CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000 23 24 000 2006 00364 01 Demandante: Eduardo Marcelino Castro Pérez

Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR

Tercero con interés: Servicios Ambientales S.A. E.S.P.

Tema: Confirma sentencia de primera instancia. Falsa motivación de los actos acusados mediante los cuales se otorga una licencia ambiental. No correspondencia entre los fundamentos de hecho y la normativa del Plan de Ordenamiento Territorial aplicable para el uso del suelo en el desarrollo de la actividad de disposición final de residuos sólidos. Recurso de apelación. Nuevos cargos. Competencia y límites del Juez de Segunda Instancia.

SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y el tercero con interés contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 30 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

ANTECEDENTES

La demanda

Eduardo Marcelino Castro Pérez, a través de apoderado judicial, en adelante la parte demandante, presentó demanda¹ contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, en adelante la parte demandada o CAR, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984², en adelante, Código Contencioso Administrativo o CCA, para que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 408 de 9 de marzo de 2005³, 1582 de 12 de septiembre de 2005⁴, 1843 de 4 de octubre de 2005⁵, 2013 de 28 de octubre de 2005⁶, 2606 de 22 de diciembre de 2005⁷ y 897 de 1 de marzo de 2006⁸, expedidas por la Directora General de la CAR.

Las pretensiones

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones⁹:

“[…]

PRIMERA: Que se declare la nulidad de la resolución 408 del 9 de marzo de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, “por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones”, autorizando “únicamente la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los siguientes municipios: Girardot, Ricaute, Nariño y Agua de Dios.”

SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Resolución 1582 del 12 de septiembre de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, mediante la cual se decidieron unos recursos de reposición, confirmando la resolución anterior.

TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución 1843 del 4 de octubre de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, por la cual se aclara la resolución 1582 del 12 de septiembre de 2005.

¹ Folios 2 a 22 del cuaderno núm. 1 del expediente.

² “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”.

³ “(Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones)”.

⁴ “(Por la cual se resuelven unos recursos de reposición)”.

⁵ “(Por la cual se aclara una resolución)”.

⁶ “(Por la cual se autoriza la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de otros municipios a la Empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P.)”.

⁷ “(Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. 2013 del 28 de octubre de 2005)”.

⁸ “(Por la cual se autoriza la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes del municipio de la Mesa

Cund. a la Empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P.)”.

⁹ Folios 754 a 755 del cuaderno núm. 2 del expediente.

CUARTA: Que se declare la nulidad de la Resolución 2013 del 28 de octubre de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, por la cual se modificó la resolución 408 del 9 de marzo de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, autorizando, fuera de lo inicialmente contemplado, la disposición de residuos sólidos provenientes de los siguientes municipios:

San Antonio del Tequendama

Beltrán

Puli

Jerusalén

Guataqui

Apulo

Tocaima

Viotá

Nilo

Fusagasugá

Arbeláez

Pandi

San Bernardo

Venecia

Centro poblado de Cambao del municipio de Sanjuán de Rio Seco

Anapoima

Pasca

Tibacuy

Cabrera

Espinal (Tolima)

QUINTA: Que se declare la nulidad de la Resolución 2606 del 22 de diciembre de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, por la cual se resolvió recurso de reposición interpuesto por el hoy demandante contra la resolución 2013 del 28 de octubre de 2005.

SEXTA: Que se declare la nulidad de la Resolución 897 del 1º de marzo de 2006 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, por la cual se adicionó la resolución 408 del 9 de marzo de 2005 expedida por la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, autorizando la disposición de residuos sólidos provenientes del municipio de La Mesa.

SEPTIMA: Que a manera de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada proceder a la clausura del relleno sanitario objeto de los actos administrativos impugnados y realizar todas las obras necesarias para restablecer las condiciones ambientales.

OCTAVA: Que a manera de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada al pago de la indemnización por los perjuicios materiales y morales causados al actor con motivo de los actos impugnados.

NOVENA: Que se condene en costas al demandado y se ordene dar cumplimiento a las (sic) Sentencia en los términos de los artículos 176 y s.s del C.C.A.

[…]”. (Negrilla de texto original).

Presupuestos fácticos

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:

Mediante la escritura pública 296 de 21 de diciembre de 1990, registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 307-984 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Girardot, adquirió el derecho de dominio del inmueble rural denominado “La Frontera”.

La sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., solicitó a la parte demandada, licencia ambiental para el proyecto de “[…] diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post clausura de un Relleno Sanitario para la disposición de residuos sólidos […]”, en cinco (5) municipios: Girardot, Agua de Dios, Ricaute (sic), Nariño y Carmen de Apicalá, el cual se desarrollaría en el lote “Balconcitos”, que forma parte del predio de mayor extensión “Bellavista”, ubicado en la vereda Acapulco del municipio de Girardot, que colinda con el inmueble “La Frontera” de propiedad del actor.

A través de los escritos de 7 de diciembre de 2004 y 28 del mismo mes y año, solicitó a la Directora General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR, como colindante “[…] y principal afectado con el proyecto en curso, […]”, que no concediera la licencia ambiental, por cuanto el daño ambiental era inminente y su otorgamiento desconocería el Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot (Acuerdo 29 de 2000), así como la Ley 388 de 18 de julio de 1997¹⁰ y los artículos 58, 78, 79 y 80 de la Constitución Política.

La Procuraduría 27 Agraria y Ambiental mediante oficio 111036-174840 PJA 27 “[…] de febrero 28 de 2005, […]”, expuso a la Directora General de la CAR unas consideraciones técnicas y jurídicas, las cuales serían suficientes para negar la licencia ambiental solicitada por Servicios Ambientales S.A. E.S.P.; transcribió algunos textos y conclusiones del oficio.

Mediante la Resolución 408 de 2005, la CAR concedió la licencia ambiental para “[…] el desarrollo de un proyecto consistente en el diseño, construcción, puesta

¹⁰ “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. […]”.

en marcha, operación, clausura y post clausura de un relleno Sanitario. […]”, que en su parte resolutiva autorizó únicamente la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los municipios de: Girardot, Ricaurte, Nariño y Agua de Dios y excluyó al municipio de Carmen de Apicalá.

Mediante la Resolución 1582 de 2005, se resolvieron los recursos de reposición presentados por “[…] la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios; el señor Sergio Alfonso Gallego Rodríguez; el señor José Luís Hernández Reyes; y el señor Héctor Hernández Albarracín. […]” y se confirmó la resolución impugnada.

En razón a que la parte demandante también había interpuesto recurso de reposición contra la Resolución 408 de 2005, que no fue resuelto en la Resolución 1582 de 2005, la CAR expidió, a petición de la misma parte, la Resolución 1843 de 2005.

Servicios Ambientales S.A. E.S.P. solicitó a la CAR, el 25 de octubre de 2005, que se modificara la licencia ambiental otorgada en la Resolución 408 de 2005, para que pudiera prestar el servicio de disposición final de residuos sólidos a los municipios de “[…] San Antonio del Tequendama, Beltrán, Puli, Jerusalem, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasuga, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, centro poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Pasca, Tibacuy, Cabrera, y Anapoima y del departamento del Tolima, el municipio de el Espinal”. […]”, cuando la solicitud inicial fue para cuatro (4) municipios, con estudio de impacto ambiental, audiencia pública y unas condiciones, y con esta nueva petición sin ninguna justificación ambiental se pide su modificación aumentando en un quinientos por ciento (500%) el número de municipios cuya disposición final de sus residuos sólidos se efectuaría en el mismo lote.

La Directora General de la CAR, mediante la Resolución 2013 de 28 de octubre de 2005, dos (2) días después de la solicitud, accedió a la misma, sin procedimiento ni actuación administrativa, sustento técnico alguno, ni convocar a los interesados y a la Procuraduría General de la Nación.

Mediante la Resolución 2606 de 2005, la parte demandada resolvió los recursos de reposición interpuestos por Sergio Alfonso Gallego, la Empresa

Regional de Aseo ERAS y la parte demandante, contra la Resolución 2013 de la misma anualidad, los cuales fueron negados y se confirmó la resolución impugnada.

La CAR efectuó unos requerimientos a Servicios Ambientales S.A. E.S.P., a través del Auto OTTYAM 044 de 19 de enero de 2006, en razón a que acorde con el concepto técnico 1224 de 21 de diciembre de 2005, la información suministrada por esta sociedad en acatamiento de las resoluciones citadas previamente, “[…] “se presenta incompleta o en su defecto no acoge a cabalidad las consideraciones realizadas por la Corporación.” […]”.

La Directora General de la CAR, mediante la Resolución 897 de 2006, “[…] sin actuación administrativa alguna, sin convocar a los interesados, ni permitir la participación de la comunidad en asuntos ambientales […]” y sin motivación “[…] seria y cierta, […]”, modificó nuevamente la licencia ambiental concedida a Servicios Ambientales S.A. E.S.P. y autorizó la disposición final de “[…] residuos sólidos ORDINARIOS provenientes del municipio de La Mesa.” […]”. (Negrilla de texto original).

Con oficio radicado el 16 de febrero de 2006, en ejercicio del derecho de petición solicitó a la parte demandada copia auténtica de las resoluciones expedidas con las respectivas notificaciones, sufragando el costo respectivo.

Normas violadas

La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:

Artículos 1, 2, 4, 6, 23, 29, 79, 115, 116, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política.

Artículos 3, 14, 28, 34, 35, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo.

Numerales 6, 11 y 12 del artículo 1 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993¹¹.

Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot (Acuerdo 29 de 2000)

Decreto 838 de 23 de marzo de 2005¹².

¹¹ “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. […]”.

¹² “[…] por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones. […]”.

Concepto de Violación

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así:

Primer cargo: Falta de competencia

Adujo que en el marco del Estado Social de Derecho tiene especial relevancia la aplicación efectiva del principio de legalidad contenido en los artículos 1, 2, 6, 121, 122 y 123 de la Constitución, el que determina que “[…] los servidores públicos sólo pueden actuar dentro del estricto marco de competencia expresamente establecido en la ley. […]”.

Expresó que la competencia es uno de los elementos esenciales del acto administrativo y su ausencia constituye una causal de nulidad; y tiene varios factores como son: funcional, jerárquico, territorial y temporal.

Manifestó que, en el presente asunto, se expidieron las Resoluciones 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006 por la Directora General de la CAR, sin tener competencia funcional, por cuanto ninguna norma legal autoriza “[…] expresamente a las autoridades ambientales para adicionar el objeto de las Licencias Ambientales. […]”. En la literalidad de las disposiciones indicadas “[…] se guarda total silencio respecto de las normas legales expresamente habilitantes. […]”.

Señaló que la legalidad de la función de la administración impide que ésta se auto habilite funcionalmente, y por ello, aunque se establezca “[…] en el parágrafo segundo de la resolución 408 de 2005: […]”, que en el evento que la empresa requiera prestar el servicio en un municipio distinto de los allí mencionados, deberá dar aviso a la parte demandada para su aprobación, no puede entenderse que la inclusión de este texto origina la facultad de modificar la licencia ambiental; además, que se efectúa “[…] a espaldas de la comunidad, de los interesados, de la Procuraduría, y sin ninguna motivación ni jurídica, ni ambiental. […]”. Con esto, se violan los artículos 29, 79 y 209 de la Constitución y 3, 14, 28 y 35 del CCA.

Precisó que también se vulnera el artículo 1 de la Ley 99, en cuanto a los principios generales ambientales: precaución (numeral 6), los estudios de impacto ambiental (numeral 11) y el manejo ambiental será democrático y participativo

(numeral 12). Afirmó que, si se solicita una licencia ambiental para disponer los residuos “domésticos” de cuatro (4) municipios y sobre esta premisa se elabora el estudio de impacto ambiental y una vez se otorga la licencia ambiental se incluyen veintiún (21) nuevos municipios, sin ningún estudio técnico y ajustar el estudio anotado supra, también se transgreden los principios indicados.

Segundo cargo: Violación al derecho constitucional fundamental al debido proceso

Manifestó que el derecho constitucional fundamental al debido proceso, aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, el cual incluye el derecho “[…] a ser convocado en el curso de la actuación administrativa, […]”, lo que significa que antes de expedir el acto poder participar en ella, pedir y aportar pruebas, controvertir las recaudadas, y en general, hacer valer sus derechos.

Indicó que las Resoluciones 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006, fueron expedidas de plano por la parte demandada, sin convocar a los interesados y “[…] violando además el Principio Constitucional de participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente (art. 79 superior y numeral 12 del artículo 1º de la ley 99 de 1993.) […]”.

Tercer cargo: Desviación de poder

Expresó que los actos acusados fueron expedidos con desviación de poder por parte de los funcionarios de la CAR, según los “[…] siguientes indicios […]”: i) la desatención de las irregularidades expuestas por la Procuraduría Ambiental antes de la expedición de la Resolución 408 de 2005; ii) la excesiva motivación de los actos administrativos iniciales, estos son la resolución indicada y la que resolvió los recursos de reposición interpuestos contra ella, indicio que la doctrina y la jurisprudencia han relacionado con la expedición de actos administrativos con fines diferentes a los previstos en el ordenamiento jurídico; iii) todos los recursos de reposición presentados fueron negados; iv) la expedición de la Resolución 408 de 2005, pocos días antes de la expedición del Decreto 838 de 2005, “[…] que haría jurídicamente imposible otorgar la Licencia solicitada por SERVICIOS AMBIENTALES S.A. […]”; v) la celeridad con que la CAR resolvió favorablemente, mediante la Resolución 2013 de 2005, la solicitud de Servicios Ambientales S.A.

