CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 18001-23-33-000-2017-00097-01 Referencia: Acción Popular – Fallo

Actor: CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR

TESIS: EL MUNICIPIO ES RESPONSABLE DE GARANTIZAR LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS INCLUSO EN LAS ZONAS DE ASENTAMIENTOS IRREGULARES. EN DICHO CASO, PREVIAMENTE, DEBE ADELANTARSE EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO DE LEGALIZACIÓN DEL PREDIO PARA POSTERIORMENTE REALIZAR LAS GESTIONES ENCAMINADAS A SU PRESTACIÓN. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL.

DERECHOS COLECTIVOS INCOVADOS COMO VULNERADOS: GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO, SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS, ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PROTECCIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del MUNICIPIO DE FLORENCIA¹, contra la sentencia de 26 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá², que amparó los derechos colectivos invocados.

¹ En adelante el Municipio.

² En adelante el Tribunal.

I.- ANTECEDENTES

I.1- La Demanda

El señor CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998³, presentó demanda ante el Tribunal con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su protección sea eficiente y oportuna, presuntamente vulnerados por los ministerios de EDUCACIÓN NACIONAL y de VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el MUNICIPIO.

Hechos

Puso de manifiesto que, desde aproximadamente hace 5 años, en el MUNICIPIO existe un asentamiento conocido como “Paloquemao” ubicado en el perímetro urbano del sector La Trocal del Hacha, conformado aproximadamente por 1.300 familias de escasos recursos.

³ “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Señaló que pese a que los habitantes del asentamiento están organizados y cuentan con lideres sociales, carecen de la debida prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, presentan dificultades en el suministro de energía eléctrica, no gozan del servicio de transporte y sus vías de acceso no cumplen con las condiciones técnicas para su funcionamiento.

Expuso que aproximadamente 2.000 niños no cuentan con las condiciones necesarias para acceder al sistema educativo ni para asistir a las instituciones públicas, debido a la precaria situación económica de sus padres, la falta de transporte escolar, el mal estado de las vías y la inexistencia de un puente peatonal adecuado técnicamente para cruzar el río Hacha que limita con el asentamiento.

Indicó que pese a que los menores se encuentran matriculados en distintas entidades educativas no cuentan con servicio de transporte escolar, por lo que deben atravesar el río Hacha mediante canoas artesanales que no ofrecen las mínimas condiciones de seguridad.

Afirmó que el río Hacha presenta periódicamente turbulencias considerables y crecidas de su cauce por factores naturales, lo cual restringe el tránsito en canoa y aumenta el riesgo de la ciudadanía en general.

Manifestó que si bien los miembros del Batallón Juanambú del Ejército Nacional realizaron una visita técnica al asentamiento y al margen del río Hacha y conceptuaron verbalmente que el terreno cumplía con las condiciones para instalar un puente colgante peatonal previo tramite de los permisos correspondientes por parte de la alcaldía del MUNICIPIO, no obstante, el ente territorial no ha efectuado gestión alguna para tal fin.

Pretensiones

En virtud de lo anterior, la parte actora solicitó⁴:

“[…] PRETENSIONES

Primera: Declarar, que el Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Municipio de Florencia, son responsables por OMISION de la vulneración a los derechos colectivos y Constitucionales expuestos en la presente acción popular, "El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; La Seguridad y salubridad públicas; El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna", y en consecuencia, se amparen y protejan los derechos invocados, con ocasión de los planteamientos expuestos en la demanda, y los que resulten comprometidos y amenazados en las problemáticas planteadas en el caso concreto.

Segundo: Se ordene al Municipio de Florencia, y al Ministerio de Vivienda, Ciudad Y Territorio, que dentro del término judicial de seis (6) meses, o el señalado por esta Honorable Corporación Judicial, según sus propias competencias y responsabilidades legales, promuevan, tramiten, y ejecuten las actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales, pertinentes y necesarias, a fin de garantizar que cese la vulneración y el agravio de los derechos e intereses descritos en la presente acción; incluyendo todas las requeridas, con el propósito que se realicen y/o contraten los estudios, planes/proyectos, censos y

⁴ Visible a folios 53 a 57 del documento 10 obrante al índice 2 del expediente digital.

gestiones conducentes, acatando las directrices que para tal fin estipula el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), a efectos de formalizar el reconocimiento y legalizar el asentamiento subnormal "Paloquemao", promoviendo la incorporación al perímetro urbano, la realización y aprobación de los planos urbanísticos, la regularización de los usos del suelo y la expedición de la reglamentación urbanística del caso.

Al ser la legalización de asentamientos humanos de origen ilegal o subnormal, una parte de un proyecto integral de desarrollo territorial que mejore la calidad de vida de la población, esta debe conjugarse con los demás proyectos que trabaja el Municipio de Florencia, y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como son saneamiento de la propiedad inmobiliaria, recuperación y sostenibilidad del espacio público, según aplica en el caso concreto.

Tercero: Se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Florencia, que dentro del término judicial de tres (3) meses, o el señalado por esta Honorable Corporación Judicial, según sus propias competencias y responsabilidades legales, promuevan, tramiten, y ejecuten las actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales, pertinentes y necesarias, a fin de garantizar que cese la vulneración y el agravio de los derechos e intereses descritos en la presente acción; incluyendo todas las requeridas, con el propósito que se realicen los estudios y gestiones conducentes para viabilizar, contratar, instalar y/o construir un puente peatonal sobre el Río Hacha, con todas las especificaciones técnicas de rigor, específicamente en el asentamiento subnormal reconocido como "Paloquemao", ubicado en el perímetro urbano sector La Trocal del Hacha- en la ciudad de Florencia, el cual permita con seguridad, el paso peatonal hacia las distintas instituciones educativas del Municipio, tales como Los Pinos y sus respectivas sedes (Las Paz, Los Alpes); La Victoria; Los Andes; El Industrial; La Salle; Antonio Ricaurte, entre otras.

Cuarto: Se ordene a las entidades accionadas, a fin de garantizar la protección de los Derechos e intereses colectivos y sociales enunciados, incluyendo la educación, derechos de los niños, niñas y adolescentes, la igualdad, los principios de no discriminación y la vida en condiciones dignas; que dentro del término judicial de dos (2) meses, o el señalado por esta Honorable Corporación Judicial, según sus propias competencias y responsabilidades legales, promuevan, tramiten, y ejecuten las actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales, pertinentes y necesarias, a fin de garantizar la prestación efectiva del servicio de transporte escolar, a todos los estudiantes de las instituciones educativas públicas del Municipio de Florencia, particularmente para todos los NNA que residen en el asentamiento subnormal reconocido como "Paloquemao", ubicado en el perímetro urbano sector La Trocal del Hacha -en la ciudad de Florencia- Caquetá.

Quinto: Se ordene a las entidades accionadas, publicar la sentencia que resuelva amparar y proteger los derechos colectivos vulnerados, en un diario de amplia circulación Departamental y Nacional, a cargo de las entidades declaradas responsables.

Sexto: Se ordene y se constituya comité de verificación, con el fin de asegurar el cumplimiento de la correspondiente sentencia, integrado por las partes, y el Ministerio Público.

Séptimo: Condenar en costas de manera objetiva a las entidades accionadas […]”.

Defensa

El MUNICIPIO señaló que el asentamiento Paloquemao corresponde a una ocupación de hecho de un bien privado denominado “Santa Rita”, el cual no es apto para la construcción de vivienda alguna habida cuenta que está ubicado en una zona de alto riesgo y no cumple con las reglas de urbanismo.

Indicó que el servicio de transporte escolar se presta a los residentes del asentamiento de acuerdo con los reportes brindados por las instituciones educativas; que fortaleció el sistema de transporte público de buses que transitan por su jurisdicción, a través de la creación de nuevas rutas; y que si bien algunos niños se transportan atravesando el río, dicha circunstancia es de resorte exclusivo de sus padres, toda vez que los menores tienen la posibilidad de movilizarse por medio de otras vías de acceso, tales como la troncal El Hacha en la que se presta el servicio público de buses, busetas y colectivos.

Expuso que el tránsito por el río Hacha representa un riesgo debido a las crecientes ocasionadas por las lluvias, por lo que es imprudente la decisión de los padres de familia navegar con menores de edad a bordo de una canoa, mas aún cuando tienen conocimiento de la existencia de otras rutas de acceso que cumplen con las condiciones de seguridad.

Resaltó que es necesario tener en cuenta que el bien inmueble objeto de formalización es de propiedad de un particular que ejerció en tiempo sus derechos e inició el proceso policivo con la finalidad de desalojar a los ocupantes de hecho, dentro del cual se expidió el acto administrativo de 26 de junio de 2013, en el que se ordenó el desalojo de los residentes del asentamiento Paloquemao.

Anotó que debe respetar las decisiones policivas de naturaleza jurisdiccional por lo que mal podría alegarse una omisión de su parte respecto de la iniciación de legalización de un bien que será objeto de lanzamiento por ocupación de hecho.

Afirmó que la ocupación de hecho del predio Santa Rita no puede ser provista de servicios públicos, habida cuenta que no cumple con los estudios que permiten determinar la habitabilidad del terreno y por corresponder a un bien privado respecto del cual no puede destinarse dinero público alguno.

Formuló la excepción denominada “inexistencia del derecho – proceso policivo de lanzamiento en firme”, que fundamentó en que el acto administrativo que ordenó el desalojo de los residentes irregulares del asentamiento Paloquemao se encuentra en firme, por lo que lo procedente es desalojar el bien y, por tanto, no está facultado para destinar dineros en ese lugar.

Asimismo, propuso la excepción de “inexistencia de la obligación

– nadie puede alegar a favor su propia culpa”, habida cuenta que los residentes del asentamiento Paloquemao fueron quienes ocuparon un bien inmueble en zona de desastre y utilizaron canoas para atravesar el río poniendo en riesgo su propia vida y la de los menores de edad a su cargo.

El MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO⁵ señaló que no es competente para prestar los servicios públicos, reconocer la legalización de asentamientos, aprobar planos urbanísticos, regular los usos del suelo, sanear la propiedad inmobiliaria, ni recuperar el espacio público en el MUNICIPIO.

Afirmó que según lo establecido en los artículos 7° y 8° de la Ley 142 de 11 de julio de 1994⁶, a la Nación y a los departamentos les corresponde apoyar financiera, técnica y administrativamente a las

⁵ Contestó la demanda de forma extemporánea.

⁶ “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

empresas de servicios públicos o a los municipios que asuman su prestación.

Indicó que para el caso del MUNICIPIO se han presentado 22 proyectos de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico para su financiación por parte de la Nación; sin embargo, ninguno de ellos corresponde a alguno designado para la zona objeto de la presente acción.

Finalmente, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva habida cuenta que no es la competente para solucionar la problemática planteada por la parte actora, ni ha amenazado o trasgredido los derechos colectivos de los residentes del asentamiento irregular.

