicó que esta debía adoptar acciones puntuales para conjurar la amenaza de los intereses colectivos de la comunidad en referencia, específicamente, en aquellos asuntos en los que se requiere su intervención como “máxima autoridad ambiental” en esa jurisdicción.

⁹ Para el efecto, cita diversas sentencias, entre ellas la sentencia T-245 de 2016, M.P, doctora Gloria Stella Ortiz Delgado y la sentencia “T-338-17”.

Por último, consideró que se debía declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas, y que, adicionalmente, se debían negar las excepciones propuestas por las demás accionadas.

Recursos de apelación Municipio de Manzanares

El Municipio de Manzanares¹⁰ interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos:

Indicó que las pretensiones propuestas por el actor popular eran muy diferentes a las que se ordenan en la sentencia y que del escrito presentado se puede concluir que la finalidad de la acción era solicitar un apoyo para mejorar las condiciones del acueducto y legalizar la concesión de aguas con la Corporación Autónoma Regional de Caldas. Explicó que la sentencia va mucho más allá porque establece responsabilidad del Municipio sobre el acueducto rural que, según afirma, está siendo manejado y administrado por una junta de acción comunal.

Afirmó que la sentencia del Tribunal no tuvo en consideración que el municipio no es el causante de las acciones u omisiones a que se refiere el accionante en su escrito, porque ello corresponde a la organización comunitaria que administra el sistema de acueducto de aquella vereda, y agregó, por un lado, que esa Junta es autónoma e independiente, al punto que ellos mismos recaudan recursos para la prestación del servicio motu proprio, en lo cual no interviene la administración municipal; y, por el otro, que el cumplimiento de las órdenes de la sentencia implicaría desconocer las competencias y obligaciones de la Junta de Acción Comunal, encargada de la administración del acueducto veredal.

Señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta que el Municipio hace parte del Plan Departamental de Agua, cuyo gestor es la Secretaría de Vivienda de la Gobernación de Caldas, razón por la cual los recursos de agua potable son destinados a dicha entidad para priorizar los proyectos sobre la materia, y que ello se mantendría hasta el 31 de diciembre de 2023. Por ello, explicó que a este trámite se debió vincular a la Gobernación de Caldas, porque es esta la entidad que administra los recursos del Municipio en materia de agua potable y saneamiento básico y que, en ese orden, el

cumplimiento de la sentencia implicaría la obligación de asumir costos adicionales por el Municipio, que serían perjudiciales para los intereses del mismo y harían más gravosa la situación de la demandada que, según señala, no cuenta con los recursos necesarios para ello, porque los recursos están a disposición del PDA Caldas.

Con fundamento en todo lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia y, en su lugar, se absuelva de todo cargo a la entidad. En su lugar y en forma subsidiaria, se modifique la orden impartida incluyendo a otras entidades como la Gobernación de Caldas, frente a los costos de realización de obras y al diseño y acompañamiento para la adopción del esquema de diferenciación para la prestación del servicio de acueducto rural.

Corporación Autónoma Regional de Caldas

La Corporación Autónoma Regional de Caldas ¹¹ interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, para lo cual manifestó que reiteraba todos los argumentos planteados en la contestación de la demanda y en las alegaciones, de los cuales resalta en el recurso los siguiente:

Indicó que la sentencia no solo aísla el acervo probatorio, sino que es contradictoria e incongruente al establecer en sus consideraciones que los servicios públicos se prestan directamente por cada municipio o empresa de servicios públicos

-lo cual implica una exclusión a la Corporación Autónoma- y posteriormente, en la parte resolutiva, le impone órdenes a la Corporación Autónoma Regional de Caldas que, en su criterio, no se enmarcan en sus funciones y competencias; y que, según señala, corresponde estrictamente al municipio como prestador de servicios públicos en su territorio y garante y protector del espacio público; en especial, del sistema hídrico a través de la adquisición y la conservación de las respectivas zonas.

Argumentó que se probó la diligencia de la Corporación Autónoma Regional en la solución de algunas de las problemáticas evidenciadas y que, sin perjuicio de ello, no puede invadir las competencias principales del Municipio. Agregó que el Tribunal pasó por alto que “[…] la protección de los nacimientos, corrientes de agua y sus fajas forestales protectoras, corresponde a los propietarios de los inmuebles rurales, siendo estos particulares o al municipio, quien […] es el guardián del espacio público, razón de más para indicar que no se pueden endilgar acciones en cabeza de mi representada que recaen sin lugar a dudas en cabeza de la entidad territorial

[…]”. Al respecto, resalta que en la determinante ambiental establecida por la Resolución núm. 077 de 2011 expedida por esa Corporación, se clarificó que una de las obligaciones de los propietarios y poseedores era la de, a través de diversas acciones, preservar las fajas forestales protectoras de nacimientos y corrientes de agua.

Señaló que la Corporación Autónoma Regional de Caldas ha actuado conforme a las potestades que le otorga la ley y los diferentes reglamentos -en especial, señala que ha desplegado las gestiones necesarias para evitar posibles impactos negativos sobre el entorno y prestar la asesoría técnica a la comunidad y al Municipio-, al tiempo que, cuando el ente territorial ha requerido de su concurso, ha brindado apoyo y asesoría técnica para recomendar la solución a problemáticas, las cuales deben ser ejecutadas por el ente territorial. Agregó, por un lado, que si bien la Corporación Autónoma Regional es la máxima autoridad ambiental, el Municipio ostenta una labor funcional de vigilancia y control ambiental; y, por el otro, que si bien, para la captación de aguas de dominio público se requiere solicitar y obtener la concesión para el uso de aguas de esta categoría, se trata de un trámite que no es oficioso y que debe ser iniciado por los usuarios, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual no implica una legitimación de aprovechamiento indebido.

Por lo anterior, solicita que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal y que, en su lugar, se proceda a la negativa de las pretensiones del demandante, respecto de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y se establezca que todas las medidas deben ser ordenadas en relación con el Municipio de Manzanares.

Actuaciones en segunda instancia

El Despacho sustanciador, mediante el auto proferido el 1 de agosto de 2022 ¹² , admitió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas contra la sentencia de 2 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. Ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes:

la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y

¹² Cfr. Índice 9 de SAMAI.

desarrollo jurisprudencial de la acción popular; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; v) el marco normativo sobre las competencias de las entidades territoriales y de las autoridades ambientales en materia de saneamiento básico; vi) el marco normativo sobre los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles; viii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019¹³, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 150¹⁴ de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.

Vistos los artículos 320¹⁵ y 328¹⁶ de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012¹⁷, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen los recursos interpuestos por los apelantes, en el caso concreto.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

¹³ Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado

¹⁴ En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”.

¹⁵ “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”.

¹⁶ “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”

¹⁷ “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

Problemas jurídicos

La Sala deberá determinar, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Manzanares, Caldas, y por la Corporación Autónoma Regional de Caldas: i) si es procedente el estudio de argumentos que fueron planteados por primera vez en el recurso de apelación, entre ellos, el relativo a la vinculación del Departamento de Caldas por la pertenencia del Municipio al Plan Departamental de Aguas; ii) si se encuentra o no probado que el Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas vulneraron o amenazaron los derechos e intereses colectivos, teniendo en cuenta, por un lado, las competencias en materia de prestación del servicio público y las competencias de otras personas vinculadas al proceso; iii) si la sentencia proferida por el Tribunal cumple o no con el principio de congruencia, interna y externa, al establecer la responsabilidad del Municipio de Manzanares y de la Corporación Autónoma Regional de Caldas en materia de servicios públicos; y iv) si la falta de recursos del Municipio o los costos adicionales en que este pueda incurrir para el cumplimiento de la sentencia, derivados de la pertenencia al Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento constituye una justificación válida para enervar las medidas de protección ordenadas en la sentencia, cuyo propósito es la protección de los derechos e intereses colectivos.

En este orden de ideas, la Sala determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la acción popular

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”¹⁸.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

¹⁸ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna

Visto el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.

A su vez, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

El artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

De conformidad con los numerales 2.1. a 2.5. y 2.8 del artículo 2.º de la Ley 142, el Estado intervendrá en los servicios públicos con el objeto de garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios; ampliar, de forma permanente, la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios; atender prioritariamente las necesidades básicas en materia de agua potable y saneamiento básico; prestar, continúa e ininterrumpidamente, sin excepción, los servicios públicos, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan; prestar eficientemente los servicios públicos; y establecer mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios públicos y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación.

Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata la Ley 142, especialmente las relativas a la promoción y apoyo a personas que presten servicios públicos; la gestión y obtención de recursos

para la prestación de servicios públicos; la regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región, la fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas y definición del régimen tarifario; el control y vigilancia de la observancia de las normas y planes y programas sobre la materia; organización de sistemas de información, capacitación y asistencia técnica; protección de los recursos naturales; y otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos¹⁹.

La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. En sentencia C-172 de 2014, precisó lo siguiente:

“[…] lo primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como “inherentes a la finalidad social del Estado”, a quien le asignó la tarea de “asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (art. 365). Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente; se sujetan a un régimen jurídico especial, donde el Estado tiene un deber de regulación, control y vigilancia permanente; su régimen tarifario exige tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución del ingreso; pueden ser estatizados por razones de soberanía o de interés social una vez se indemnice a los particulares afectados con tal medida; su prestación será descentralizada, en tanto corresponde su ejecución a las entidades territoriales; el pago de subsidios a estratos pobres involucra recursos de la Nación y de las entidades territoriales²⁰ […]”²¹ (Resaltado fuera de texto).

Competencia de los municipios y distritos en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios

El artículo 311 de la Constitución Política señala que “[…] [a]l Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”.

A su turno, el artículo 367 ibidem prevé que la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. De igual manera, indica que los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por

¹⁹ Artículo 3.º de la Ley 142, sobre instrumentos de la intervención estatal.

²⁰ Corte Constitucional, Sentencia C-263 de 2013.

²¹ Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

cada municipio o distrito cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen.

El legislador se ha ocupado de desarrollar la precitada normativa constitucional mediante la expedición de leyes en las cuales ha asignado a los municipios, distritos y a las autoridades locales la responsabilidad de garantizar, en sus respectivas jurisdicciones, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y, por esa vía, la efectividad de los derechos al saneamiento básico y a la salubridad de todos sus habitantes.

Al efecto, se tiene que la Ley 136 de 2 de junio de 1994²² prescribe en los numerales 3.º, 7.º y 19 del artículo 3.º que a los municipios o distritos les compete promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, teniendo en cuenta, entre otros, los planes de vida de los pueblos y de desarrollo comunal; procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del ente territorial, en lo que sea de su competencia, con énfasis en las niñas, niños, los adolescentes, mujeres cabeza de familia y los demás sujetos de especial protección constitucional; y garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios.

A su vez, la Ley 142 de 11 de julio de 1994²³, en los numerales 1.º., 3.º y 6.º del artículo 5.° señala que es competencia de los municipios y distritos, en relación con los servicios públicos, asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo y energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración del ente territorial; disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio; y apoyar con inversiones y otros instrumentos a las empresas de servicios públicos promovidas por los departamentos y la Nación para realizar actividades de su competencia.

Igualmente, vistos los numerales 2.º y 9.º del artículo 8.º de la Ley 388 de 18 de julio de 1997²⁴, sobre la acción urbanística, la función pública del ordenamiento territorial se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, entre las cuales se encuentran localizar y señalar

²²Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios.

²³Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

²⁴ “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”

las características de la infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos, así como los equipamientos de servicios de interés público y social como centros docentes y hospitalarios; y dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con la ley.

Además, el artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001²⁵, ordena que los municipios y distritos, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, deben promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos, además de las competencias establecidas en otras normas vigentes, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.

El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación. Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley.

Competencia de las corporaciones autónomas regionales en materia de servicios públicos domiciliarios

La Ley 99 de 22 de diciembre de 1993²⁶, reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y definió a las corporaciones autónomas regionales en el artículo 23 como “[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo

²⁵“Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

²⁶ “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”

sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente […]”.

Los numerales 3.º, 4.º, 20, 26 y 28 del artículo 31 de la Ley 99, prevén que las corporaciones autónomas regionales tienen como funciones coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y, en especial, asesorar a los departamentos, distritos y municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales; promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y manejo adecuado de los recursos naturales renovables; asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinación semejante; y promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y negras tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción en coordinación con las autoridades competentes.

Asimismo, el último inciso del artículo 1.º del Decreto 41 de 12 de enero de 2011²⁷, estableció que “[…] [l]as corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenibles podrán destinar los recursos de la línea prevista en el presente decreto^{[ 28 ]}, para financiar y cofinanciar estudios, diseños e inversión en interceptores, emisarios finales, sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas, rellenos sanitarios municipales o regionales, y financiar o cofinanciar los demás proyectos del componente ambiental de su

²⁷“Por el cual se modifica el artículo 3° del Decreto 3333 de 2008”

²⁸ Se refiere a “[…] los recursos de la línea de redescuento con tasa compensada a la que se refiere el Decreto 3333 de 2008, a aquellas inversiones que se encuentren definidas y aprobadas en el componente ambiental de los PDA como imprescindibles para garantizar la sostenibilidad ambiental de los proyectos que se ejecuten en el marco de estos planes para la prestación de los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico […]”.

competencia, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) […]” (Destacado fuera del texto).

En relación con las inversiones de estas entidades en obras de infraestructura en el sector de agua potable y saneamiento básico, la Ley 1450 de 16 de julio de 2011²⁹, en el artículo 22³⁰, prevé:

“[…] ARTÍCULO 22. INVERSIONES DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES EN EL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

BÁSICO. Las obras de infraestructura del sector de agua potable y saneamiento básico financiadas con recursos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán ser entregadas como aportes a municipios o a las Empresas de Servicios Públicos que operen estos servicios en el municipio, de acuerdo con lo que este determine, bajo la condición de que trata el numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994 o las normas que la modifiquen o sustituyan.

En ningún caso la entrega de aportes bajo condición por las Corporaciones Autónomas Regionales se constituye como detrimento patrimonial del Estado. Las Corporaciones Autónomas Regionales no podrán exigir contraprestaciones por la entrega de las obras de las que trata este artículo.

La ejecución de los recursos de destinación específica para el sector de agua potable y saneamiento básico por las Corporaciones Autónomas Regionales, deberá efectuarse en el marco de los PDA, lo anterior sin perjuicio de las inversiones que puedan realizar las mismas en los municipios de su jurisdicción no vinculados al PDA […]”.

Con fundamento en lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 16 de mayo de 2019³¹, concluyó que las corporaciones autónomas regionales tienen competencia para la ejecución de obras que permitan garantizar el saneamiento ambiental, lo cual, de forma razonable, comprende la realización de diseños y estudios para la construcción de la infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos.

Además, esta misma Sección, en sentencia proferida el 19 de julio de 2018, teniendo en cuenta el marco normativo expuesto, concluyó que, en materia de protección y recuperación ambiental, las entidades territoriales y las corporaciones autónomas deben actuar de manera coordinada, de acuerdo con las competencias específicas a su cargo. En esta sentencia, se consideró lo siguiente:

“[…] En ese orden, la Sala considera necesaria la adopción de medidas para proteger los derechos colectivos amenazados y vulnerados en este caso concreto

²⁹ Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014

³⁰ Esta norma está vigente según lo dispuesto en el artículo 336 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”, “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

³¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, número único de identificación 850012333000201400230-01

por la falta de uso y mantenimiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del Barrio Antonio Nariño.

151. En ese orden y con el fin de mitigar la amenaza y vulneración advertida por la falta de funcionamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, esta Sección ordenará al Municipio de Barrancabermeja y a la Corporación Autónoma Regional de Santander que de manera conjunta y coordinada, en el marco de las atribuciones y competencias de cada una, desarrollen las labores de ejecución, administración, operación y mantenimiento de las obras de infraestructura necesarias para la recuperación y puesta en funcionamiento de esa Planta de Tratamiento […]”³² (Resaltado fuera de texto original).

Así las cosas, las corporaciones autónomas regionales deben cumplir sus funciones en coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que estas hayan asignado responsabilidades de su competencia³³.

Sin embargo, es necesario precisar que las corporaciones autónomas regionales no tienen competencia para prestar servicios públicos domiciliarios. En efecto, el artículo 15 de la Ley 142, siguiendo un criterio de especialidad orgánica, establece cuáles son los sujetos prestadores de los servicios, dentro de los cuales no incluyó a esas autoridades ambientales:

“[…] ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden

prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17 […]”.

En concordancia con lo expuesto, la Sección Primera en sentencia proferida, en segunda instancia, el 3 de diciembre de 2018, consideró: “[…] Esta competencia de las corporaciones tiene por objeto las obras de infraestructura, la cual encuentra en la legislación especial de servicios públicos domiciliarios un límite en sus

³² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del Consejo de Estado, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, el núm. único de identificación 680012331000201100882-01(AP)

³³ Parágrafo 4.º de la Ley 99

alcances, toda vez que la ley 142 establece los sujetos prestadores de los servicios, siguiendo un criterio de especialidad orgánica, excluyendo la posibilidad de que otros sujetos allí no comprendidos, cumplan dichas funciones de prestación de servicio o desarrollo de dicha actividad económica, sin embargo con el fin de dar soluciones a las necesidades de saneamiento ambiental y en ejercicio de las demás funciones atribuidas por la ley, dichas autoridades ambientales podrán intervenir para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables […]”³⁴ (Destacado fuera de texto original).

Marco normativo internacional en materia del derecho al agua potable y saneamiento básico

El artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales³⁵ dispone que los estados parte reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Asimismo, el artículo 12 ibidem reconoce el derecho de las personas a disfrutar del más alto nivel posible de salud física y mental, por medio de medidas dirigidas a reducir la mortinatalidad y la mortalidad infantil y el sano desarrollo de los niños; mejorar en todos sus aspectos la higiene del trabajo y del medio ambiente; prevenir y tratar las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; y crear condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, por medio de la Observación General núm. 15 (2002), interpretó los artículos indicados supra y concluyó que constituye un derecho humano acceder al agua y al saneamiento básico como una condición previa para la realización del derecho a vivir dignamente. Además, consideró que el “[…] derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica […]”³⁶.

³⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, sentencia proferida el 3 de diciembre de 2018, núm. único de radicación 76001233100020110149301 ³⁵ Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966. Además, fue aprobado mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968, “Por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966”.

³⁶ https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2012/8789.pdf

Precisó que el derecho al agua es un bien social y cultural, conformado por los siguientes elementos:

Disponibilidad: El abastecimiento de agua de cada persona debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos; esos usos comprenden el consumo, el saneamiento, la colada, la preparación de alimentos y la higiene personal y doméstica.

Calidad: El agua necesaria para cada uso personal o doméstico debe ser salubre y estar libre de microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que puedan constituir una amenaza para la salud de las personas. Además, el agua debe tener un color, un olor y un sabor aceptables para el uso personal o doméstico.