E.S.P. de pasar de cuatro (4) a veinticuatro (24) municipios (sic); vi) la falta de motivación “[…] real y seria […]” de las Resoluciones 2013 de 2005 y 897 de 2006;

vii) expedir públicamente la licencia ambiental inicialmente para la disposición final en cuatro (4) municipios, y posteriormente, sin participación alguna, ampliarla a “[…] VEINTICINCO (25) (sic) municipios. […]”.

Cuarto cargo: Falsa motivación y falta de motivación

Expuso que la jurisprudencia de manera reiterada ha señalado que para que la motivación como elemento esencial para la validez del acto administrativo se entienda debidamente incorporado, ésta debe ser cierta y seria¹³.

Afirmó que en el caso sub examine, los actos acusados “[…] se encuentran viciados algunos por falsa motivación, otros por falta de motivación. […]”.

Precisó que el Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot contenido en el Acuerdo 29 de 29 de diciembre de 2000¹⁴, en adelante POT, no prevé como uso del suelo del predio para el cual la parte demandada otorgó la licencia ambiental en la Resolución 408 de 2005, “[…] el de disposición final de residuos sólidos, […]”, como si lo están otros inmuebles dentro del mismo plan.

Explicó que el predio para el cual se concedió la licencia ambiental por parte de la CAR, así como el colindante de propiedad de la parte demandante, se encuentran parcialmente afectados como “[…] AREAS DE REFSERVA FORESTAL PROTECTORA de conformidad con lo establecido en los artículos 47 a 50 del POT de Girardot. […]”.

Adujo que al expedir la licencia ambiental y los actos administrativos siguientes que fueron ampliando el objeto de la misma, no “[…] se tuvieron real y seriamente en cuenta las intervenciones y oposiciones técnicas y jurídicas presentadas por la comunidad, por los afectas (sic) y por la Procuraduría en la Audiencia Pública convocada a iniciativa de esta. […]” y que dicha audiencia si bien

¹³ “[…] En el primer evento la motivación fáctica o jurídica, no concuerda con la realidad, y se presenta la denominada Falsa Motivación. En el segundo caso la motivación si bien aparentemente existe en el acto administrativo, es tan solo un comodín que no guarda relación lógica, ni jurídica con el asunto medular de la motivación, esto es, porqué se expide el acto administrativo, su elemento causal. En este evento existe realmente una Falta de Motivación. […]”.

¹⁴ “[…] POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE GIRARDOT […]”.

no es decisoria, en criterio de la Procuradora Ambiental antes de la expedición de la licencia ambiental, según la doctrina “[…] En caso que la autoridad Ambiental no tenga en cuenta en los considerandos del acto administrativo que decide, podrá dar lugar a una acción de nulidad por falsa motivación.¹⁵” (Destacamos) […]”. (Negrilla de texto original).

Manifestó que las Resoluciones 2013 de 2005 mediante la cual la CAR incorporó veinte (20) municipios al objeto de la licencia ambiental y 897 de 2006 que incluyó un municipio más, adolecen de falta de motivación seria, por las razones¹⁶ que expone la parte demandante.

Concluyó que, el concepto de violación de este capítulo es suficiente para decretar la nulidad de los actos acusados.

Contestación de la demanda

Parte demandada

La parte demandada contestó la demanda¹⁷ y se opuso a todas las pretensiones, así:

Falta de competencia

Mencionó que los actos administrativos expedidos por la Directora General de la CAR se encuentran soportados en la Constitución y la ley y transcribió los artículos 31 numeral 9, 49 y 53 de la Ley 99.

Citó el Decreto 1180 de 10 de mayo de 2003¹⁸ y transcribió el artículo 9 referente a la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, en especial su numeral 10¹⁹.

¹⁵ Guhl Nanneti y otros, Guía para la Gestión Ambiental y Local, Fonade.

¹⁶ i) se describen los antecedentes sin especificar ningún estudio ambiental nuevo ni modificatorio del inicial, para que se permita disponer residuos, en el mismo lote, de otros municipios diferentes a los determinados en el objeto de la licencia ambiental; ii) se presentan unas consideraciones que de manera resumida refieren al objeto de la Resolución 408 de 2005 y a la solicitud de Servicios Ambientales S.A. E.S.P. y en un solo párrafo, en criterio de la parte demandante, aparece lo más aproximado a una motivación.

¹⁷ Por intermedio de apoderado. Cfr. Folio 286 del cuaderno núm. 1 del expediente.

¹⁸ “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre Licencias Ambientales. […]”.

¹⁹ “[…] Artículo 9°. Competencia de las corporaciones autónomas regionales. Las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sontenible (sic), los grandes centros urbanos y las autoridades ambientales

Señaló que la competencia para decidir sobre la licencia ambiental, se sustenta en que el predio “[…] se pretende ubicar en el Municipio de Girardot […]”, entidad territorial que forma parte de la jurisdicción de la CAR.

Indicó que el mandato legal conferido a las Corporaciones Autónomas Regionales, las faculta para expedir licencias ambientales, y para mayor claridad, se expidió el Decreto 1180 de 2003 en el que se especificó que podían otorgar licencia para la construcción y operación de rellenos sanitarios.

Sostuvo que la CAR, a través de su Directora General, estaba facultada para “[…] expedir licencias ambientales y en especial para la construcción y operación de rellenos sanitarios, como se ha establecido en el trámite administrativo objeto de estudio. […]”.

Concluyó que los actos administrativos “[…] expedidos por la Corporación en proceso (sic) de adjudicación de la licencia ambiental, se encuentran ajustados a derecho y gozan de la presunción de legalidad. […]”.

Violación al derecho constitucional fundamental al debido proceso

Expresó que “[…] Como se puede observar en la demanda y en los documentos aportados como pruebas, el proceso administrativo constó (sic) con todas las prerrogativas constitucionales y jurídicas, es así, como el actor y la comunidad en compañía del Ministerio Público, participo (sic) de manera activa en todas las etapas que dieron origen a la licencia ambiental. […]” y los actos administrativos fueron debidamente motivados y notificados “[…] en forma oportuna y controvertidos antes de la decisión final. […]”.

Falsa motivación y falta de motivación

Señaló que la motivación ha sido definida como “[…] la declaración de cuales son los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho, que han llevado a la expedición de un acto administrativo, […]” y en cada una de las resoluciones

creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción: […]

10. La construcción y operación de rellenos sanitarios. […]”.

acusadas se encuentran los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan la expedición de la licencia ambiental.

Afirmó que la Resolución 408 de 2005 en su parte considerativa definió un capítulo referido a la compatibilidad del proyecto con el POT de Girardot.

Argumentó que el parágrafo del artículo 53 del Acuerdo 29 de 2000, establece que “[…] los usos para esta zona son entre otros son (sic): usos condicionados tales como cultivos de flores, granjas porcinas, minería, recreación general, vías de comunicación, infraestructura de servicios y parcelaciones rurales […]; y dicho uso condicionado significa que se puede utilizar el predio para los fines allí mencionados, en este caso infraestructura de servicios, bajo condiciones específicas que pueden determinarse en la licencia que expida la autoridad territorial o la ambiental. (Negrilla y subrayado de texto original)

Explicó que las manifestaciones realizadas por la Procuraduría y la comunidad están en los considerandos de la Resolución 408 de 2005.

Aclaró que, en cuanto a la falta de motivación de la Resolución 2013 de 2005, ésta se expidió con fundamento en los estudios técnicos que soportaron la Resolución 408 de 2005.

Indicó que acorde con las definiciones doctrinarias y jurisprudenciales sobre la falsa motivación, la aseveración de la parte demandante no tiene sustento jurídico y es contraria a derecho, porque todos los actos administrativos expedidos por la CAR están justificados en “[…] hechos reales estudios verídicos (sic) y expedidos con todo rigor jurídico. […]”.

Manifestó respecto de la falta de motivación que, “[…] el hecho de que la administración no haya desplegado el contenido de (sic) general de los estudios técnicos que soportan la licencia ambiental […]”, no implica que los actos administrativos acusados se hayan expedido con falta de motivación.

Arguyó que los estudios técnicos y jurídicos que soportan la licencia ambiental para el diseño, construcción y puesta en marcha, operación, clausura y post clausura de un relleno sanitario, reposan en el expediente 23442.

La parte demandada propuso las siguientes excepciones, así.

Excepciones

Indebida aplicación de la acción incoada

Anotó que en la demanda instaurada por la parte actora se observa que el único interés expuesto por “[…] el señor EDUARDO MARCELIANO CASTRO, es el de la desvalorización de su predio, en ningún momento hace referencia al derecho vulnerado […]” por los actos administrativos enjuiciados, “[…] en este caso las Resoluciones que autorizan el relleno sanitario. […]”; además, que tampoco manifiesta ni presenta los elementos de juicio que demuestren que se le debe reparar el daño.

Adujo que de la lectura de la demanda se deriva “[…] más una demanda de reparación que una de nulidad y restablecimiento, […]”, pues el único interés que pretende la parte demandante es la reparación por la desvalorización del predio y en ningún momento alude al derecho amparado en la norma jurídica que pudo habérsele vulnerado.

Señaló que los actos administrativos expedidos por la CAR tienen el carácter de generales y no individuales, por lo que la vía no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; por ello, cuando la parte demandante manifiesta que el daño es la desvalorización de su predio, “[…] se podría pensar en otra acción diferente. […]”.

Falta de legitimación por activa

Reiteró que las resoluciones “[…] que dieron origen a (sic) Licencia Ambiental […]”, para el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post clausura, son actos administrativos de carácter general y no particular; la parte demandante carece de cualquier derecho y su demanda no cuenta con fundamentos que demuestren el perjuicio y la afectación por un supuesto daño.

Caducidad de la acción

Transcribió parcialmente el artículo 136 del CCA y anotó que la CAR expidió la Resolución 408 de 9 de marzo de 2005, que fue impugnada y resuelta mediante

la Resolución 1582 de 12 de septiembre de 2005. Continuó exponiendo que la parte demandante en escrito de 20 de septiembre de 2005, solicitó a la CAR la adición de la Resolución 1582 citada supra, en razón a que no existió un pronunciamiento en la parte resolutiva, por lo que la parte demandada expidió la Resolución 1843 de 4 de octubre de 2005, con la cual aclaró la Resolución 1582 de 2005, y dispuso en su artículo sexto que contra la misma no procede recurso alguno conforme al CCA.

Manifestó que conforme con lo expuesto en el numeral anterior, “[…] el trámite administrativo terminó con la expedición de la resolución 1843 […]”, agotándose la vía gubernativa; y según lo previsto en el artículo 136 del CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los cuatro (4) meses de la notificación de la Resolución 1843 de 2005, que vencieron el 4 de febrero de 2006 y según el expediente la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se instauró ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 6 de abril de 2006, cuando había caducado la acción.

Indebida acumulación de pretensiones

Indicó que “[…] no es coherente […]” la parte actora con lo demandado en el numeral 7º de las pretensiones, en el que solicitó a manera de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada proceder a la clausura del relleno sanitario y ejecutar las obras necesarias para restablecer las condiciones ambientales; y en el numeral 8º, en el que pidió que se condene a la parte demandada al pago de la indemnización por los perjuicios materiales y morales causados con la expedición de los actos acusados.

Solicitó que se desestime la pretensión del numeral 8º de la demanda, en la que se pide el pago de la indemnización.

No estimación razonada de la cuantía

Expresó que la parte demandante estimó la cuantía en mil millones de pesos ($1.000.000.000), “[…] suma equivalente a los daños materiales, relacionados con la desvalorización del predio y morales sufridos a raíz de los actos administrativos. […]”, cuando en ninguna parte de la demanda se fundamentan “[…] los hechos materiales y mucho menos los morales los cuales son tazados en más de mil millones, valor desproporcionado y desviado de toda realidad. […]”.

Genérica

Finalizó solicitando que se declare cualquier otra excepción que se encuentre probada, de conformidad con el inciso segundo del artículo 164 del CCA.

Formuló a manera de conclusión, los siguientes fundamentos técnicos y jurídicos: i) la CAR para la expedición de los actos administrativos acusados que dieron origen a la licencia ambiental, contó con estrictos estudios técnicos²⁰ que fueron la base que los soportó, lo que desvirtúa los argumentos de la parte demandante de falta de motivación y falsa motivación; ii) según las normas constitucionales y legales, en especial los artículos 31 numeral 9, 49 y 53 de la Ley 99, en concordancia con el artículo 9 numeral 10 del Decreto 1180, la CAR es la autoridad competente para estudiar, tramitar y decidir sobre la construcción y operación de rellenos, los cuales requieren licencia ambiental; iii) las normas citadas supra son el sustento para que la Directora General de la CAR expida esta clase de licencias; iv) la parte actora impetró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, “[…] por la desvalorización de su predio, […]” y no se demuestra otro interés diferente o de violación de un derecho protegido por una norma jurídica; y,

v) con la expedición de la Constitución, se estableció “[…] como principio fundamental del estado de derecho, el interés general sobre el interés particular. […]”.