El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL⁷ manifestó que conforme con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001⁸, al MUNICIPIO le corresponde la prestación dirección, planificación y prestación del servicio en los niveles de preescolar, básica y media.

⁷ Contestó la demanda de forma extemporánea.

⁸ “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”.

Expuso que las entidades territoriales certificadas tienen la posibilidad de acceder a diferentes fuentes con la finalidad de cofinanciar la contratación de la prestación del servicio de transporte escolar, tales como: i) el aporte de recursos del Sistema General de Participaciones después de haber financiado las prioridades del gasto; ii) la gestión de recursos del Sistema General de Regalías, a través de la aprobación de proyectos por parte de los OCADS; y iii) los recursos propios de las entidades territoriales.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que es el MUNICIPIO la entidad responsable de la prestación del servicio de transporte escolar dentro de su jurisdicción.

Entidades vinculadas al proceso⁹

El DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ formuló las siguientes excepciones:

- “Falta de legitimación en la causa por pasiva”: Explicó que conforme con lo previsto en los artículos 311, 365, 367 de la Constitución Política; 5°, numeral 1, de la Ley 142; 3° de la Ley

⁹ El Tribunal, mediante auto de 27 de junio de 2018, vinculó al proceso a a la Empresa de Servicios Públicos de Florencia S.A. E.S.P. – SERVAF y al Departamento del Caquetá.

136 de 2 de junio de 1994¹⁰; y 76, numeral 1, de la Ley 715, el MUNICIPIO es el responsable de la prestación de los servicios públicos en el asentamiento Paloquemao.

Señaló que en materia de servicios públicos únicamente ejerce funciones de apoyo y coordinación, de conformidad con lo previsto en los artículos 298 de la Constitución Política y 7° de la Ley 142.

- “Ausencia de nexo causal”: Afirmó que la parte actora no demostró la vulneración de los derechos colectivos invocados como trasgredidos, sino que se limitó a manifestar la existencia de una serie de irregularidades de manera abstracta respecto del asentamiento irregular.

Expuso que no tiene injerencia alguna sobre la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, el saneamiento de la propiedad del predio, el reconocimiento y legalización del asentamiento y la regulación de los usos del suelo del MUNICIPIO, máxime cuando en ningún momento se le ha formulado solicitud de apoyo o requerimiento alguno sobre el asunto.

La EMPRESA DE SERVICIOS DE FLORENCIA S.A. E.S.P. - SERVAF S.A. E.S.P. formuló la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, habida cuenta que los

¹⁰ “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

responsables por la afectación de los derechos colectivos invocados son el MUNICIPIO y los residentes del asentamiento irregular.

Sostuvo que en los casos en que se reclama la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en un asentamiento subnormal, el legislador previó que: i) en el caso del acueducto, se brinda a través del sistema de pila pública, como en efecto se lleva a cabo en el asentamiento sub examine, el cual cuenta con tres pilas; ii) respecto del servicio de alcantarillado, indicó que no ha efectuado inversiones debido a la situación jurídica del predio, por lo que hasta que el MUNICIPIO no lo legalice no realizará obra alguna para prestar el servicio.

Adujo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° del Decreto 302 de 2000¹¹, para que pueda prestar los servicios de acueducto y alcantarillado, el predio debe encontrarse legalizado; estar ubicado dentro del perímetro del servicio; contar con la licencia de construcción cuando se trate de edificaciones por construir; y estar ubicados en zonas que cuenten con vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o alcantarillado requeridas para adelantar las redes locales y las conexiones domiciliarias que permitan atender las necesidades del inmueble.

¹¹ “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado”.

Pacto de cumplimiento

La audiencia de pacto de cumplimiento, llevada a cabo el 5 de diciembre de 2019, se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio de las partes.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal en sentencia de 26 de octubre de 2021¹² resolvió:

“[…] Primero. DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación pasiva propuesta por el Departamento del Caquetá.

Segundo. AMPARAR los derechos colectivos a la salubridad y seguridad públicas, el acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

Tercero. DECLARAR responsable de la vulneración de los derechos mencionados en el numeral segundo al Municipio de Florencia, de acuerdo con las razones vertidas en la parte considerativa.

Cuarto. ORDENAR al Municipio de Florencia garantizar los servicios públicos domiciliarios de los habitantes y la protección a la vivienda digna de cada uno.

Para ello, el municipio demandado conforme un grupo multidisciplinario, conformado por trabajadores sociales, ingenieros y todos los profesionales que considere necesarios para determinar, el cual deberá realizar y presentar ante el comité de verificación de la sentencia un informe técnico, veraz, completo, serio y soportado en el que informe si es procedente la reubicación de todas las familias o la legalización de las viviendas a través de la expropiación u otras gestiones administrativas que sean pertinentes.

Para la presentación de este documento, el grupo multidisciplinario deberá hacer un censo de la población residente en el asentamiento, en el cual se determine la cantidad de habitantes, cuántos son personas de la tercera edad o adultos mayores, desplazados por la violencia, niños, niñas y

¹² Visible a folios 46 a 53 del documento 101 obrante al índice 2 del expediente digital.

adolescentes y, en general, sujetos de especial protección constitucional. Este tendrá como soporte las bases de datos con que cuente la entidad para brindarle a esta Corporación el dato exacto de las personas que serán beneficiarias de una u otra alternativa; ello también deberá estar debidamente documentado.

Una vez rendido el mentado informe, en la audiencia de pacto de cumplimiento se aprobará la solución pertinente para que se empiecen a adelantar las gestiones en aras de garantizar los derechos colectivos de los residentes del asentamiento. Se hace hincapié en que deberá sustentarse en debida forma, acompañado de todos los documentos que soporten la propuesta.

Quinto. De acuerdo con la decisión que se adopte en la audiencia de verificación de cumplimiento, se realizarán las siguientes actividades:

Si se trata de la reubicación de todas las familias se ordenará:

El Municipio de Florencia deberá reubicar en condiciones de dignidad a cada una de las familias asentadas en el sector de Paloquemado, en viviendas dignas, construidas para ese fin y dotadas de todos los servicios públicos domiciliarios, las cuales deberán ser construidas conforme al uso del suelo según lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial.

La reubicación se adelantará con fundamento en el censo que deberá presentar el grupo multidisciplinario que rendirá el informe técnico. Las personas que no se encuentren relacionadas en este de manera expresa y escrita, no podrán ser beneficiarias de tal alternativa, bajo ninguna circunstancia.

Las viviendas recibidas por las personas beneficiarias del proyecto de reubicación deberán ser restituidas al Estado, en los términos de los artículos 5, 6 y 8 de la Ley 3 de 1991, cuando, entre otros, los beneficiarios transfieran cualquier derecho real sobre la solución de vivienda o dejen de residir en ella antes de haber transcurrido diez (10) años desde la fecha de la transferencia, sin mediar permiso específico fundamentado en razones de fuerza mayor.

En coordinación con el Departamento del Caquetá, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y demás entidades que puedan coadyuvar a la solución de la problemática, se garantizará el tránsito hacia soluciones duraderas en materia de vivienda de interés social, subsidios y créditos.

El Municipio de Florencia deberá solicitar el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, la Personería Municipal, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así como la intervención de los profesionales y demás autoridades que considere necesarias en el proceso de reubicación de las familias asentadas en el sector de Paloquemado, para garantizar los

derechos fundamentales de las personas que integran la comunidad, dentro de las cuales se destaca la presencia de niños, niñas y adolescentes, personas de la tercera edad y desplazados por la violencia.

El Municipio de Florencia, dentro de los 3 meses siguientes a la aprobación de la solución que permita conjurar la violación de los derechos colectivos, deberá presentar un plan de acción técnicamente elaborado que tenga en cuenta todos los aspectos administrativos, jurídicos, técnicos y presupuestales del proyecto, con su respectivo cronograma de ejecución. Una vez presentado el plan de acción, se convocará al comité de verificación para que se reúna dentro del mes siguiente para estudiarlo y formular las recomendaciones pertinentes que el Tribunal tendrá en cuenta para efectos de la aprobación, el cual se deberá realizar en el año siguiente.

La ejecución total del plan de acción, incluida la reubicación, se hará en un plazo máximo de 4 años contados a partir de su aprobación, término dentro del cual el alcalde del Municipio de Florencia deberá rendir al comité de verificación, informes escritos trimestrales de gestión.

El desalojo de las familias asentadas del sector Paloquemado, solo es pasible una vez se encuentren construidas y habitables las viviendas cuya construcción se ordena en el numeral 4.1.1..

El alcalde y el Concejo Municipal de Florencia deberán incluir el proyecto de reubicación de la comunidad de Paloquemado dentro del Plan de Ordenamiento Territorial – POT, en los planes de desarrollo correspondientes y en los presupuestos de las vigencias que fueren necesarias.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en ejercicio de la función de «coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría cooperación y asistencia técnica» deberá coadyuvar al Municipio de Florencia en la planeación, ejecución y eventual financiación del proyecto de reubicación de la comunidad de Paloquemado.

Transitoriamente, mientras se concretan las órdenes dadas en los literales anteriores, el Municipio de Florencia y la Empresa de Servicios Públicos – SERVAF S.A. E.S.P. deberán garantizar la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado a través de los medios que consideren pertinentes, sin que ello implique la construcción de una infraestructura definitiva; en caso de existir pozos sépticos, se garantizará su mantenimiento. Para ello, deberán informar a este Tribunal cuáles serán las formas en que se prestarán dichos servicios en el término de 1 mes y se rendirán informes trimestralmente.

El Municipio de Florencia con apoyo de la Policía Nacional, deberá adelantar una protección especial sobre el asentamiento

Paloquemado, con el fin de evitar violación de derechos fundamentales, desórdenes públicos, nuevas invasiones u ocupaciones de hecho o daños en el predio hasta tanto se logre la entrega real, efectiva y material del lote ocupado irregularmente.

Si se trata de expropiar y reubicar a las personas que se encuentran en las zonas de alto riesgo:

El Municipio de Florencia adelantará todas las gestiones técnicas, administrativas y presupuestales necesarias para legalizar todas las viviendas de los residentes del asentamiento de Paloquemado, en el término de 1 año.

Vencido el plazo anterior, el Municipio de Florencia y la Empresa de Servicios Públicos de Florencia – SERVAF S.A. E.S.P. deberán realizar todos los trámites presupuestales y técnicos e iniciar las obras necesarias para garantizar los servicios públicos de acueducto y alcantarillado a todas las viviendas del asentamiento de Paloquemado. Estas construcciones se deberán finalizar en el año siguiente a la legalización de las viviendas y trimestralmente se deberá presentar un informe a este Tribunal sobre los avances.