Accesibilidad: El agua y las instalaciones y servicios de agua deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte. La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas: i) accesibilidad física que implica que el agua, las instalaciones y los servicios deben estar al alcance físico de todos los sectores de la población, en condiciones de calidad suficiente y culturalmente adecuados; ii) accesibilidad económica por lo tanto, los costos y cargos directos e indirectos asociados al abastecimiento del agua deben ser asequibles y no comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos; iii) no discriminación en la medida en que todas las personas tienen derecho al agua incluso quienes viven en los sectores más vulnerables y marginados de la población; y iv) acceso a la información que comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la Observación General núm. 15 (2002), también destacó que los estados partes deben velar por que la asignación de los recursos y las inversiones en este sector faciliten el acceso al agua a todos los miembros de la sociedad y que se debía prestar especial atención a las personas y grupos de personas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer este derecho, en particular las mujeres, los niños, los grupos minoritarios, los pueblos indígenas, entre otros. En este contexto, los estados deben adoptar medidas para que en las zonas desfavorecidas por su ubicación tengan acceso a servicios de suministro de agua en buen estado de conservación y no debe denegarse a ningún hogar el derecho al agua por razón de la clasificación de su vivienda o de la tierra en que esta se encuentra.

Adicionalmente, la Asamblea General de Naciones Unidas, por un lado, mediante la Resolución núm. 64/292 aprobada el 28 de julio de 2010³⁷, reconoció que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos; por el otro, mediante la Resolución núm. 70/01 de 25 de septiembre de 2015 ³⁸ , aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible dirigida a la sostenibilidad económica, social y ambiental de los estados miembros que la suscribieron, y cuyo objetivo sexto consiste en garantizar la disponibilidad del agua y su gestión sostenible, así como el saneamiento para todos³⁹; y, por último, mediante la Resolución 70/169 aprobada por la Asamblea General el 17 de diciembre de 2015⁴⁰, la Organización de Naciones Unidas afirmó que los derechos humanos al agua potable y el saneamiento como componentes del derecho a un nivel de vida adecuado son esenciales para el pleno disfrute del derecho a la vida y de todos los derechos humanos y reconoció que, en virtud del derecho humano al saneamiento, toda persona, sin discriminación, tiene derecho a agua suficiente, salubre, aceptable, físicamente accesible y asequible para uso personal y doméstico.

Marco constitucional, legal, políticas públicas y desarrollos jurisprudenciales en materia del derecho al agua y el saneamiento básico

Visto el artículo 366 de la Constitución Política, el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

A su vez, el numeral 2.3 del artículo 2.º de la Ley 142 señala que el Estado intervendrá en los servicios públicos para garantizar la atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico.

³⁷ https://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/64/292&Lang=S

³⁸ El Estado colombiano, con el objeto de implementar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, adoptó la Política Pública CONPES 3918

³⁹ con ello, en el año 2030 se busca lograr, entre otras cosas: i) el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todos; ii) el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos y poner fin a la defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en situaciones de vulnerabilidad; iii) mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y minimizando la emisión de productos químicos y materiales peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y aumentando considerablemente el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial; y iv) proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos los bosques, las montañas, los humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos.

⁴⁰ https://undocs.org/pdf?symbol=es/A/RES/70/169

Asimismo, el numeral 19 del artículo 3.º de la Ley 136 prevé que los municipios tienen la función de garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de su jurisdicción, de acuerdo con la normativa vigente en materia de servicios públicos domiciliarios.

Los numerales 19 y 22 del artículo 14 de la Ley 142 definen, por una parte, el saneamiento básico como las actividades propias de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo y, por la otra, el servicio de agua potable como la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición; así como las actividades complementarias de captación de agua, procesamiento, tratamiento, conducción y transporte.

La Ley 9.º de 24 de enero de 1979 establece disposiciones para eliminar y evitar la contaminación del agua para el consumo humano. Los artículos 63 y 79 ibidem previeron que cuando se utilice agua lluvia para el consumo humano esta deberá cumplir con los requisitos de potabilidad que señale la autoridad competente, teniendo en cuenta que “[…] toda agua para el consumo humano debe ser potable cualesquiera que sea su procedencia […]”.

Ahora bien, el Decreto 1898 de 26 de noviembre de 2016⁴¹ definió esquemas diferenciales para la prestación del servicio de acueducto, el aprovisionamiento de agua para el consumo humano y doméstico, así como el saneamiento básico en zonas rurales. El artículo 2.3.7.1.2.1 ibidem indica que los municipios y distritos son responsables de asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; asimismo, precisa que en el caso que el ente territorial identifique razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la prestación mediante sistema de acueducto, alcantarillado o el servicio de aseo en los centros poblados rurales, podrá implementar soluciones alternativas.

El artículo 2.3.7.1.3.2. ibidem establece que las soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua para consumo humano y doméstico en zonas rurales deberán cumplir con las siguientes condiciones: i) el acceso al agua para consumo humano y doméstico podrá efectuarse mediante un abasto de agua o un punto de suministro, o directamente desde la fuente, acorde con la normativa aplicable a la materia y con las necesidades de la comunidad; ii) el almacenamiento del agua para consumo humano y doméstico podrá realizarse en tanques o dispositivos móviles de

⁴¹ "Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales"

almacenamiento; y iii) el tratamiento del agua para consumo humano y doméstico se realizará mediante técnicas o dispositivos de tratamiento de agua.

Se debe resaltar que el parágrafo del artículo 2.3.7.1.3.2. ibidem, establece que “[…] los administradores de abastos de agua y de puntos de suministro no son personas prestadoras del servicio público de acueducto, la autoridad sanitaria que compete realizará la vigilancia diferencial que privilegie las acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, de conformidad con los lineamientos que para dicho fin expida el Ministerio de Salud y Protección Social. Los abastos de agua y los puntos de suministro deberán contar con los permisos y autorizaciones ambientales que les sean exigibles según las normas vigentes […]” (Destacado fuera de texto).

Los puntos de suministro o abastos de agua deben ser administrados por las comunidades beneficiarias de cada proyecto -artículo 2.3.7.1.3.5 ibidem-.

Los proyectos de soluciones alternativas deben contener⁴²: i) un diagnóstico integral y la caracterización de la fuente de abastecimiento de agua; ii) el análisis que sustenta la selección de soluciones alternativas respecto de sistemas de acueducto o alcantarillado, teniendo en cuenta las condiciones técnicas, operativas y socioeconómicas de cada opción y lo concertado con las comunidades beneficiarias; iii) la intervención requerida para construir, rehabilitar, optimizar o proteger los puntos de suministro o abastos de agua, o las soluciones individuales de saneamiento básico; iv) en el caso en que se requieran dispositivos de tratamiento de agua, la selección de los mismos debe incluir la comparación de por lo menos tres opciones. Esta comparación debe incluir las especificaciones técnicas de los dispositivos de tratamiento de agua, su vida útil asociada a la calidad de la fuente abastecedora, los costos de suministro, mantenimiento y reemplazo, así como la garantía que ofrece el fabricante, importador o vendedor sobre el dispositivo y sobre la calidad de sus componentes; y v) los costos de administración, funcionamiento y mantenimiento de la infraestructura de los puntos de suministro o abastos de agua.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social de Colombia – Departamento Nacional de Planeación adoptó el documento CONPES 3810⁴³ con el objeto general de promover el acceso al agua potable y saneamiento básico en las zonas rurales, a través de soluciones acordes con las características de dichas áreas que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

⁴² Artículo 2.3.7.1.3.6 del Decreto 1898 de 2016

⁴³ Política para el Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico en la Zona Rural

Marco normativo sobre las competencias de las entidades territoriales y de las autoridades ambientales en materia de saneamiento básico

Visto el artículo 49 de la Constitución Política, el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado, cuya prestación goza de prioridad y se rige por los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, equidad y calidad.

Se trata de un servicio que guarda estrecha relación con el derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente sano y con el deber universal de proteger la diversidad e integridad del ambiente⁴⁴, el cual se concreta, fundamentalmente, en los deberes de planificación integral de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, y de prevención y control de los factores de deterioro ambiental⁴⁵ tales como la contaminación de las aguas o la acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios⁴⁶.

Visto el artículo 356 de la Constitución Política, con miras a alcanzar estos objetivos, se determinó que el legislador fijaría las competencias de las entidades locales, departamentales y nacionales para la efectiva prestación de los servicios públicos. Además, la citada norma creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios como un mecanismo tendiente a promover su adecuada articulación, con base en los “principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad”.

Visto el artículo 288 de la Constitución Política, también estableció que “[…] las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”; esto es, el artículo 4 de la Ley 1551 de 6 de julio de 2012⁴⁷, norma que señala lo siguiente:

“[…] Artículo 4°. Principios Rectores del Ejercicio de la Competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios:

Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.

⁴⁴ Artículo 79.

⁴⁵ Artículos 80 y 95, numeral 8.

En torno al principio de planificación ambiental, Cfr: Decreto Ley 2811 de 1974, artículos: 9, f); 10, a); 45, d) y g); 188 y ss.; 314, d), h) e i); 316, entre otros.

⁴⁶ Decreto Ley 2811 de 1974: Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. Artículo 8°, numerales 1° y 8°.

“Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. [Ley 136 de 2 de junio de 1994]

Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

Las competencias de los diferentes órganos de las entidades territoriales y del orden nacional no son excluyentes sino que coexisten y son dependientes entre sí para alcanzar el fin estatal.

Las entidades competentes para el cumplimiento de la función o la prestación del servicio deberán realizar convenios o usar cualquiera de las formas asociativas previstas en la ley orgánica de ordenamiento territorial para evitar duplicidades y hacer más eficiente y económica la actividad administrativa. Los municipios de categoría especial y primera podrán asumir la competencia si demuestran la capacidad institucional que para el efecto defina la entidad correspondiente. Las entidades nacionales podrán transferir las competencias regulatorias, las de inspección y vigilancia a las entidades territoriales.

Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente.

Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios […]”. (Destacado fuera de texto)

En igual sentido, el artículo 63 de la Ley 99 agregó que el principio de armonía regional rige a las entidades territoriales, en el siguiente sentido:

“[…] Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación […]” (Destacado fuera de texto).

Como se observa, los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y armonía regional deben permitir la articulación de las entidades obligadas, en el ejercicio de sus competencias propias, dado que todas ellas interactúan en la prestación del servicio o en la conservación del entorno natural.

Así las cosas, al municipio “[…] le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley y construir las obras que demande el progreso local […]”, eso sí: “[…] cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen […]”, conforme a lo dispuesto en los artículos 311 y 367 superiores. Por ello, el artículo 3.°, numerales 10 y 19, de la

Ley 136; el artículo 5.°⁴⁸ de la Ley 142; y el artículo 849 de la Ley 388⁵⁰, precisan que la prestación de los servicios públicos relacionados con el saneamiento ambiental es una función que se encuentra a su cargo de forma principal.

En cuanto al alcance de las responsabilidades de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los términos del artículo 31 de la Ley 99, numerales 2.°, 4.°, 6.°, 8.°, 9.°, 10°, 12.°, 17.°, 18.°, 20.° y 26.°, se tiene que aquellas autoridades están facultadas para: ejercer funciones de vigilancia y control; imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental, y ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente.

Así las cosas, aunque el municipio es la autoridad encargada de la prestación adecuada del servicio público, cuando actúa como prestador directo, los principios de la coordinación interinstitucional, concertación, interdependencia de funciones y asistencia, así como los postulados del diálogo y la cooperación multilateral, son factores indispensables para lograr una prestación eficiente de dicho servicio.

Marco normativo sobre los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento y planes departamentales de agua PAP-PDA

Visto el Decreto 2246 de 31 de octubre de 2012 “Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 […]”, definió en su artículo 3 el “Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo

“Es competencia de los Municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo Municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. […]”.

“Artículo 8º.- Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras: […].

2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. […].

9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. […]”.

Modificado por el artículo 6 de la Ley 155150 de 6 de julio de 2012 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, el cual actualizó y adicionó las funciones de los Municipios.

Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA” como “[…] un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización […]”

El artículo 2 del Decreto 2246 señala que sus disposiciones son aplicables “[…] a todos los participantes en la coordinación interinstitucional del […] PAP- PDA; a los consejos directivos, gestores, instrumentos de manejo de los recursos, departamentos y municipios, que en virtud de las Leyes 1176 de 2010 y 1151 de 2007, están sujetos al manejo de los recursos del Sistema General de participaciones a través de Planes Departamentales de Agua […]”.

La misma regulación define las autoridades que, en virtud del principio de articulación de la actividad administrativa, deben concurrir a planificar, diseñar programar, y materializar las estrategias que se requieran en materia de los servicios públicos de acueducto y saneamiento ambiental, así:

“[…] Artículo 4°. Participación en el PAP-PDA. Son participantes en la coordinación interinstitucional de los PAP, los que se señalan a continuación:

El Departamento.

Los Municipios y/o Distritos.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT

El Departamento Nacional de Planeación – DNP, y

Las autoridades ambientales con jurisdicción en los municipios y/o distritos ubicados en el territorio del respectivo departamento.

Parágrafo. Podrán tener esta condición, las personas jurídicas de derecho público, privado o mixto, que aporten recursos financieros y/o técnicos y/o humanos, previa aprobación del Comité Directivo […]” (Destacado fuera del texto).

Otra manifestación de la cooperación administrativa que se requiere en el sector se evidencia en las denominadas “estructuras operativas”, conformadas por un comité directivo y un ente gestor.

El Comité Directivo es definido como “[…] la máxima instancia de decisión y coordinación interinstitucional del PAP-PDA […]” y está integrado por el departamento, que fungirá como presidente a través de su gobernador, por los municipios y distritos participantes representados por dos de sus alcaldes, por el

Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, por la autoridad ambiental competente, por el Departamento Nacional de Planeación y por el ente gestor⁵¹.

Esta estructura se encarga principalmente “[…] de aprobar el ejercicio de planificación y seguimiento para el desarrollo de los PAP-PDA, incorporando un análisis de necesidades, recursos disponibles, metas e indicadores definidos en el nivel departamental […]”⁵². Asimismo, el parágrafo del artículo 5 del Decreto 2246 contempla la posibilidad de que el comité directivo contrate consultorías especializadas cuando el ente gestor acredite «debilidades puntuales para el desarrollo de [sus] funciones». Para ello, el comité deberá considerar «las condiciones técnicas e institucionales del departamento».

Entre otras funciones, el comité directivo también se encarga de aprobar el plan de aseguramiento de la prestación para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para cada municipio participante, de articularse con el trabajo de la autoridad ambiental competente, de revisar y aprobar los instrumentos de inversión y de revisar, ajustar y aprobar las metas del PAP-PDA⁵³.

El Decreto 2246 integra en el plan general estratégico y de inversiones: el componente de infraestructura, el componente de aseguramiento de la prestación de los servicios del PAP-PDA y el componente ambiental. Dichos elementos aluden a la realización: de un diagnóstico técnico base del estado de la prestación de los servicios del programa, de una línea base y metas con los indicadores correspondientes para cada municipio participante, y de la definición de las fuentes, usos y recursos a comprometer por actor y componente⁵⁴.

En ese sentido, otro de los instrumentos de planificación del PAP-PDA, es el plan de aseguramiento de la prestación de los servicios, el cual se refiere expresamente a que, antes de poner en marcha cualquier estrategia, es necesario agotar unas fases de diagnóstico, prefactibilidad y diseño, cuya definición es la siguiente:

“[…] 4. Plan de Aseguramiento de la Prestación: Es el documento que contiene el conjunto de acciones a desarrollar por los diferentes actores municipales y regionales con competencia en la prestación de los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo para garantizar, en el mediano y largo plazo, la sostenibilidad de las inversiones y viabilidad de la prestación del servicio. En el documento se definirán tres fases a saber:

Fase I: Diagnóstico y Prefactibilidad. Consolidación y desarrollo de diagnósticos de los municipios y prestadores desde el punto de  vista institucional, técnico,

⁵¹ Artículo 10.

⁵² Artículo 5, numeral 1.

⁵³ Artículo 13, numerales 2 al 5.

⁵⁴ Artículo 17, numeral 2.

capacidad y disponibilidad de pago, viabilidad financiera de los prestadores, viabilidad empresarial, que precise por cada municipio la línea de base de los indicadores de la prestación de los servicios de acueducto alcantarillado y aseo, así como los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios, con arreglo a los indicadores y a la metodología de identificación y valoración de riesgos definidos por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en colaboración con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Fase II: A partir del resultado de la Fase I, se debe seleccionar un escenario de acción frente a cada municipio: a) Fortalecimiento institucional, b) Transformación empresarial (incluiría vinculación de operadores) y c) Revisión de contratos de operación, en el que se precise para cada municipio como mínimo: Las metas de cada uno de los indicadores que hagan viable la prestación de cada uno de los servicio, así como las acciones propuestas para alcanzarlas, y para mitigar los riesgos financieros y operacionales del prestador de los servicios. Para cada una de las acciones se deberán definir resultados medibles y verificables, recursos requeridos, responsables y cronogramas de ejecución […]”⁵⁵.

Adicionalmente, un instrumento de planificación indispensable en el marco del PAP-PDA es el plan ambiental, el cual “[…] tiene por objeto considerar en la planeación y ejecución de los proyectos de prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, los requerimientos ambientales asociados a dichos proyectos, para garantizar su sostenibilidad […] considerando la oferta y demanda de recursos naturales renovables disponibles […]”⁵⁶ (Destacado fuera de texto).

El ente gestor puede ser “[…] una empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo del orden departamental […] [cuyos] estatutos permitan la vinculación como socios de los municipios y/o distritos del departamento que lo soliciten; o el departamento […]”. Este ente, “[…] [e]s el responsable de la gestión, implementación, seguimiento a la ejecución del PAP-PDA y los asuntos relacionados con agua potable y saneamiento básico en el departamento […]”⁵⁷.

Otras funciones que se destacan del ente gestor en punto de articulación interadministrativa están asociadas: a coordinar las acciones de los participantes del programa; a ser el interlocutor entre los participantes del programa; a concertar con el departamento y los municipios las propuestas de elaboración de los distintos instrumentos de planificación del programa; a vincular al programa a los municipios, a las autoridades ambientales competentes y demás participantes con la ayuda del departamento, y a gestionar junto con los demás participantes del programa alternativas de financiación de proyectos⁵⁸.

⁵⁵ Artículo 17, numeral 4.

⁵⁶ Artículo 17, numeral 5.

⁵⁷ Artículo 5, numeral 2.

⁵⁸ Artículo 14, numerales 2, 3, 4, 6, 13 y 14.

Por último, la Nación está llamada a apoyar el sector de Agua y Saneamiento Básico con aportes financieros provenientes del Presupuesto General de la Nación en el marco de los PAP-PDA y con aportes en especie como la asistencia técnica⁵⁹.

En síntesis, el cumplimiento adecuado de las competencias mencionadas de manera armónica por todas las entidades competentes habrá de verse reflejado en el logro de los objetivos de la política del sector de agua potable y saneamiento básico, y de las metas de los PAP-PDA⁶⁰.

Así las cosas, la Sala considera que los PAP-PDA no solo comprenden la materialización de obras de infraestructura asociadas a los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, sino que dicho instrumento está asociado a múltiples estrategias que puedan generar valor en materia de los servicios mencionados, teniendo como punto de partida inexcusable la actividad planificadora en la que participan todos los sectores de la administración, antes mencionados.

Marco normativo del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles

Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política⁶¹.

La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas.

En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz.

Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 2012⁶², como “[…] un proceso social orientado a la

⁵⁹ Artículo 20.

⁶⁰ Artículo 14, numeral 14.

⁶¹ “[…] Articulo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.