Servicios Ambientales S.A. E.S.P.

Servicios Ambientales S.A. E.S.P. contestó la demanda²¹ y se opuso a la totalidad de las pretensiones, así:

Falta de competencia

Adujo que el propósito de las Resoluciones 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006, no fue el de adicionar el objeto de la Resolución 408 de 2005, sino que estos actos se limitaron, en algunos casos, a resolver los recursos de reposición

²⁰ “[…] 1) Localización del Proyecto, 2) Objetivos y Justificación, 3) Lineamientos de Participación, 4) Descripción del Proyecto, 5) Caracterización Ambiental del Área del Proyecto, 6) Componentes geosférico - geológicos - geomorfología - suelo - geotecnia - atmosféricos - hidrosférico – biótico - social; 7) Zonificación Ambiental; 8) Identificación y Evaluación de Impactos; 9) Análisis de Riesgo; 10) Zonificación de Manejo de la Actividad; 11) Plan de Manejo Ambiental - Sistema de Manejo Ambiental. […]”.

²¹ Por intermedio de apoderada. Cfr. Folio 189 del cuaderno núm. 1 del expediente.

interpuestos, entre otros, por la parte demandante, y en otros, a conceder la autorización a las solicitudes presentadas legítimamente por esta sociedad, dentro del contexto fijado en la licencia ambiental.

Precisó que la Resolución 408 de 2005, en su parágrafo segundo del artículo primero, previó la posibilidad de recibir en el relleno sanitario residuos sólidos provenientes de otros municipios diferentes a los establecidos inicialmente, sin que se requiriera la elaboración de un nuevo estudio de impacto ambiental; por tanto, reiteró que no se puede entender que las resoluciones posteriores adicionaron la anotada supra, por cuanto el objeto de las mismas era diferente.

No aplicación del artículo 26 del Decreto 1220 de 21 de abril de 2005²²

Argumentó que no se configuran los supuestos del artículo 26 del Decreto 1220 de 2005, para lo cual transcribió su contenido y explicó que al momento de expedirse las Resoluciones 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006 no se presentaba ninguna variación de las condiciones existentes cuando se otorgó la licencia ambiental. En tal virtud, no existió una modificación de la licencia ambiental, y no se requería adelantar dicho procedimiento legalmente previsto para esos casos particulares.

Resaltó las características propias del estudio de impacto ambiental que se presentó como requisito para la autorización de la licencia ambiental; y que dicho estudio se realizó según los lineamientos dados por la Autoridad Ambiental y enunció algunos aspectos de su contenido.

Manifestó que el estudio indicado supra, incluyó los recursos renovables potencialmente afectables con la ejecución del proyecto, los cuales no variaron o se vieron impactados con la recepción de residuos sólidos provenientes de otros municipios.

Reiteró que tanto la CAR como Servicios Ambientales S.A. E.S.P. identificaron los recursos naturales que podrían afectarse con la operación del relleno sanitario y la autoridad ambiental estipuló unas medidas preventivas para evitar cualquier tipo de afectación al medio ambiente, imponiendo unas obligaciones para tal fin, las que, independientemente del número de municipios que dispongan,

²² “[…] por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. […]”.

se debe dar cumplimiento a todas las exigencias establecidas en el artículo 4 de la Resolución 408 de 2005. En tal medida, la licencia ambiental se encuentra condicionada a un solo requisito y es la vida útil del relleno que está ligada al volumen de residuos sólidos dispuestos, sin que ello implique una variación en los recursos naturales renovables.

Afirmó que las medidas contenidas en el estudio de impacto ambiental y las obligaciones impuestas por la CAR en la licencia ambiental permiten el manejo de residuos sólidos de diferentes municipios, lo que se ve reflejado en la vida útil del relleno sanitario que está determinada por la capacidad de disposición y no por las condiciones propias de la operación.

Obligatoriedad de cumplimiento de la Resolución 1390 de 27 de septiembre de 2005²³

Indicó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 1390 de 2005, que en su artículo 6 reguló lo concerniente al libre acceso al servicio de disposición final de residuos sólidos, y bajo este escenario y lo previsto en el parágrafo segundo del artículo primero de la Resolución 408 de 2005, la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P. solicitó a la CAR la autorización de recepción de residuos sólidos de varios municipios, que fue atendida con la Resoluciones 2013 de 2005 y 1564 de 2006.

Anotó que la Resolución 1390 de 2005 es de obligatorio cumplimiento y su contenido no puede ser desconocido por la CAR, ni por Servicios Ambientales S.A. E.S.P., ni por ninguna otra entidad y menos se puede dejar de acatar sus disposiciones.

Alegatos de conclusión

El Despacho sustanciador²⁴, agotada la etapa probatoria, mediante el auto proferido el 19 de febrero de 2014²⁵, dispuso correr traslado a las partes por el

²³ “[…] Por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma. […]”.

²⁴ Auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión.

²⁵ Cfr. Folio 655 del cuaderno núm. 2 del expediente.

término común de diez (10) días para que alegaran de conclusión, sin perjuicio que el Procurador Judicial solicitara traslado especial.

La parte demandada

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

La parte demandante

Reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

Servicios Ambientales S.A. E.S.P.

Manifestó que, de acuerdo con las pruebas recabadas en el expediente, cumple con los requisitos que la habilitan para mantener la licencia ambiental, sin que haya existido temeridad ni mala fe, como, en su criterio, lo afirma la parte demandante.

Indicó que la CAR “[…] efectúo con eficiencia sus trámites y procedimientos legales exigidos por el competente para hacerse acreedor a la licencia que ostenta y desarrolla técnicamente. […]”.

Concepto del Ministerio Público

Guardó silencio en esta etapa procesal.

Sentencia proferida en primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión mediante sentencia proferida el 30 de enero de 2015²⁶, resolvió lo siguiente:

“[…]

²⁶ Cfr. Folios 783 a 834 del cuaderno núm. 2 del expediente.

PRIMERO: NEGAR las excepciones formuladas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR.

SEGUNDO: Declarar la NULIDAD de las Resoluciones 408 del 9 de marzo de 2005, 1582 del 12 de septiembre de 2005, 1843 del 4 de octubre de 2005, 2013 del 28 de

octubre de 2005, 2606 del 22 de diciembre de 2005 y 897 del 1º de marzo de 2006, todas expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, acorde con los (sic) expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena la clausura del relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, mandato que debe cumplirse por parte de la empresa Servicios Ambientales S.A. ESP, en un término máximo de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, proceso que debe contar con el acompañamiento y supervisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dentro del ámbito de sus competencias, para efectos de adelantar todas las medidas conducentes a restablecer las condiciones ambientales en las que se encontraba la zona intervenida antes de la concesión de la respectiva licencia.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: La presente sentencia deberá cumplirse en los términos previstos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTO: Sin lugar a costas en esta instancia.

SÉPTIMO: En firme esta providencia, archívese el proceso. […]”. (Negrilla de texto original).

Consideraciones del Tribunal Sobre las excepciones

Manifestó que la CAR propuso las excepciones de: i) indebida aplicación de la acción incoada por el demandante; ii) falta de legitimación en la causa por activa;

iii) caducidad de la acción; iv) indebida acumulación de pretensiones; y v) no estimación de la cuantía.

Precisó respecto de las dos primeras excepciones, que corresponde a una indebida escogencia de la acción, por tratarse de actos administrativos generales por lo que no debió presentarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y también expuso que la parte demandante no acreditó que sufriera daño alguno con ocasión de la expedición de los actos administrativos acusados; frente a las cuales, citó y transcribió el artículo 85 del CCA referente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y anotó que, acorde con dicha norma, toda persona

que se crea lesionada en un derecho está facultada para solicitar la nulidad de un acto administrativo que la afecta y que se le restablezca su derecho.

Afirmó que la Resolución 408 de 2005, de la cual surgen los restantes actos administrativos, mediante la cual se otorga a la sociedad Servicios Ambientales S.A.

E.S.P. una licencia ambiental para un proyecto de relleno sanitario a desarrollarse en el predio “Balconcitos”, vereda Acapulco del municipio de Girardot, no es un acto administrativo general por cuanto está dirigido a la sociedad citada supra, por tanto es de naturaleza particular y fue objeto de recursos.

Concluyó que no se configuró una indebida escogencia de la acción o una falta de legitimación en la causa por activa, en razón a que con la expedición de los actos acusados se pudo generar un eventual perjuicio para la parte demandante.

Resaltó que, según la CAR, la Resolución 1843 de 2005 fue notificada el 4 de octubre, por lo que se colige que la parte demandante disponía hasta el 4 de febrero de 2006 para presentar la demanda.

Transcribió parcialmente el artículo 136 del CCA y refirió al artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, según el cual “[…] los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario […]”, y relacionó los seis (6) actos administrativos demandados, respecto de los cuales consideró que son una proposición jurídica completa que forman parte de la misma actuación administrativa y deben ser demandados todos.

Manifestó que como todos los actos administrativos acusados están vinculados en su contenido, la caducidad se empieza a contar a partir de la notificación, publicación o ejecución de la más reciente, esto es, la Resolución 897 de 1 de marzo de 2007; este acto administrativo fue notificado por edicto fijado entre el 24 de marzo de 2006 y 7 de abril del mismo año, “[…] fecha que incluso es anterior a la presentación de la demanda, 6 de abril de 2006, […]”, lo que significa que fue anterior al inicio del término de caducidad de cuatro (4) meses, razón por la cual negó esta excepción.

Aseveró sobre la indebida acumulación de pretensiones propuesta por la CAR, según la cual se configura por la incongruencia de las peticiones 7 y 8 de la demanda, en las que se pide, en la primera, la clausura del relleno sanitario, y en la segunda, el pago de los perjuicios materiales y morales, que de conformidad con el

artículo 82 del CPC, aplicable por remisión, las pretensiones indicadas cumplen con los requisitos para su acumulación, con mayor razón cuando se solicitan a título de restablecimiento del derecho y están sujetas al éxito de la eventual nulidad de los actos enjuiciados, citando para sustentar este argumento un pronunciamiento de esta Corporación.

Afirmó que “[…] no carece de razón que se pida el cerramiento del relleno sanitario, […]”, en virtud a que es la consecuencia lógica en caso que se demuestre que la licencia ambiental que autorizó su montaje y operación estaba viciada de nulidad; y, de igual manera, “[…] no resulta extraño a la presente acción que se solicite indemnización de perjuicios materiales, […]”, como los solicitados por la parte demandante en este asunto, por la presunta desvalorización del predio por la instalación cercana del relleno sanitario a su propiedad, o que se solicite el reconocimiento de los daños morales; de tal manera que, esta excepción es denegada.

Acotó sobre la excepción de “no estimación razonada de la cuantía” que, la estimación razonada de la cuantía es un requisito de la demanda según el numeral 6º del artículo 137 del CCA, por lo que fue objeto de estudio al momento de su admisión en el auto de 28 de septiembre de 2006, decisión que no generó reparo alguno por parte de la CAR al no presentar recurso; y además, la parte demandante efectuó dicha estimación “[…] quien se (sic) aclaró a qué tipo de perjuicios correspondía. […]” y se allegó prueba sumaria de que la parte actora era propietaria del inmueble denominado “La Frontera”, conforme a la matrícula inmobiliaria núm. 307-984 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Girardot; En consecuencia, es denegada.

Sobre los cargos de nulidad Falsa motivación

Destacó que la motivación se constituye en todas aquellas razones que conducen a la Administración a expedir una determinada decisión; en otras palabras, es lo que motiva para proceder de cierta manera, por lo que al momento de decidir se deben contemplar los hechos ocurridos y los fundamentos de derecho que sean del caso con la valoración adecuada. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado

sobre la motivación y los elementos que debe observar la autoridad al expedir el acto administrativo.

Manifestó que, según el Consejo de Estado, la falsa motivación se configura cuando no existe correspondencia entre la decisión y los motivos que se aducen en el acto como fundamento de la misma, o cuando los motivos que se expresan no son reales o no existen²⁷.

Indicó que la parte demandante asevera que, con el otorgamiento de la licencia ambiental por parte de la CAR, para la construcción y operación del relleno sanitario, se vulneró el POT de Girardot, por la implementación en un área de uso que no era compatible, por lo que se requiere revisar lo regulado en el Acuerdo 029 de 2000 el cual lo aprobó.

Transcribió el artículo 18 del acuerdo anotado supra, y señaló que ante la clausura del “[…] botadero California […]”, se afectó el predio “La Calera” identificado con matrícula inmobiliaria 307-0002258, ubicado en la vereda San Lorenzo; no obstante, la CAR expidió el auto 128 el 29 de abril de 2004 a través del cual admitió la solicitud de licencia ambiental presentada por Servicios Ambientales S.A. E.S.P., para poner en marcha un relleno sanitario en el predio “Balconcitos”, ubicado en la vereda Acapulco del municipio de Girardot.