El Municipio de Florencia y el Departamento del Caquetá adelantarán las mismas gestiones ordenadas en el numeral 4.1. para otorgar las viviendas a las familias que se encuentran en las zonas de riesgo indicadas en el informe técnico rendido por la misma entidad al que se hace alusión en la parte motiva de esta sentencia, las cuales se deberán reubicar en el mismo asentamiento en espacios que no estén expuestos a los riesgos de movimientos en masa e inundaciones. Para cumplir esta orden se otorgará el término de 1 año.

Sexto: De acuerdo con la propuesta que se apruebe en la audiencia de verificación de cumplimiento de esta sentencia, el Municipio de Florencia, procederá a realizar lo siguiente:

Si se decide proceder a la reubicación de toda la población de Paloquemado, deberá construir un puente peatonal transitorio con el cumplimiento de todos los requisitos de índole técnico que garantice el tránsito de los habitantes en condiciones de seguridad.

Si se aprueba la legalización de las viviendas a través de los procedimientos administrativos procedentes, se adelantará la construcción de un puente peatonal definitivo que cumpla con todas las especificaciones técnicas que garanticen la seguridad de los adultos, niños, niñas y adolescentes y de las personas discapacitadas.

Para cualquiera de los casos, la entidad territorial deberá adelantar todas las gestiones presupuestales y contractuales, así como los estudios técnicos y de ello deberá rendir informe

trimestralmente. El plazo para la construcción de este puente peatonal será de 6 meses.

Séptimo. Los plazos otorgados en los numerales quinto y sexto, se contarán a partir de la realización de la audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia, en la que se apruebe la propuesta presentada por el Municipio de Florencia.

Octavo. ADVERTIR a los ocupantes del asentamiento de Paloquemado del Municipio de Florencia sobre su deber de acatar las recomendaciones, observaciones y decisiones de las autoridades municipales competentes frente a lo ordenado, que serán aprobadas por este Tribunal en la audiencia de verificación de cumplimiento de esta sentencia.

Noveno. DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.

Décimo. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Tercero de este Tribunal, el señor Carlos Edward Osorio Aguiar, el alcalde del Municipio de Florencia, un representante de SERVAF S.A. E.S.P., un representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el gobernador del Departamento del Caquetá, el Defensor del Pueblo del Caquetá y el agente del Ministerio Público.

Undécimo. CONDENAR en costas al Municipio de Florencia. Por Secretaría liquídense y como agencias en derecho establecer 1 SMLMV. Respecto de las costas por concepto de expensas, serán reconocidas en la medida de su comprobación por parte de la Secretaría de este Tribunal […]”.

Para el efecto, indicó que el material probatorio obrante en el expediente daba cuenta de que:

-. El asentamiento irregular Paloquemao está ubicado en el predio privado “Santa Rita” que fue objeto de un proceso policivo dentro del cual se ordenó su desalojo hace aproximadamente 8 años, cuya medida no se ha materializado en atención a que el Comité de Seguridad del MUNICIPIO aseguró que no existen las condiciones para garantizar a los ocupantes condiciones dignas y transitorias para vivir.

-. Un sector del asentamiento irregular padece de riesgo de inundaciones y movimientos en masa, correspondientes a aproximadamente 11 hectáreas del inmueble.

-. Las familias que habitan el inmueble establecieron sus viviendas sin que el MUNICIPIO, en ejercicio de sus deberes constitucionales y legales impidiera la construcción de las mismas sin el lleno de los requisitos legales, tales como las licencias de construcción correspondientes.

Afirmó que pese a que no se acreditó en qué momento inició el asentamiento irregular en el predio, la realidad era que el MUNICIPIO no efectuó gestión alguna tendiente a evitar que más personas se sumen a la habitación del inmueble privado.

Expuso que para proteger los derechos colectivos de los habitantes del asentamiento de Paloquemao existían dos posibilidades consistentes en: i) adelantar las gestiones encaminadas a expropiar el inmueble “Santa Rita” y reubicar las familias que se encuentran en zonas de riesgo de inundación o movimientos en masa; u ii) ordenar la reubicación de toda la población residente del asentamiento irregular.

Respecto de la primera posibilidad, indicó que de las pruebas obrantes en el proceso se observaba que solo 11 hectáreas de las

45 que conforman el predio rural “Santa Rita” están en zonas de alto riesgo.

Manifestó que, en virtud del principio de prevalencia del interés general sobre el particular, resultaba viable que el MUNICIPIO adelantara los procedimientos administrativos como el de expropiación para garantizar el derecho a la vivienda de los ocupantes irregulares y reubicara a aquellas familias que se encontraran en zonas de riesgo.

Adujo que de la revisión en conjunto de los artículos 10, 11, 13 y

14 de la Ley 388 de 1997¹³ y 58 de la Ley 9ª de 1989¹⁴ el MUNICIPIO es competente para adelantar todas las gestiones técnicas, presupuestales y administrativas para adquirir el inmueble “Santa Rita” y legalizar las viviendas que allí se encuentran ubicadas para posteriormente iniciar las obras necesarias para garantizarles los servicios públicos domiciliarios.

En lo que tiene que ver con la segunda posibilidad consistente en reubicar a toda la población residente en el asentamiento Paloquemao, sostuvo que si bien es cierto las familias tienen

¹³ “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

¹⁴ “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y

expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

derecho a gozar de una vivienda digna y de los servicios públicos domiciliarios, también lo era que tenían conocimiento de su situación de ocupación ilegal de un bien inmueble privado y de la existencia de una orden de desalojo, por lo que mal podría ordenarse la construcción de un sistema de acueducto y alcantarillado.

Explicó que de la lectura del artículo 43 del documento denominado “Principios básicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desarrollo”, presentado al Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas por parte del Relator Especial sobre una vivienda adecuada, se desprendía que todo desalojo no debe generar personas sin hogar y que debe garantizarse a las personas una alternativa de vivienda adecuada, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según el caso.

Resaltó que conforme con lo considerado por la Corte Constitucional, en sentencia T-938A de 2014¹⁵, en los casos en que se presentan invasiones u ocupaciones de hecho que implican una situación social delicada, debe evaluarse la situación concreta con miras a garantizar la entrega real y efectiva del bien a sus legítimos propietarios y proteger los derechos de las personas que se encuentran ocupando de hecho los predios en disputa, siempre que

¹⁵ M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

se trate de grupos vulnerables tales como “[…] madres cabeza de familia, núcleos familiares con menores de edad, personas de la tercera edad, personas con discapacidad, víctimas de fenómenos sociales o naturales, población desplazada o afectada por desastres naturales […]”.

Sostuvo que debido a lo anterior y atendiendo a que existía una orden de desalojo del predio “Santa Rita”, lo procedente sería reubicar a los residentes del asentamiento y que una vez que se encuentren construidas y habitables las nuevas viviendas se les garanticen los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público y los que sean necesarios para garantizar la vivienda digna.

Manifestó que comoquiera que en el proceso no obraba prueba alguna que permitiera determinar cuál sería la solución más conveniente para la comunidad y la entidad territorial, se ordenaría que el MUNICIPIO conformara un grupo multidisciplinario, integrado por trabajadores sociales, ingenieros y todos los profesionales que estime necesarios para determinar qué decisión le es más conveniente y, especialmente, a la comunidad.

En lo referente a la pretensión relacionada con el tránsito de los residentes del asentamiento atravesando el río Hacha, indicó que de la revisión del informe técnico allegado por el MUNICIPIO se

advertía que la vía de acceso al asentamiento no se comunicaba con otros barrios y que no existía puente alguno que garantizara el tránsito seguro y rápido de las personas que se trasladaban a pie.

Expuso que de acuerdo con lo previsto en el artículo 315 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 5° del Decreto 1504 de 1998, correspondía a los municipios velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al goce y uso común, por lo que en caso de que se decidiera la reubicación de toda la población de Paloquemao, el MUNICIPIO debería construir un puente peatonal transitorio con el cumplimiento de todos los requisitos de índole técnico que garantice el tránsito de los habitantes en condiciones de seguridad; y que en caso de que se apruebe la legalización de las viviendas, el MUNICIPIO debería construir un puente peatonal definitivo que cumpla con todas las especificaciones técnicas que garanticen la seguridad de los adultos, niños, niñas y adolescentes y de las personas discapacitadas.

Sostuvo que no se encontraba acreditado dentro del proceso que los niños residentes en el asentamiento carecieran de la prestación del servicio de transporte público para acceder a las instituciones educativas, habida cuenta que de la lectura de las pruebas obrantes en el proceso se desprendía que el mencionado servicio se prestaba a sus habitantes a través de la ruta 13 con una frecuencia de entre 8 y 10 minutos.

Señaló que la parte actora tampoco demostró que el servicio brindado a la comunidad resultara insuficiente para la población que demanda su prestación.

Concluyó que debían ampararse los derechos colectivos invocados, toda vez que se demostró que el MUNICIPIO no adelantó gestión alguna para conjurar la situación de ilegalidad en que se encontraba el asentamiento Paloquemao y que sus ocupantes no son beneficiarios de servicios públicos, por lo que ordenaría que la administración conformara un grupo multidisciplinario para determinar si era viable la reubicación de todos los habitantes o adelantar los procedimientos administrativos para legalizar las viviendas.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

El MUNICIPIO indicó que, de acuerdo con su Plan de Ordenamiento Territorial -POT, no se encuentra obligado a garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de los residentes del asentamiento de Paloquemao, a salvaguardar el derecho a la vivienda digna ni a construir puente peatonal alguno, toda vez que no todo ese sector se encuentra ubicado dentro del perímetro urbano de la ciudad.

Precisó que el sector urbano comprende únicamente el tramo de la Glorieta del Puente El Encanto hasta el sector del Seminario las Clarisas, zona respecto de la cual puede predicarse la obligatoriedad de las órdenes impartidas por el Tribunal.

Manifestó que el sector restante del asentamiento de Paloquemao se encuentra clasificado como suelo de expansión urbana, según lo previsto en el artículo 32 de la Ley 388, circunstancia por la que podría ser una zona objeto de desarrollo concertado dentro de un proceso del plan parcial, el cual debe ser formulado por la comunidad o los particulares interesados, de acuerdo con los parámetros previstos en el POT.

Expuso que contrario a lo expuesto por el Tribunal, viene prestando los servicios públicos domiciliarios a los habitantes del asentamiento Paloquemao a través de la Empresa de Servicios de Florencia S.A. SERVAF S.A., E.S.P., la cual les suministra el servicio de agua potable a través del sistema de pila pública, el cual es la única posibilidad para el efecto, debido a que el predio ocupado no ha sido legalizado.

Afirmó que resulta impertinente e innecesaria la construcción del puente peatonal ordenado por el Tribunal, por cuanto ha garantizado el buen estado de las vías de acceso hacía el asentamiento y autorizó a la empresa CYBERBUS S.A.S., a través

de la Resolución núm. 1362 de 2016, para prestar el servicio de transporte público en diferentes horarios y con mayor frecuencia en las rutas: “Asentamiento Paloquemado Institución Educativa los pinos y sedes la Paz y Américas -viceversa, Asentamiento Paloquemado Institución Educativa los Andes - Viceversa, Asentamiento Paloquemado Institución Educativa la Salle – Viceversa” con un total de 310 cupos y dos rutas para cada uno.