⁶² Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones

formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación⁶³, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio. Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos.

Análisis del caso concreto

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

⁶³ Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP).

La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas relevantes decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

Solución a los problemas jurídicos

La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en los recursos de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra, que, se reitera, corresponden a determinar: i) si es procedente el estudio de argumentos que fueron planteados por primera vez en el recurso de apelación, entre ellos, el relativo a la vinculación del Departamento de Caldas por la pertenencia del Municipio al Plan Departamental de Aguas; ii) si se encuentra o no probado que el Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas vulneraron o amenazaron los derechos e intereses colectivos, teniendo en cuenta, por un lado, las competencias en materia de prestación del servicio público y las competencias de otras personas vinculadas al proceso; iii) si la sentencia proferida por el Tribunal cumple o no con el principio de congruencia, interna y externa, al establecer la responsabilidad del Municipio de Manzanares y de la Corporación Autónoma Regional de Caldas en materia de servicios públicos; y iv) si la falta de recursos del Municipio o los costos adicionales en que este pueda incurrir para el cumplimiento de la sentencia, derivados de la pertenencia al Plan Departamental de Aguas, constituye una justificación válida para enervar las medidas de protección ordenadas en la sentencia, cuyo propósito es la protección de los derechos e intereses colectivos.

La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el interesado en la oportunidad procesal correspondiente

La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio del argumento planteado por el Municipio de Manzanares, en el recurso de apelación, referente a que se debe ordenar la vinculación del Departamento de Caldas porque es esa la entidad que administra los recursos del Municipio en materia de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta, además, que se trata de un argumento novedoso que no fue planteado en la demanda u objeto de pronunciamiento y debate en primera instancia.

Visto el artículo 281 de la Ley 1564⁶⁴, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”.

Esta Sección en diversas oportunidades⁶⁵ ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]”, porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada (Destacado de la Sala).

En ese orden de ideas, la Sala procede a realizar el estudio de: i) los argumentos planteados en la demanda; ii) de las consideraciones de la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia; y iii) de los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por la parte demandada: con el objeto de determinar si contiene materias o cuestiones que no fueron planteadas en la demanda y que hayan sido objeto del recurso de apelación.

Los presupuestos fácticos de la demanda

El señor Arbeláez Mutis presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) a la defensa del patrimonio público; iii) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y iv) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna⁶⁶, argumentando que en la vereda Las

⁶⁴ Aplicable en virtud del artículo 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados.

⁶⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

⁶⁶ En la demanda los identificó como: i) “AMBIENTE SANO”; ii) “PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE”; iii) “DEFENSA DEL BIEN PÚBLICO”; y iv) “Obras públicas eficientes y oportunas”.

Mercedes del Municipio de Manzanares existe una red de acueducto que tiene deficiencia en el funcionamiento porque sus redes son obsoletas y se encuentran en mal estado, no existe trámite de concesión de aguas, no cuenta con personal idóneo para su mantenimiento y se verificó una situación de contaminación que afecta la prestación del servicio. Indicó que hay poca comunicación comunitaria e institucional.

El trámite del proceso y las personas demandadas y vinculadas

El Tribunal, mediante auto de 12 de septiembre de 2017⁶⁷, admitió la demanda y ordenó vincular a la Corporación Autónoma Regional de Caldas y al Municipio de Manzanares, como autoridades demandadas.

El Tribunal, en atención a la solicitud presentada por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en el escrito de contestación de la demanda, mediante auto de 27 de octubre de 2017, ordenó vincular a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas.

El Tribunal, en atención a la solicitud de “VINCULACIÓN DE UN TERCERO” presentada por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas en el escrito de contestación de la demanda, mediante auto de 6 de febrero de 2018 ordenó vincular a la Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes”.

Las contestaciones de la demanda

El Municipio de Manzanares, la Corporación Autónoma Regional de Caldas y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas contestaron la demanda en los términos indicados en los numerales 4 a 6.3. La Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes” guardó silencio.

En suma, los argumentos planteados en los escritos de contestación se pueden resumir en: i) que el acueducto veredal es administrado por una Junta de Acción Comunal con personería jurídica; ii) que el acueducto veredal fue construido por el “Comité de Cafeteros”, quien en su momento organizó la comunidad; iii) que es la misma Junta de Acción Comunal la que recauda el dinero por la prestación del servicio; iv) que la Junta contrató a un fontanero para realizar las reparaciones necesarias al acueducto; v) que ni el Municipio ni la Corporación Autónoma Regional de Caldas son responsables de amenaza o vulneración de los derechos e intereses

⁶⁷ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Fl. 27 del cuaderno núm. 1.

colectivos, por acción o por omisión; vi) que la Corporación Autónoma Regional de Caldas ha prestado asesoría técnica, ha expedido reglamentos a la comunidad y que ha verificado la existencia de deficiencias de tipo ambiental, técnico y administrativo en la administración y operación del acueducto; vii) que la prestación del servicio público domiciliario, en este caso concreto, le corresponde a la comunidad con el apoyo del Municipio y no a la corporación autónoma regional que, como autoridad ambiental, ha realizado algunos trámites administrativos con ocasión de la situación planteada en este caso; viii) que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia

– Comité Departamental de Cafeteros de Caldas, no tiene competencias de prestación de servicios públicos domiciliarios ni tiene relación alguna con el acueducto veredal; ix) que el acueducto de la Vereda “Las Mercedes” del Municipio de Manzanares, no opera como acueducto, sino que se trata de agua cruda, no tratada, para consumo agrícola; y x) se solicitó la vinculación de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas y de la Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes”.

La sentencia proferida, en primera instancia

El Tribunal, mediante la sentencia de 2 de julio de 2021, amparó los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y consideró: i) que la Junta de Agua no es un prestador del servicio público de acueducto; ii) que se encuentra probada la amenaza y vulneración de los derechos e intereses colectivos por el estado obsoleto de las redes de conducción, la contaminación de la bocatoma, el uso indiscriminado e incontrolado del agua en zonas de potrero y la deficiente administración del sistema de abasto, todo lo cual, en su criterio, evidencia abandono estatal; iii) que el hecho de que la comunidad se hubiere organizado en una Junta para lograr el abastecimiento del agua no exonera al Estado de cumplir sus obligaciones en la materia, considerando que la prestación del servicio público de acueducto está vinculada con otros derechos como la protección del ambiente y el equilibrio de los ecosistemas; iv) consideró que el Municipio es el principal obligado en materia de garantía en la prestación del servicio público y que a la Corporación Autónoma Regional le correspondían algunas medidas para conjurar las amenazas, en materia ambiental y en el área de su jurisdicción; y v) que se debía declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas.

El recurso de apelación presentado por el Municipio de Manzanares

El Municipio de Manzanares presentó recurso de apelación en el que argumentó, entre otros aspectos, que se debía revocar la sentencia y ordenar la vinculación del Departamento de Caldas porque es esta la entidad que administra los recursos del Municipio en materia de agua potable y saneamiento básico en virtud de la pertenencia del Municipio al Plan Departamental de Aguas.

Conclusiones de la Sala sobre la existencia de argumentos novedosos

La Sala considera que los argumentos planteados por el Municipio de Manzanares, en el recurso de apelación, relacionados con la vinculación del Departamento de Caldas, se aducen por primera vez en el proceso; es decir, en sede del recurso de apelación, en segunda instancia. Asimismo, se trata de un argumento que no controvierte el fondo de la sentencia sino que se enmarca en una solicitud de saneamiento por la falta de vinculación de un presunto litisconsorcio necesario⁶⁸.

En ese contexto, lo solicitado por el Municipio constituye un planteamiento que, como se dijo, debió ser expuesto en la contestación de la demanda -como ocurrió con las solicitudes de vinculación de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia y de la Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes”- o como recursos contra el auto admisorio de la demanda, no siendo el recurso de apelación contra la sentencia la oportunidad para presentar esta clase de solicitudes.

Adicional a lo anterior, se debe resaltar que, en la sentencia impugnada, el análisis de la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos se realizó únicamente respecto de las entidades públicas y demás personas demandadas o vinculadas, en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada una, y no impuso ninguna obligación a cargo de otras autoridades o personas que no fueron vinculadas al proceso, como es el caso del Departamento de Caldas; entidad cuya vinculación, valga resaltar, no resulta indispensable porque, por un lado, la normativa sobre prestación de los servicios públicos de acueducto, saneamiento básico y agua potable establece que el titular y principal obligado es el municipio; y, por el otro, en consecuencia, que a los departamentos les asiste un deber subsidiario para adelantar gestiones administrativas y presupuestales que correspondan, sin que por ese hecho se convierta, como en este caso, en un litisconsorte necesario.

⁶⁸ Numeral 8.° del artículo 133 de la Ley 1564.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de enero de 2019⁶⁹, reiterada en forma reciente, en sentencia de 9 de marzo de 2023⁷⁰ , se refirió a una solicitud de saneamiento procesal presentada en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia, por la falta de vinculación del litisconsorcio necesario.

Esta Corporación concluyó que ello no puede alegarse con posterioridad a la sentencia proferida, en primera instancia, porque estas irregularidades se presentan en la admisión de la demanda y durante el trascurso procesal. En efecto, el artículo 134 de la Ley 1564, prevé que estas solicitudes solamente se podrán presentar, en segunda instancia, cuando la causal haya ocurrido con posterioridad a la sentencia proferida por el a quo.

Además, en esas oportunidades se precisó que esta clase de irregularidad debe ser alegada por la afectada y no por cualquier parte procesal y se considera, adicionalmente, que este proceso no versa sobre la responsabilidad del Departamento de Caldas en el asunto objeto de estudio sino sobre la responsabilidad del Municipio de Manzanares, de la Corporación Autónoma Regional de Caldas y de otras personas vinculadas, como son la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas y de la Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes”, sin que el Departamento se constituya en este caso como un litisconsorcio necesario.

En ese orden de ideas, la Sala considera que, en virtud de los principios de lealtad procesal, debido proceso, contradicción y de defensa y en atención a la congruencia que debe existir: por un lado, entre la demanda -la pretensión y los argumentos que la fundamentan-, su contestación y la sentencia proferida, en primera instancia; y, por el otro, entre estos y el recurso de apelación; sumado al hecho de que este proceso no versa sobre la responsabilidad del Departamento en los supuestos fácticos objeto de controversia y que, en todo caso, no se configura un litisconsorcio necesario porque la responsabilidad en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios se encuentra principalmente en cabeza del municipio, y que a otras autoridades, como el Departamento y el sector Nación, solamente resulta necesario acudir para adelantar gestiones administrativas y presupuestales: la Sala considera que no hay lugar a estudiar la solicitud de vinculación presentada

⁶⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; sentencia de 31 de enero de 2019; núm. único de radicación 170012333000201300315-02(AP).

⁷⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; sentencia de 9 de marzo de 2023; núm. único de radicación 660012333000201900285-01 (AP).

por la parte demandada ni ordenar de oficio la vinculación del Departamento de Caldas porque este no ostenta la condición de litisconsorcio necesario.

La vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos en el caso concreto

El Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, consideró que se encontraba probada la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos al “[…] acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; [y a] la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]” porque, por un lado, estaba probado que la prestación del servicio público de acueducto y agua potable a los habitantes de la vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares se encontraba amenazado como consecuencia del estado obsoleto de las redes de conducción, de la contaminación de la bocatoma, del uso indiscriminado e incontrolado del agua en zonas de potrero, de la deficiente administración del sistema de abasto y de la falta de coordinación institucional; y que, consecuencialmente, esa situación podría derivar en la afectación de la salud de los habitantes de la vereda Las Mercedes por suministro de agua no apta para su consumo; desabastecimiento de agua por indebido mantenimiento y cuidado de la cuenca hidrográfica, por uso irracional del recurso y por fallas y falencias de la red abastecedora.

118.1 Consideró que: i) no se probó que la organización comunitaria se haya constituido como un prestador de servicios públicos domiciliarios; ii) que la situación planteada denotaba abandono Estatal; iii) que el principal obligado a la prestación del servicio público en la vereda Las Mercedes era el Municipio de Manzanares; iv) que la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en su condición de máxima autoridad ambiental, ostentaba algunas competencias en la materia, relevantes para la superación de la amenaza; y v) que no se probó responsabilidad alguna a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia – Comité Departamental de Cafeteros de Caldas.

El Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas argumentan en sus recursos de apelación que no se encuentra probada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos atribuibles a esas entidades, teniendo en cuenta sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y las de la junta que administra el agua en la vereda Las Mercedes.

Las pruebas relevantes para resolver el caso concreto y, en general, los problemas jurídicos planteados, son las siguientes:

Mediante Oficio de 11 de abril de 2017⁷¹ identificado con el núm. 2017-IE- 00009040, suscrito por el Subdirector de Infraestructura Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, se informó, a partir de la visita de asesoría técnica realizada a la vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares, lo siguiente:

“[…] En atención a su solicitud, me permito responder lo siguiente:

Punto 1: Se efectúo visita de asesoría técnica a la vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares, el día jueves 6 de Abril de 2017 por parte del Profesional Especializado Juan Pablo Zuluaga Correa y del técnico operativo Fabio Cardona Gómez de la Subdirección de Infraestructura Ambiental, así como del técnico de Corpocaldas en el municipio de Manzanares, Sr. Jairo Antonio Rivera.

El caserío principal de la vereda se localiza aproximadamente a una hora de camino tomando el desvío a mano derecha luego del puente sobre el río Santo Domingo en la vereda Llanadas, aproximadamente, media hora después del caserío del Corregimiento Las Margaritas.

[…]

El Fontanero del acueducto es el Sr. Edilberto Gallo, quien no pudo acompañar la visita en la fecha de la comisión; la presidente de la Junta de Acción de la vereda es la Sra. Dorelia Bedoya con quien se realizó una entrevista acerca del estado general del acueducto:

Vivienda con coordenadas (0888773 - 1072475)

Afirma que la red de acueducto se encuentra en "mal estado".

El acueducto veredal NO tiene concesión legalizada de aguas. La toma de agua se hace en la Quebrada El Caracol ubicada a 1.700 msnm.

La bocatoma se localiza en la base de la ladera sobre la que se ubica el caserío de Las Margaritas.

El sector donde se ubica la bocatoma es permanentemente invadido por basuras y desechos de los habitantes de este Centro Poblado (causando contaminación directa para la toma de agua de las familias de la parte baja).

El número de usuarios aproximados del acueducto de Las Mercedes Alta y Baja es de aproximadamente 38 familias.

En época de verano intenso como el ocurrido con el denominado fenómeno del Niño el año anterior, se vieron avocados a racionamiento y suministro de agua en carrotanques desde la cabecera municipal.

Ocasionalmente, han debido cargar agua por desabastecimiento a través de la red de acueducto.

La tarifa por el uso del acueducto es de $8.500 pesos cada dos meses, dinero que es colectado por el Comité en el municipio de Manzanares.

[i.e] Dentro de los principales problemas está el desperdicio de aguas en las zonas de potreros donde hay llaves para bebederos sin cierre automático; la red es antigua, en tubería metálica galvanizada y que si bien se han realizado reparaciones, la mayor parte del tramo de red es obsoleto.

No se tiene planta de potabilización, por lo cual el agua NO es potable.

Si bien el uso del acueducto es esencialmente doméstico, se tienen actividades agropecuarias que demandan grandes volúmenes adicionales, entre las que están el beneficio del café, cultivos de aguacate y pastoreo de ganado.

No se tiene control de la calidad del agua, la cual se puede ver contaminada por usos de pesticidas agrícolas, especialmente, para el aguacate.

Continuando con el recorrido, se llegó al caserío principal, sitio donde termina la vía, sector donde se ubica la Escuela José Antonio Galán, Institución Educativa de la vereda (Coordenadas X: 0889601 y Y: 1072981), la cual cuenta en la actualidad con

⁷¹ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Folios 8 a 14, cuaderno núm. 1.

23 niños, 1 docente (Juan David Bernal, cel: […]) y una ayudante de restaurante. Según menciona el docente, se realizó mejoramiento de las baterías sanitarias del plantel, aunque no sabe de dónde proviene el agua para la Escuela y desconoce de las condiciones potables de la misma. Manifiesta que el mejoramiento sanitario lo realizó el municipio y que obedeció a problemas de salud de algunos niños el año anterior, al parecer, por temas de saneamiento. El Rector actual es el Sr. Jorge Humberto Chica, quien al momento de la visita no se encontraba en el plantel.

Igualmente se visitaron las siguientes viviendas del caserío principal: [un total de cinco casas] […]

De acuerdo con la Agenda para la Gestión Ambiental del Municipio de Manzanares (Abril del 2000), página 21-22 "Las Margaritas y Las Mercedes, en estas microcuencas nace la quebrada Las Margaritas, a 1750 m.s.n.m; afluente de la quebrada Santa Bárbara, en predios de Juan Usma y José Luis Castaño, está ubicada en la parte alta de las Margaritas posterior a la de Las Palomas, el área es de 59,3 has, esta quebrada surte las veredas Las Margaritas y Las Mercedes. La microcuenca está delimitada con quiebrabarrigo y botón de oro, se encuentra con cerco de alambre de púas a 3 hilos, la cobertura vegetal en la cabecera es buena, en la parte media y baja existen cultivos de café, plátano, caña y pequeñas franjas de bosque natural".

En el numeral 2.2.7 "Servicios Públicos", pagina 38 se lee; "El acueducto de Las Margaritas funciona por gravedad, cuenta con bocatoma, conducción por manguera, tanque de almacenamiento con capacidad para 64.000 litros desde el que se distribuye por tubería el agua a 130 familias de la jurisdicción de Las Margaritas y Las Mercedes, adicionalmente a Las Mercedes llega un acueducto con bocatoma independiente conducido por gravedad, tiene dos tanques desarenadores y un tanque de almacenamiento para 60.000 Its desde donde se distribuye el agua por tubería de 3" que posteriormente se reduce a 2 Vz", abastece a 40 usuarios".

Igualmente, en la tabla siguiente se indica ios usos del suelo que surten acueductos veredales pág. 39 (imagen 2).

Punto 2: Teniendo en cuenta el panorama anterior, existen deficiencias de tipo Ambiental, Técnico y Administrativo en cuanto al manejo dado al sistema de acueducto veredal de Las Mercedes:

Según la oficina de correspondencia de Corpocaldas, donde se elevó consulta, no existe trámite de Concesión de aguas de la Junta de la vereda Las Mercedes.

Se tiene un solo Fontanero con cargo a 3 de las Juntas del sector (acueducto de Las Margaritas, El Aliso y Las Mercedes), quien adicionalmente tiene negocios particulares en la zona (propietario de finca), lo cual reduce sustancialmente la disponibilidad de tiempo para atender daños, solicitudes y fallas del servicio.

Obsolescencia en las redes de acueducto, teniéndose un 80% en tubería galvanizada en mal estado y reposiciones en tubería Presión Gerfor solo en algunos tramos;

Contaminación por escombros, basuras y animales muertos en la cabecera donde se tiene la toma de agua del acueducto;

Falta de comunicación entre los actores de las comunidades y las entidades, ya que en varias ocasiones se mencionó sobre la realización de reuniones con el fin de organizar el acueducto bajo la modalidad de instalación de medidores, lo cual generó rechazo entre los pobladores y beneficiarios de la zona.