Resaltó que el predio sobre el cual se pretendía obtener la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario, denominado “Balconcitos”, es diferente al inmueble definido en el POT de Girardot que era “La Calera”; y que el 1º de marzo de 2004 el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación certificó que “[…] conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 029 del 29 de diciembre del 2000, Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot, el bien denominado Balconcitos, se encontraba dentro de un sector definido para área de reserva forestal, forestal protectora; territorio para la protección de fauna; y zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi- intensivo (fol. 283, C1). […]”, aclarando que dicha certificación se emitió con base en los artículos 50, 51 y 53 del POT, los cuales también transcribió.

²⁷ Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 10 de julio de 2002, radicación núm. 11001-03-27-000-2000- 1151-01 (11629); C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

Consideró que el 2 de noviembre de 2004 la Oficina Territorial Tequendama y Alto Magdalena de la CAR, expidió el concepto técnico 326, señalando que acorde con el “[…] certificado de uso del suelo, el lugar donde se proyectaba disponer de los residuos se encontraba inmersa en una área de reserva forestal y como zona agropecuaria semi – mecanizada: […]”, y en tal medida, la mayor parte de la superficie que se afectaría con el relleno sanitario, según el uso del suelo, es incompatible con la actividad que se pretende desarrollar, debido a que está catalogada como área forestal protectora.

Expresó que la comunidad se opuso al proyecto del relleno sanitario, debido a su preocupación por la contaminación que podría generar por su cercanía al río Magdalena y su incompatibilidad con el uso del suelo acorde con lo previsto en el POT de Girardot; y la Procuraduría General de la Nación se pronunció en similar sentido, resaltando que el POT citado supra había afectado al inmueble “Calera Baja” para destinarlo para la disposición de residuos sólidos.

Señaló que la CAR, pese a las advertencias aludidas previamente, expidió la Resolución 408 de 2005 mediante la cual otorgó a Servicios Ambientales S.A. E.S.P. licencia ambiental para el desarrollo del proyecto del relleno sanitario en el predio “Balconcitos”, vereda Acapulco de Girardot, por un plazo de dieciséis (16) años, la que en su parte motiva sobre la compatibilidad de dicho proyecto con el POT, indicó que según los planos 22 y 23 el inmueble se “[…] encontraba en una zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi – intensivo, pero que del contenido del artículo 53 del Acuerdo 029 del 2000 se extraía que en tal área podía erigirse “infraestructura de servicios” como uso condicionado, según lo había certificado la Oficina de Planeación el “10 de marzo de 2004”; […]”, además que la afectación del predio “La Calera Baja” era una alternativa pero no un impedimento para considerar otro sitio diferente para la disposición de residuos sólidos.

Mencionó que, el asunto bajo examen, se contrae en dilucidar, en primer lugar, si el uso del suelo donde opera el relleno sanitario es incompatible con la actividad que se desarrolla, acorde con la normativa contenida en el POT de Girardot; y en segundo término, si el predio “Balconcitos” es “[…] propicio para el funcionamiento de un relleno sanitario. […]”.

Anotó que, conforme a la constancia expedida por la Oficina Asesora de Planeación, el 1º de marzo de 2004, se certificó que en el predio anotado supra “[…] confluían tres clases de usos del suelo: […]”, estas son: i) áreas de reserva forestal y áreas forestales protectoras; ii) territorio para protección de la fauna; y iii) zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi – intensivo; y resaltó que si dicho predio tiene los usos de áreas de reserva forestal y forestales protectoras, no se pueden adelantar actividades de disposición de residuos sólidos, en virtud a que, según lo previsto en los artículos 50 y 51 del Acuerdo que aprobó el POT para Girardot, estas áreas solo son compatibles con los usos relacionados con “[…] “la recreación contemplativa, rehabilitación ecológica e investigación controlada” y el “repoblamiento con especies propias del territorio, rehabilitación ecológica, recreación contemplativa e investigación controlada” […]”, respectivamente.

Manifestó que la CAR aunque había advertido la incompatibilidad referida previamente en el concepto técnico 326 de 2 de noviembre de 2004, en la Resolución 408 de 2005 actuó de manera diferente y justificó dicha decisión de otorgar la licencia ambiental, al señalar que el bien inmueble respecto del cual se pide la autorización, no está afectado por el uso de reserva forestal, en razón a que no se encuentra dentro de los bienes enlistados en el artículo 50 del Acuerdo que contiene el POT, olvidando que con anterioridad esta misma entidad había manifestado que el 80% del área de afectación se encontraba en una zona montañosa delimitada por área de reserva forestal, según el informe técnico 352 de 2 de noviembre de 2004, lo que denota una contradicción de la parte demandada.

Señaló que la Resolución 408 de 2005, en su parte considerativa, concluyó que conforme a los planos 22 y 23 que forman parte del POT de Girardot, el predio “Balconcitos” se encontraba en la zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi – intensivo, y acorde con el artículo 51 ibidem, se permitía como uso condicionado la “infraestructura de servicios”, por tanto, se podía autorizar la actividad de disposición de residuos sólidos.

Consideró que no comparte la apreciación de que en la zona de afectación solamente se da el uso de tipo agropecuario, por cuanto según las pruebas aportadas al expediente “[…] no es claro que así sea para todo el predio, […]”, con mayor razón cuando la Administración Municipal había afirmado que se encontraba

dentro de un área de protección forestal y de fauna; y aún, de admitirse que el relleno sanitario se ubica en una zona que no es de protección o reserva sino que su uso es agropecuario semi – mecanizado o semi – intensivo, la actividad de disposición de residuos sólidos es incompatible, por cuanto según el artículo 53 del Acuerdo 029 de 2000, si bien se permiten los usos indicados, la posibilidad de que se presente un uso condicionado para “infraestructura de servicios”, no incluye la disposición de residuos sólidos, “[…] sino de otra clase de servicios públicos, como los domiciliarios de acueducto, energía o gas, indispensables para el desarrollo agropecuario. […]”.

Expuso que por ser la disposición de residuos sólidos una actividad altamente contaminante, la norma que permita su desarrollo expresamente debe señalar como uso permitido el referido a la “infraestructura de saneamiento y sistemas de tratamiento de residuos sólidos”; por tal razón, si el artículo 53 del Acuerdo 029 hubiera tenido como finalidad permitir en la zona agropecuaria semi – mecanizada o semi – intensiva la construcción de instalaciones “[…] para el depósito de basuras, […]”, condicionada a la expedición de licencias ambientales, lo habría realizado de manera expresa y clara, y no de manera general refiriendo a “infraestructura de servicios”.

Adicionó que de acuerdo con el artículo 97 del POT, se prohíbe que en cercanías de cauces de ríos, quebradas y arroyos se adelanten actividades vinculadas a la disposición de residuos sólidos; y conforme al informe técnico rendido el 10 de enero de 2010, el relleno sanitario se ubica en cercanías de fuentes hídricas, lo cual esta prohibido por las normas complementarias del POT, en el artículo citado supra.

Consideró que le asiste razón a la parte demandante, cuando señaló que la autoridad ambiental incurrió en falsa motivación al otorgar la licencia ambiental para “[…] la construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post - clausura de un relleno sanitario en el predio denominado “Balconcitos”, […]”, en razón a que es un lugar “[…] incompatible y se prohíbe la actividad de disposición de residuos […]”, de acuerdo con lo dispuesto en el POT, sus normas complementarias y las pruebas practicadas.

Manifestó que la falsa motivación se configuró por la falta de correspondencia entre la realidad y las consideraciones expuestas por la parte demandada en la licencia ambiental conferida, “[…] por cuanto no es cierto que dicho relleno se ubique en una zona donde la actividad para la disposición de residuos sólidos este autorizada por el Plan de Ordenamiento Territorial. […]”.

Concluyó que, por la configuración de dicha causal de nulidad “[…] no es necesario analizar los demás cargos de la demanda por sustracción de materia. […]”, y accedió a declarar la nulidad de la Resolución 408 de 2005 y de los actos administrativos que fueron expedidos con base en ella y fueron demandados, estos son: Resoluciones 1582, 1843, 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006.

Sobre el restablecimiento del derecho

Indicó que en estas pretensiones la parte demandante pidió la clausura del relleno sanitario, “[…] cuya construcción y funcionamiento se autorizó en las resoluciones que serán anuladas, […]”, y que se realizaran las obras requeridas para restablecer las condiciones ambientales.

Señaló que las mencionadas pretensiones son procedentes, en la medida que la anulación de los actos administrativos que autorizaban el funcionamiento del relleno sanitario implica que desaparecen de la vida jurídica, por lo que, al no existir la licencia ambiental que permitía la operación de dichas instalaciones, no queda otra vía que ordenar su clausura.

Adujo que corresponde a la empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P. llevar a cabo las actividades tendientes a la clausura y post clausura del relleno sanitario y también adelantar las medidas dirigidas a restablecer el equilibrio ecológico de la zona intervenida “[…] en las condiciones existentes en el instante previo de la concesión de la respectiva licencia […]”, bajo la supervisión de la CAR.

Resaltó que los perjuicios materiales pretendidos por la parte demandante, no fueron probados, lo cual se infiere del dictamen pericial de 5 de febrero de 2013; por el contrario, que el predio se valorizó “[…] 20 veces más en proporción al valor de adquisición. […]”.

Mencionó que los perjuicios morales también se encuentran bajo ausencia de prueba, por cuanto “[…] no se allegó ningún medio de convencimiento […]” que acreditara algún daño psíquico del afectado reflejado en padecimientos o dolores afligidos por la existencia y operación del relleno sanitario, menos por la desvalorización del inmueble.

Modulación de los efectos del fallo

Aludió a la necesidad de modular los efectos de un fallo, para lo cual, citó y transcribió apartes de una sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se “[…] articuló los efectos de la declaratoria de nulidad para evitar lesionar los intereses de los ciudadanos y conservar el interés colectivo, […]”.

Destacó que los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo se “[…] remontan a la época de su expedición, o “desde entonces”, para que las cosas retrotraigan al estado en el que se encontraban antes de que se dictara la decisión de la autoridad. […]”.

Consideró que los efectos anotados supra, pueden ser modificados por la autoridad judicial para proteger el interés general o cuando se advierta la imposición de una carga excesiva e irracional.

Expresó que, en el presente asunto, la declaratoria de nulidad de los actos acusados conduce a la orden de clausura del relleno sanitario, la cual de ejecutarse sin un plazo podría afectar el interés general, en razón a que los veinticinco (25) municipios que disponen sus residuos sólidos en sus instalaciones no tendrían un sitio para adelantar esta actividad, situación que generaría eventualmente una emergencia sanitaria y afectaciones al medio ambiente. Manifestó que, con la finalidad de evitar una situación de esta magnitud, era conveniente otorgarle a la empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P. un plazo de un (1) año, a partir de la ejecutoria del fallo, para “[…] la clausura total y progresiva del mencionado relleno, […]”, bajo la supervisión de la CAR; también, para que la administración se adapte a esta nueva situación y encuentre un sitio “[…] donde depositar las basuras. […]”.

Recursos de apelación Parte demandada

La parte demandada interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación²⁸ contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos:

Excepción de caducidad

Indicó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba caducada, por cuanto al instaurarse dicha acción contra las Resoluciones 408 de 2005, por medio de la cual se otorgó la licencia ambiental a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P. y 1582 de 2005, mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos, quedando agotada la vía gubernativa, en su criterio, estos actos administrativos podían ser demandados en nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes a su firmeza y ejecutoria, “[…] situación que comenzó a operar a partir del día 05 de octubre del año 2005, por lo tanto la acción contra estos actos administrativos, CADUCÓ EL DÍA 05 DE FEBRERO DE 2006, y la acción o demanda, fue radicada el 06 de abril de 2006, es decir por fuera del término legal […]”. (Negrilla de texto original)

Precisó que según el alcance de la licencia ambiental previsto en el artículo 50 de la Ley 99, en armonía con el artículo 223 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011²⁹, la cual tiene su fundamento en el estudio de impacto ambiental cuya evaluación radica en el impacto ambiental del proyecto en los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos que puedan sufrir deterioro por la obra o actividad, estos fueron evaluados en las Resoluciones 408 de 2005, 1582 y 1843 del mismo año. Por tanto, las resoluciones posteriores de autorización de disposición de residuos sólidos ordinarios de otros municipios, no implicaba la modificación de las condiciones ambientales, abióticas, bióticas y demás analizadas por la parte demandada al expedir la licencia ambiental.

²⁸ Cfr. Folios 836 a 841 del cuaderno núm. 2 del expediente.

²⁹ “[…] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. […]”.

Manifestó que en las Resoluciones 2013 y 2606 de 2005, y 897 de 2006, se determina porque no se presentan los presupuestos para que se modificara la licencia ambiental y respecto de estas, que “[…] quedaron notificadas y en firme el día 07 de abril de 2006, su ejecutoria comenzó a correr a partir del 08 de abril de 2006, por lo tanto al haberse presentado la demanda el 06 de abril de ese año, la acción es extemporánea […]”.  (Negrilla y subrayado de texto original).