Indicó que no se demostró dentro del proceso la vulneración de los derechos colectivos invocados, habida cuenta que lo que pretende la parte actora es que se legalice la ocupación de un predio privado con la finalidad de obtener una vivienda digna.

Insistió en que debido a la naturaleza privada del predio en que se encuentra ubicado el asentamiento irregular, no le es dable invertir recursos públicos con miras a materializar condiciones de vivienda digna para sus residentes.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Generalidades de la acción popular

La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos

resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.

Problema jurídico

Conforme se advirtió en precedencia, los hechos que dieron origen a la presente acción son, en esencia, que en el predio privado “Santa Rita” ubicado en el MUNICIPIO se encuentra situado un asentamiento irregular denominado Paloquemao en el que residen aproximadamente 1.300 familias, las cuales carecen de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, del servicio de transporte público terrestre y de un puente peatonal que atraviese el río Hacha, por lo que los menores de edad de la comunidad deben atravesar el afluente por medio de canoas sin las condiciones de seguridad adecuadas.

En primera instancia, el Tribunal amparó los derechos colectivos a la salubridad y seguridad públicas, al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, por cuanto encontró acreditado que: i) el asentamiento irregular Paloquemao está ubicado en el predio privado “Santa Rita” que fue

objeto de un proceso policivo dentro del cual la autoridad de policía competente ordenó su desalojo; ii) han transcurrido cerca de 8 años sin que se materialice la mencionada orden debido a la imposibilidad de garantizar a sus habitantes condiciones adecuadas para vivir en otro sector; iii) una parte del predio privado presenta riesgo de inundaciones y movimientos en masa que afectan la seguridad de las personas allí ubicadas; y iv) el MUNICIPIO no realizó gestión alguna para evitar que siguiera aumentando el número de ocupantes del asentamiento irregular.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal formuló dos posibles soluciones para la anterior problemática consistentes en: i) expropiar el inmueble “Santa Rita” y reubicar las familias que se encuentran en la zona de riesgo de inundación o movimientos en masa; u ii) ordenar la reubicación de toda la población residente del asentamiento irregular, frente a las cuales impartió al MUNICIPIO una serie de órdenes en caso de que se optara por una u otra alternativa.

Para efecto de elegir la alternativa más adecuada, ordenó al MUNICIPIO la conformación de un grupo multidisciplinario, integrado por trabajadores sociales, ingenieros y todos los profesionales que estime necesarios para determinar la opción más conveniente para la entidad y, especialmente, para la comunidad.

Asimismo, ordenó que en caso de que se decidiera la reubicación de toda la población de Paloquemao, el MUNICIPIO debería construir un puente peatonal transitorio con el cumplimiento de todos los requisitos de índole técnico que garantice el tránsito de los habitantes en condiciones de seguridad; y en caso de que se aprobara la legalización de las viviendas, el MUNICIPIO debería construir un puente peatonal definitivo que cumpla con todas las especificaciones técnicas que garanticen la seguridad de los adultos, niños, niñas y adolescentes y de las personas discapacitadas.

Finalmente, denegó las pretensiones de la demanda en lo que tiene que ver con la presunta carencia de la prestación del servicio público de transporte terrestre en el sector.

Inconforme con la anterior decisión el MUNICIPIO interpuso recurso de apelación, en el que argumentó que no se acreditó la vulneración de los derechos colectivos invocados, por cuanto lo que se pretende con la acción es que se legalice la ocupación de un predio privado.

Señaló que no tiene obligación alguna de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de los residentes del asentamiento de Paloquemao, de salvaguardar su derecho a la vivienda digna ni de construir puente peatonal alguno, teniendo en

cuenta que gran parte del predio “Santa Rita” se encuentra

clasificado como suelo de expansión urbana.

Indicó que, pese a lo anterior, sí presta el servicio de agua potable a los habitantes del asentamiento mediante el sistema de pila pública y que no es necesaria la construcción de puente peatonal alguno, por cuanto se demostró que viene prestando debidamente el servicio de transporte público terrestre.

En este orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si se vulneraron los derechos colectivos a la salubridad y seguridad públicas, al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del asentamiento irregular Paloquemao debido a la omisión del MUNICIPIO en la legalización del predio “Santa Rita”, la falta de la prestación de servicios públicos domiciliarios en el sector y la ausencia de un puente peatonal que permita la movilización de sus residentes hacía los barrios aledaños.

Para resolver el asunto bajo examen, la Sala se referirá a las competencias de los Municipios en materia de gestión del riesgo y prestación de servicios públicos, a la jurisprudencia de la Sección sobre la prestación de servicios públicos en asentamientos ilegales y a lo probado en el proceso.

De las competencias del Municipio en materia de gestión del riesgo

El Gobierno Nacional mediante la Ley 1523 de 24 de abril de 2012¹⁶ adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

La normativa en mención define la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población¹⁷.

¹⁶ Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones

¹⁷ Ley 1523 de 2012. Artículo 1°.

La anterior definición es complementada por los numerales 1, 6 y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que en el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción.

Como responsables de la gestión del riesgo, la Ley 1523 señaló a todas las autoridades y habitantes del territorio. En consecuencia, en tratándose de las autoridades, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por su parte, cuando se trata de los habitantes del territorio, los hizo corresponsables de la gestión del riesgo y, por tanto, deben actuar con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal

como en lo de sus bienes y acatar lo dispuesto por las autoridades¹⁸.

En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -Sistema Nacional-, su artículo 5° ibidem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el País.

En cuanto a su organización, la instancia superior del Sistema de Gestión del Riesgo es el Consejo Nacional, integrado por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones, órgano encargado de orientar el Sistema y, entre otras funciones, de “[…] Propender por la armonización y la articulación de las acciones de gestión ambiental, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo […]” y “[…] Orientar y articular las políticas y acciones de gestión ambiental, ordenamiento territorial, planificación del desarrollo y adaptación al cambio climático que contribuyan a la reducción del riesgo de desastres […]”¹⁹.

¹⁸ Ley 1523 de 2012. Artículo 2.

¹⁹ Ley 1523 de 2012. Artículos 15, 16 y 21-8.

En los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los alcaldes, las cuales son las descritas a continuación:

“[…] 1.- Como conductor del desarrollo local, “es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”²⁰(Negrillas fuera del texto)

2.- “Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública”.²¹

3.- En un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, y en particular, “[…] incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que las sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posibles tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.

Adicional a lo anterior, tanto los alcaldes como los gobernadores deberán²²:

-. “[…] Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del

²⁰ Ley 1523 de 2012. Artículo 14.

²¹ Supra nota 9.

²² Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. M.P: Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. 63001-23-33-000-2018- 00036-01.

ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación [...]”²³.

-. “Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales. El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley”²⁴.

-. Integrar en los planes de ordenamiento territorial el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. Asimismo, en un plazo no mayor a un año, contado a partir de que se sancione la Ley 1523, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo municipal y departamental vigentes que no hubiesen incluido la gestión del riesgo²⁵ […]”.

Igualmente, las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523.

En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al MUNICIPIO en cabeza de su alcalde; no obstante, ello no indica que se deba dejar de lado que la misma Ley

²³ Ley 1523 de 2012. Artículo 32

²⁴ Ley 1523 de 2012. Artículo 37

²⁵ Ley 1523 de 2012. Artículo 39

1523, estableció un trabajo coordinado y armónico con las demás entidades.

Al respecto, la Sala se ha pronunciado en múltiples ocasiones entre otras, en la sentencia de 2 de junio de 2017²⁶, en la que consideró:

“[…] Como pudo verse, el artículo 14 de la Ley 1523 identificó al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.

La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 , que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

En consecuencia, concluye la Sala que en materia de gestión del riesgo, a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde […]” (Resaltado de la Sala).

De las competencias del Municipio en materia de prestación de servicios públicos

En cuanto a la competencia para la prestación de servicios públicos, específicamente el de alcantarillado, la Sala advierte que el artículo 365 de la Constitución Política prevé que:

²⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 2 de junio de 2017; proceso identificado con el núm. único de radicación 17001-23-33- 000-2014-00026-02; M.P. María Elizabeth García González.

“ARTÍCULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.

El artículo en mención dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, y que es deber del mismo asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley y, según lo dispone el artículo 366 ibidem, deben estar encaminados a procurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población²⁷.

En desarrollo de los anteriores preceptos, el Congreso de la República expidió la Ley 142, la cual se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía

²⁷ “ARTICULO 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.

Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades

territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.

eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural, entre otros.

El artículo 15 de dicha normativa estableció que pueden prestar servicios públicos: “1) Las empresas de servicios públicos; 2) Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos; 3) Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley; 4) Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas; 5) Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley; y 6) Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo”.

En un mismo sentido, el artículo 3° de la Ley 136 prevé como funciones del municipio, entre otras, las de 1) administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la Ley; y 2) solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos

domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y, en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la Ley.

Por otra parte, el artículo 8° de la Ley 388 dispuso que la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo.

La norma en mención prevé que son acciones urbanísticas, entre otras las de: 1) localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos; y 2) dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.

En concordancia con lo anterior, el artículo 1° del Decreto 302 de 25 de febrero de 2000²⁸ fija las normas que regulan las relaciones que se generan entre la entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y los suscriptores y usuarios, actuales y potenciales, del mismo.

De manera concreta, el artículo 76 de la Ley 715 ordena a los Municipios, en materia de servicios públicos, lo siguiente:

“[…]   ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN

OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

76.1. Servicios Públicos

Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos […]”.

Adicional a lo anterior, es de resaltar que aun cuando el servicio público en su territorio sea prestado por un tercero, al Municipio le corresponde asegurar que dicha actividad se ejecute de manera eficiente. Sobre el particular, la Sección en sentencia de 18 de febrero de 2021²⁹ puso de manifiesto lo siguiente:

²⁸ “por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de prestación de los servicios

públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado”.

²⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Oswaldo Giraldo López, sentencia de 18 de febrero de 2021, expediente núm. 66001233300020150029201.

“[…]La Ley 142 (…), que estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios, advirtió que su prestación es competencia de los municipios y que cuando el servicio es suministrado por una empresa privada corresponde al ente territorial asegurar que su prestación sea eficiente:

[…]

La Ley 136 del 2 de junio de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, estableció:

“ARTÍCULO   3o.   FUNCIONES   DE   LOS   MUNICIPIOS. Artículo

modificado por el artículo 6de la Ley 1551 de 2012. Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. (…)”.

“ARTÍCULO 91. FUNCIONES. Artículo   modificado   por   el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

d) En relación con la Administración Municipal:

Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y de la prestación de los servicios a su cargo; (…)”.