Ausencia de labores de sensibilización frente al recurso hídrico y las obligaciones que se derivan ante las comunidades que se ubican en la parte baja de las microcuencas abastecedoras.

Contaminación por pesticidas, abonos y otras prácticas agrícolas.

Desperdicio de agua en los bebederos y zonas de potreros.

Para ello, se recomiendan adelantar las siguientes actividades:

Legalización (inicio del trámite de concesión de agua para regular caudales, protección del nacimiento, recuperación de obras en la bocatoma y desarenadores, campañas de reforestación y restitución de cerramientos con franja amarilla, imposición de comparendos ambientales y querellas ante inspección de policía) con lo cual se podrá elaborar un diagnóstico detallado y caracterización del afluente donde se toma el Agua (El Caracol), aforamiento del caudal en época de invierno y verano, caracterización y demandas de usos de los beneficiarios y/o afiliados a la junta del acueducto veredal, regulación de caudales ecológicos y de servicio con base en demanda de agua doméstica y agrícola.

Solicitar a los miembros de la Junta del Acueducto, analizar la gestión del Fontanero y las necesidades actuales de los sistemas que atiende, de forma que no se sobrecargue o se desborden las capacidades de atención ante las condiciones actuales de servicio de las Juntas que actualmente se atienden.

Realizar las gestiones pertinentes ante las autoridades locales y organismos de apoyo (Comité de Cafeteros, Umata, Administración del municipio de Manzanares, Secretaria de Vivienda Departamental, PDA, Secretaria de Agricultura, etc) con el fin de adelantar la reposición de redes obsoletas y dañadas, suministro e instalación de materiales para generación de ahorro, control de la calidad y cantidad del agua, actividades que propendan por la potabilización del agua y tratamiento para consumo que garanticen una labor eficiente desde la técnico y operativa del acueducto.

Realizar campañas educativas, reuniones y socializar el comparendo ambiental y otras medidas de represión frente a los temas de contaminación, usos indebidos de pesticidas y plaguicidas, daños ambientales en microcuencas, normatividad para la conservación de nacimientos, establecimiento de la faja forestal protectora de cauces y corrientes etc., de manera que se concienticen las comunidades del área de influencia de este acueducto (Centro Poblado Las Margaritas, El Aliso y Las Mercedes Alta y Baja).

Punto 4: Teniendo en cuenta el acompañamiento del Técnico de Corpocaldas en Manzanares durante el recorrido, se tiene programada la realización de una reunión en el Centro Poblado Las Margaritas para tratar las problemáticas ambientales relacionadas en el informe y buscar la concientización de los pobladores acerca del NO arrojo de basuras, escombros y contaminantes a la microcuenca de la quebrada El Caracol, así como del cuidado de las medidas de protección que se realicen (franja amarilla, reforestación, establecimiento de fajas protectoras de corrientes). Teniendo en cuenta recomendaciones de la Presidenta de la JAC, ésta podrá efectuarse un día Lunes, teniendo en cuenta las actividades de las comunidades en semana y fin de semana […]”.

Mediante Oficio de 18 de abril de 2017 identificado con el núm. 240,06,01- 028/2017⁷², suscrito por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Manzanares, Caldas, se informó al actor popular que “[…] [l]a vereda las Mercedes cuenta con un acueducto comunitario, el cual es administrado por la junta o por un fontanero encargado del mantenimiento de redes. Si bien las redes presentan falencias es deber de la comunidad aportar recursos para su mantenimiento, sin embargo la Administración Municipal a medida que puede asignar recursos buscará la forma de ayudar a mejorar dichas redes con el fin de evitar el desperdicio de agua. […]”.

Copia de apartes contenidos en las páginas 21, 22, 38, 39 y 80 de un documento denominado “AGENDA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE MANZANARES” ⁷³ , elaborado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en las cuales se resalta, por un lado, en el acápite de “APROVECHAMIENTO HIDRICO (sic)”, páginas 21 y 22, se señala que “[…] Las Margaritas y Las Mercedes, en estas microcuencas nace la quebrada Las Margaritas, a 1750 m.s.n.m; afluente de la quebrada Santa Bárbara, en predios de Juan Usma y José Luis Castaño, está ubicada en la parte alta de las Margaritas posterior a la de Las Palomas, el área es de 59,3 has, esta quebrada surte las veredas Las Margaritas y Las Mercedes. La microcuenca está delimitada con quiebrabarrigo y botón de oro, se encuentra con cerco de alambre de púas a 3 hilos, la cobertura vegetal en la cabecera es buena, en la parte media y baja existen cultivos de café, plátano, caña y pequeñas franjas de bosque natural […]”; y que la característica general de la zona es que es muy rica en fuentes hídricas, muchas de ellas utilizadas como fuente de agua de consumo humano, bien sea con soluciones individuales o pequeños acueductos para algunos núcleos de casas o fincas cercanas;

Y, por el otro, en las páginas 38 y 39, que “[…] [e]l acueducto de Las Margaritas funciona por gravedad, cuenta con bocatoma, conducción por manguera, tanque de almacenamiento con capacidad para 64.000 litros desde el que se distribuye por tubería el agua a 130 familias de la jurisdicción de Las Margaritas y Las Mercedes, adicionalmente a Las Mercedes llega un acueducto con bocatoma independiente conducido por gravedad, tiene dos tanques desarenadores y un tanque de almacenamiento para 60.000 Its desde donde se distribuye el agua por tubería de 3 que posteriormente se reduce a 2,5", abastece a 40 usuarios […]” y se hace constar, sobre el “USO DEL SUELO DE LAS

⁷² Cfr. Índice 1 de SAMAI. Folio 7, cuaderno núm. 1.

⁷³ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Cuaderno núm. 1.

MICROCUENCAS QUE SURTEN LOS ACUEDUCTOS VEREDALES MUNICIPIO

DE MANZANARES”, que: i) las veredas “Margaritas Las Mercedes” tienen un uso del suelo “Bosque natural, café, plátano y caña”, con un área de 59,3 hectáreas, que se encuentra en estado “Regular” y que el numeral de usuarios es de “135”.

Copia del certificado de existencia y representación legal de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia⁷⁴, en la cual se hace constar que es una entidad sin ánimo de lucro cuyo objeto social es “[…] ORIENTAR, ORGANIZAR Y FOMENTAR LA CAFICULTURA COLOMBIANA Y PROPENDER PORQUE SEA RENTABLE, SOSTENIBLE Y MUNDIALMENTE COMPETITIVA, PROCURANDO EL BIENESTAR DEL PRODUCTOR DE CAFE A TRAVES DE MECANISMOS DE COLABORACION, PARTICIPACION, Y FOMENTO YA FUERE DE CARACTER SOCIAL, ECONOMICO, CIENTIFICO, TECNOLOGICO, AMBIENTAL, INDUSTRIAL O COMERCIAL, BUSCANDO MANTENER EL CARACTER DE CAPITAL SOCIAL ESTRATEGICO DE LA CAFICULTURA COLOMBIANA […]”; que la actividad principal es la “1061 (TRILLA DE CAFE)”; la actividad secundaria es “9411 (ACTIVIDADES DE ASOCIACIONES EMPRESARIALES Y DE EMPLEADORES)” y que otras actividades son: i) “1063 (OTROS DERIVADOS DEL CAFE)” y “4719 (COMERCIO AL POR MENOR EN ESTABLECIIENTOS NO ESPECIALIZADOS, CON SURTIDO COMPUESTO PRINCIPALMENTE POR PRODUCTOS DIFERENTES DE ALIMENTOS (VIVERES EN GENERAL), BEBIDAS Y TABACO)”. Asimismo, se establecen las funciones que puede cumplir la precitada Federación.

Copia de certificaciones expedidas por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Manzanares, Caldas, el 11 de abril de 2019⁷⁵, en las cuales hace constar que se han adquirido predios por importancia ambiental, de acuerdo con las necesidades de cada comunidad, previo concepto favorable de la Corporación Autónoma Regional de Caldas; que las “[…] obras realizadas en los acueductos veredales han sido entregadas a las juntas de acueducto o juntas de acción comunal, con el fin de que sean estas quienes administren y se encarguen del buen funcionamiento de las mismas […]” y que “[…] [d]urante las vigencias 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, se han destinado el 1% de los recursos totales del municipio para compra de predios de importancia ambiental, teniendo en cuenta su dimensión, ubicación e impacto social y ambiental, dando con esto cumplimiento a lo estipulado en el artículo 111 de la ley 99 del 1993 […]”⁷⁶

⁷⁴ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Folios 154 a 169, cuaderno núm. 1.

⁷⁵ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 11 a 14 del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”.

⁷⁶ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folio 209 del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”.

Copia de los soportes contractuales⁷⁷ de obras de mejoramiento de la red principal y redes domiciliarias del alcantarillado en el sector denominado Barrio Gómez de la vereda Llanadas y reparación del descole en el alcantarillado de la vereda Santa Clara, durante el año 2016, en el Municipio de Manzanares.

Copia del expediente contractual núm. 185 – 2017 de 10 de noviembre de 2017⁷⁸, suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Caldas y el Municipio de Manzanares, Caldas, que contiene un convenio interadministrativo cuyo objeto es el de “[…] [a]unar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre Corpocaldas y el municipio de MANZANARES, para la Gestión Integral de Microcuencas Hidrográficas Abastecedoras de Acueductos y Áreas de Interés Ambiental, a través de acciones estructurales y no estructurales para la conservación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos […]”, con actividades específicas en microcuencas o áreas abastecedoras priorizadas, ecosistemas estratégicos o áreas de interés ambiental ubicadas en las veredas, entre ellas, la microcuencas denominada “LAS MAGARITAS”, y para “[…] a. Construir 2.000 metros lineales de sistemas de aislamientos con cercas inertes con madera rollisa o tres caras b. Instalar 2 bebederos sustitutos para el ganado en sitios de interés ambiental, c. Contratar un promotor ambiental por un periodo total de 2 meses, d. Construir 1233 metros lineales de sistemas de aislamientos con cercas inertes amdera rollisa en la microcuenca Las margaritas e. Instalar 2 bebederos sustitutos para el ganado en sitios de interés ambiental. En la microcuenca Las margaritas f. Construir 12 estufas ecoeficentes tipo huella g. Sembrar 1036 plantas como huertos leñeros En el marco del convenio y de forma conjunta con el municipio de MANZANARES se podrán adelantar actividades complementarias como: 1. identificación de áreas de interés ambienta! para la provisión de servicios ecosistémicos. 2. Manejo de especies de flora invasoras mediante revegetalización, enriquecimientos forestales, restauración espontánea y regeneración natural asistida. 3, implementar sistemas de reconversión productiva sostenibles a través de corredores de conectividad. actividades de ecoturismo, usos sostenibles de biodiversidad. 4. Fomentar estrategias de Negocios Verdes (productos no maderables y maderables). 6. Mantenimiento de infraestructura ambiental 6 Implementar sistemas de eficiencia energética […]”.

Copia de la constancia expedida por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Manzanares, Caldas, el 4 de noviembre de 2016⁷⁹,

⁷⁷ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 15 y siguientes, del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”. Incluido el Contrato, el acta de liquidación de 12 de diciembre de 2018.

⁷⁸ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 63 y siguientes, del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”.

⁷⁹ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 79 y siguientes, del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”.

junto con sus soportes, en donde se indica que, “[…] GENESIS ESTRUCTURAS

S.A.S ejecutó a entera satisfacción 100.00% de las obras correspondientes al contrato de obra Derivado de la convocatoria pública de mínima cuantía número 088- 2016. cuyo objeto es CONTRATAR A TODO COSTO LAS OBRAS PARA EL MEJORAMIENTO PARCIAL DE LAS REDES PRINCIPALES DE ALCANTARILLADO EN LOS CENTROS POBLADOS DE AGUABONITA, LAS MARGARITAS Y EL DESCOLE DEL BARRIO MILENIO 3 DEL MUNICIPIO DE MANZANARES", de conformidad al ACTA DE LIQUIDACIÓN […]”. Se aporta copia de los estudios previos, del Contrato, del acta de inicio, del acta de supervisión

Copia de los soportes contractuales y constancia expedida por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Manzanares, Caldas, el 19 de noviembre de 2016⁸⁰, en la cual hace constar sobre la ejecución y liquidación del contrato relacionado con “[…] el mantenimiento a todo costo de las redes principales de acueducto desde el tanque de abastecimiento hasta la escuela, el colegio y puesto de salud de la vereda Llanadas, del Municipio de Manzanares […]”, según convocatoria pública 112-2016.

Copia de un listado que contiene el “INVENTARIO DE PREDIOS CON INTERES AMBIENTAL EN EL MUNICIPIO DE MANZANARES”⁸¹, ubicados en los siguientes sectores: i) Predio El Prado La Carmelita, ubicado en el sector La Chalca;

Predio Berlín dos, ubicado en Los Planes; iii) Predio Las Palomas, ubicado en El Aliso; iv) Predio El Yarumo 1 y 2, ubicado en Aguabonita; v) Predio Sector Alegrías, ubicado en El Sueldo; vi) Predio La estrella, ubicado en Vereda Monserrate; vii) Predio la Divisa, ubicado en Santa Bárbara; viii) Predio Alto Bombona, ubicado en La Esmeralda; ix) Predio La Esperanza, ubicado en La Floresta; x) Predio Los Alpes, ubicado en la Vereda San Andrés, hoy la Esmeralda; xi) Predio El Pensil y Hoyo Frio Pequeño, ubicado en la Vereda San José; xii) Predio El Pensil Uno, ubicado en Corozal; y xiii) Predio La Secreta, ubicado en la Vereda El Yarumo. Se acompaña, por un lado, las escrituras públicas de compra venta por parte del Municipio de Manzanares; y, por el otro, certificaciones expedidas por el Secretario de Planeación e infraestructura del Municipio de Manzanares el 30 de abril de 2019 en la que hace constar que “[…] [l]os predios de interés ambiental adquiridos en las vigencias fiscales anteriores, fueron escogidos por la administración municipal teniendo en cuenta los siguientes aspectos: las necesidades de cada comunidad y siendo estos quienes solicitan la compra de dichos predios, la presencia de bosques nativos, la importancia ambiental y demás, ya que estos son con el fin de tener una

⁸⁰ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 148 y siguientes, del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”.

⁸¹ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 210 y siguientes, del cuaderno denominado “4_ED_002CDNO1A”.

conservación apropiada para un buen abastecimiento de las bocatomas de las diversas comunidades […]” y que para la adquisición de cada predio de interés ambiental no se cuenta con el concepto favorable de la autoridad ambiental del Departamento porque el municipio cuenta con un coordinador ambiental que lo emite.

Oficio núm. 240.06.01.073/2019 de 18 de junio de 2019⁸² suscrito por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Manzanares, en el que informa, por un lado, que “[…] actualmente el municipio de Manzanares Caldas se encuentra elaborando el plan de manejo para las microcuencas abastecedoras de acueductos veredales en el cual están incluidas las Margaritas y Las mercedes. De igual manera es importante resaltar que en dichas zonas se han venido realizando obras de conservación, reforestación, aislamiento, mantenimiento de reforestaciones anteriores y construcción de estufas eco-eficientes, con convenios entre el municipio de Manzanares y CORPOCALDAS, los cuales se realizan anualmente […]”; y, por el otro, que “[…] [l]a microcuenca que abastece los acueductos de las Margaritas y las Mercedes en su mayoría depende del predio denominado la Tolda las Palomas, ubicado en la parte alta de las Margaritas, predio de propiedad del Departamento de Caldas y el Municipio de Manzanares adquirido para fines ambientales en el año 2006 de una cabida de 51 hectáreas […]”.

Testimonio que rindió el ingeniero Juan Carlos Bastidas Tulcán⁸³, en el que se resalta lo siguiente:

“[…] PREGUNTADO: Esos son los hechos que dan origen a la acción popular que nos ocupa y que de manera puntual pretende por esa vía la protección de derechos e interés colectivos en este aspecto especifico. ¿Tiene el testigo algún conocimiento particular, personal y directo sobre los hechos que el Despacho ha puesto en su conocimiento?, si es así por favor sírvase hacer una narración lo más breve pero también lo más completo posible de cuanto le conste sobre el particular. CONTESTADO: sí señor juez, […] digamos que el grupo técnico al que pertenezco en la Corporación fue puesto en conocimiento de la situación y digamos que constituye uno de los posibles 550 casos de acueductos rurales en el Departamento de Caldas que presenta condiciones similares, este acueducto de las Mercedes pues básicamente beneficia a 130 viviendas, es un caserío importante, se beneficia de una fuente hídrica tributaria de la quebrada Santa Bárbara y digamos que ante la Corporación en nuestro papel que es el de legalizar el uso del recurso hídrico, no posee concesión de aguas, por ende pues es un usuario que debe legalizarse y en nuestro papel, además de la tarea de… confrontar la oferta hídrica contra la demanda que es lo que hacemos en un trámite de concesión de aguas, pues también estamos en la… labor de asesorar al usuario en el diligenciamiento de la documentación, dar asesoría en cuanto a cómo presentar y qué tipo de información presentar y cómo presentar algunos… requisitos del trámite que tienen un alcance técnico; en ese sentido, nosotros estamos continuamente prestos a colaborar y a orientar a los usuarios y hasta la fecha pues no han acudido a la corporación a legalizarse. Frente al caso específico,

⁸² Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folio 300 del documento denominado “4_ED_002CDNO1A”.