Anotó que los actos administrativos posteriores a la Resolución 408 de 2005, a través de los cuales se autorizó a otros municipios la disposición de residuos sólidos en el relleno sanitario, son independientes y si la parte demandante estaba en desacuerdo con ellos, debió demandar, pero no como un todo, en razón a que al momento de presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, había operado el fenómeno de la caducidad frente a las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005.

Frente al cargo de falsa motivación

Mencionó que las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, no se encuentran viciadas de nulidad por falsa motivación, en virtud a que el a quo sustenta esta causal en situaciones que “[…] clasifica como hipotéticas y además producto de su propia interpretación […]”.

Adujo que acorde con los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 y sus reglamentos contenidos en los Decretos 1753 de 1994, 1180 de 2003 y 1220 de 2005, se estableció que en el trámite para otorgar o negar la licencia ambiental, el único instrumento para adoptar esta decisión es el estudio de impacto ambiental.

Sostuvo que en el trámite de licenciamiento ambiental de que trata este asunto, se siguieron todas las “ritualidades” requeridas, concluyendo previo concepto de la Subdirección de Planeación de la CAR, que el proyecto era viable, al permitir en el sector la infraestructura de servicios públicos, condicionada a la valoración previa ambiental, conforme al artículo 12 del Acuerdo 029 de 2000.

Argumentó que en la Resolución 408 de 2005 se efectúa un análisis de los artículos 18 y 21 del Acuerdo 029 de 2000, y que, de acuerdo con dicho análisis y conclusión contenida en el acto acusado, se establecen cuatro (4) posibilidades para

la infraestructura de servicios públicos, para luego decidir que el predio objeto de construcción y operación del relleno sanitario era viable y por tanto, otorgarle la licencia ambiental. También que, todos los aspectos “[…] relacionados con el Plan de Ordenamiento Territorial, fueron expresamente analizados y resueltos en el acto administrativo […]”.

Indicó que en la Resolución 1582 de 2005, mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición, se realizó un nuevo análisis sobre el uso del suelo, y que la decisión adoptada por la CAR se sustentó técnica y jurídicamente, “[…] en hechos reales y ciertos […]”, y las normas que fueron su fundamento se encontraban vigentes y aplicables al caso concreto, por lo que no es posible cuestionar los actos acusados por el vicio de falsa motivación.

Expresó que, en las Resoluciones 408 y 1582 de 2005, están plasmados abundantes fundamentos para el otorgamiento de la licencia ambiental y se “[…] analizaron uno a uno tanto los artículos del POT, como fue el caso del artículo 50 del Acuerdo 029 de 2000, […]”, no estando dentro de los predios cobijados bajo la figura de Reserva Forestal el que fue objeto de licencia ambiental. Asimismo, que el predio Balconcitos, en especial, el área donde se autorizó la construcción y operación del relleno sanitario, tampoco se encuentra bajo la figura de “[…] Territorio para la protección de fauna (F), […]”. (Negrilla de texto original).

Afirmó que en el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2000, está la clasificación de los usos del suelo, y su parágrafo 11 señala que en la zona agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi - intensivo, “[…] dentro de los usos condicionados está permitida la infraestructura de Servicios Públicos, sin que se establezca condición alguna para algún servicio público en particular, […]”.

Precisó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó una aplicación equivocada, al interpretar que el proyecto de construcción del relleno sanitario, está sujeto al artículo 97 del Acuerdo 029 de 2000, teniendo en cuenta que en los actos acusados se estudiaron todas las variables ambientales sobre el tema hídrico, siendo claro que dentro del área del proyecto no hay ningún cuerpo de agua y que tampoco existe “[…] ni a 100 metros, para el caso de un nacimiento de agua, ni a 30 o 60 metros de las zonas de rondas de los ríos o quebradas, ni a 100 metros

de los ríos Magdalena o Bogotá o cualquier otro cuerpo de agua debidamente identificado en la zona y en el POT, […]”.

Reiteró que las distancias de los cuerpos de agua, se encuentran definidas en el concepto técnico 030 de 2005, “[…] mientras que las afirmaciones del H. Tribunal, no tienen ningún sustento probatorio, solo es una situación de interpretación. […]”.

Tercero con interés directo en las resultas del proceso

El tercero con interés directo en las resultas del proceso presentó, dentro del término legal, recurso de apelación³⁰ contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, el cual sustentó con los siguientes argumentos:

Caducidad de la acción

Manifestó que la acción del sub lite está caducada en lo que refiere a la Resolución 408 de 2005 y contrario a lo expuesto por el Tribunal, no se puede hablar de proposición jurídica completa por cuanto los actos administrativos demandados, “[…] no hacen una relación inescindible ni se trata de una misma actuación administrativa. […]”.

Citó respecto de la proposición jurídica completa unas providencias de la Corte Constitucional y de esta Corporación y coligió que para que exista dicha proposición se requiere una relación inescindible entre los actos administrativos demandados, lo cual no se presente en este asunto; esta relación se configura entre la decisión de la Administración y la de los recursos que contra la primera se interpongan, la que se agota cuando se surte la vía gubernativa. Por tanto, se podría aludir a la proposición jurídica completa “[…] respecto de los tres primeros actos administrativos […]”, estos son las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, siendo la primera en la que se decide acerca de la solicitud de licencia ambiental, la

³⁰ Cfr. Folios 842 a 869 del cuaderno núm. 2 del expediente.

segunda decide los recursos interpuestos contra la primera, y la tercera, que aclara la segunda.

Indicó que se presenta una sola actuación administrativa cuya caducidad empieza a contar desde la notificación de la Resolución 1843 de 2005; respecto de los otros actos administrativos no existe esa relación debido a que forman parte de otra actuación administrativa diferente a la primera, relativa a la modificación de la licencia ambiental, cuya regulación se encontraba contenida al momento de expedirse las resoluciones demandadas, en los Decretos 1180 de 2003 (artículos 19 y 20), 1220 de 2005, 2820 de 2010 y 2041 de 2014, los cuales preveían dicha figura, estableciendo los casos, requisitos y procedimientos.

Expresó que permitir otra interpretación conduciría a que los actos administrativos que otorgan licencias ambientales nunca quedarían en firme y tampoco operaría la caducidad, pues su firmeza estaría sujeta a las modificaciones que se pudieran presentar en estos casos. Además, sería permitir que los interesados sean quienes determinen cuando opera la caducidad, al solicitar la modificación de la licencia ambiental.

Adujo que en el sub examine la parte actora debía presentar la demanda dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación o publicación, según el caso, de la Resolución 1843 de 2005, “[…] es decir, que tenía hasta el mes de febrero de 2006 para interponer la demanda, lo que no hizo sino hasta el 6 de abril de 2006. […]”.

Concluyó que la acción dirigida contra las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, “[…] se encuentra más que caducada. […]”.

Expuso que si bien contra los demás actos administrativos la acción se presentó de manera oportuna, las pretensiones de la demanda se dirigieron principalmente, hacia la nulidad de la resolución por la cual se otorgó la licencia ambiental y no frente a las modificaciones que se adelantaron, motivo por el que procede revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda por haber operado la caducidad.

Falta de vinculación de todos los interesados afectados con la decisión

Manifestó que, en caso de no acceder a la caducidad de la acción, se proceda a decretar la nulidad de todo lo actuado por cuanto “[…] no se vincularon todos los interesados o afectados con la decisión. […]”.

Arguyó que en el trámite de la primera instancia, no se vinculó a todos los interesados con la decisión del proceso, en razón a que no se “[…] llamó al proceso a ninguno de los Municipios que entregan sus residuos al relleno sanitario y que ahora, con la decisión adoptada por el H. Juez de primera instancia no van a poder continuar disponiéndolos allí. […]”.

Solicitud de prueba en la segunda instancia

Citó y transcribió el artículo 214 del CCA, sobre pruebas en segunda instancia, señalando que en el sub examine estaría presentándose el evento del numeral segundo en razón a que la prueba hace referencia al nuevo Plan de Ordenamiento Territorial expedido por el Municipio de Girardot en el Acuerdo 024 de 16 de diciembre de 2011³¹, “[…] en el cual se determina al relleno sanitario PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL MAGDALENA operado por mi representada como el área con el uso de suelo permitido para la disposición final de residuos sólidos en el municipio de Girardot, […]”.

Problema jurídico abordado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Mencionó que el problema jurídico considerado y desarrollado por el a quo, se centró en determinar si debió otorgarse la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario, en un lugar, que según el POT del municipio de Girardot, el uso del suelo no estaba habilitado para la disposición final de residuos sólidos y estaba afectado como área de reserva forestal.

³¹ “[…] ACUERDO POR EL CUAL SE ADOPTA LA MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL “POT” MUNICIPIO DE GIRARDOT, DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA NOVIEMBRE DE 2.011 […]”.

Señaló que en razón de lo anterior, presentaba las consideraciones que, en su criterio, demuestran la legalidad de la licencia ambiental otorgada al relleno sanitario.

Expuso aspectos sobre la licencia ambiental, en cuanto a que se trata de un instrumento de manejo y control para la ejecución de obras, establecimiento de industrias y realización de cualquier actividad; y que su desarrollo normativo se encuentra en los artículos 49 y 50 de la Ley 99: Citó, además, unos pronunciamientos de la Corte Constitucional relativos a la licencia ambiental, que aluden a que es una categoría de protección de los derechos individuales y colectivos y sobre su esencia y efectos.

Afirmó que la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 408 de 2005, es “[…] la materialización de un análisis juicioso y altamente especializado […]”, que le permito a la CAR evaluar todos los impactos que se podrían ocasionar por el establecimiento de un relleno sanitario en el municipio de Girardot, y por conducto de esta autorización brindar una seguridad jurídica frente a este proyecto.

Aseguró que el proceso de licenciamiento ambiental del relleno sanitario, surtió cada una de las etapas procesales que estaban a su cargo y que la CAR, previa evaluación de los impactos, confirió la licencia ambiental; y respecto del sustento legal para su otorgamiento, que para la fecha en que se expidió la autorización, se encontraba vigente el Decreto 1180 de 2003, que en su artículo 9º. reguló lo concerniente a la construcción de rellenos sanitarios, razón por la cual este proyecto, además de estar avalado por la autoridad ambiental, estaba dentro de las actividades objeto de licencia ambiental.

Indicó que acorde con lo considerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el lugar del proyecto del relleno sanitario confluyen tres áreas establecidas en el POT del municipio de Girardot: i) reserva forestal; ii) protección de la fauna; y iii) agropecuaria semi – mecanizada, lo que constituye un yerro técnico y jurídico respecto de la ubicación del predio, en razón a que la certificación de uso del suelo se dio sobre la totalidad del mismo y no sobre el área específica del relleno sanitario, “[…] que por su ubicación y porcentaje de ocupación únicamente se traslapa con la zona agropecuaria semi-mecanizada y no con la reserva forestal o la zona de protección de fauna, […]”.

Adujo que en la demanda se argumentó “[…] la existencia de una reserva forestal protectora que se traslapa con el relleno sanitario […]”, tesis que fue apoyada por el a quo, por lo que es necesario precisar que, conforme con la Ley 99, la competencia para “[…] reservar y alinderar y sustraer las reservas forestales del orden nacional […]” está en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la de reservar y alinderar las de orden regional la tienen las Corporaciones Autónomas Regionales.

Expresó que de ninguna manera se puede atribuir la competencia citada supra a las entidades territoriales, como sucedió con el Acuerdo 029 de 2000, desconociendo disposiciones normativas de la Ley 99 y afectando algunos predios en la jurisdicción del municipio de Girardot como “[…] áreas de reserva forestal y zonas protectoras […]”.

Manifestó que según el artículo 12, numeral 2, 2.2. de la Ley 388 sobre el contenido de los POT, el señalamiento de las áreas de reserva refiere a incorporar en el POT las menciones necesarias a las áreas protegidas como reservas forestales previamente definidas y declaradas según las competencias previstas en la Ley 99; por tanto, la determinación de áreas de reserva forestal por el Acuerdo 029 de 2000 y la afectación de algunos predios como zonas de reserva protectora “[…] carecen de todo fundamento legal, […]”, lo cual constituye una extralimitación de funciones y competencias asignadas por la ley al Municipio, por lo que solicitó la aplicación de la excepción de ilegalidad.

Indicó que el Acuerdo 029 de 2000 es un acto lesivo del orden jurídico superior y debe ser inaplicado en el presente asunto.

Arguyó que no existe razón jurídica para excluir la posibilidad de establecer infraestructura de servicios para la disposición final de residuos como actividad condicionada en la zona agropecuaria semi – mecanizada, porque en el artículo 18 del POT se estableció de igual manera y los demás servicios públicos también se incluyeron en dicho artículo. En esta medida, el uso condicionado de infraestructura de servicios “[…] debe entenderse en su expresión más general que abarca todo tipo de servicios públicos, incluyendo la disposición final de residuos. […]”.

Afirmó que según el Acuerdo 029 de 2000, el predio para un proyecto de disposición final de residuos, para el año 2005, se encontraba en proceso de clausura y restauración ambiental, es decir, “[…] había llegado a su final […]”, y la entidad territorial debía acudir a otras zonas para el establecimiento del nuevo proyecto que evitara el colapso “[…] en la prestación del servicio público de aseo y disposición final de residuos. […]”.