De lo dicho se advierte que está en cabeza de los municipios asegurar la prestación de los servicios públicos y que, aunque se cumpla a través de terceros, le corresponde al ente territorial garantizar que la actividad se desarrolle de manera eficiente […]”.

Jurisprudencia de la Sección sobre la prestación de servicios públicos en asentamientos ilegales

En lo que tiene que ver con el derecho a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la Sección Primera, en providencia de 26 de noviembre de 2015³⁰, consideró:

³⁰ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. Sentencia de 26 de noviembre de 2015. Proceso identificado con el núm. Único de radicación: 76001- 23-31-000-2010-01545-01; M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

“[…] VI. 4. La prestación de los servicios públicos domiciliarios en zonas de asentamiento ilegal.

La Corte Constitucional, en sentencia C- 1189 de 2008³¹, al resolver acción de inconstitucionalidad contra el artículo 99 de la Ley 812 de 2003, señaló:

“El artículo 134 de la Ley 142 de 1994 desarrolla el “Derecho a los Servicios Públicos Domiciliarios. Cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos.

Esta norma legal concreta los mandatos constitucionales sobre servicios públicos anteriormente citados. La imposibilidad de invertir recursos o prestar servicios públicos en áreas o construcciones determinadas del territorio nacional supone la ausencia de las actividades necesarias para el cumplimiento de las mínimas obligaciones constitucionales del Estado. Por ejemplo, la norma impide la protección de la seguridad personal, o la defensa de las libertades de los habitantes de edificaciones sobre asentamientos ilegales. La prohibición de invertir recursos públicos impide la construcción de obras encaminadas a proteger la vida de las personas, frente a riesgos de derrumbe o de inundación, frecuentes en este tipo de asentamientos. Los demandantes resaltan que también estarían excluidos servicios de tanta importancia para la vida y la salud, como el suministro de agua o la construcción de alcantarillado.

La Corte estima que la exclusión de dichas actividades en asentamientos, invasiones o edificaciones ilegales es incompatible con el régimen constitucional. Ello desconoce abiertamente el principio del estado social de derecho (artículo 1º de la Constitución) y los fines esenciales y las obligaciones sociales del Estado (artículos 2º, 365, 366, 367, 368, 369 y 370), entre otros. Los servicios públicos han de estar al alcance de todos los colombianos y ninguna norma puede excluir de su acceso a ciertas personas en razón a su condición de pobreza o de marginalidad, como lo hace la norma acusada. Al contrario, el artículo 13 de la Carta señala que la debilidad económica y la marginación deben ser el fundamento de acciones afirmativas en beneficio de quienes por su situación socioeconómica precaria se encuentran expuestos a riesgos, amenazas y vicisitudes que tienen un profundo impacto en su capacidad de llevar una vida digna y de integrarse a las actividades propias de una sociedad organizada. El Estado ha de propender por un crecimiento urbano sostenible y planificado, pero ello no debe hacerse a expensas de excluir del acceso al agua y otros servicios públicos, máxime si aquellos afectados son individuos bajo una situación de especial vulnerabilidad.”

Posteriormente, el alto Tribunal Constitucional en sentencia T- 417 de 2 de julio de 2015³², afirmó:

³¹ Corte Constitucional, Sentencia C - 1189 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

³² Corte Constitucional, Sentencia T- 417/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

“Respecto de los asentamientos ilegales, la Corporación en sentencia T-908-2012, abordó la problemática que aqueja actualmente al Estado, lo cual ha ocupado la atención de la Organización de las Naciones Unidas, advirtiendo, en particular, el carácter universal del deterioro de las condiciones de vida de los habitantes de los centros urbanos y resaltando la profundización de dicho fenómeno en países en vías de desarrollo, lo que, a su vez, contraría el sustento de una vida en condiciones dignas y obstaculiza el progreso económico, social y cultural de los pueblos. Diferentes instrumentos internacionales como la declaración de Vancouver sobre los asentamientos humanos en 1976, han estudiado el tema. En esta, se establece la necesidad del “mejoramiento de la calidad de la vida de los seres humanos como el primero y el más importante de los objetivos de toda política de asentamientos humanos. Esas políticas deben facilitar el rápido y continuo mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Se advierte que los asentamientos en territorios ocupados por la fuerza son ilegales, están condenados por la comunidad internacional y establecen la necesidad de tomar medidas contra dicho fenómeno social, por consiguiente, fueron señaladas las siguientes medidas: “i) que la vivienda junto con los servicios adecuados, constituyen un derecho humano básico, que comporta para los gobiernos la obligación de asegurar a todos sus habitantes el acceso a una vivienda adecuada”; ii) la adopción de medidas eficaces sobre asentamientos humanos y de planificación espacial, acordes a la realidad local; iii) la movilización de recursos a través de la figura de cooperación internacional; iv) la implementación de programas que impulsen el derecho a la vivienda, la promoción de ciudades sostenibles que incluyan en su desarrollo la planeación y manejo ambiental; vi) la creación de asentamientos habitables y eficientes, que respondan a las necesidades especiales de niños, mujeres y otras personas en situación de debilidad manifiesta, a fin de garantizar el acceso a servicios básicos de saneamiento, educación, alimentación y empleo, dentro de un marco de justicia social”

Cabe resaltar que esta Sección, ya se ha pronunciado sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en zonas de asentamiento ilegal. En efecto, en sentencia de 30 de octubre de 2014, (expediente 2011-01462-01 AP, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala), y que ahora prohíja la Sala, estableció:

“Esta Sala en sentencia de 25 de agosto de 2011, con ponencia de la Magistrada María Claudia Rojas Lasso, en la acción popular con radicado 2002-90123-01(AP), realizó un completo análisis sobre el proceso de legalización de los barrios subnormales, en aras de garantizar la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado.

En dicha ocasión esta Sala consideró que:

“En la actualidad, los artículos 122 a 131 del Decreto 564 de

2006³³, expedido por el Presidente de la República, regulan el

³³ “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones”.

procedimiento para la legalización urbanística de asentamientos humanos.

Por legalización se entiende el procedimiento mediante el cual la Administración municipal reconoce, si a ello hubiere lugar, la existencia de un asentamiento humano constituido por viviendas de interés social realizado antes del 27 de junio de 2003, aprueba los planos urbanísticos y expide la reglamentación urbanística, sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil y administrativa de los comprometidos. (artículo 122 Decreto 564 de 2006).

El proceso de legalización inicia de oficio por parte de la autoridad municipal competente o por solicitud del urbanizador, el enajenante, la comunidad afectada o los propietarios de los terrenos (artículo 124 ídem). La solicitud de legalización debe contener los datos completos del solicitante, los datos de los propietarios de los predios que conforman el asentamiento humano, el plano de loteo e identificación del predio y la fecha de formación del asentamiento humano (artículos 125 y 126 ibídem).

Posteriormente la autoridad competente realizará un estudio preliminar de la solicitud, adelantará una visita ocular al asentamiento, levantará un acta en la que se constate la existencia del asentamiento humano, su grado de consolidación y la coincidencia de los datos anexados por el interesado con los obtenidos. En el caso que los datos resulten inconsistentes, la autoridad devolverá los documentos al interesado, indicándole las correcciones que deba hacer (artículo 127 ibídem).

Así las cosas, una vez establecida mediante acto administrativo la procedencia de la legalización del asentamiento humano, la autoridad administrativa competente definirá las condiciones urbanísticas a las que se sujetará el asentamiento humano, entre las cuales se encuentra la determinación de las zonas de reserva para el desarrollo de infraestructura vial, servicios públicos, elementos de zonas de protección ambiental, zonas de amenaza, riesgo, usos de suelo y el plano definitivo de loteo de la regularización urbanística (artículo 129 ibídem).

El proceso termina con la expedición de una Resolución por parte de la autoridad competente, mediante la cual se determina si se legaliza o no el asentamiento humano (artículo 131 ibídem). Dicha Resolución hace las veces de licencia de urbanización, con base en la cual se tramitarán las licencias de construcción de los predios incluidos en la legalización, sin que dicho acto administrativo constituya en algún caso título traslaticio de dominio.

En síntesis, se tiene que son las autoridades estatales las encargadas de promover las acciones necesarias para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia³⁴ y, para tal fin, deben precaverse respecto de la ocurrencia de situaciones que amenacen o pongan en peligro esos derechos.

Atendiendo a que los asentamientos humanos constituidos

³⁴ Artículo 2 de la Constitución Política

por vivienda de interés social deben cumplir con el procedimiento de legalización como paso previo indispensable a la normalización de los servicios públicos domiciliarios, se modificará el numeral 2° de la sentencia apelada, en el sentido de ordenar al Alcalde de Girardot que tome las medidas necesarias, para que inmediatamente y en un término máximo de dos (2) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelante todos los trámites necesarios, conforme a los dispuesto en los artículos 122 a 131 del Decreto 564 de 2006 y en la normatividad reglamentaria vigente, con el fin de incorporar legalmente como asentamiento urbano la ciudadela “Bosques de Pozo Azul”, hoy “Villa Rojas”, ubicada en inmediaciones de la calle 24 No. 8 del barrio Santander, de Girardot, Cundinamarca. Así mismo, y si hay lugar a ello, deberá presentar ante el Concejo Municipal los proyectos de acuerdo pertinentes, para modificar o adicionar el Plan de Ordenamiento Territorial, con la finalidad de incluir en él a la ciudadela “Bosques de Pozo Azul”, hoy “Villa Rojas”.”

En dicha sentencia se concluyó que:

“Por lo anterior, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Cundinamarca al haber ordenado la construcción del sistema de acueducto y alcantarillado en la ciudadela “Bosques de Pozo Azul”, hoy “Villa Rojas”, habida cuenta de que con ello garantiza que la vulneración de los derechos colectivos cese, pues no cabe duda de que el municipio de Girardot y ACUAGYR S.A. vulneran los derechos colectivos invocados, al no haber tomados medidas claras, concretas y eficientes que permitan superar la precaria y deficiente prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, así como la exposición de la comunidad de “Bosques de Pozo Azul” a obvios problemas de salubridad pública. Sin embargo, ello deberá realizarse siempre y cuando se legalice la urbanización, pues ello es un requisito indispensable para la debida prestación de los servicios públicos domiciliarios.”

De otra parte, en la sentencia de 27 de enero de 2011 proferida por esta Sección, con ponencia del Magistrado Marco Antonio Velilla Moreno, en el proceso de acción popular radicado con el número 2004-00017-01 se consideró que:

“De lo anterior se puede deducir, por una parte, que la urbanización no ha sido incorporada legalmente como un asentamiento urbano y, por otra, que las condiciones en las cuales se encuentran construidas las “viviendas” del proyecto “Vivir Mejor” son precarias, esto es, que la comunidad de la Vereda “La Reforma” está siendo descuidada por parte de la entidad Municipal de San Martín de los Llanos, careciendo en la actualidad de los servicios esenciales para poder hacer real y efectivo el derecho a la vivienda digna y utilización del suelo consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política, al cual tenemos derecho todos los colombianos.”