⁸³ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 188 a 190 del documento denominado “4_ED_002CDNO1A”. Asimismo, ver Índice 19 de SAMAI.

digamos que nosotros no tenemos competencia en la prestación de ese servicio como tal sino básicamente en administrar la oferta hídrica y administrarlo pues en el sentido de lo que podemos hacer sin que la naturaleza intervenga porque por ejemplo cuando hay déficit hídrico, por ejemplo, nosotros lo que hacemos en el trámite o a través del trámite de concesión de aguas es establecer unos caudales máximos que pueden ser captados de la fuente hídrica a fin de que el cauce conserve un caudal ambiental del que se puedan servir comunidades ubicadas aguas abajo o la misma biota o fauna existente en el cauce, pero pues esta labor que nos compete no ha podido ser realizada porque el usuario no ha presentado la solicitud de concesión de aguas. En cuanto a la prestación del servicio como tal, por lo cual nos fue involucrado a la Corporación, digamos que las competencias claramente de acuerdo con el Decreto 1898 del 2016 que fue compilado en el Decreto 1077 del 2015, establece la competencia directa en la prestación del servicio a la administración municipal; sin embargo, él digamos que da la opción o más bien reconoce esquemas diferenciales en la prestación de servicios públicos domiciliarios en áreas rurales que es lo que corresponde a este tema, para el caso particular, pudiendo la persona, la junta de acción comunal, la asociación comunitaria establecerse como un administrador de abasto. Este concepto lo define el decreto y al administrador de abasto le permite establecerse como una persona jurídica sin ánimo de lucro, que pueda prestar el servicio a las viviendas haciendo una operación del sistema de acueducto existente. Obviamente se requiere una estructura administrativa y operativa para que este mecanismo de prestación del servicio funcione adecuadamente y la tutoría para lograr este esquema administrativo, financiero y operativo está a cargo tanto del municipio como con apoyo también del Departamento de Caldas a través de la Secretaria de Vivienda; son los encargados pues como de orientar al prestador a ejercer una buena labor en la prestación del servicio. El prestador a su vez una vez conformado, debe elaborar un plan de gestión para que a través de él pues se preste un servicio de calidad de manera gradual, ya que inicialmente los esquemas diferenciales reconocen el déficit económico a nivel país, de la zona rural para hacer una adecuada operación y prestación del servicio, entonces el plan de gestión permite esa gradualidad en prestar un servicio adecuado pero durante el tiempo, que de manera preliminar mediante los diagnósticos iniciales se haga un reconocimiento al menos de la comunidad a la cual se quiere prestar el servicio y cuáles son los mínimos cuidados que se debe tener sobre el agua para consumo humano, para pues evitar enfermedades y para cumplir unos mínimos en cuanto a la calidad del agua frente a la normatividad sanitaria; entonces más o menos ese es el esquema… en esta tutoría, esta tutoría está a cargo directamente lo define la norma citada del municipio, pero también, digamos que el Departamento de Caldas es responsable de fondo con el diagnóstico inicial de la situación de los acueductos a nivel rural en el Departamento de Caldas y de acuerdo con este diagnóstico pues también ellos ofrecen una orientación a los prestadores y administradores de abasto para lograr una estructura administrativa mínima que requieran este tipo de personas para prestar un servicio con calidad, tengo entendido que en este caso como en otros también, en otras zonas del departamento el Comité de Cafeteros tiene injerencia en la administración o en la prestación del servicio a través de las estructuras de conducción que en algún momento fueron construidas, entonces es otra figura también que se pueda abordar desde el comité de cafeteros como prestador, pero siendo reconocido mediante un esquema diferencial de prestación de servicios con un abasto. PREGUNTADO: tiene usted conocimiento sobre ¿cómo ha sido el origen de este acueducto?; es decir, en qué año fue construido, a iniciativa de quién, bajo qué parámetros técnicos y legales de la época, sírvase ilustrar a la audiencia sobre ese aspecto en caso de tener conocimiento sobre el particular. CONTESTADO: No señor juez, nosotros digamos que en el marco del trámite de concesión de aguas a veces reconocemos un poco la antigüedad, el origen de las estructuras, la propiedad y el esquema operativo pero en este caso como no hay documentación aportada por el usuario a la entidad, lo desconozco. […] PREGUNTADO: Tiene usted conocimiento y, en tal caso, ilustre a la audiencia sobre el particular, sobre la utilización que se le da actualmente al acueducto al que nos venimos refiriendo. CONTESTADO: Me contextualicé con el contenido de la demanda y la respuesta que se generó desde la Corporación. Es un acueducto de servicio mixto, eso quiere decir que beneficia a usuarios para consumo humano, pero también reconociendo las actividades agropecuarias que se desarrollan en el área rural, típicamente; también tiene usos para consumo agrícola y consumo pecuario.

PREGUNTADO: el actor popular, el demandante, se queja de que en el actual momento, en la bocatoma del acueducto, se presenta una situación de contaminación por escombros, por animales muertos en algunos casos y por uso de pesticidas en otros. ¿Tiene usted conocimiento sobre este aspecto que origina la inconformidad del actor popular? CONTESTADO: No señor juez, nosotros digamos que este tipo de situaciones las reconocemos a través de peticiones, quejas y reclamos que establece la comunidad o usuarios afectados, en este caso no tenemos antecedentes documentados sobre casos de contaminación que cita. PREGUNTADO: actualmente tiene usted conocimiento sobre la calidad del agua que se suministra a través de este acueducto en la zona mencionada. CONTESTADO: No señor juez, nosotros digamos que en este caso para conocer la calidad del agua del administrador de abasto necesitamos apoyo generalmente de la dirección territorial de salud de Caldas, quien tiene el laboratorio acreditado para este fin ya que las aguas crudas para el consumo requieren unos estándares y unas técnicas de análisis diferentes a las existentes incluso en el laboratorio de Corpocaldas que está destinado a otro tipo de aguas superficiales y aguas contaminadas, como son aguas tan limpias requieren unos análisis más detallados con técnicas específicas que están disponibles en la dirección territorial por lo tanto no, no tenemos conocimiento de eso. […] PREGUNTADO: mencionó usted en el curso de su declaración que lo que se encontraba establecido en este sector al que se ha venido aludiendo, particularmente a la vereda las Margaritas y las Mercedes, existe un abasto, podría usted explicar cuál es desde el punto de vista técnico la diferencia entre un abasto y un servicio de acueducto como servicio público. CONTESTADO: la Ley 142 del 94 estableció el esquema y la prestación del servicio público domiciliario, entre ellos el acueducto. Digamos que una de las grandes falencias de la ley es que establecía la creación de empresas prestadoras del servicio de acueducto y alcantarillado a cargo de personas jurídicas específicamente creadas para este fin; sin embargo, digamos que a nivel rural encontramos que los esquemas son completamente informales hasta antes de que fueran reconocidos mediante el Decreto 1898 del 2016, entonces la gran diferencia que hace este decreto es que por primera vez después de muchísimos años el estado reconoce la prestación de servicios a través de empresas asociativas generalmente comunitarias, sin ánimo de lucro, que prestan este servicio generalmente por tradición, porque el padre lo hacía, ¿cierto? y el fontanero digamos que adquiere esa obligación muchas veces por historia de su familia, este tipo de esquemas funcionan de alguna manera porque las redes van creciendo conforme a como va creciendo la comunidad. En otras ocasiones actores como el comité de cafeteros u otros gremios económicos establecen unas redes iniciales de las cuales los usuarios se pegan a través de conducciones y van creciendo, cierto; entonces, en algún punto, cuando el esquema es tan grande, alguien se encarga de la administración y sobre todo de la operación de la bocatoma; la bocatoma muchas veces es vulnerable a ser tapada por residuos, por hojas, por troncos, por vegetación y esto requiere un mantenimiento continuo, entonces aquí es donde nace la iniciativa de líderes comunitarios para realizar limpieza y prestar unos mínimos en el servicio, entonces son completamente esquemas diferentes el de ley 142 que define empresas prestadoras de servicio de acueducto, es el que reconocemos principalmente cabeceras municipales como Manizales donde aguas de Manizales y empresas con la capacidad técnica, financiera y operativa prestan el servicio con calidad y como lo establece la norma, mientras que los esquemas diferenciales de prestación del servicio pues obviamente son aún reconocidos en medio de la informalidad que trabajan con unos mínimos de calidad pero obviamente la norma los orienta a ceñirse un poco a la formalidad en el sentido de prestar servicios con calidad y con una estructura administrativa, financiera y operativa más idónea. PREGUNTADO: un abasto digamos como de agua, cómo digamos es el proyecto o gestión que debe contener para efectos digamos de llevarlo a ese esquema de formalización, según el esquema diferencial al que usted ha referido en el curso de esta declaración. CONTESTADO: bueno la misma norma, el Decreto 1898 del 2016, compilado en el 1077, establece que los administradores de abasto pueden o más bien deben elaborar unos planes de gestión. Los planes de gestión están orientados a que de manera gradual se incorporen diferentes mejoras a nivel documental pero también a nivel de obras de infraestructura en las redes de distribución de acueducto con el fin de mejorar la prestación del servicio, teniendo en cuenta que generalmente se utiliza un agua cruda, sin tratamiento, sin plantas de potabilización, lo que promueve esta norma es que inicialmente el administrador de

abasto informe a la comunidad beneficiada del acueducto que el agua no es para el consumo humano ya que es un agua cruda sin tratamiento, cuáles son las actividades mínimas a las que debe someter al agua para consumo, cierto, entonces ya es hervirla sobre los 100 grados Celsius, adicionar desinfectantes como cloros, hipocloritos, etcétera, diferentes sustancias químicas que pueden servir para este efecto, con el fin de que la comunidad beneficiada por el servicio no se afecte sanitariamente, pero posteriormente digamos que la norma lo que indica es que este administrador debe alcanzar un esquema de operación muy similar al de una cabecera urbana pero escalando todas las condiciones para la prestación del servicio, en las condiciones del área rural. Entonces no se requieren por ejemplo sistemas sofisticados de tratamiento de aguas para potabilizar pero si unas unidades mínimas que remuevan sólidos y que en lo posible remuevan patógenos, tales como coliformes totales o fecales que son las principales fuentes de contaminación y de afectación a la salud. Entonces, digamos que lo que promueve la norma es lograr mejorar la prestación del servicio haciendo el agua potable; para esto, digamos que es importante, digamos que si bien ese es el plan de gestión, es importante que para la ejecución del plan de gestión las empresas comunitarias o el prestador del servicio a través de organizaciones sin ánimo de lucro, se consoliden en una estructura administrativa que tenga la capacidad operativa y financiera de garantizar este servicio, para tal fin la misma norma establece que el municipio debe dar la orientación, la asesoría y el apoyo administrativo y financiero para que esto pues se cumpla a cabalidad en cada municipio y a su vez el departamento puede apoyar esta tarea, lo sé que lo viene haciendo el Departamento de Caldas a través de la Gobernación, a través de la secretaría de vivienda y también el Ministerio de vivienda, ciudad y territorio a través del Viceministerio de Agua presta apoyo a su vez al departamento para cada vez robustecer este esquema operativo, pues que realmente es nuevo pero que debe empezar a avanzar porque es una norma relativamente nueva del 2016 pero que a la fecha, ya por ejemplo en el Departamento de Caldas está en ejecución a través del diagnóstico que inició hace dos años la Gobernación de Caldas. PREGUNTADO: cuál entonces es el papel que se cumple pues desde Corpocaldas y puntualmente desde la sección a la que usted hace parte en ese esquema de gestión. CONTESTADO: pues no, realmente el Decreto 1898… no establece… si es de obligaciones, digamos que establece obligaciones y tareas para el administrador de abasto en este caso para la formulación del plan de gestión; para el municipio, para que asesore y apoye técnica, económicamente al administrador de abasto y al Departamento. Digamos que las autoridades sanitarias y las autoridades ambientales tienen las mismas tareas, no cambian respecto a lo que se viene haciendo, a la autoridad sanitaria en cuanto al control de la calidad del agua, hacer monitoreos y promover la legalización del usuario y a la Corporación como autoridad ambiental en este caso, digamos que nos compete el otorgamiento de la concesión de aguas de acuerdo con la solicitud que el usuario presente ante la Corporación. PREGUNTADO: refirió usted que corresponde al municipio apoyar financieramente ese esquema, pero puntualmente cómo se debe financiar la gestación de ese proyecto. CONTESTADO: bueno digamos que en sesiones de trabajo yo he participado en mesas temáticas del Concejo territorial de Salud Ambiental que es un concejo interinstitucional donde se ha tratado este tema con diferentes empresas, entre ellas prestadores de servicio estructurados y la Gobernación de Caldas. No han asistido los municipios pero lo que se espera es que el Departamento de acuerdo con la estructura administrativa que está gestionando para promover el tema, va a dar asesorías y las está suministrando en los diferentes municipios y ellos están orientando el cómo van a orientar el tema a nivel de cada municipio, digamos que una de las propuestas, no tendría una respuesta concreta, pero una de las propuestas es que cada municipio en función de las prioridades, de los diferentes acueductos que tenga y prioridades en función de la contaminación que estén percibiendo los cuerpos de agua, de la cantidad de personas beneficiadas de cada acueducto, realice una priorización de este tipo de administradores de abasto y sobre ellos genere pues la asesoría y la financiación que este tipo de administradores deben recibir de parte del municipio. PREGUNTADO: la comunidad tiene algún cargo en ese esquema o en ninguno. CONTESTADO: depende, lo que pasa es que aquí por ejemplo veo interacción del comité de cafeteros, en algunas zonas del departamento he escuchado que al comité le interesa en algunos acueductos asumir la prestación de ese servicio, identificarse directamente como un administrador de abasto, otra opción es que a través de la comunidad, a través de una asociación o una organización sin ánimo de lucro se conformen como tal para poder

prestar el servicio, cualquiera de los dos esquemas podría aplicar. […] PREGUNTADO: ha mencionado usted varias veces el esquema de autoridad, perdón, la entidad hidrosanitaria, podría precisar para el caso puntual quién funge como autoridad hidrosanitaria respecto a este acueducto de abasto. CONTESTADO: la autoridad sanitaria es la dirección territorial de salud de caldas que tiene las funciones de hacer seguimiento y vigilancia y control a la calidad del agua para consumo. […] PREGUNTADO: bajo las respuestas dadas anteriormente y el manifestar de que usted hace parte de una mesa a nivel departamental en donde hacen parte algunas entidades como la gobernación, dirección territorial, puede decirnos cuál es la razón por la cual el Departamento todavía no se ha prestado con los municipios a efecto de coadyuvar su labor en el tema relacionado con la prestación de estos servicios de sectores rurales de acueductos. CONTESTADO. Bueno yo lo que noto es que como la norma es relativamente nueva, es del 2016, por experiencia y no sé si valga la pena decirlo pero he notado que una norma cuando se expide tiene efecto sólido hacia los dos o tres años de vigencia, en este caso como el tema Incluso en algunos apartes la norma tiene elementos por desarrollar a través de normatividad reglamentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, es posible que en espera de algunos insumos todavía estemos como territorio, como entes territoriales, pendientes de que esos insumos sean generados para poder realizar nuestra labor o la tarea que le corresponde a cada entidad; sin embargo, lo que si observo es que como la Gobernación de Caldas a través de la secretaría de vivienda gestiona, es el gestor del plan departamental de agua, se ha puesto en la tarea de realizar la tarea que le corresponde, valga la redundancia, por norma de hacer el diagnóstico de acueductos rurales; entonces, ellos ya vienen haciendo esa tarea, ya vienen muy adelante casi que terminando el diagnóstico de más de 500 acueductos en zona urbana y posteriormente a esto me imagino que con el insumo del diagnóstico frente a cada municipio hará la tarea de gestionar cuál va a ser la aplicación y cómo va prestar el apoyo para que los esquemas diferenciales pues empiecen a operar correctamente. PREGUNTADO: teniendo en cuenta esa situación, entonces usted puede explicarnos bajo su experiencia y el tiempo que lleva en Corpocaldas, ¿cómo hacen las comunidades rurales para efectos de obtener el recurso hídrico y poderlo llevar al consumo humano y doméstico? CONTESTADO: bueno generalmente lo que encontramos en campo son usuarios que como lo dije hace un rato van creciendo,

¿cierto?... inician con una estructura mínima en algunos casos desarrollada por otro gestor o muchas veces por la misma comunidad y van incrementando en función de como va creciendo el centro poblado van añadiendo tubería y tubería y van realizando derivaciones de la conducción principal para la prestación del servicio. Digamos que es un servicio muchas veces antitécnico, que no acoge las recomendaciones establecidas en la norma para diseño de conducciones y, por ende, en lo que nos competen, son obras que generan altas pérdidas de agua; generalmente si un acueducto urbano por ejemplo presenta pérdidas del 40%, un acueducto rural fácilmente puede presentar pérdidas del 70%; entonces, por eso muchas veces promovemos como autoridad ambiental que la legalización o, más bien, nuestros usuarios críticos para legalización son los acueductos rurales y por eso hacemos pues como llamados y campañas a través de los procesos de cultura del agua llamados a que la gente se legalice para evitar este tipo de desperdicios; el uso generalmente es para humano, doméstico, consumo humano doméstico, pero también observamos el desarrollo de actividades agropecuarias en cada predio y también una fracción del agua que es conducida para cada predio es destinada para estos usos; entonces… también cuando se entrega agua para bebederos en actividad pecuaria no hay un control adecuado de la entrega sino que simplemente se deja corriendo el agua para consumo de los animales y es esto sobre lo que nosotros hacemos control, sobre que exista un ahorro y uso eficiente del agua a través, primero, de la concesión de aguas; y, segundo, a través del plan de ahorro y uso eficiente de agua, que es un instrumento de control que nos ayuda a mitigar inicialmente las pérdidas, pero pues la idea final es evitar totalmente las pérdidas de agua y que la prestación del servicio sea eficiente. PREGUNTADO: sabe usted si por parte de Corpocaldas o algún otro organismo se han realizado una serie de campañas en lo que tiene que ver con la comunidad del acueducto de las Margaritas y las Mercedes en el municipio de Manzanares. CONTESTADO: Sí señor, nuestras campañas digamos que son generales, vamos acá a centro poblado o acá cabecera municipal principalmente y hacemos mecanismos de difusión a través de dos tipos de campaña,  una son las campañas o jornadas

ambientales en cada localidad donde orientamos a los usuarios en general y hay otros programas de cultura del agua que se ofrecen desde otra área de la corporación. Es una dependencia específica que trata la sensibilización y educación ambiental desde donde se ofrecen también este tipo de apoyos y orientaciones, la verdad no creo que haya una acción específica sobre… para el caso particular sobre el administrador de abasto, pero a nivel municipal digamos que las campañas ofrecidas desde la cabecera municipal lo que pretenden es eso, es lograr un llamado pues como a toda la comunidad […]”.