Reiteró que el predio “[…] La Calera Baja, […]” que fue “[…] impulsado por el Plan de Ordenamiento Territorial del 2000, era inepto […]”, para seguir siendo el área para la ubicación de la infraestructura para la disposición final de residuos; no obstante, el a quo consideró dicho predio como la única área permitida para este tipo de proyectos, desconociendo que el POT del municipio de Girardot permitía el uso condicionado en la zona agropecuaria semi - mecanizada para nuevos proyectos, para el caso particular del relleno sanitario ubicado en el predio Balconcitos, “[…] vereda Zumbambicos (sic) […]”, avalado por la Secretaria de Planeación municipal y la autoridad ambiental.

Mencionó que el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado en el Acuerdo 024 de 2011, “[…] reconoció el relleno sanitario […] ubicado en la Vereda Zumbambicos como la nueva zona de disposición final de residuos sólidos por excelencia […]”.

Pruebas

Solicitó con fundamento en el artículo 214 del CCA, el decreto de las siguientes pruebas: i) sustitución de poder del abogado Oscar Andrés González Sierra al doctor Alex Javier Flórez Cerchiaro; ii) Acuerdo 024 de 2011; iii) Resolución 1897 de 18 de octubre de 2005; iv) Resolución 1147 de 19 de abril de 2006; y v) plano de ubicación del relleno sanitario PARQUE ECOLOGICO PRADERAS DEL MAGDALENA, dentro de la zona agropecuaria semi - mecanizada.

Audiencia de conciliación

El Despacho sustanciador, mediante auto de 25 de febrero de 2015³², citó a audiencia de conciliación para el 25 de marzo de 2015.

³² Cfr. Folios 872 y 873 del cuaderno núm. 2 del expediente.

El 25 de marzo de 2015, se realizó la audiencia de conciliación³³ que fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio y se concedieron los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la CAR y de la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., contra la sentencia proferida el 30 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión.

Actuaciones en segunda instancia

El Despacho sustanciador, mediante auto de 24 de junio de 2015³⁴, admitió los recursos de apelación interpuestos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y Servicios Ambientales S.A. E.S.P., contra la sentencia proferida el 30 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión.

Solicitud de pruebas

El Despacho sustanciador, mediante auto de 23 de septiembre de 2015³⁵, negó la práctica de las pruebas solicitadas por la parte demandante y Servicios Ambientales S.A. E.S.P.

La Sala de la Sección Primera de la Corporación, mediante auto de 25 de agosto de 2016³⁶, confirmó el auto de 23 de septiembre de 2015.

Alegatos de conclusión

El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 4 de septiembre de 2017³⁷, corrió traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, y una vez vencido dicho término, al Ministerio Público por diez (10) días para que emitiera concepto.

³³ Cfr. Folios 879 a 881 del cuaderno núm. 2 del expediente.

³⁴ Cfr. Folio 4 del cuaderno núm. 3 del expediente.

³⁵ Cfr. Folios 26 a 36 del cuaderno núm. 3 del expediente.

³⁶ Cfr. Folios 55 a 62 del cuaderno núm. 3 del expediente.

³⁷ Cfr. Folio 64 del cuaderno núm. 3 del expediente.

Tercero con interés

El tercero con interés reitero los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en especial el atinente a la caducidad de la acción.

Parte demandada

La parte demandada reitero los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

Parte demandante

En el escrito de alegatos presentó los siguientes argumentos, encaminados a que se desestimen los recursos de apelación interpuestos.

Manifestó que los seis (6) actos administrativos acusados conforman una proposición jurídica completa y de su lectura se deriva “[…] la íntima relación que existe entre ellos. […]”; y que todos “[…] giran en torno a la licencia ambiental concedida a Servicios Ambientales S.A. E.S.P. para un relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”. […]”. De esta manera, la Resolución 408 de 2005 otorgó la licencia ambiental y los siguientes actos administrativos modificaron, adicionaron o dieron firmeza desestimando los recursos presentados.

Afirmó que esta proposición jurídica completa, a su juicio, se perfeccionó con la notificación de la Resolución 897 de 2006, mediante edicto que se fijó el 24 de marzo de 2006 y desfijó el 7 de abril del mismo año; a partir del 8 de abril de 2006 empezó a correr el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es de cuatro (4) meses, y por ello, la parte demandante tenía hasta el 7 de agosto de 2006, para instaurarla.

Señaló que la demanda se presentó el 6 de abril de 2006, antes del 7 de agosto de 2006, fecha límite que tenía la parte demandante para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento; incluso se impetró antes de empezar a contar el término de caducidad, por estar pendiente la notificación de la Resolución 897 de 2006, que quedó notificada el 7 de abril de dicha anualidad.

Argumentó que aceptándose el planteamiento de que la proposición jurídica quedó integrada con los tres (3) primeros actos administrativos, estos son las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, la demanda también se presentó en tiempo, en razón a que la última resolución fue notificada a la parte demandante por conducta concluyente el 6 de diciembre de 2005, “[…] cuando presentó un recurso de reposición en el que la mencionaba […]”, por lo que tenía hasta el 6 de abril de 2006, para ejercer la acción, fecha en la que efectivamente instauró la demanda.

Indicó que el tercero con interés, en el recurso de apelación, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, con base en una nulidad procesal surgida de la falta de notificación a todos aquellos terceros con interés en el proceso; dicha solicitud de nulidad procesal, es extemporánea según lo dispuesto en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 165 del CCA, en virtud del cual las nulidades se pueden alegar en cualquiera de las instancias, antes que se dicte sentencia, o en actuación posterior a esta si ocurrieron en ella, por lo que la que se propone en el recurso de apelación si es anterior a la sentencia, debió ser realizada la solicitud respectiva antes de esta y no a través del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia; además que, quienes tendrían interés para solicitar la nulidad serían los terceros interesados que debieron ser notificados, y no “[…] la contraparte. […]”.

Expuso que la parte demandada incurrió en falsa motivación al conferir la licencia ambiental, en razón a que el artículo 18 del Acuerdo 029 de 2000 estableció que el nuevo relleno sanitario del Municipio de Girardot se ubicara en el predio “La Calera Baja”, no obstante, la CAR desconociendo dicha disposición, expidió la Resolución 408 de 2005, otorgando a Servicios Ambientales S.A. E.S.P. una licencia ambiental para la construcción y operación de un relleno sanitario en el predio “Balconcitos”, que denominó “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”.

Precisó que el parágrafo 1º. del artículo 50 del Acuerdo 029 de 2000, señaló que los predios situados en la vereda “Acapulco” y otras más serían “Áreas de Reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras” a partir de los 450 metros sobre el nivel del mar (en adelante m.s.n.m.), y el predio donde se ubicó el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena” forma parte de la vereda “Acapulco”, y “[…] buena parte del predio se encuentra por encima de los 450 metros sobre el nivel del mar, […]”; en tal medida, se violó el artículo citado supra, al construirse en

dicho predio un relleno sanitario siendo incompatible con las “Áreas de Reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras”.

Adujo que conforme con el artículo 51 del Acuerdo 029 de 2000, se constituyó sobre todo el territorio del municipio de Girardot un “Territorio para la Protección de Fauna”, y la parte demandada avaló el incumplimiento de esta disposición al expedir una licencia ambiental para que en el predio “Balconcitos” se construyera el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”.

Refirió al concepto técnico 326 de 2 de noviembre de 2004, expedido en el trámite de la licencia ambiental cuestionada, en el que se señaló que el predio “Balconcitos” era un Área de Reserva Forestal. Área Forestal Protectora, en la que un relleno sanitario no está permitido. Manifestó que, a pesar de que la parte demandada en dicho concepto había advertido la incompatibilidad anotada, actuó de manera diferente al justificar su decisión de otorgar la licencia ambiental.

Argumentó que aun cuando se llegare a aceptar que el predio “Balconcitos” no era un Área de Reserva Forestal o un Territorio para la Protección de Fauna, pero si una zona agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi – intensivo, según el artículo 53 del Acuerdo 029 de 2000, su uso continua siendo incompatible con el de un relleno sanitario, en razón a que si bien dicho artículo permitía el uso condicionado de una zona agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi - intensivo, para “infraestructura de servicios”, un relleno sanitario no se puede considerar que tenga esta connotación; y citó algunos apartes de la sentencia recurrida que aluden a este planteamiento.

Expresó que si la Ley 388 de 1997 y el Acuerdo 029 de 2000, diferenciaron entre “infraestructura de servicios” o “sistemas de provisión de servicios públicos domiciliarios”, e “infraestructura de saneamiento y sistemas de tratamiento de residuos sólidos y líquidos” o “disposición de tratamiento de residuos sólidos y líquidos”, excluyendo la “disposición y tratamiento de residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos” de lo que se entiende por servicios públicos domiciliarios, el artículo 53 del Acuerdo indicado supra, en su uso condicionado para “infraestructura de servicios” se refería a “infraestructura de servicios públicos domiciliarios”, siendo estos, acueducto, energía eléctrica, telefonía y gas, y no a “infraestructura para la disposición y tratamiento de residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos”.

Manifestó que el relleno sanitario no podía ubicarse “[…] tan cerca del Río Magdalena y de sus dos afluentes […]”; y refirió a los artículos 47 del Acuerdo 029 de 2000 y 97 de las normas complementarias del mismo acuerdo, que prohibieron la disposición de residuos sólidos en zonas periféricas y en cauces de ríos o quebradas y a las consideraciones del a quo en la sentencia de primera instancia atinentes a este argumento. Y agregó las restricciones de ubicación y operación de rellenos sanitarios, contenidas en los numerales 2 y 3 del artículo 88 del Decreto 1713 de 6 de agosto de 2002³⁸. (Negrilla de texto original).

Arguyó respecto de los argumentos sustanciales esgrimidos por el tercero con interés en su recurso de apelación, fundamentados en el Acuerdo 024 de 2011, las resoluciones y el plano que fueron denegados como pruebas en segunda instancia, por lo que lo procedente es que se declaren no probados dichos argumentos.

Explicó que las entidades territoriales si tienen competencia para crear zonas o áreas de protección, para lo cual relacionó disposiciones de la Constitución, Ley 388 y del Acuerdo 029 de 2000.

Ministerio Público

Guardó silencio en esta oportunidad procesal.

Manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López

El Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, mediante escrito presentado el 25 de mayo de 2023, manifestó su impedimento en los siguientes términos:

“[…] me permito manifestarle a la Sala de la Sección Primera, que el suscrito podría estar incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6º del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por la remisión expresa

³⁸ "[…] Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos […]".

dispuesta en el artículo 160 del Código Contencioso Administrativo³⁹, cuyo texto es del siguiente tenor:

“Artículo 141. Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes:

(…)

6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.”

Lo anterior, como quiera que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, que funge como demandada en el proceso de la referencia, a través de auto del 28 de abril de 2022, suscrito por María Fernanda Zuluaga Martínez en su calidad de Directora Encargada Regional Bogotá – La Calera, dio apertura a un proceso ambiental sancionatorio en mi contra dentro del expediente administrativo identificado con el número 87833, el cual me fue notificado el 27 de enero de 2023.

Asimismo, es pertinente señalar que en contra de ese acto administrativo impetré acción de tutela bajo el número de radicado 25377 4089 001 2023 00046 00, en la que solicité la protección a mi derecho fundamental al buen nombre. Sin embargo, fue negada por improcedente por el Juzgado Promiscuo Municipal de la Calera, a través de sentencia del 24 de febrero de 2023, decisión que impugné. El recurso fue resuelto el 30 de marzo de 2023, por el Juzgado 46 del Circuito de Bogotá quien confirmó el fallo de primera instancia. A la fecha se encuentra pendiente de que se surta el trámite de revisión ante la Corte Constitucional.

[…]”.

CONSIDERACIONES

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes:

i) la competencia de la Sala; ii) la cuestión previa; iii) los actos administrativos ^{acusados; iv) el problema jurídico y,} v) ^{el análisis del caso concreto.}

Competencia de la Sala

Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo⁴⁰, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos

³⁹ “Artículo 160. causales y procedimiento. Serán causales de recusación e impedimento para los Consejeros, Magistrados y Jueces Administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, las siguientes: (…)”

⁴⁰ “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando

del artículo 308⁴¹ de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011⁴², sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.

La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandada y el tercero con interés en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida el 30 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso⁴³, norma aplicable al presente caso en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo⁴⁴, se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen dichos recursos.

La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite.

Cuestión Previa

Manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López

Visto el artículo 160 del CCA, sobre causales y procedimiento que dispone lo siguiente:

no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”.

⁴¹[…] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos

(2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. […]”.

⁴² “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

⁴³ “[…] Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

[…].”

⁴⁴ “[…] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”.

“[…] ARTÍCULO 160. Causales y procedimiento. Serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, además de las señaladas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, las siguientes:

[…]”.

Visto el numeral 6.° del artículo 141 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012⁴⁵, sobre las causales de recusación, que previó:

ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes:

[…]

6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado.

[…]”. (Negrilla fuera de texto).