Y después agregó que:

“Para el a – quo tal situación es generadora de violación a los derechos colectivos invocados, toda vez que a la fecha de la mencionada resolución ya se había iniciado la construcción de las viviendas sin esperar la expedición del respectivo permiso ambiental; conclusión que no puede ser compartida por la Sala, dado que si bien es cierto la autoridad ambiental se demoró en resolver el trámite de en referencia, también lo es que el proyecto a la fecha no había sido terminado y ni siquiera entregado, incluso tan sólo dos meses después, esto es, el 6 de noviembre de 2002, el propio director General de Corporinoquia otorgó permiso de Vertimiento de Aguas residuales domésticas, hecho que refleja el ánimo de determinar el impacto ambiental que podía generar el proyecto.”

Como se puede leer en la jurisprudencia transcrita, para poder prestar los servicios públicos en un asentamiento ilegal, es menester adelantar previamente un trámite administrativo, consistente en la legalización del respectivo sector. Este procedimiento se encuentra regulado en los artículos 122 a 131 del Decreto 564 de 2006, y en dicho trámite la Administración municipal reconoce, si a ello hubiere lugar, la existencia de un asentamiento humano constituido por viviendas de interés social realizado antes del 27 de junio de 2003, aprueba los planos urbanísticos y expide la reglamentación urbanística, sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil y administrativa de los comprometidos. Es, en suma, un procedimiento enderezado a asegurar la adecuación del asentamiento a las normas urbanísticas y a permitir que las autoridades cumplan, de este modo, su responsabilidad frente a una población asentada en un territorio totalmente al margen de las reglas, garantías y los beneficios de la ordenación del territorio como forma de asegurar sus derechos a la vivienda digna, al espacio público, a la prevención de riesgos, al acceso a los servicios públicos y a una infraestructura adecuada, así como, entre otros, el derecho a disfrutar de un entorno mínimamente ordenado conforme a una racionalidad urbanística que busque condiciones propicias para la calidad de vida.

(…)

En el caso sub examine, teniendo en cuenta la comentada jurisprudencia y la normativa vigente, se observa que el hecho de que el sector LA PRIMAVERA sea un asentamiento ilegal, no es impedimento para la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, para lograr este cometido es menester realizar el trámite administrativo de legalización, como quiera que se debe evaluar el cumplimiento de los requisitos de ley y la viabilidad de un asentamiento urbano en dicho sector y, dependiendo el resultado de dicho proceso se procederá o no a la instalación de toda la infraestructura de acueducto y alcantarillado.

Dicho proceso es de vital importancia, en la medida en que la autoridad administrativa competente definirá las condiciones urbanísticas a las que se sujetará el asentamiento humano, entre las cuales se encuentra la determinación de las zonas de reserva para el desarrollo de infraestructura vial, servicios públicos, elementos de zonas de protección ambiental, zonas de amenaza, riesgo, usos de

suelo y el plano definitivo de loteo de la regularización urbanística (artículo 129 del Decreto 564 de 2006). (Resaltado fuera del texto)

No puede la Sala, ordenar de manera automática la instalación de la infraestructura correspondiente, toda vez que no se tiene conocimiento de las condiciones técnicas y urbanísticas en dicho sector.

(…)

En consecuencia, atendiendo a que los asentamientos humanos constituidos por vivienda de interés social deben cumplir con el procedimiento de legalización como paso previo indispensable a la normalización de los servicios públicos domiciliarios, se modificará el numeral 3° de la sentencia apelada, y se ordenará al Alcalde del Municipio que adelante los trámites necesarios para la legalización del sector la Primavera. Así mismo, y si hay lugar a ello, deberá presentar ante el Concejo Municipal los proyectos de acuerdo pertinentes, para modificar el Plan de Ordenamiento Territorial, con la finalidad de incluir en él al sector “LA PRIMAVERA” […]”.

Lo probado en el proceso

En el caso sub lite, obran los siguientes elementos probatorios:

Copia del proceso de policía identificado con el núm. 2012-0029 promovido el 4 de diciembre de 2012³⁵ por el señor Jorge Enrique Hincapié Salazar contra personas indeterminadas, con la finalidad de que se practique lanzamiento por ocupación por vía de hecho de las personas asentadas irregularmente en el predio “Santa Rita”³⁶.

Acta de la diligencia de lanzamiento por ocupación por vía de hecho realizada el 26 de junio de 2013³⁷, en la que se deja constancia que la Inspección Segunda de Policía de Florencia

³⁵ Visibles en los folios 150 a 327 y 1 a 87 de los documentos 10 y 11, policivoparte1 y policivoparte2 obrantes al índice 2 del expediente digital.

³⁶ Correspondiente a la ubicación del asentamiento irregular Paloquemao.

³⁷ Visible en los folios 81 a 87 del documento 11 obrante al índice 2 del expediente digital.

resolvió decretar el lanzamiento de las personas ocupantes del predio “Santa Rita”.

Acta sin número de 21 de noviembre de 2014³⁸ de la reunión celebrada por el Consejo Extraordinario de Seguridad del MUNICIPIO, en el que se solicita que no se practique el desalojo de las personas que residen irregularmente en el predio “Santa Rita”, debido a que no existen condiciones para reubicarlas por parte del ente territorial. Al respecto, se señala:

“[…] Informa que ya se han notificado a Bomberos, Defensa Civil, Gestión de Riesgo y Cruz Roja, solicitándoles nos informen si poseen albergues y que ya se tiene las respuestas por parte de los mismos los cuales informan que no poseen albergues temporales para reubicación de personas; con la Policía Nacional se hizo la gestión con el Coronel Baquero, y se cuenta con el personal pero para esto hay que disponer los recursos necesarios para la alimentación ya sea por parte de la administración o de los dueños de terreno, informa que ya se realizó la consulta con la doctora Nancy Liliana Barreto Mora Secretaria de Hacienda Municipal y nos informa que no se cuenta con disponibilidad presupuestal por el rubro denominado Fondo Municipal de Seguridad; las proyecciones realizadas con respecto a la logística y recursos necesarios fueron para un periodo de ocho días.

[…]

La Jefe Oficina Jurídica argumenta que los inspectores de policía gozan de una autonomía legal para efectos de fiar procedimientos y diligencias dentro de los mismos procesos, no obstante no quiere decir que la simple orden del inspector sea condición para que obligatoriamente se pueda proceder a algo que en este estado es imposible de hacer, dado que la caracterización ya ha arrojado un número de personas, la identificación de las tasas de edad, su condición de víctimas en algunos casos, dice que a pesar de que la Policía está garantizando la presencia del personal del ESMAD, también se debe considerar el impacto social que esto podría representar en cuanto a desalojar más de cuatro mil personas que si bien no todas pero si un porcentaje importen no

³⁸ Visible en los folios 502 a 504 del documento “policivoparte2” obrante al índice 2 del expediente digital.

tiene realmente un sitio donde ubicarse, que ICBF, la Defensoría del Pueblo ni ninguna ONG tiene la capacidad de brindarles el techo que constitucionalmente se les debe brindar a personas que lleven más de tres meses en un asentamiento de esta envergadura, hace referencia a la población de la tercera edad a la cual tampoco hay un sitio para ofrecerles. Que si bien es muy valioso contar con el apoyo del personal del ESMAD no lo es todo teniendo en cuenta la calidad de las construcciones y las condiciones del terreno que incluso las condiciones de seguridad en el área son muy complejas. Concluye que, aunque tiene las facultades para hacerlo considera irresponsable fijar una fecha cuando las condiciones no están dadas, sin emitir un auto y cuando la logística necesaria para estos casos no está lista. De igual manera manifiesta que dada la situación por el contenido social del proceso, el consejo de Política Social es quien puede determinar el aplazamiento de la diligencia […]”.

Auto de 15 de diciembre de 2014³⁹, por medio del cual la Inspección Segunda de Policía de Florencia suspende la diligencia de lanzamiento de los ocupantes del predio “Santa Rita”.

Diez (10)⁴⁰ fotografías sin fecha⁴¹ en las que se observa varios niños transportándose en canoa y atravesando un río sin condiciones de seguridad.

Resolución núm. 1362 de 26 de diciembre de 2016⁴², “por la cual se otorga la autorización de rutas en el Municipio de Florencia para la prestación del servicio de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros”, expedida por el Alcalde de Florencia en la que se autoriza a la

³⁹ Visible en los folios 506 a 507 del documento 75 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁴⁰ Visible en los folios 76 a 79 del documento 10 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁴¹ Presuntamente según lo indicado en el documento corresponderían a septiembre de 2016.

⁴² Visible en los folios 108 a 114 del documento 11 obrante al índice 2 del expediente digital.

empresa CYBERBUS S.A.S. para que preste el servicio de

transporte terrestre automotor colectivo en la ruta 13 “Paloquemao

– Centro Colonos y viceversa” en el MUNICIPIO, con frecuencia de 8 minutos aproximadamente.

Oficio sin número de 8 de junio de 2017⁴³, a través del cual la Subdirección de Estructuración de Programas del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, informa que “[…] 1. A la fecha el municipio de Florencia no ha realizado solicitud ante el PDA Caquetá ante el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, referente al apoyo técnico o financiero tendientes a formalizar el reconocimiento y legalización del asentamiento ilegal, subnormal, barrio "Paloquemao" del municipio de Florencia- Caquetá […]”.

Oficio núm. SG-OGRD-1.6.043 de 12 de junio de 2017⁴⁴, suscrito por la Coordinadora de la Oficina de Gestión del Riesgo de Desastres, por medio del cual certifica que “[…] el Sector del Asentamiento denominado "Palo Quemado", más preciso aledaño al sector del río Hacha, por indicios geomorfológicos y geológicos; además de poseer antecedentes históricos son susceptibles a ocurrencias de eventos amenazantes por Inundación, por lo tanto, es considerado como zona de alto Riesgo […]”.

⁴³ Visible en el folio 40 del documento 12 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁴⁴ Visible en el folio 149 del documento 10 obrante al índice 2 del expediente digital.

-Oficio sin número de 13 de junio de 2017⁴⁵, suscrito por el Asesor de Cobertura de la Secretaria de Educación de Florencia en el que se certifica que “[…] el asentamiento Paloquemado, se encuentra focalizado en el programa de transporte escolar en las zonas urbanas marginal, rural y niños con Necesidades Educativas Especiales de nuestro municipio según las solicitudes de los rectores y directores de las I.E y Centros Educativos […]”.

-Pantallazo del estado de los suscriptores del servicio de acueducto de la EMPRESA DE SERVICIOS DE FLORENCIA S.A. E.S.P. -

SERVAF S.A. E.S.P. desde agosto de 2018 hasta agosto de 2019⁴⁶, respecto del uso del sistema de las pilas públicas denominadas “troncal del Hacha”, “Palo Quemado” y “Palo Quemado etapa 2”.