Testimonio que rindió la ingeniera Adriana Mercedes Martínez Gómez⁸⁴, en el que se resalta lo siguiente:

“[…] PREGUNTADO: ¿tiene la testigo algún conocimiento personal, particular y directo sobre esos hechos que le pone en conocimiento el Despacho?, si es así sírvase hacer una narración lo más breve pero también lo más completo posible de cuanto le conste sobre el particular. CONTESTADO: sí su señoría, conozco el caso, he participado de esta acción popular desde sus primeros inicios, inclusive pues desde la contestación que da la Corporación Autónoma Regional. Con respecto a este caso y tal como lo dijimos en la contestación de la demanda, la Corporación Autónoma Regional no tiene competencia en las pretensiones que tiene el actor popular. La Corporación Autónoma Regional es la autoridad ambiental competente y nuestro ejercicio de autoridad ambiental está relacionado con el otorgamiento de la concesión de aguas; no obstante, nosotros adelantamos los trámites que a bien los usuarios solicitan a nuestra entidad. Sin embargo, esta comunidad ha sido renuente a legalizar el uso que tiene y por eso pues a la fecha no tienen concesión de aguas, pero la corporación digamos que es la autoridad para otorgar concesiones porque administramos el recurso, pero nosotros no podemos obligar a las comunidades a que se legalice pues ni a la comunidad ni a ningún usuario. Nosotros pues cuando los usuarios no… no se legalizan, y si están produciendo un daño sobre los recursos naturales o el medio ambiente pues tenemos otra serie de instrumentos como es el proceso sancionatorio ambiental. No obstante, el consumir agua por sí misma no se está generando daños ambientales. La Corporación Autónoma Regional también de la mano con las administraciones municipales quienes son, por ley, las entidades encargadas, pues ha venido adelantando una serie de acciones de mejoramiento de las microcuencas abastecedoras de acueductos veredales y, para el caso que nos ocupa, la corporación, de la mano con la administración municipal como le digo, ha hecho ejercicios de mejoramiento de la protección de la cobertura vegetal en la cuenca con el fin de regular el caudal de la misma, este mejoramiento pues se ha hecho a través de la Línea Amarilla y a través de la regeneración natural de la vegetación en la zona. Las demás pretensiones que tiene el actor popular, cual es la reposición de acueducto, lo que tiene que ver con la administración de la junta y lo que él manifiesta del fontanero, pues realmente la Corporación no tiene ningún tipo de injerencia legal en el tema, ni por función. Con respecto a lo que menciona al actor popular en lo que tiene que ver con la contaminación por escombros y por residuos sólidos, pues esa es una tarea que tampoco es de competencia de la corporación toda vez que el encargado del manejo de los residuos sólidos es la administración municipal, pues… a través de sus dependencias, la ley en Colombia establece que el manejo de escombros también es responsabilidad de los municipios y son ellos quienes deben adelantar las diferentes campañas de sensibilización para que las comunidades hagan un manejo adecuado porque finalmente son las mismas comunidades las que están contaminando sus propias aguas con los residuos y con los escombros; es por eso que en la primera fase de este proceso se solicitó la vinculación de la comunidad toda vez que es la comunidad misma la que debe hacerse partícipe y responsable de las gestiones que se realicen en el territorio para disminuir la contaminación por residuos sólidos, escombros y mejorar todo lo que tiene que ver con el mantenimiento de las redes de los acueductos. PREGUNTADO: según el conocimiento que afirma tener sobre la demanda que origina el presente proceso, ilustre a la audiencia sobre de qué manera el hecho de que por parte de los usuarios del acueducto que nos ocupa, se tomen las

⁸⁴ Cfr. Índice 2 de SAMAI. Folios 188 a 190 del documento denominado “4_ED_002CDNO1A”. Asimismo, ver Índice 19 de SAMAI.

medidas, la gestión, encaminada a obtener la licencia, la concesión de aguas, ¿de qué manera digo, interroga el Despacho, favorecen dicha legalización de la concesión de aguas y la protección el mejor manejo de… la adecuada protección de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante? CONTESTADO: pues su señoría, tener la concesión de aguas implica en primera instancia estar legal; ¿cierto?, que todo ciudadano colombiano debería propender por hacer un uso legal de los recursos, naturales, lo otro es que a través de las concesiones de agua se realiza la administración del recurso natural. En nuestro departamento y en muchos municipios a veces la gente es renuente a legalizarse porque hay abundancia del recurso y todo el que necesita agua tiene de donde tomarlo. Cuando empieza a haber escasez como se ha presentado en algunas épocas, por ejemplo en el año 2016 en donde empieza a haber escases porque hay sequía, porque hay un fenómeno del niño donde hay mucho verano y empieza a haber menos cantidad de agua, el estar legalizado les ayuda a tener la prioridad en el uso del agua, esa es la principal ventaja que tiene el tener una concesión legalizada, que tienen prioridad… obviamente el uso humano siempre será prioridad pero digamos que tiene la prioridad en el uso de la fuente y lo otro pues es estar legales porque aquí todo el país, todos tenemos que tratar de estar legales; no obstante, pues las comunidades son reacias en muchas veces a legalizarse por varias razones y la principal es que cuando se otorga una concesión de aguas nosotros lo hacemos a través de algo que llamamos los módulos de consumo y esos módulos de consumo lo que hacen es verificar la cantidad de agua que efectivamente se necesita para abastecer las necesidades y ese es el agua que la corporación le otorga a través de la concesión de aguas y como le digo su señoría, como sobre todo en las zonas rurales estamos enseñados a que hay mucha agua pues ellos están enseñados a desperdiciar el agua y al obtener la concesión de aguas pues ya no pueden desperdiciar porque tienen un uso digamos que restringido a las necesidades que se identificaron durante el proceso de concesión de aguas. […] PREGUNTADO: Doctora Diana, refirió usted el esquema de módulos de consumo. Podría usted, de la manera más sencilla posible ¿en qué consiste el tema del módulo y como o qué implicaciones tiene la administración del recurso, que usted también lo refirió en el curso de su relato inicial? CONTESTADO: La idea de las concesiones de agua es que se haga un uso racional del recurso hídrico y que la disponibilidad de agua que hay en una fuente hídrica sea repartida equitativamente entre los usuarios que necesitan de ella. Los módulos de consumo es un dato de cantidad de agua que se necesita por actividad. Entonces, digamos que ya está calculado cuánto requiere una persona para su consumo diario, para las necesidades personales y las necesidades colectivas; es decir, que ya hay unos estudios técnicos que dicen cuánta es la cantidad suficiente de agua que una persona necesita para desarrollar toda su vida durante un espacio de tiempo. Igualmente, están los módulos de consumo: cuánta agua se necesita para beneficiar una cantidad de café, cuánta agua necesita una vaca para poder estar, un cerdo; cuánta agua se necesita para producir cierta cantidad de peces, en fin, existe una serie de actividades donde ya se ha parametrizado la cantidad de agua que se requiere. Entonces, lo que la Corporación hace en un proceso de concesión de aguas es preguntarle, inicialmente de manera documental y seguidamente en una visita de campo, cuánta agua necesita el usuario de esa concesión de aguas. Entonces, cuántas personas se van a beneficiar, cuánto ganado tienen, cuánto café tiene, cuántas hectáreas en naranjas tiene, cuantas hectáreas en hortalizas tiene, necesita ese riego, no necesita ese riego, y con eso se calcula la cantidad de agua que necesita el interesado en la concesión de agua y ese es el agua que se otorga. Dentro del acto jurídico que otorga la concesión de aguas se establece que el usuario tendrá que construir una estructura que le permita captar solamente la cantidad de agua que le fue otorgada y ese es uno de los ejercicios que se verifican dentro del seguimiento y monitoreo al uso de los recursos naturales. PREGUNTADO: esa actividad funciona de la misma manera para, digamos, un usuario colectivo; es decir, para efectos de un abasto de agua como el que existe en ese sector. CONTESTADO: Por su puesto que sí, en el abasto de agua se solicita el número de usuarios que van a hacer uso de ese acueducto y también… existe técnicamente, ya calculado… llamamos usuario a una vivienda; usuario no es una persona, usuario es una vivienda. Entonces con el número de usuarios también se tiene unos parámetros de consumo por usuario que están establecidos en la normatividad. Corpocaldas tiene su propia resolución en donde se establecen los módulos de consumo y con este se le otorgan al acueducto. A manera de ejemplo, el acueducto de Manizales tiene un número de usuarios y para ese número

de usuarios se tiene establecidos los consumos. Estos consumos también siempre contemplan un excedente por deficiencias y desperdicios en la conducción. PREGUNTADO: en ese esquema, cuál es digamos la gestión de Corpocaldas ya en la prestación directa del servicio a los usuarios. CONTESTADO: ninguna, o sea, la corporación solo otorga la concesión de aguas y lo único que hace la corporación es verificar que la estructura de captación esté tomando el volumen de agua que se le otorgó durante la concesión, pero la corporación no hace ningún tipo de gestión ni en las estructuras de acumulación, ni en las estructuras de distribución, ni en la administración durante la distribución, la corporación no tiene ningún tipo de competencia en este aspecto. […] PREGUNTADO: refirió usted que en la zona de consuno o en compañía del municipio se han realizado actividades para la recuperación digamos de la cuenca. Podría explicar, en mayor detalle, a qué van dirigidas el establecimiento digamos expresiones como las que usted mencionó o refirió en el curso de su declaración, como Línea Amarilla, a qué va dirigido y cuál es el efecto práctico que esto tiene. CONTESTADO: la Corporación Autónoma Regional, como lo mencioné al inicio de la intervención, es la autoridad ambiental que administra el uso y aprovechamiento de los recursos naturales pero también es la entidad que tiene competencia en la planificación de los recursos naturales y en la gestión para el mejoramiento de los recursos naturales de la mano con las administraciones municipales; en ese sentido, hay una unidad de actuación para la gestión ambiental que se denomina los ABACOS, áreas de abastecimiento de acueductos comunitarios y estas áreas se definen como aquellas zonas de aprovisionamiento del servicio de recurso hídrico para uso y consumo humano. Estos ABACOS están identificados dentro de los ejercicios de planificación y ordenamiento ambiental del territorio que ha hecho la Corporación e igualmente están incorporados como determinantes ambientales dentro de los esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y sobre esas unidades de actuación se generan acciones de gestión de manejo y de mejoramiento. La Corporación dentro de sus planes de acción tiene establecido una línea de presupuesto y una línea de inversión para la gestión en estas áreas identificadas en todos los municipios del Departamento, que obviamente los recursos disponibles en el Estado nunca van a ser los suficientes para intervenir la totalidad de los territorios y es por eso que de la mano de las administraciones municipales se priorizan por años las zonas que van a ir siendo intervenidas para poder pues ir cubriendo todo el territorio. En el marco de ese proyecto, del plan de acción de la corporación, pues se adelantaron gestiones con el municipio de Manzanares para intervenir algunas áreas abastecedoras y esta área abastecedora fue intervenida en el año, bueno ya no recuerdo si fue 2016 o 2017, y entonces esa intervención ¿qué contempla?, pues digamos que la regulación del caudal, quiere decir esto para que el caudal se mantenga constante y permanente depende de la cobertura vegetal que tenga el nacimiento y la línea de escorrentía de ese cuerpo de agua, en ese sentido la corporación de la mano con las alcaldías establece unas áreas de protección ambiental en donde pues no debe haber cultivos, en donde no debe entrar el ganado, en donde lo que se debe es promover la regeneración de vegetación y que haya vegetación y entonces estas zonas son aisladas mediante guaduas y alambre de púa que se pinta de color amarillo, por eso se llama Línea Amarilla, pero la Línea Amarilla a lo que se refiere es a una zona de aislamiento para promover la regeneración de la vegetación protectora buscando la regulación del caudal de las corrientes y un flujo permanente que permita el abastecimiento a estos acueductos comunitarios. […] PREGUNTADO: desde el esquema de planificación del recurso hídrico sabe usted si Corpocaldas ha adelantado estudios o planes que digamos sean de influencia en esta zona donde se encuentra ubicada la vereda las Margaritas, Las Mercedes. CONTESTADO: esa zona hace parte de la cuenca hidrográfica del Río La miel… ¿esa es?… cuenca hidrográfica del rio ¿La Miel? y pues en ese sentido hay un plan de ordenación y manejo de la Cuenca y se han adelantado ejercicios de conocimiento de los recursos naturales a una escala 1 en 25.000. Desconozco si para la microcuenca Llanadas exista ya el plan de ordenación y manejo del ABACO. No sé si ya lo habremos adelantado. Yo sé que Corpocaldas tiene dentro de su plan de acción hacer algunos de estos ABACOS pero no estaría segura si éste ya está dentro de esa priorización. […] PREGUNTADO: se ha dicho en el curso de este proceso y particularmente en la demanda que las entidades demandadas y entre ellas pues Corpocaldas no ha realizado ningún ejercicio de sensibilización frente al uso del recurso hídrico, podría manifestar usted si desde la dirección o los programas de los que usted tiene conocimiento se adelantan, se han

realizado campañas de sensibilización, educación ambiental, que repercutan digamos como sobre esta comunidad. CONTESTADO: sí, en la zona de Llanadas nosotros hemos venido adelantando una serie de ejercicios a través del PDP, que es el programa de desarrollo del Magdalena centro, digamos que eso se ha hecho en el marco de otro tipo de actividades que tiene la Corporación, sobre todo en lo que tiene que ver con la gestión del recurso hídrico por el uso de pequeñas centrales de generación hidroeléctrica que en la zona de Llanadas también tenemos algunas inquietudes comunitarias por el uso del recurso hídrico para generación en pequeñas centrales hidroeléctricas porque es que la zona de Llanadas es una zona muy rica en agua, allá hay bastante agua y hay una serie de proyectos, entonces en el marco de esos proyectos se han realizado mesas de trabajo con las comunidades. Yo no sé si el sector de Llanadas es muy grande y si la vereda Las Mercedes quedará muy arriba, no sé si de pronto usted me dirá, pero en Llanadas, Llanadas, con la comunidad de Llanadas, se han realizado jornadas de sensibilización y técnicos de Corpocaldas han ido a hacer sensibilización sobre la importancia en la legalización para el uso del recurso a través de las concesiones de agua, si lo hemos hecho […]” (Destacado fuera de texto).

Adicional a lo anterior, se aportaron copia de: i) la Resolución núm. 077 de 2 de marzo de 2022⁸⁵ expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, por la cual se fijan los lineamientos para demarcar la faja forestal protectora de los nacimientos y corrientes de agua localizados en suelos rurales de la jurisdicción de Corpocaldas; ii) la Resolución núm. 471 de 30 de diciembre de 2009⁸⁶ expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, por medio de la cual se define la estructura ecológica principal del territorio de jurisdicción de Corpocaldas; y iii) del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Manzanares⁸⁷.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procederá, en primer orden, a determinar cuáles son los presupuestos y pruebas que fundamentan la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, en este caso concreto, y posteriormente a determinar las competencias de las entidades y personas en relación con las vulneraciones y amenazas.

Análisis en relación con la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en materia de saneamiento básico y acueducto y agua potable en la vereda Las Mercedes

La Sala considera que, contrario a lo manifestado por el Municipio de Manzanares y por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, sí se encuentra probada la amenaza y vulneración del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en materia de acueducto, saneamiento básico y agua potable, en relación con la vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares.

⁸⁵ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Folios 104 a 109, cuaderno núm. 1.

⁸⁶ Cfr. Índice 1 de SAMAI. Folios 110 a 126, cuaderno núm. 1.

⁸⁷ Cfr. Índice 1 de SAMAI. cuaderno denominado “10_ED_005ANEXOFOLIO297”.

En efecto, mediante el Oficio de 11 de abril de 2017 identificado con el núm. 2017-IE-00009040, suscrito por el Subdirector de Infraestructura Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, se informó, a partir de la visita de asesoría técnica realizada a la vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares, lo siguiente:

Que en la microcuenca Las Margaritas y Las Mercedes nace la quebrada Las Margaritas, afluente de la quebrada Santa Bárbara, la cual surte las veredas Las Margaritas y Las Mercedes y se explica, adicionalmente, por un lado, que “[…] [e]l acueducto de Las Margaritas funciona por gravedad, cuenta con bocatoma, conducción por manguera, tanque de almacenamiento con capacidad para 64.000 litros desde el que se distribuye por tubería el agua a 130 familias de la jurisdicción de Las Margaritas y Las Mercedes […]”; y, por el otro, que a “[…] [l]as Mercedes llega un acueducto con bocatoma independiente conducido por gravedad, tiene dos tanques desarenadores y un tanque de almacenamiento para 60.000 Its desde donde se distribuye el agua por tubería de 3” que posteriormente se reduce a 2 Vz”, abastece a 40 usuarios” […]”.

El informe de la Corporación Autónoma Regional de Caldas explica que, una vez analizado el panorama fáctico, producto de la visita técnica y las entrevistas realizadas a la comunidad, “[…] existen deficiencias de tipo Ambiental, Técnico y Administrativo en cuanto al manejo dado al sistema de acueducto veredal de Las Mercedes […]”, relacionadas con: i) se verificó que “[…] no existe trámite de Concesión de aguas de la Junta de la vereda Las Mercedes […]”; ii) “[…] Se tiene un solo Fontanero con cargo a 3 de las Juntas del sector (acueducto de Las Margaritas, El Aliso y Las Mercedes), quien adicionalmente tiene negocios particulares en la zona (propietario de finca), lo cual reduce sustancialmente la disponibilidad de tiempo para atender daños, solicitudes y fallas del servicio […]”; iii) se verificó la “[…] [o]bsolescencia en las redes de acueducto, teniéndose un 80% en tubería galvanizada en mal estado y reposiciones en tubería Presión Gerfor solo en algunos tramos […]”; iv) se verificó la existencia de “[…] [c]ontaminación por escombros, basuras y animales muertos en la cabecera donde se tiene la toma de agua del acueducto […]”; v) se encontró “[…] [c]ontaminación por pesticidas, abonos y otras prácticas agrícolas […]”; vi) “[…] [d]esperdicio de agua en los bebederos y zonas de potreros; […]” vii) falta de comunicación entre la comunidad y las entidades estatales para la organización del acueducto, en atención a que la comunidad rechaza la instalación de medidores; y

viii) “[…] [a]usencia de labores de sensibilización frente al recurso hídrico y las

obligaciones que se derivan ante las comunidades que se ubican en la parte baja de las microcuencas abastecedoras […]” (Destacado fuera de texto).

Con fundamento en lo anterior, la Corporación Autónoma Regional de Caldas recomendó, en el informe técnico, adelantar diversas actividades, entre ellas: i) trámites de legalización que incluyan los de concesión de agua para regular caudales, protección del nacimiento, recuperación de obras en la bocatoma y desarenadores, campañas de reforestación y restitución de cerramientos con franja amarilla, imposición de comparendos ambientales y querellas ante inspección de policía; todo ello con el propósito de elaborar un diagnóstico detallado y de caracterización del afluente donde se toma el agua y de los beneficiarios del mismo;

ii) analizar la gestión del fontanero y las necesidades actuales del sistema que atiende; iii) realizar gestiones ante las autoridades competentes con el objeto de adelantar la reposición de redes obsoletas y dañadas, garantizar el suministro e instalación de materiales para generación de ahorro, control de la calidad y cantidad del agua, así como la realización de actividades que propendan por la potabilización del agua y tratamiento para consumo que garanticen una labor eficiente desde lo técnico y operativo del sistema de acueducto; y iv) realizar campañas educativas y socializar el comparendo ambiental y otras medidas de represión frente a los temas de contaminación, usos indebidos de pesticidas y plaguicidas, daños ambientales en microcuencas y en general, para la conservación de la fuente.

Se trata de un asunto conocido, tanto por la comunidad de la vereda como por Corporación Autónoma Regional de Caldas y por el Municipio de Manzanares, este último que, mediante Oficio de 18 de abril de 2017, identificado con el núm. 240,06,01-028/2017, suscrito por el Secretario de Planeación e Infraestructura del Municipio de Manzanares, Caldas, informó, entre otros aspectos, que el acueducto de la vereda Las Mercedes presenta falencias en sus redes, que requieren recursos para su mantenimiento.

Si bien es cierto, se encuentra probado que la Corporación Autónoma Regional de Caldas y el Municipio de Manzanares, con anterioridad a la fecha del informe técnico, comunicado mediante Oficio de 11 de abril de 2017, han realizado algunas actuaciones orientadas a superar la amenaza y vulneración del derecho e interés colectivo, entre ellas, se han adquirido algunos predios por importancia ambiental, se han celebrado algunos contratos con el propósito de gestionar la microcuenca que abastece el acueducto que influencia las veredas Las Margaritas y Las Mercedes y, a junio de 2019, se estaba elaborando el plan de manejo para las microcuencas abastecedoras de acueductos veredales, incluidas las

correspondientes a las veredas Las Margaritas y Las Mercedes y se habían realizado algunas campañas o jornadas ambientales educativas que, según explicó el ingeniero Juan Carlos Bastidas Tulcán, en su testimonio, son generales y para toda la comunidad ⁸⁸ , lo cierto es que esta Sala encuentra probada la amenaza del derecho e interés colectivo con ocasión de: i) las deficiencias ambientales y técnico administrativas en cuanto al manejo del sistema de acueducto veredal, derivadas de la ausencia de concesión de aguas, de algún trámite orientado a obtener la concesión o del trámite de investigaciones administrativas derivadas de dicha situación; ii) la situación en torno a la falta de mantenimiento de las redes de acueducto veredal, la obsolescencia en las redes de acueducto y la verificación de que cerca de un 80% de las redes se encuentra en mal estado; iii) el desperdicio de agua en bebederos y potreros, que puede ocasionar escases del recurso hídrico; iv) la ausencia del servicio de agua potable en condiciones de disponibilidad continua y suficiente, de calidad y accesible para la comunidad; y v) la falta de articulación entre la comunidad y las instituciones en torno a la prestación del servicio de acueducto, agua potable y saneamiento básico y, por ende, la ausencia de labores de sensibilización específicas, frente al recurso hídrico.