Los impedimentos y las recusaciones establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de imparcialidad, independencia y transparencia.

La causal anterior requiere para su configuración que se prueben dos supuestos objetivos, a saber: por un lado, la existencia de un pleito pendiente; y, por el otro, que el pleito sea entre el juez o los parientes indicados por la norma y cualquiera de las partes del proceso, su representante o apoderado.

El Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, manifestó que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6.º del artículo 141 de la Ley 1564 porque, por un lado, “[…] la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, que funge como demandada en el proceso de la referencia, a través de auto del 28 de abril de 2022, suscrito por […] [la] Directora Encargada Regional Bogotá – La Calera, dio apertura a un proceso ambiental sancionatorio en [..] [su] contra dentro del expediente administrativo identificado con el número 87833, el cual […] [le] fue notificado el 27 de enero de 2023 […]”; y, por el otro, contra ese acto administrativo presentó una acción de tutela en la que solicitó la protección a

⁴⁵ “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”.

su derecho fundamental al buen nombre. Agrega que, dicha acción fue negada por improcedente, mediante sentencia de 24 de febrero de 2023 proferida, en primera instancia, la cual fue confirmada el 30 de marzo del mismo año, “[…] por el Juzgado 46 del Circuito de Bogotá […]” y a la fecha se encuentra pendiente el trámite de revisión ante la Corte Constitucional.

La Sala observa que, en el caso, sub examine, la demanda fue presentada por el señor Eduardo Marcelino Castro Pérez contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo expuesto, y ante la manifestación de impedimento referida supra, la Sala considera fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por cuanto cumple con los supuestos establecidos en el numeral 6.° del artículo 141 de la Ley 1564, citado supra, comoquiera que en la actualidad el Consejero de Estado tiene un pleito pendiente con una de las partes del proceso de la referencia; por lo que se le aceptará, en los términos del artículo 131 de la Ley 1437.

Actos administrativos acusados

Los actos administrativos acusados son los siguientes:

La Resolución núm. 408 de 9 de marzo de 2005 “[…] “(Por la cual se otorga una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones)” […]”, expedida por la Directora General de la CAR, que en su parte resolutiva señaló:

“[…] ARTICULO PRIMERO.- Otorgar a la Sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A.

E.S.P., identificada con Nit. No. 830.131.031-1, representada legalmente por el señor JUAN CARLOS TORRES BUSTOS, identificado con cédula de ciudadanía No. 11´220.686 de Girardot, Licencia Ambiental para el desarrollo de un proyecto consistente en el Diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario a desarrollarse en el lote denominado Balconcitos, que hace parte del predio de mayor extensión, denominado Bellavista, identificado con número catastral 00-00-0004-0065-000, ubicado en la vereda Acapulco comúnmente conocida como sector Zumbamicos, del municipio de Girardot, Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

[…]”.

La Resolución núm. 1582 de 12 de septiembre de 2005 “[…] (Por la cual se resuelven unos recursos de reposición) […]”, expedida por la Directora General de la CAR, que en su parte resolutiva dispuso:

“[…] ARTICULO PRIMERO: Negar los Recursos de Reposición, interpuestos por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y por los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, José Luis Hernández Reyes y Héctor Hernández Albarracín y en consecuencia.

ARTICULO SEGUNDO: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 408 del 9 de marzo de 2005, por la cual otorga a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES

S.A. E.S.P., identificada con NIT No. 830.131.031-1, representada legalmente por el señor JUAN CARLOS TORRES BUSTOS, Licencia Ambiental para el desarrollo de un proyecto consistente en el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post- clausura de un relleno sanitario a desarrollarse en el lote denominado Balconcitos que hace parte del predio de mayor extensión denominada (sic) Bella Vista (sic) identificado con número catastral 00-00-0004-0065-000, ubicado en la vereda Acapulco, comúnmente conocida como Sector Zumbamicos, del municipio de Girardot-Cundinamarca, de conformidad con los fundamentos expuestos en la parte considerativa de esta resolución.

[…]”.

La Resolución núm. 1843 de 4 de octubre de 2005 “[…] (Por la cual se aclara una resolución) […]”, expedida por la Directora General de la CAR, que en su parte resolutiva decidió:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Aclarar el ARTÍCULO PRIMERO de la Resolución No. 1582 del 12 de septiembre de 2005, el cual quedará así:

ARTICULO PRIMERO: Negar los Recursos de Reposición, interpuestos por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y por los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, José Luis Hernández Reyes y Eduardo Marcelino Castro Pérez.

ARTICULO SEGUNDO: Los demás artículos de la Resolución No. 1582 del 12 de septiembre de 2005, no son objeto de ninguna aclaración o modificación, por lo tanto quedarán en los términos contemplados en la misma providencia.

[…]”.

La Resolución núm. 2013 de 28 de octubre de 2005 “[…] (Por la cual se autoriza la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de otros municipios a la Empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P.) […]”, expedida por la Directora General de la CAR, que en su parte resolutiva estableció:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los municipios de San

Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataqui, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasuga, Arbelaez, Pandi, San Bernardo, Venecia, centro poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy, Cabrera, y del municipio del Espinal-Tolima en el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, ubicado en la vereda Zumbamicos en jurisdicción del municipio de Girardot-Cund y operado por la empresa SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P.

[…]”.

La Resolución núm. 2606 de 22 de diciembre de 2005 “[…] (Por la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución No. 2013 del 28 de octubre de 2005) […]”, expedida por la Directora General de la CAR, que en su parte resolutiva señaló:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Negar el recurso de reposición, interpuesto por Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, Empresa Regional de Aseo ERAS S.A. E.S.P., y Eduardo Marcelino Castro Pérez contra la Resolución No. 2013 del 28 de octubre de 2005, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en consecuencia se confirma en todas y cada una de sus partes.

[…]”.

La Resolución núm. 897 de 1 de marzo de 2006 “[…] (Por la cual se autoriza la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes del municipio de la Mesa

Cund. a la Empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P.) […]”, expedida por la Directora General de la CAR, que en su parte resolutiva previó:

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., la disposición final de residuos sólidos ordinarios provenientes del municipio de la Mesa-Cund. en el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, ubicado en la vereda comúnmente conocida como Zumbamicos en jurisdicción del municipio de Girardot-Cund, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

[…]”.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala, con fundamento en la demanda, sus contestaciones, la decisión del a quo y los recursos de apelación, determinar si: i) se configuró o no la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) los actos administrativos acusados están o no viciados de falsa motivación.

En consecuencia, se determinará si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia proferida, en primera instancia.

Análisis del caso concreto

La Sala abordará el análisis del caso concreto sobre los siguientes aspectos:

i) análisis de los recursos de apelación; ii) conclusión; iii) reconocimiento de personería; y, iv) la condena en costas.

Análisis de los recursos de apelación Parte demandada

Excepción de caducidad

La parte demandada reiteró en el recurso de apelación la ocurrencia, en el asunto sub examine, de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que con la Resolución 1582 de 12 de septiembre de 2005 se resolvieron los recursos y se agotó la vía gubernativa, la cual fue aclarada por conducto de la Resolución 1843 de 4 de octubre de 2005, por lo que, a su juicio, estos actos administrativos podían ser demandados en la acción indicada supra, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su firmeza y ejecutoria, que “[…] comenzó a operar a partir del día 05 de octubre del año 2005, por lo tanto la acción contra estos estos actos administrativos, CADUCÓ EL DÍA 05 DE FEBRERO DE 2006, […]” y la demanda fue presentada el 6 de abril de 2006, por fuera del término legal para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que debe declararse probada esta excepción. (Negrilla de texto original).

Indicó que el juez de primera instancia se equivocó al concluir que en el presente caso no ha comenzado a correr el término de caducidad, y transcribió la parte pertinente; además, en relación con las Resoluciones 2013 de 28 de octubre de 2005, 2606 de 22 de diciembre de 2005 y 897 de 1 de marzo de 2006, quedaron notificadas y en firme el 7 de abril de 2006, su ejecutoria empezó a correr el 8 de abril del mismo año, “[…] por lo tanto al haberse presentado la demanda el 06 de abril de ese año, la acción es extemporánea y en tal sentido no podría haberse

tramitado por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”. (Negrilla y subrayado de texto original).

La Sala, sobre este planteamiento del recurrente, para efectos de determinar si operó o no la caducidad de la acción en el sub lite, considera, en primer lugar, que los seis (6) actos acusados en el sub lite, constituyen la proposición jurídica completa; y, en segundo término, es a partir del último acto administrativo, esto es la Resolución 891 de 2006 que se cuenta el plazo de los cuatro (4) meses de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 136⁴⁶ del CCA., conforme con los argumentos que se desarrollan seguidamente.

Mediante la Resolución 408 de 2005 se otorgó licencia ambiental a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., para el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario, en el lote “Balconcitos”, que forma parte del inmueble de mayor extensión, denominado Bellavista, en el municipio de Girardot, Cundinamarca, la que en los parágrafos primero y segundo del artículo primero, dispuso en su orden, que dicha licencia: i) tendrá una vigencia equivalente a la vida útil del proyecto, que cobija las etapas de adecuación y operación por un tiempo de dieciséis (16) años; de clausura con un término de trescientos sesenta y cinco (365) días y de post clausura de veinte (20) años; y ii) “[…] autoriza únicamente la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los siguientes municipios Girardot (sic), Ricaurte, Nariño y Agua de Dios. En el evento en que la empresa requiera prestar el servicio a un municipio diferentes de los anteriores, deberá dar aviso a la Corporación para su aprobación. […]”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

El acto administrativo citado supra, en su artículo décimo sexto previó la notificación de su contenido al representante legal de Servicios Ambientales S.A.

E.S.P. y a los señores José Luís Hernández Reyes, Héctor Hernández Albarracín y

⁴⁶ ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998. Caducidad de las acciones. “[…]

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

[…]” (Negrilla y subrayado fuera de texto original).

Sergio Alfonso Gallego Rodríguez; y en su artículo “[…] DECIMO DECIMO (sic) […]” estableció que contra dicha resolución procedía el recurso de reposición, el que se debería presentar dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o a la desfijación del edicto.

1. La Resolución 1582 de 2005, decidió los recursos de reposición interpuestos por los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, José Luís Hernández Reyes, la doctora Lucely Diez Bernal, en su condición de Procuradora Judicial, Ambiental y Agraria y el señor Eduardo Marcelino Castro Pérez⁴⁷ contra la Resolución 408 de 2005 que otorgó licencia ambiental al proyecto de un relleno sanitario que se identificó en precedencia. En su artículo primero negó los recursos de reposición impetrados por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, y por los señores Gallego Rodríguez, Hernández Reyes y Héctor Hernández Albarracín; y en su artículo segundo, confirmó en todas y cada una de sus partes, el acto administrativo recurrido, en el cual, como se mencionó, concedió licencia ambiental a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., “[…] para el desarrollo de un proyecto consistente en el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario a desarrollarse en el lote denominado Balconcitos que hace parte del predio de mayor extensión denominada (sic) Bella Vista (sic) […] ubicado en la vereda Acapulco, […] del municipio de Girardot-Cundinamarca, […]”. Esta resolución ordenó notificar su contenido a la Procuradora 27 Agraria y Ambiental, señora Lucely Diez Bernal, a los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, José Luís Hernández Reyes, Eduardo Marcelino Castro Pérez y a los demás terceros intervinientes reconocidos “[…] dentro del presente asunto administrativo ambiental de carácter permisivo […]”, Héctor Hernández Albarracín, empresa ERAS S.A. E.S.P. al Comité Cívico de Nariño - Cundinamarca y a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., indicando que contra la misma no procede recurso alguno, porque con esta quedaba agotada la vía gubernativa. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
2. La Resolución 1843 de 4 de octubre de 2005, aclaró la Resolución 1582 de la misma anualidad, en el sentido de negar los recursos de reposición interpuestos por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, y por los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, José Luís Hernández Reyes y Eduardo

⁴⁷ Cfr. Folio 89 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Marcelino Castro Pérez, consistiendo la aclaración en que el recurso negado corresponde al señor Castro Pérez y no al señor Hernández Albarracín; y previó que los demás artículos de la Resolución 1582 de 2005 no son objeto de ninguna modificación ni aclaración y en su artículo sexto que contra la misma no procede recurso alguno, “[…] de conformidad con lo preceptuado en el Código Contencioso Administrativo. […]”.