Oficio núm. 2020EE0007245 de 11 de febrero de 2020⁴⁷, suscrito por el abogado de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en el que informa que:

“[…] Al respecto, le informamos que se realizó consulta al Departamento: Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el cual nos informó, que consultado las bases de datos del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial, se encontró que el municipio de Florencia Caquetá, participó en el Programa Nacional de Titulación que apoya el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante el convenio 133 de 2008, cuyo objeto fue "Cooperación interadministrativa, entre el Ministerio y el Municipio para la capacitación, apoyo jurídico y técnico al municipio en la ejecución

⁴⁵ Visible en el documento 131 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁴⁶ Visible en los folios 209 a 211 del documento 12 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁴⁷ Visible en el folio 14 del documento 6 obrante al índice 2 del expediente digital.

de los programas de titulación masiva, en predios fiscales, urbanos ocupados ilegalmente con vivienda de interés social' El barrio PALOQUEMAO, no aparece relacionado en los predios presentados para la incorporación del programa.

En el caso del Programa Nacional de Titulación - PNT., el Ministerio presta apoyo jurídico, técnico y de productos catastrales, con los cuales la entidad territorial ejecuta el proceso.

En ese orden de ideas, el Ministerio realiza gestiones tendientes a prestar apoyo jurídico, técnico y de productos catastrales a los entes territoriales que lo soliciten […]”.

Oficio núm. 00872 MDN-CGFM-COEJ-SECEJ-JEMOP-DVI06-CRB12-

BIMEJ-TEC-2.40 de 14 de febrero de 2020⁴⁸, a través del cual el Jeje de la Sección Técnica del Batallón de Ingenieros núm. 12 “General Liborio Mejía” del Ejército Nacional, certifica que:

“[…] Respetuosamente me permito dar respuesta al oficio N° 197 de fecha 29 de Enero de 2020, correspondientes a la misión institucional que cumple el Batallón de Ingenieros No. 12 Gral Liborio Mejía, en relación a los trabajos profesionales y técnicos que se ejecutan en razón del beneficio de las comunidades de la región, por ende esta unidad militar no realiza construcciones de puentes peatonales y vehiculares sin los estudios previos y la autorización del Comando de Ingenieros, quienes estudian cada proceso constructivo en las mesas de trabajo relacionadas.

Para tal fin me permito informar que esta unidad militar no ha realizado construcción y/o mejoramiento y/o reparación y/o mantenimiento sobre la estructura del puente colgante "Paloquemao que beneficia a la comunidad del asentamiento subnormal en mención […]”.

Oficio sin número de 14 de diciembre de 2020⁴⁹, por medio del cual la Subsecretaria de Despacho de Cobertura Educativa de la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Florencia, certifica que:

⁴⁸ Visible en el folio 6 del documento 7 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁴⁹ Visible en el folio 1 del documento 46 obrante al índice 2 del expediente digital.

“[…] Que el asentamiento subnormal denominado Paloquemao se encuentra focalizado con la estrategia de permanencia de transporte escolar en las rutas y cupos que a continuación se relacionan:

[…]”.

Oficio sin número de 2020⁵⁰, suscrito por la Secretaria de Vivienda del MUNICIPIO, en la que hace constar que el asentamiento Paloquemao no cumple con los requisitos previstos en la Ley 2044 de 2020, para iniciar el procedimiento de legalización del predio, así:

“[…] El equipo de legalización el día 18 de mayo de 2020, realizó la socialización del proceso con los integrantes de la junta de acción comunal según acta suscrita por las partes y se hizo un recorrido técnico el día 08 de septiembre del mismo año, con el equipo de profesionales y los demás integrantes, para conocer de cerca las condiciones físicas del asentamiento.

Estas actividades se hicieron con carácter informativo y con el ánimo de conocer el asentamiento; pero en ningún momento se inició el proceso de legalización, por cuanto el asentamiento humano informal Paloquemao no cumple con las exigencias legales que a continuación se expresan.

De acuerdo a la Ley 2044 del 30 de julio de 2020, según lo establecido en el siguiente artículo: ARTÍCULO 10. Objeto. La presente ley tiene por objeto sanear de manera definitiva la propiedad de los asentamientos humanos ilegales consolidados y precarios en bienes baldíos urbanos, bienes fiscales titulables, y los que existan en predios de propiedad  legítima a  favor de

⁵⁰ El documento no indica fecha exacta. Visible en el folio 1 del documento 47 obrante al índice 2 del expediente digital.

particulares, cuya ocupación o posesión, sea mayor de diez (10 años) y cumplan con los requisitos establecidos en la presente ley, de igual modo la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho […]”.

Oficio de 9 de diciembre de 2020⁵¹, a través del cual el Inspector Segundo de Policía de Florencia informa lo siguiente sobre el estado actual del proceso policivo de desalojo del predio “Santa Rita”:

“[…] Este proceso se encuentra pendiente de realizar la caracterización de los habitantes y cruzarla con la base de datos de las distintas entidades con el fin de determinar quiénes son sujetos de protección constitucional, y así poder realizar los desalojos correspondientes garantizando lo establecido por la Corte Constitucional.

Es importante manifestar que en el año 2018 se realizó un consejo de seguridad, con el fin de tratar el tema, obteniendo como resultado según inteligencia de la policía Nacional, que hay más de tres mil familias en este asentamiento, que existe población desplazada, desmovilizadas, grupos delincuenciales al margen de la ley, generando inseguridad para los funcionarios que estamos al frente de este proceso, de tal manera que no se ha podido avanzar en la restitución […]”.

Informe técnico de 18 de diciembre de 2020⁵² elaborado por el Profesional Universitario de la Oficina de Gestión del Riesgo de la Secretaría de Gobierno del MUNICIPIO, en el que se emite concepto sobre las condiciones de riesgo en el asentamiento Paloquemao en el siguiente sentido:

“1. SITUACIÓN

⁵¹ Visible en el documento 45 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁵² Visible en el documento 48 obrante al índice 2 del expediente digital.

Por solicitud de la oficina Jurídica del municipio de Florencia oficio de correo Electrónico, se realiza informe técnico sobre condiciones de Riesgo en el asentamiento Palo quemado y emitir concepto.

ACCIONES REALIZADAS

El asentamiento Palo Quemado, se ubica en el sector de la troncal del hacha, entre las coordenadas latitud Norte 1°37'51.65" - longitud Oeste 75°37'10.37" y latitud Norte 1°37'37.82"- longitud Oeste 75°36'31.42"

El predio en cuestión está invadido sobre un área aproximada de 45 hectáreas y un perímetro de 3.362 metros.

El terreno se localiza en un área fuera del perímetro urbano en zona de expansión urbana.

En lo evaluado en la imagen satelital se marcan las áreas con alguna condición de susceptibilidad por amenaza de inundación o avenidas torrenciales que para lo revisado es un área aproximada de 4 hectáreas.

En lo evaluado en la imagen satelital se marcan las áreas con alguna condición de susceptibilidad por amenaza de movimiento en masa que para lo revisado es un área aproximada de 7 hectáreas.

La evaluación generada de susceptibilidad se realiza es una estimación aproximada de las áreas lo que no es insumo para la toma de decisiones con respecto a el terreno en general.

CONCLUSIONES O RECOMENDACIONES

En lo evaluado en la imagen satelital se marcan las áreas con alguna condición de susceptibilidad por amenaza de inundación o avenidas torrenciales que para lo revisado es un área aproximada de 4 hectáreas, y para las áreas con condición de susceptibilidad por amenaza de movimiento en masa que para lo revisado es un área aproximada de 7 hectáreas […]”.

Avalúo del predio “Santa Rita” elaborado el 26 de marzo de 2021⁵³ por el perito arquitecto Desiderio Rojas Chacón en el que se señala sobre el inmueble lo siguiente:

“[…] CLASE DE SUELO URBANO:

Es un asentamiento humano de origen informal -Ocupación de Hecho-por 1500 familias que han fijado establecido su vivienda y modus operandi de acuerdo con sus necesidades básicas. Por lo tanto, es un suelo de expansión. Antes era agrícola de suelos pastoriles. Las autoridades municipales en el equipo de legalización de asentamientos humanos normales están adelantando programas con las comunidades en cumplimiento de la política pública del fortalecimiento del programa de legalización. Estas tienen que estudiarse fundamentándolas en el derecho comparando y otras experiencias a nivel nacional, a la actualidad no cumple las exigencias legales de ocupación o posesión mayor a 10 años, conforme a lo establecido a la Ley 2044 del 30 julio de 2020. Se recomienda después de su legalización y negociación aplicar un plan parcial para reordenar ese territorio y aplicar normas sismo residentes NSR-2010 en las viviendas precarias y las construidas en material que carecen de esa Norma. Prevaleciendo la vida […]”.

Oficio núm. STM-TP 568 de 28 de abril de 2021⁵⁴, suscrito por el Secretario de Transporte y Movilidad del MUNICIPIO, por medio del cual se certifica que en la actualidad la ruta núm. 13 “Paloquemao-Centro Colonos y viceversa” se encuentra asignada

⁵³ Visible en el documento 66 obrante al índice 2 del expediente digital.

⁵⁴ Visible en el documento 79 obrante al índice 2 del expediente digital.

para prestar el servicio a los residentes del asentamiento Paloquemao.

Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su protección sea eficiente y oportuna, toda vez que se demostró que los residentes del asentamiento irregular Paloquemao carecen de infraestructura adecuada para la prestación de los servicios públicos, en especial el de alcantarillado, y se encuentran ubicados en zonas de riesgo de amenaza de inundación y de movimiento en masa.

En efecto, en el proceso se demostró que por lo menos desde el año 2012 existe el asentamiento irregular Paloquemao, ubicado en el predio privado “Santa Rita”, pese a la iniciación de un proceso policivo dentro del cual, en el año 2013, se ordenó el lanzamiento por ocupación por vía de hecho con la finalidad de recuperar el inmueble a favor de su propietario, cuya medida no se ha ejecutado debido a la falta de gestión de la administración para garantizar la reubicación de las personas que habitan dicho terreno.

Asimismo, con el informe técnico de 18 de diciembre de 2020 elaborado por el Profesional Universitario de la Oficina de Gestión

del Riesgo de la Secretaría de Gobierno del MUNICIPIO se demostró que el predio “Santa Rita” cuenta con un área de 4 hectáreas que presenta riesgo de amenaza de inundación o avenidas torrenciales y con otra área de 7 hectáreas que tienen un riesgo o amenaza de movimiento en masa, lo cual amerita la protección de los derechos colectivos invocados por la parte actora debido a la susceptibilidad o vulnerabilidad de la población residente en el asentamiento irregular frente a dichos fenómenos.

Igualmente, se advierte que el asentamiento de Paloquemao cuenta con un sistema provisional de pilas públicas para la prestación del servicio de acueducto, conforme con lo certificado por la EMPRESA DE SERVICIOS DE FLORENCIA S.A. E.S.P. -SERVAF S.A.