Adicional a lo anterior, se encuentra probada la vulneración del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en relación con el servicio de acueducto, agua potable y saneamiento básico, en la vereda Las Mercedes, con ocasión de la contaminación por escombros, basuras y animales muertos en la cabecera donde se tiene la toma de agua del acueducto y la contaminación por pesticidas, abonos y otras prácticas agrícolas.

La Sala considera que la amenaza y vulneración del derecho e interés colectivo, en el caso concreto, es responsabilidad de la comunidad de las veredas Las Margaritas y Las Mercedes, en la medida en que se encuentra probado que es esta la causante de la contaminación por escombros, basuras y animales muertos en la cabecera donde se tiene la toma de agua del acueducto veredal y de su cauce; e igualmente, de la contaminación por pesticidas, abonos y aquella derivada de otras prácticas agrícolas.

⁸⁸ El testigo manifestó, al ser preguntado sobre si la Corporación Autónoma Regional de Caldas o algún otro organismo había realizado campañas en la comunidad del acueducto de Las Margaritas y Las Mercedes, lo siguiente: “CONTESTADO; Sí señor, nuestras campañas digamos que son generales, vamos acá a centro poblado o acá cabecera municipal principalmente y hacemos mecanismos de difusión a través de dos tipos de campaña, una son las campañas o jornadas ambientales en cada localidad donde orientamos a los usuarios en general y hay otros programas de cultura del agua que se ofrecen desde otra área de la corporación. Es una dependencia específica que trata la sensibilización y educación ambiental desde donde se ofrecen también este tipo de apoyos y orientaciones, la verdad no creo que haya una acción específica sobre… para el caso particular sobre el administrador de abasto, pero a nivel municipal digamos que las campañas ofrecidas desde la cabecera municipal lo que pretenden es eso, es lograr un llamado pues como a toda la comunidad […]” (Destacado fuera de texto).

Asimismo, la vulneración y amenaza es responsabilidad de la Corporación Autónoma Regional de Caldas y del Municipio de Manzanares, en la medida en que no se encuentra probado que estas autoridades hayan realizado, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, actuaciones de vigilancia y control orientadas a prevenir o mitigar los hechos vulnerantes y amenazantes, con el objeto de, respectivamente, garantizar el servicio público de saneamiento básico, transversal a la protección del medio ambiente; y la prestación del servicio público de acueducto y agua potable en el área rural y en los términos y parámetros establecidos por el Decreto núm. 1898 de 23 de noviembre de 2016, que reguló la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales.

En este punto, se resalta que, para la Sala, no es de recibo el argumento planteado por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, relativo a que ella no es responsable de la vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados ni que le corresponden las acciones ordenadas por el Tribunal porque “[…] la protección de los nacimientos, corrientes de agua y sus fajas forestales protectoras, corresponde a los propietarios de los inmuebles rurales, siendo estos particulares o al municipio, quien […] es el guardián del espacio público, razón de más para indicar que no se pueden endilgar acciones en cabeza de mi representada que recaen sin lugar a dudas en cabeza de la entidad territorial […]” y que para la captación de aguas de dominio público se requiere solicitar y obtener la concesión para el uso de aguas de esta categoría, lo cual no le corresponde.

Ello por cuanto, la sentencia proferida por el Tribunal, por un lado y como se indicó anteriormente, le impuso a la Corporación Autónoma Regional de Caldas algunas órdenes de vigilancia y control como máxima autoridad ambiental, las cuales deben ser entendidas en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias; y, por el otro, se ordenó al Municipio, entre otras: i) adaptar el Sistema de Abasto de la Vereda Las Mercedes al esquema diferencial; ii) que, “[…] previa socialización del proyecto con la comunidad que habita la vereda Las Mercedes -, deberá brindar el apoyo jurídico, técnico y económico para que en dicha comunidad se constituya una persona jurídica sin ánimo de lucro o una empresa comunitaria encargada de la administración de tal esquema diferencial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 del Decreto - Ley 2811 de 1974; igualmente para que tramite y obtenga la concesión de aguas para el funcionamiento de dicho abasto de agua ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas […]”; iii) Hacer un diagnóstico del estado físico y de funcionamiento actual de las redes que distribuyen y abastecen de agua a los

habitantes de la vereda Las Mercedes y a partir del mismo, contratar y ejecutar las obras que resulten de rigor para su reparación, reposición, ampliación y mejoramiento de conformidad con el diagnóstico efectuado; y iv) hacer campañas educativas con la comunidad.

Consecuencialmente, se dispuso en la sentencia proferida, en primera instancia, “[…] exhorta[r] a los habitantes de la vereda Las Mercedes, a través del Presidente de la actual Junta del Agua […], o quien haga sus veces, para que presten toda su colaboración al municipio de Manzanares a efectos de llevar a cabo la implementación del sistema diferencial de prestación del servicio de agua en los términos del Decreto 1898 de 2016 y el trámite de concesión para el uso del agua que abastece dicho “acueducto veredal” […]”.

En orden a lo anterior y, en especial, teniendo en cuenta el marco normativo y desarrollo jurisprudencial indicado supra, la Sala considera, por un lado, que a la Corporación Autónoma Regional de Caldas le asisten deberes de vigilancia, protección y control en materia ambiental en el área de jurisdicción, que implican una obligación de protección de los nacimientos, corrientes de agua y sus fajas forestales protectoras; y, por el otro, que la sentencia proferida, en primera instancia, no le impartió la orden de “solicitar” y “obtener” la concesión para el uso de aguas, pues se trata de una obligación impuesta al Municipio de Manzanares.

Por lo anterior, la Sala considera acertada la decisión del Tribunal en cuando declaró la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna y, en consecuencia, se confirmará en lo pertinente la sentencia de 2 de julio de 2021.

Análisis en relación con la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la vereda Las Mercedes

La Sala considera, como se precisó en el título denominado “[…] [m]arco normativo del derecho e interés colectivo relativo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles […]”, que este derecho e interés colectivo se considera vulnerado o amenazado cuando se acredita la existencia de un hecho riesgoso de carácter natural o antrópico que pueda y deba ser controlado de manera eficiente y eficaz con el objeto de garantizar los derechos de las comunidades y personas y con el propósito de garantizar las condiciones normales de vida en un

territorio determinado. En efecto, esta Corporación⁸⁹ explicó que su finalidad se orienta a “[…] precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, [y] busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio […]”.

La Sala, una vez revisado el expediente, advierte que el Tribunal, en la sentencia apelada, dispuso amparar, entre otro, el derecho la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, previsto en el literal “L” del artículo 4 de la Ley 472, al considerar, en forma general y aplicable a todos los derechos amparados, que se advierte un riesgo para la comunidad que debe ser conjurado con acciones afirmativas “[…] en aras de evitar la concreción de daños como: afectación de la salud de los habitantes de la vereda Las Mercedes por suministro de agua no apta para su consumo; desabastecimiento de agua por indebido mantenimiento y cuidado de la cuenca hidrográfica, por uso irracional del recurso y por fallas y falencias de la red abastecedora […]”.

Pues bien, la Real Academia Española ha definido la acepción “desastre” como aquella “[…] [d]esgracia grande, suceso infeliz y lamentable […]”. Asimismo, se ha entendido que la expresión “calamidad” se define como aquella “[…] [d]esgracia o infortunio que alcanza a muchas personas […]”.

A su turno, el artículo 4 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 ⁹⁰, sobre definiciones aplicables a la ley de gestión del riesgo de desastres, define, por un lado, la “Amenaza” como aquel “[p]eligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales […]” (destacado fuera de texto);

Por el otro, la “calamidad pública” se define como “[…] el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o

⁸⁹ Sección Primera. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00315-01(AP).

⁹⁰ Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones

pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción […]” (Destacado fuera de texto);

Y, por último, “Desastre”, se define en la normativa como “[…] el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción […]” (Destacado fuera de texto),

Se trata de situaciones de tal envergadura que pueden generar “emergencias”, entendidas estas como aquellas situaciones “[…] caracterizada[s] por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general […]” y que requieren adicionalmente acciones de gestión del riesgo, como procesos sociales e institucionales de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación, para generar conciencia sobre el mismo e impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación.

Para efectos de determinar si en este caso se encuentra o no probada la amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, la Sala reitera que, conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, sobre carga de la prueba, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.

Teniendo en cuenta lo anterior y, en especial, los hechos y las pruebas aportadas al proceso, la Sala considera que, en el caso sub examine, no se encuentra probado que la situación en que se encuentra el sistema de abasto de agua en la vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares pueda constituir en

este momento un hecho riesgoso de carácter natural o antrópico no intencional, de las características de desastre o calamidad pública, que implique una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población en un territorio determinado o de la sociedad y que requiera ser abordado desde la perspectiva de la gestión del riesgo de desastres; por el contrario, se trata de una situación que, como se explicó supra, debe ser abordada en el marco del acceso a los servicios públicos de acueducto, saneamiento básico y agua potable, con el objeto de garantizar su prestación eficiente y oportuna a la comunidad de la vereda objeto de esta acción constitucional.

En consecuencia, la Sala considera que la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia, debe ser revocada en cuanto amparó el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

La responsabilidad, competencia y medidas a cargo del Municipio de Manzanares, de la Corporación Autónoma Regional de Caldas y de la comunidad, en la protección del derecho e interés colectivo, en el caso concreto

Teniendo en cuenta que, en este caso, se probó la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos de acueducto, saneamiento básico y agua potable y a que su prestación a la comunidad de la vereda Las Mercedes, del Municipio de Manzanares, sea eficiente y oportuna; la Sala procederá a determinar, conforme lo ordenó el Tribunal y teniendo en cuenta el marco normativo y desarrollo jurisprudencial supra, cuáles son las competencias y medidas a cargo de la parte demandada, necesarias para superar las vulneraciones y amenazas. Asimismo, se determinará, en los términos planteados por los apelantes, si la sentencia proferida por el Tribunal es congruente entre sus consideraciones y las órdenes impartidas.

Sea lo primero resaltar que el actor popular presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas -trámite al que se vincularon la Federación Nacional de Cafeteros y la Junta de Agua de la Vereda Las Mercedes-, en la que pidió el amparo de, entre otros, el derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, con ocasión de, por un lado, las deficiencias en el funcionamiento y administración del acueducto, ausencia de concesión de aguas y redes obsoletas y en mal estado; y, por el otro, la contaminación por escombros, basuras, pesticidas y

animales muertos en la cabecera donde se tiene la toma de agua del precitado abasto, así como por la poca comunicación entre la comunidad y las entidades públicas, lo cual ha ocasionado ausencia de sensibilización, contaminación y desperdicio de agua en bebederos y en zonas de potreros.

144.1 Las pretensiones formuladas por el actor corresponden a, en el marco de los derechos e intereses colectivos invocados: i) la “[…] [p]rotección de la fuente de nacimiento de agua, mediante línea amarilla […]; ii) “[…] [c]ampaña de reforestación en la bocatoma […]”; iii) “[…] [r]eponer sedes obsoletas o que están en mal estado, para generar ahorro […]”; iv) “[…] [c]ontrol de la calidad de agua. Potabilización […]”; y v) “[…] [c]ampañas educativas en el entorno […]”.

El Tribunal, en la sentencia apelada, consideró: i) la prestación de servicios públicos y la garantía del bienestar general corresponde a uno de los fines esenciales del Estado; ii) los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, o por intermedio de las empresas de servicios públicos o de operadores de redes locales, quienes se encuentran vigilados y controlados por el Estado; iii) que, en el evento en que se identifiquen razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la prestación mediante sistemas de acueducto, alcantarillado o el servicio de aseo en los centros poblados rurales, se podrá implementar soluciones alternativas, en los términos de la normativa correspondiente; iv) que los administradores de abastos de agua y de puntos de suministro -como mecanismos alternativos- no son personas prestadoras del servicio público de acueducto; v) que el seguimiento a estos esquemas diferenciales corresponderá al municipio; vi) que en materia de protección y cuidado del medio ambiente y de las cuencas abastecedoras de acueductos se verifica una competencia concurrente entre los municipios y las corporaciones autónomas regionales, correspondiendo, además, a estas últimas la obligación de tramitar y otorgar las concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables.

Por todo lo anterior, el Tribunal consideró en relación con el Municipio, lo siguiente:

“[…] Corresponde entonces al municipio de Manzanares asumir, como debe ser, sus competencias frente al “acueducto veredal” de Las Mercedes a fin de superar los inconvenientes de tipo administrativo y técnico que presenta el mismo-; en consecuencia, se le ordenará a dicho ente territorial lo siguiente:

Adaptar el Sistema de Abasto de la Vereda Las Mercedes al esquema diferencial previsto en el Decreto 1898 de 2016 "Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales".

Para tal efecto, el municipio de Manzanares – previa socialización del proyecto con la comunidad que habita la vereda Las Mercedes -, deberá brindar el apoyo jurídico, técnico y económico para que en dicha comunidad se constituya una persona jurídica sin ánimo de lucro o una empresa comunitaria encargada de la administración de tal esquema diferencial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 del Decreto - Ley 2811 de 1974; igualmente para que tramite y obtenga la concesión de aguas para el funcionamiento de dicho abasto de agua ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas.

[…]

Para el cumplimiento de dicha orden se concede un plazo máximo de seis (6) meses.

Hacer un diagnóstico del estado físico y de funcionamiento actual de las redes que distribuyen y abastecen de agua a los habitantes de la vereda Las Mercedes y a partir del mismo, contratar y ejecutar las obras que resulten de rigor para su reparación, reposición, ampliación y mejoramiento de conformidad con el diagnóstico efectuado.

Para la realización de dicho diagnóstico se le concede un plazo de un (1) mes y para la ejecución de las obras respectivas, un plazo de tres (3) meses.

Hacer campañas educativas con la comunidad que habita la vereda Las Margaritas y la vereda Las Mercedes en torno a la debida disposición de basuras, escombros, restos de animales y demás desechos que contaminan la bocatoma y en general las aguas que surten el acueducto veredal. Lo anterior deberá estar acompañado de un plan de manejo de basuras y desechos en dichas comunidades rurales y de un instrumento que permita medir los avances en el cumplimiento de esta orden específica.

El municipio presentará un informe de gestión al Comité de Verificación en un plazo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia. […]”

En relación con la Corporación Autónoma Regional y el Municipio de Manzanares, el Tribunal consideró lo siguiente:

“[…] Sobre las competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corte Constitucional ha considerado:

“… las CAR son, de acuerdo con la Ley que diseñó el Sistema Nacional Ambiental, la máxima autoridad ambiental en su jurisdicción, en donde ejecutan las políticas nacionales fijadas por el Ministerio de Ambiente en la materia en estrecha coordinación con las entidades territoriales.

Al estar encargadas de la administración de los recursos naturales, están facultadas para otorgar autorizaciones, permisos y licencias para la explotación de los mismos o para proyectos que puedan afectarlos, para establecer los valores límites permisibles de contaminación, para ejercer evaluación, control y seguimiento sobre toda actividad de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos no renovables, y sobre el uso del agua, el suelo, el aire y los demás recursos renovables, así como para imponer sanciones en caso de violación a las normas de protección ambiental, entre otras varias competencias.

En consecuencia, la Corporación Autónoma Regjonal de Caldas – Corpocaldas también debe adoptar acciones puntuales para conjurar la amenaza de los intereses colectivos de la comunidad en referencia, específicamente en aquellos asuntos en los que se requiere su intervención como máxima autoridad ambiental en esta jurisdicción. En ese orden de ideas:

Se le ordena al Municipio de Manzanares, Caldas y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, hacer una verificación en campo del estado actual en que se encuentra la cuenca que abastece el acueducto de la vereda Las Mercedes, determinando si se está dando cumplimiento a las siguientes obligaciones:

Que por parte de los propietarios y poseedores de los inmuebles rurales adyacentes a la fuente de agua (cuenca hidrográfica en cuestión) se estén respetando las fajas forestales protectoras de estas corrientes de agua mediante las siguientes acciones:

Demarcación y aislamiento del área forestal protectora.

Reforestación con especies propias de la zona.

Instalación de abrevaderos fuera del área forestal protectora y pontones con su respectivo aislamiento para el paso de ganado.

No aplicación de plaguicidas en el área demarcada.

En caso de incumplimiento de una o varias de tales obligaciones, tanto el municipio de Manzanares como Corpocaldas deberán adelantar los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar de conformidad con el ámbito propio de sus competencias y presentarán un plan de manejo para la microcuenca que incluya obras de conservación, reforestación, aislamiento (franjas protectoras) y demás actividades que resulten necesarias para restaurar el área afectada como consecuencia de tal incumplimiento.

Lo anterior deberá cumplirse en un plazo de tres (3) meses y al cabo del mismo deberá presentarse el correspondiente informe ante el Comité de verificación que se conformará para tal efecto.

La Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas deberá hacer visitas de campo en la Vereda Las Mercedes para determinar en qué predios se está presentando desperdicio de agua en bebederos y zonas de potreros a fin de iniciar los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar e impartirá las medidas preventivas que estime necesarias para evitar que en lo sucesivo siga ocurriendo ese uso irracional del recurso.

Lo anterior deberá cumplirse en un plazo de tres (3) meses y al cabo del mismo deberá presentarse el correspondiente informe ante el Comité de verificación que se conformará para tal efecto […]”.

Y, por último, en relación con la comunidad, se exhortó “[…] a los habitantes de la vereda Las Mercedes, a través del Presidente de la actual Junta del Agua, señor William Salazar, o quien haga sus veces, para que presten toda su colaboración al municipio de Manzanares a efectos de llevar a cabo la implementación del sistema diferencial de prestación del servicio de agua en los términos del Decreto 1898 de 2016 y el trámite de concesión para el uso del agua que abastece dicho “acueducto veredal […]”.

La Sala reitera que la prestación de los servicios públicos está íntimamente relacionada con los propósitos de bienestar general y mejoramiento de la calidad de

vida de los habitantes del Estado y, en ese orden, este debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa o indirecta, por comunidades organizadas, o por intermedio de particulares. Asimismo, constituye objetivo fundamental de la actividad del Estado la solución de las necesidades básicas insatisfechas en materia de, entre otras, saneamiento básico y acueducto y agua potable, porque, como lo explicó la Corte Constitucional en sentencia C-172 de 2014, la prestación eficiente y oportuna de estos servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.

Asimismo, de conformidad con los artículos 311 y 367 de la Constitución Política, el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y a esta le corresponde, en forma directa o indirecta, prestar y garantizar los servicios públicos domiciliarios, en el marco de ciertos estándares de calidad, de la promoción del desarrollo en el territorio, de la garantía del bienestar general y de la solución de las necesidades básicas de la población de su territorio.

En ese orden, el municipio es el principal obligado a garantizar la prestación de, entre otros, el servicio de saneamiento básico a los habitantes de su jurisdicción en sus modalidades de alcantarillado y agua potable, incluido el sector rural, de acuerdo con las normas que regulan los servicios públicos domiciliarios; así como de la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura para la prestación de los servicios, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación.

En efecto, el Decreto núm. 1898 de 2016, sobre esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales, estableció: i) que los municipios son responsables de asegurar que los centros poblados rurales cuenten con una infraestructura de servicios públicos en materia de acueducto, agua potable y saneamiento básico; ii) que, en aquellos eventos en que se identifiquen razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la prestación del servicio, mediante un sistema de acueducto, se podrán adoptar soluciones alternativas; y iii) los municipios y distritos, acorde con su obligación constitucional y legal de asegurar la prestación de los servicios a todos los habitantes de su territorio, deberán apoyar técnicamente y mediante la financiación de proyectos a los prestadores de su jurisdicción -los administradores de puntos de suministro o de abastos- y en la formulación e implementación de los planes de gestión a los que se refiere el artículo 2.3.7.1.2.3 del precitado Decreto, con la claridad de que los administradores de abastos de agua y de puntos de suministro

no son personas prestadoras del servicio público, de conformidad con el parágrafo del artículo 2.3.7.1.3.2.

En relación con las corporaciones autónomas regionales, se reitera que, de conformidad con la Ley 99, en especial, su artículo 31, se trata de autoridades que están facultadas para: i) ejercer funciones de vigilancia y control en materia de su competencia; ii) imponer y ejecutar las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental; iii) asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental; y iv) ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente.

Asimismo, si bien las corporaciones autónomas regionales no tienen competencias para la prestación de servicios públicos domiciliarios, si pueden, por un lado, destinar recursos de la línea de redescuento con tasa compensada a la que se refiere el Decreto 3333 de 2008, “[…] para financiar y cofinanciar estudios, diseños e inversión en interceptores, emisarios finales, sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas, rellenos sanitarios municipales o regionales, y financiar o cofinanciar los demás proyectos del componente ambiental de su competencia, en el marco los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA) […]”; y, por el otro, realizar inversión en obras de infraestructura en el sector de agua potable y saneamiento básico para ser entregadas como aportes a los municipios o empresas operadoras de servicios públicos, en los términos del artículo 22 de la Ley 1450.

Por lo anterior, la Sala considera acertada la decisión del Tribunal en cuando consideró que, en este caso, correspondía al Municipio de Manzanares la obligación principal de adoptar medidas para superar la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos de acueducto, saneamiento básico y agua potable y a su prestación eficiente y oportuna a los usuarios de la vereda Las Mercedes y, en especial, en cuanto le ordenó “[…] [a]daptar el Sistema de Abasto de la Vereda Las Mercedes al esquema diferencial previsto en el Decreto 1898 de 2016” y, para tal efecto, dispuso que el Municipio debía: i) “[…] previa socialización del proyecto con la comunidad que habita la vereda Las Mercedes -, […] brindar el apoyo jurídico, técnico y económico para que en dicha comunidad se constituya una persona jurídica sin ánimo de lucro o una empresa comunitaria encargada de la administración de tal esquema diferencial, de acuerdo con lo

dispuesto en el artículo 338 del Decreto - Ley 2811 de 1974; igualmente para que tramite y obtenga la concesión de aguas para el funcionamiento de dicho abasto de agua ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas […]”; ii) “[…] [h]acer un diagnóstico del estado físico y de funcionamiento actual de las redes que distribuyen y abastecen de agua a los habitantes de la vereda Las Mercedes y a partir del mismo, contratar y ejecutar las obras que resulten de rigor para su reparación, reposición, ampliación y mejoramiento de conformidad con el diagnóstico efectuado […]”; y iii) “[…] [h]acer campañas educativas con la comunidad que habita la vereda Las Margaritas y la vereda Las Mercedes en torno a la debida disposición de basuras, escombros, restos de animales y demás desechos que contaminan la bocatoma y en general las aguas que surten el acueducto veredal […]”, lo cual “[…] deberá estar acompañado de un plan de manejo de basuras y desechos en dichas comunidades rurales y de un instrumento que permita medir los avances en el cumplimiento de esta orden específica […]”.

Asimismo, en cuanto se ordenó al Municipio de Manzanares y a la Corporación Autónoma Regional -esta última como autoridad ambiental- que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, debían “[…] hacer una verificación en campo del estado actual en que se encuentra la cuenca que abastece el acueducto de la vereda Las Mercedes, determinando si se está dando cumplimiento a las siguientes obligaciones […]”: i) que por parte de los propietarios y poseedores de los inmuebles rurales adyacentes a la fuente de agua

-cuenca hidrográfica en cuestión- se estén respetando las fajas forestales protectoras de estas corrientes de agua mediante acciones de demarcación y aislamiento del área forestal protectora; reforestación con especies propias de la zona; instalación de abrevaderos fuera del área forestal protectora y pontones con su respectivo aislamiento para el paso de ganado; y no aplicación de plaguicidas en el área demarcada; y ii) en caso de incumplimiento de alguna de las obligaciones se adelante por el Municipio y la Corporación Autónoma Regional los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar de conformidad con el ámbito propio de sus competencias, y se exija la presentación de un plan de manejo para la microcuenca que incluya obras de conservación, reforestación, aislamiento y demás actividades que resulten necesarias para restaurar el área afectada como consecuencia de tal incumplimiento.

Adicionalmente, la Sala considera acertada la orden del Tribunal en cuanto, por un lado, dispuso que la Corporación Autónoma Regional de Caldas debía realizar visitas de campo en la Vereda Las Mercedes, para determinar en qué predios se está presentando desperdicio de agua en bebederos y zonas de potreros, a fin de

iniciar los procesos administrativos sancionatorios a que haya lugar e impartir, como autoridad ambiental, las medidas preventivas que estime necesarias para evitar que en lo sucesivo siga ocurriendo ese uso irracional del recurso hídrico; y, por el otro, en cuanto se exhortó a la comunidad de la vereda Las Mercedes para que presten toda su colaboración al Municipio de Manzanares a efectos de llevar a cabo la implementación del sistema diferencial de prestación del servicio de agua y al trámite de concesión para el uso del agua que abastece dicho acueducto veredal.

Se debe resaltar que, aun cuando se probó que la comunidad de las veredas Las Margaritas y Las Mercedes son responsables de la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo, no se encuentra probado que la denominada Junta del Agua de la Vereda “Las Mercedes” tenga la condición de empresa prestadora de servicio público o administrador de abasto de agua o de punto de suministro en esa vereda, en los términos del Decreto núm. 1898 de 2016, en especial, su artículo 2.3.7.1.3.2; mucho menos se probó que se trate de algún tipo de organización societaria sin ánimo de lucro o comunitaria, legalmente constituida, y que pueda coordinar el mecanismo alternativo que garantice el servicio público a la comunidad rural.

Sin perjuicio de ello, lo cierto es que, de conformidad con la Constitución Política; las leyes 136, 142 y 715; y el Decreto 1898 de 2016 los municipios son responsables de asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y, en eventos especiales, implementar soluciones alternativas para garantizar dichos servicios, incluido el acceso a agua potable. Adicionalmente, corresponde a las corporaciones autónomas regionales precisas competencias como autoridad ambiental y en materia de saneamiento básico, necesarias para superar la vulneración y amenaza en este caso concreto, pues, como se evidenció, las autoridades conocen sobre el uso ilegal del recurso hídrico en virtud de, entre otras, la falta de concesión para la administración del agua y, por ende, la falta de un sistema técnico que garantice el recurso en condiciones de disponibilidad, calidad y accesibilidad y, pese a ello, no han sido diligentes en el ejercicio de sus funciones de vigilancia, control y, sobre todo, garantía del servicio y satisfacción de una necesidad básica comunitaria.

En ese orden de ideas, la Sala no se observa que la sentencia hubiere vulnerado el principio de congruencia⁹¹, en los términos planteados por las entidades

⁹¹ Entendida en alguna de sus dos acepciones “[…] como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa) […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

apelantes, porque, por un lado, se amparó el derecho e interés colectivo que se encontró vulnerado y amenazado, en los términos solicitados por el actor popular; y, por el otro, las ordenes impartidas a las entidades públicas se subsumen en las facultades y competencias establecidas en la normativa y desarrolladas por la jurisprudencia, en los términos indicados anteriormente.

Ahora bien, la Sala observa que el Tribunal no ordenó la adopción de alguna medida necesaria para garantizar, en forma temporal, el acceso al agua potable en condiciones de disponibilidad, calidad y accesibilidad, mientras se adecúa el sistema de la vereda Las Mercedes a algún sistema convencional o alternativo que garantice el servicio de acueducto y agua potable.

En ese orden de ideas, se adicionará el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 2 de julio de 2021 en el sentido de ordenar al Municipio de Manzanares, como principal obligado a la prestación del servicio público en el área de su jurisdicción, que garantice el suministro de agua potable, a través de cualquier medio idóneo, como, por ejemplo, el uso de carrotanques, a los habitantes de la comunidad de la Vereda Las Mercedes, en condiciones de disponibilidad, calidad y accesibilidad indicadas supra, en un mínimo de cincuenta litros (50lts) diarios⁹² por persona y garantizando en todo caso un enfoque de género, disponiendo para esos efectos de un esquema tarifario acorde con las disposiciones que regulan la materia y mientras se construye o adecúa el esquema que permita el suministro del servicio público de acueducto y agua potable en esa zona.

El cumplimiento de esta medida se prolongará hasta que se garantice que los habitantes de la vereda Las Mercedes cuenten con el servicio regular, convencional o diferencial de acueducto y, en especial, de acceso al agua potable.

Adicionalmente, atendiendo a que la comunidad de las veredas Las Margaritas y Las Mercedes han concurrido en la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, se exhortará a la comunidad para que se abstenga de contaminar la bocatoma, lo ronda y el rio que surte el acueducto veredal con escombros, basuras, animales muertos, pesticidas, abonos y, en general, a través de otras prácticas agrícolas contaminantes.

Cuarta. Sentencia de 26 de julio de 2012. Proceso identificado con el NUR 250002327000200800228-02. C.P. doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

⁹² Sobre el particular, ver Corte Constitucional, sentencias T-475 de 2017 y T-058 de 2021, entre otras.

Por último, la Sala considera necesario aclarar que, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Caldas, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia.

La falta de recursos públicos y la protección de los derechos e intereses colectivos

El Municipio de Manzanares, en su recurso de apelación, manifestó que no contaban con los recursos para el cumplimiento de las órdenes judiciales y que la sentencia implicaba que el municipio debía incurrir en costos adicionales, derivados de la pertenencia al Plan Departamental de Aguas.

Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, reiteró que las autoridades no pueden excusar el incumplimiento de una orden judicial por la falta de recursos. En esa oportunidad, se precisó lo siguiente:

“[…] la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos habida cuenta que la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.

83. En el caso concreto, el Municipio aduce que con la decisión proferida por el Tribunal, en primera instancia, se está afectando el presupuesto de dicha entidad territorial sin consultar con su sostenibilidad financiera. Sobre el particular, se reitera, la Sala estima que dicho argumento no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, como quiera que las obligaciones fijadas en la sentencia son razonables y no resultan desproporcionadas […]”⁹³ (Destacado fuera de texto).

En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia, en tanto ello desconoce que, de conformidad con el artículo 2.º de la Constitución Política, uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho consiste en garantizar la efectividad de los derechos.

⁹³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. único de identificación 170012333000201700452-01

En efecto, el legislador facultó al juez, para que, en una acción popular, pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible⁹⁴.

Ahora bien, para el cumplimiento de la sentencia las entidades públicas deben realizar ciertas erogaciones presupuestales o realizar gestiones ante otras entidades; por ello, debe tenerse en cuenta el tiempo necesario para cumplir los trámites administrativos para el efecto y las condiciones para llevar a cabo la protección o el restablecimiento de los derechos o intereses colectivos⁹⁵.

En ese orden el Municipio de Manzanares, en el ámbito de sus competencias constitucionales, así como legales y reglamentarias, deberá llevar a cabo las acciones indicadas en los acápites anteriores para la protección de los derechos o intereses colectivos, en la medida en que se trata de medidas razonables y permiten el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho porque son idóneas para garantizar el acceso y prestación eficiente del servicio público de acueducto, agua potable y saneamiento básico de los habitantes y usuarios de la Vereda Las Mercedes.

En efecto, algunas de estas fueron formuladas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en el Informe Técnico contenido en el Oficio de 11 de abril de 2017 identificado con el núm. 2017-IE-00009040, suscrito por el Subdirector de Infraestructura Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, razón por la cual constituyen medidas que atienden al concepto técnicos de la autoridad ambiental del municipio y garante, igualmente, del servicio público de saneamiento básico.

Además, se debe resaltar que el presupuesto de los municipios no es el único destinado a la realización de actividades de protección de los derechos e intereses colectivos, en tanto en esta intervienen entidades del orden nacional y territorial, en relación con la cual el ente territorial puede realizar gestiones orientadas a garantizar los derechos, en este caso concreto.

Por las razones expuestas, el argumento de apelación estudiado no prospera.

⁹⁴ Artículo 34 de la Ley 472

⁹⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala, proceso identificado con núm. único de radicación 180012331 000201100256 01

Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia

Atendido a que el Tribunal, en la sentencia proferida, en primera instancia, dispuso lo siguiente:

“[…] Séptimo: Se nombra un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará integrado, además de esta Corporación en cabeza de la Magistrada Ponente de esta providencia, por el accionante, un miembro de la comunidad de la Vereda Las Mercedes, un delegado de Corpocaldas, el Procurador Judicial y un delegado del Municipio de Manzanares, quien lo presidirá, convocará e informará a esta Corporación […]”.

La Sala considera que se debe modificar el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

Conclusiones de la Sala

En suma, la Sala concluye que, en caso sub examine, el Municipio de Manzanares y la Corporación Autónoma Regional de Caldas son responsables de la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos de acueducto, agua potable y saneamiento básico en la Vereda Las Mercedes del Municipio de Manzanares y a que su prestación sea eficiente y oportuna y, en consecuencia, la sentencia proferida por el Tribunal se confirmará en este aspecto.

No se encontró probada la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, en consecuencia, la sentencia se revocará en este aspecto.

La Sala considera adicionalmente que las órdenes impartidas por el Tribunal en la sentencia proferida, en primera instancia, al Municipio de Manzanares y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, guardan armonía con las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada una de las entidades y son razonables y necesarias para superar la vulneración y amenaza del derecho e interés colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Asimismo, se considera razonable el exhorto a la comunidad para que presten toda su colaboración al municipio de Manzanares a efectos de llevar a cabo la implementación del sistema diferencial de prestación del servicio de agua en los

términos del Decreto 1898 de 2016 y el trámite de concesión para el uso del agua que abastece dicho acueducto veredal.

Sin perjuicio de lo anterior, se adicionará la sentencia con el objeto de exhortar a la comunidad de las veredas Las Margaritas y Las Mercedes, para que se abstengan de contaminar la bocatoma, la ronda y el rio que surte el “acueducto veredal”; y se ordenará al Municipio de Manzanares que garantice el suministro de agua potable, a través de cualquier medio idóneo, a los habitantes de la Vereda Las Mercedes, en condiciones de disponibilidad, calidad y accesibilidad y con enfoque de género, en los términos anteriormente expuestos.

Por último, la Sala considera, por un lado, que no es de recibo el argumento relativo a que la falta de recursos públicos puede constituir un argumento con la suficiencia para modificar una orden necesaria y razonada de protección de los derechos e intereses colectivos; y, por el otro, que en este caso se debe modificar la sentencia proferida por el Tribunal, en cuanto constituyó el comité de verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar que el magistrado sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación y que en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal, en el marco del comité de verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR de forma parcial el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto amparó el derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:

“Tercero: Se ordena al Municipio de Manzanares, Caldas, lo siguiente:

Adaptar el Sistema de Abasto de la Vereda Las Mercedes al esquema diferencial previsto en el Decreto 1898 de 2016 “Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales”.

Para tal efecto, el municipio de Manzanares – previa socialización del proyecto con la comunidad que habita la vereda Las Mercedes -, deberá brindar el apoyo jurídico, técnico y económico para que en dicha comunidad se constituya una persona jurídica sin ánimo de lucro o una empresa comunitaria encargada de la administración de tal esquema diferencial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo

338 del Decreto Ley 2811 de 1974; igualmente para que tramite y obtenga la concesión de aguas para el funcionamiento de dicho abasto de agua ante la Corporación Autónoma Regional de Caldas.

Se exhorta a los habitantes de la vereda Las Mercedes, a través del Presidente de la actual Junta del Agua, señor William Salazar, o quien haga sus veces, para que presten toda su colaboración al municipio de Manzanares a efectos de llevar a cabo la implementación del sistema diferencial de prestación del servicio de agua en los términos del Decreto 1898 de 2016 y el trámite de concesión para el uso del agua que abastece dicho “acueducto veredal”.

Para el cumplimiento de dicha orden se concede un plazo máximo de seis (6) meses.

Hacer un diagnóstico del estado físico y de funcionamiento actual de las redes que distribuyen y abastecen de agua a los habitantes de la vereda Las Mercedes y a partir del mismo, contratar y ejecutar las obras que resulten de rigor para su reparación, reposición, ampliación y mejoramiento de conformidad con el diagnóstico efectuado.

Para la realización de dicho diagnóstico se le concede un plazo de un (1) mes y para la ejecución de las obras respectivas, un plazo de tres (3) meses.

Garantizar el suministro de agua potable, a través de cualquier medio idóneo, como, por ejemplo, el uso de carrotanques, a los habitantes de la comunidad de la Vereda Las Mercedes, en condiciones de disponibilidad, calidad y accesibilidad, en un mínimo de cincuenta litros (50lts) diarios y con enfoque de género, disponiendo para esos efectos de un esquema tarifario acorde con las disposiciones que regulan la materia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

Esta medida se prolongará hasta que se garantice que los habitantes de la vereda Las Mercedes cuentan con el servicio regular, convencional o diferencial de acueducto y, en especial, de acceso al agua potable.

Hacer campañas educativas con la comunidad que habita la vereda Las Margaritas y la vereda Las Mercedes en torno a la debida disposición de basuras, escombros, restos de animales y demás desechos que contaminan la bocatoma y en general las aguas que surten el acueducto veredal. Lo anterior deberá estar acompañado de un plan de manejo de basuras y desechos en dichas comunidades rurales y de un instrumento que permita medir los avances en el cumplimiento de esta orden específica.

El municipio presentará un informe de gestión al Comité de Verificación en un plazo de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia”.

TERCERO: MODIFICAR el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:

“Séptimo: Se nombra un Comité de Verificación de Cumplimiento de la Sentencia que estará integrado, además de esta Corporación en cabeza de la Magistrada Ponente de esta providencia, quien lo presidirá, por el accionante, un miembro de la comunidad de la Vereda Las Mercedes, un delegado de Corpocaldas, el Procurador Judicial y un delegado del Municipio de Manzanares.

En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Caldas, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

CUARTO: CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia de 2 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: EXHORTAR a la comunidad de las veredas Las Margaritas y Las Mercedes para que se abstengan de contaminar la bocatoma, la ronda y el rio que surte el “acueducto veredal” con escombros, basuras, animales muertos, pesticidas, abonos y, en general, a través de otras prácticas agrícolas contaminantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente Consejero de Estado Aclara voto

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.