E.S.P.; sin embargo, carece del servicio público de alcantarillado debido a su naturaleza irregular.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que le asistió razón al Tribunal al amparar los derechos colectivos invocados, pues pese a que los residentes del asentamiento Paloquemao se encuentran en una condición de irregularidad, dicha circunstancia, en sí misma, no es óbice para que la Administración Municipal realice todas las gestiones encaminadas a brindarles la prestación de los servicios públicos domiciliarios tales como los de acueducto y, en especial, el de alcantarillado, máxime si han transcurrido aproximadamente diez años sin que se les brinde una solución a la problemática.

Por lo expuesto, tampoco le asiste razón al recurrente cuando afirma que no se demostró la vulneración de los derechos colectivos invocados, habida cuenta que la pretensión de la parte actora consistente en que se ampare el derecho a la vivienda digna y, en consecuencia, se legalice la situación del asentamiento Paloquemao, tiene relación con la necesidad de que se presten debidamente los servicios públicos a sus habitantes y que se garantice su seguridad, lo cual, como ya se dijo, corresponden a los derechos colectivos amparados por el Tribunal.

Adicionalmente, se advierte que la Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que la garantía de la prestación de los servicios públicos y la seguridad de sus habitantes corresponden a elementos para el disfrute del derecho a la vivienda digna. Al respecto en la sentencia T-267 de 2022⁵⁵ consideró:

“[…] - Contenido y alcance del derecho fundamental a la vivienda digna y adecuada y su relación con la prestación eficiente del servicio público de alcantarillado y la garantía del saneamiento básico. Reiteración de jurisprudencia

En estos términos, para vivir en seguridad, paz y dignidad los seres humanos requieren “de un lugar donde poder aislarse y refugiarse, si así lo desean, en un espacio adecuado, seguro, con una infraestructura adecuada”.

A partir de lo anterior, han sido identificados siete aspectos que impactan el goce efectivo de este derecho, con independencia de factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos o de cualquier otra índole. Estos aspectos son:

⁵⁵ Corte Constitucional, sentencia T-267 de 25 de julio de 2022. Referencia: Expediente T-

8.298.592 M.P. Diana Fajardo Rivera.

La seguridad jurídica de la tenencia del inmueble, que garantice una protección legal de sus habitantes contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.

La disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, que permitan responder a las necesidades de quienes habitan el inmueble.

[…]

(vi) El lugar en el que se encuentra ubicada la vivienda, de tal forma que esta no presente graves riesgos para la seguridad personal de las personas y que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales.

[…]

57. Así pues, con fundamento en las condiciones de habitabilidad y de disponibilidad de servicios e infraestructura que debe tener una vivienda adecuada, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho fundamental a la vivienda digna implica, entre otros aspectos, contar con una eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Este último se refiere, según el artículo 14.23 de la Ley 142 de 1994, a “(…) la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos”. Este servicio además se constituye como una de las dimensiones que materializa el derecho al saneamiento básico, que fue definido en el artículo

14.19 de la citada Ley como “(…) las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo.” En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que “(…) la prestación eficiente del servicio de acueducto no se limita a la instalación de baterías sanitarias y desagües en el interior de las viviendas, sino que debe ser un sistema integral que permita la garantía y el disfrute del derecho al saneamiento básico en condiciones óptimas […]”.

Ahora, se tiene que, de conformidad con lo previsto en la Ley 2044 de 30 de julio 2020⁵⁶, el MUNICIPIO cuenta con herramientas para adelantar el trámite administrativo tendiente a legalizar el asentamiento Paloquemao y, posteriormente, suministrarle los

⁵⁶ “Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”.

servicios públicos domiciliarios de manera definitiva y no provisional como ocurre en el caso de la prestación del servicio de acueducto, medida idónea para garantizar los derechos colectivos invocados, conforme lo ha señalado esta Sección de forma reiterada, entre otras, en la providencia de 26 de noviembre de 2015, anteriormente citada.

En lo que tiene que ver con los reparos del MUNICIPIO relacionados con la ubicación del asentamiento irregular Paloquemao en una zona por fuera del perímetro urbano de la ciudad y la clasificación del terreno como suelo de expansión urbana, la Sala advierte que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8° de la Ley 388, al MUNICIPIO le corresponde ejercer la función pública del ordenamiento del territorio municipal mediante las decisiones administrativas y las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, por lo que mal podría excusar la no garantía de la prestación de los servicios públicos domiciliarios en el desarrollo de una función que se encuentra a su cargo.

En ese sentido, se reitera que el MUNICIPIO es el encargado de “clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana”⁵⁷, por lo que le corresponde a través de sus autoridades

⁵⁷ “ARTICULO 8o. ACCION URBANISTICA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades

realizar las gestiones encaminadas a presentar los proyectos de acuerdo pertinentes, para modificar o adicionar su Plan de Ordenamiento Territorial, con la finalidad de incluir el predio “Santa Rita”, dentro del perímetro urbano o similar con la finalidad de garantizar la prestación de los servicios públicos.

Ahora, en cuanto a la procedencia de la orden de reubicación de la población del asentamiento irregular Paloquemao, se advierte que la Sala en sentencia de 1o. de junio de 2020⁵⁸ estableció los parámetros que debe observar el Municipio para ejecutar dicha medida. Para el efecto, se precisó lo siguiente

“[…]En consecuencia, la Sala considera que es necesario precisar las órdenes en el siguiente sentido:

188.1   […]

1. El Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, tiene la carga de reubicar directamente a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja, teniendo en cuenta que con ocasión de este proceso se probó que existe una situación de vulnerabilidad de familias que no resultaron afectadas con el fenómeno invernal.
1. En consecuencia, la Sala ordenará al Municipio de Rionegro que, en coordinación con el Departamento de Santander, dentro del término de dos (2) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las

distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras:

Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana”.

⁵⁸ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez, providencia de 1° de junio de 2020, expediente núm. 68001-23-31-000-2012-00091-01.

gestiones administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.

2. Vencido el término anterior, el Municipio de Rionegro, en coordinación con el Departamento de Santander, deberá reubicar de forma definitiva en un lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda subsidiada, a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja. Lo anterior, en el término máximo de diez (10) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.

La Sala le ordenará al Municipio de Rionegro que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en el término máximo de quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realice un censo con el objeto de determinar las características de la población beneficiaria de la medida de reubicación indicada en el inciso anterior. El censo deberá contener la siguiente información:

El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja.

El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja cuyas viviendas fueron construidas en el marco de la normativa que regula el asunto y autorizadas por las autoridades competentes.

El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja cuyas viviendas fueron construidas sin la autorización de las autoridades competentes y desconociendo la normativa que regula el asunto.

El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y que resultaron damnificadas por el Fenómeno de La Niña.

El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja y que no resultaron damnificadas por el Fenómeno de la Niña.

El número de familias que viven en zonas de alto riesgo no mitigable, en rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja que no han sido beneficiarias de ningún proyecto de vivienda subsidiada.

Para la reubicación de las familias que habitan viviendas ubicadas en las zonas de alto riesgo no mitigable o en las zonas de inundación y que fueron construidas atendiendo la normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo el procedimiento previsto para el efecto, la administración deberá aplicar el inciso segundo del artículo 56 de la Ley 9.° de 1989, que dispone:

“[…] Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley. Cuando se trate de una enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió […]”.

Ahora bien, si los habitantes de los inmuebles ubicados en las zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El Bambú y Espuma Baja se rehúsan a abandonar el sito, el Alcalde Municipal de Rionegro debe ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

Las entidades demandadas, durante este trámite, deben atender de forma especial el principio de economía para optimizar el uso del tiempo y procurar el nivel más alto de calidad en sus actuaciones, en atención a las graves condiciones en que se encuentra la comunidad.

[…]

201. La Sala, con el objeto de garantizar que la beneficiaria de estas medidas sea la comunidad afectada, ordenará al Municipio de Rionegro que, en el término quince (15) días, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adopte un mecanismo dirigido a evitar que personas o familias que no habiten en la zona de alto riesgo no mitigable, en la ronda hídrica o cotas de inundación de La Ceiba, El Bambú y Espumas Bajas, desde la fecha de presentación de la demanda y de la sentencia proferida, en primera instancia, reciban los subsidios y beneficios a los que se hizo referencia de forma previa. Para tal efecto, deberá fijar criterios administrativos y probatorios que le permitan verificar que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio durante el periodo objeto de amparo aquí definido.

[…]

203. Ahora bien, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del Comité de Verificación, puede adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, toda vez que el artículo 34 de la Ley 472 prevé que mientras se ejecuta la sentencia el juez “[…] conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil […]”. Lo anterior, incluye todas las órdenes de la sentencia […]” (Resaltado del texto).

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que las órdenes impartidas por el Tribunal en primera instancia relacionadas con la eventual reubicación de los habitantes del asentamiento irregular Paloquemao cumplen con los criterios establecidos en la providencia anteriormente relacionada, circunstancia por la que no hay lugar a efectuar modificación alguna respecto de ellas.

En consecuencia, la Sala considera que hay lugar a confirmar la providencia recurrida en lo que tiene que ver con las órdenes impartidas en sus ordinales cuarto y quinto.

En lo que tiene que ver con la presunta trasgresión de los derechos colectivos de los residentes del asentamiento Paloquemao por la ausencia de un puente que atraviese el río Hacha, la Sala advierte de la revisión de los elementos probatorios allegados al expediente no se acreditó la trasgresión de los derechos colectivos invocados, habida cuenta que dentro del proceso se acreditó por parte del

MUNICIPIO que pese a la inexistencia de dicho elemento, se viene prestando debidamente el servicio de transporte público a los habitantes del asentamiento a través de la ruta 13 “Paloquemao – Centro Colonos y viceversa”, garantizando su derecho a transportarse por los distintos sectores de la ciudad, razón por la que se revocará el ordinal sexto de la providencia apelada.

Finalmente, la Sala modificará el ordinal décimo de la parte resolutiva de la providencia apelada en el sentido de indicar que el Comité de Verificación del cumplimiento de la sentencia estará integrado por el magistrado ponente del Tribunal, quien lo presidirá, y confirmará en lo demás el fallo de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal sexto de la parte resolutiva de la sentencia de 26 de octubre de 2021 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal décimo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así:

“DÉCIMO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente del Tribunal, quien lo presidirá, el señor Carlos Edward Osorio Aguiar, el alcalde del Municipio de Florencia, un representante de SERVAF S.A. E.S.P., un representante del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el gobernador del Departamento del Caquetá, el Defensor del Pueblo del Caquetá y el agente del Ministerio Público”.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, que amparó los derechos colectivos a la salubridad y seguridad públicas, al acceso a servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de junio de 2023.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Presidente Ausente en comisión

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ         ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.