3. Posteriormente, la Resolución 2013 de 28 de octubre de 2005, en su parte motiva estableció que: i) la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., titular de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución 408 de 2005, solicitó con radicados 6050007955 de 21 de octubre de 2005 y 6050007999 de 25 del mismo mes y año, a la parte demandada, aprobación para que una vez entrara en operación el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, se le autorice prestar el servicio de disposición final de residuos sólidos a los siguientes municipios: San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasuga, Arbelaez, Pandi, San Bernardo, Venecia, centro poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Pasca, Tibacuy, Cabrera y Anapoima y del departamento del Tolima, el municipio del Espinal; ii) estos municipios son adicionales a los autorizados en la licencia ambiental conferida en la Resolución 408 de 2005; y iii) la petición que originó esta decisión administrativa, se “[…] fundamenta en el parágrafo segundo del artículo primero […]” de la Resolución 408 de 2005.
4. En la parte resolutiva del acto administrativo 2013 de 2005, se decidió: i) autorizar a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los municipios relacionados en el numeral anterior, en el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, ubicado en el municipio de Girardot; y ii) notificar su contenido a la Procuradora 27 Agraria y Ambiental, señora Lucely Diez Bernal, a los terceros intervinientes “[…] debidamente reconocidos dentro del presente asunto administrativo ambiental de carácter permisivo […]”, señores José Luís Hernández Reyes, Eduardo Marcelino Castro Pérez, Héctor Hernández Albarracín, a la empresa ERAS S.A. E.S.P., al Comité Cívico de Nariño - Cundinamarca y a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., indicando en su artículo séptimo que contra este procede el recurso de reposición, el que se debe interponer dentro de los cinco (5) días

siguientes a la notificación personal o por edicto. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

5. La Resolución 2606 de 22 de diciembre de 2005, resolvió los recursos de reposición instaurados por los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez y Eduardo Marcelino Castro Pérez y la Empresa Regional de Aseo ERAS S.A. E.S.P. contra la Resolución 2013 de 2005, “[…] terceros debidamente reconocidos dentro de la presente actuación administrativa de carácter ambiental, […]”⁴⁸. Esta resolución en su artículo primero negó el recurso de reposición interpuesto por los señores y la empresa mencionadas en precedencia y confirmó en todas y cada una de sus partes la resolución recurrida. También dispuso su notificación a los señores Gallego Rodríguez y Castro Pérez, a la Empresa Regional de Aseo ERAS S.A. E.S.P., a la Procuradora 27 Agraria y Ambiental, señora Lucely Diez Bernal, a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P. y a los demás terceros intervinientes “[…] debidamente reconocidos dentro del presente asunto administrativo ambiental de carácter permisivo, […]”, indicando que contra la misma no procede recurso alguno por agotamiento de la vía gubernativa. (Negrilla y subrayado fuera de texto).
6. En la parte considerativa de la Resolución 897 de 1 de marzo de 2006, se señala que el municipio de la Mesa es una entidad territorial adicional a los municipios adicionales autorizados en “[…] la licencia ambiental No. 408 del 09 de marzo de 2005 y en la Resolución No. 2013 de 28 de octubre de 2005, confirmada mediante Resolución No. 2606 del 22 de diciembre de 2005. […]”⁴⁹ y que la petición efectuada por la sociedad titular de la licencia ambiental, de adicionar este municipio dentro de dicha licencia, se realiza en el contexto del parágrafo segundo del artículo primero “[…] de la Resolución No. 408 del 09 de marzo de 2005. […]”⁵⁰.
7. En la Resolución 897 de 2006, se decidió: i) autorizar a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., la disposición final de residuos sólidos ordinarios provenientes del municipio de la Mesa, Cundinamarca, en el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, ubicado en el municipio de Girardot; y ii) su notificación a SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., a la Procuradora 27 Ambiental y Agraria y a los terceros intervinientes “[…] debidamente

⁴⁸ Cfr. Folio 128 del cuaderno núm. 1 del expediente. ⁴⁹ Cfr. Folio 153 del cuaderno núm. 1 del expediente. ⁵⁰ Ibidem.

reconocidos dentro del presente asunto administrativo ambiental de carácter permisivo […]”⁵¹ indicando en su artículo séptimo que contra la misma procede el recurso de reposición, el que se debe interponer dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o por edicto. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

8. De lo expuesto se observa que: i) el otorgamiento de la licencia ambiental a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., se realizó mediante la Resolución

408 de 2005; ii) desde el inicio de este asunto administrativo ambiental de carácter permisivo, se encuentran unos terceros intervinientes debidamente reconocidos, quienes fueron notificados de las decisiones administrativas de la parte demandada, sobre el mismo asunto de la licencia ambiental y ejercieron su derecho de interponer recurso de reposición en la vía gubernativa; iii) todas las resoluciones posteriores a la 408 de 2005, estas son: 1582, 1843, 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006, en sus partes motivas y resolutivas, contienen el mismo tema administrativo - ambiental del otorgamiento de la licencia ambiental para el relleno sanitario que se denominó “Parque Ecológico Praderas del Magdalena” en el municipio de Girardot;

iv) todas inician su parte motiva con la referencia a la Resolución 408 citada supra; y v) del estudio de las seis (6) resoluciones acusadas se evidencia que tratan sobre el mismo procedimiento y materia administrativa - ambiental, consistente en la licencia ambiental otorgada para el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario, en el municipio de Girardot, Cundinamarca, denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, en el que se autorizó inicialmente la disposición final de residuos sólidos provenientes de Girardot, Ricaurte, Nariño y Agua de Dios, luego se extendió la autorización a los provenientes de los municipios de San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasuga, Arbelaez, Pandi, San Bernardo, Venecia, centro poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Pasca, Tibacuy, Cabrera, Anapoima y el Espinal en el Departamento del Tolima, para finalmente, adicionar el municipio de la Mesa, Cundinamarca, siendo siempre bajo la misma licencia ambiental concedida en la Resolución 408 de 2005.

⁵¹ Cfr. Folios 154 a 155 del cuaderno núm. 1 del expediente.

9. Además, se precisa que la parte demandada en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia, señaló que las autorizaciones posteriores a las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, contenidas en las Resoluciones 2013 y 2606 de 2005 y 897 de 2006, para la disposición de residuos sólidos ordinarios de otros municipios en el relleno sanitario, no implicaban la modificación de los tres primeros actos administrativos ni de las “[…] condiciones ambientales, abióticas, bióticas y demás […]”, y que en los tres posteriores actos administrativos se evidencia porque no se presenta dicha modificación de la licencia ambiental, y es en razón a que, como se indicó previamente, estas autorizaciones siguientes se dieron en desarrollo de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo primero de la Resolución 408 de 2005, que previó la posibilidad de prestar la actividad de disposición final de residuos sólidos provenientes de otros municipios diferentes a los autorizados inicialmente. Es decir que la entidad demandada reconoció que existe una unidad jurídica inescindible entre estos actos administrativos.
10. Para la Sala, todas las resoluciones posteriores a la Resolución 408 de 2005, que otorgó la licencia ambiental para el relleno sanitario, hacen parte intrínseca de la primera decisión administrativa, razón por la que dichas resoluciones, no obstante son actos administrativos independientes, constituyen jurídicamente una unidad inescindible en la decisión de otorgar la licencia ambiental para el relleno sanitario de Girardot y autorizar a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., titular de dicha licencia, la disposición final de residuos sólidos provenientes de cuantos y cuales municipios en el citado relleno, imponiendo a quien tenga inconformidades o cuestionamientos frente a las mismas, demandarlas de forma conjunta y explicita, como se procedió en el asunto sub examine.
11. En este orden de ideas, es con la Resolución 897 de 1 de marzo de 2006, que se definió la totalidad de municipios cuyos residuos sólidos serían dispuestos en el relleno sanitario cuya licencia ambiental se otorgó en la Resolución 408 de 2005, y es a partir de este acto administrativo que se contabilizaría el plazo legal para la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
12. La Resolución 897 de 2006, fue notificada por edicto que fue fijado el 24 de marzo de 2006 y desfijado el 6 de abril del mismo año⁵², en la misma fecha que fue

⁵² Cfr. Folio 157 del cuaderno núm. 1 del expediente.

interpuesta la demanda en el presente asunto, sin que hubiere empezado a contar el término de caducidad de cuatro (4) meses previsto en el artículo 136 del CCA.

13. En consecuencia, no se configuró la excepción de caducidad alegada por la parte demandada.

Falsa motivación

14. La parte demandada argumentó que las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, no se encuentran viciadas de nulidad por falsa motivación, por cuanto: i) el a quo sustenta esta causal en situaciones hipotéticas y derivadas de su interpretación;

ii) los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 y los Decretos reglamentarios 1753 de 1994, 1180 de 2003 y 1220 de 2005, establecieron que en el trámite de licenciamiento ambiental, el único instrumento para adoptar la decisión es el estudio de impacto ambiental; iii) en el trámite de licenciamiento ambiental se cumplieron las formalidades requeridas, concluyendo la viabilidad del proyecto, conforme con el artículo 12 del Acuerdo 029 de 2000; iv) en la Resolución 408 de 2005 se realizó un análisis de todos los aspectos relacionados con el POT de Girardot, en especial de los artículos 18 y 21 del Acuerdo 029 de 2000, concluyendo la existencia de cuatro

(4) posibilidades para la infraestructura de servicios públicos, para luego decidir que el predio objeto de construcción y operación del relleno sanitario era viable, concediendo la licencia ambiental solicitada; v) en la Resolución 1582 de 2005, se efectuó un nuevo análisis sobre el uso del suelo, que la decisión adoptada fue sustentada técnica y jurídicamente y la normativa en que se fundamentó era la vigente y aplicable a la petición particular formulada; y vi) en las Resoluciones 408 y 1582 de 2005, se encuentran copiosos fundamentos para el otorgamiento de la licencia ambiental y fueron estudiadas las disposiciones del POT, específicamente su artículo 50, no encontrándose dentro de los predios acogidos bajo Reserva Forestal el que fue objeto de licencia ambiental, y el área específica donde se autorizó la construcción y operación del relleno sanitario, tampoco estaba bajo la figura de Territorio para la protección de fauna (F).

15. De igual manera, expuso como alegato que, en el artículo 13 del Acuerdo 029 de 2000, sobre clasificación de los usos del suelo, el parágrafo 11 establece que en la zona agropecuaria semi -mecanizada o de uso semi - intensivo, dentro de los usos

condicionados está el de infraestructura de servicios públicos, sin condición alguna respecto de algún servicio público.

16. Precisó que el juez de primera instancia, interpretó erradamente la normativa aplicable, al considerar que el proyecto de construcción del relleno sanitario, estaba sujeto al artículo 97 del Acuerdo 029 de 2000, teniendo en cuenta que en los actos acusados se estudiaron todas las variables ambientales sobre el tema hídrico, quedando claro que en la zona del proyecto no hay ningún cuerpo de agua y que tampoco a otras distancias como son: 100 metros, de un nacimiento de agua, 30 o 60 metros de las zonas de rondas de los ríos o quebradas, ni a 100 metros de los ríos Magdalena o Bogotá o cualquier otro cuerpo de agua identificado en la zona y en el POT. Igualmente, que las distancias de los cuerpos de agua, están definidas en el concepto técnico 030 de 2005, mientras que las consideraciones del a quo obedecen a su interpretación.
17. Esta Sección sobre la ocurrencia del vicio de falsa motivación, consideró que se presenta “[…] cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto. […]”⁵³.
18. La Sala, respecto de esta alegación del recurrente, considera que los actos administrativos acusados se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, por cuanto el otorgamiento de la licencia ambiental mediante dichos actos se fundamentó en que, acorde con las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot (Acuerdo 029 de 2000) vigente para época de los hechos, de acuerdo a los usos del suelo, se permitía en el predio en el cual se localizó el relleno sanitario, desarrollar la actividad de disposición final de residuos sólidos, cuando una vez efectuado el análisis de las normas, que se precisan como transgredidas y de las pruebas arrimadas al asunto sub examine, se evidenció que, no se podía autorizar dicha actividad en el terreno en el cual se otorgó la licencia ambiental para la construcción, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario, por las razones que pasan a exponerse.

⁵³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 3 de diciembre 2018; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 11001-03-24-000-2013-00328-00.

19. En la Resolución 408 de 2005, la parte demandada justificó la compatibilidad del proyecto con el POT en los siguientes términos: i) que se “[…] realizó el análisis sobre la posibilidad de usar el lote Balconcitos ubicado dentro de la finca Bellavista, […]”; ii) se identificó el lote con el número predial 00-004-0065, ubicado en la zona rural, vereda Acapulco, conocida comúnmente como sector Zumbamicos; iii) según el parágrafo 1 del artículo 50 del POT, los predios ubicados en la vereda Acapulco, expresamente relacionados en dicho artículo, están afectados en la categoría de zona protectora, a partir de la cota 450 m.s.n.m.; iv) aclaró que el predio no está incluido en el listado del artículo 50 indicado, “[…] aún cuando cuenta con áreas por encima de los 450 m.s.n.m. […]”; v) del análisis efectuado al POT y sus planos 22 y 23, el proyecto del relleno sanitario esta ubicado en una zona agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi – intensivo, que conforme con el artículo 53 del POT, dentro de los usos para esta zona, se encuentra que la infraestructura de servicios es un uso condicionado para dicho predio, por lo que es posible utilizarlo para los fines contenidos en el artículo citado, entre ellos, el de infraestructura de servicios;

vi) citó y transcribió los artículos 18 y 21 literal B. Planes de los servicios públicos en el numeral 2°. sobre aseo, y señaló que si bien dicho POT afectó el predio la Calera Baja como un área de protección para “[…] infraestructura de servicios públicos […]”, como alternativa para la disposición final de residuos sólidos municipales, ante el cierre del “Botadero California”, ello no es impedimento para considerar otro sitio del municipio de Girardot, para ubicar el relleno sanitario, señalando las alternativas que quedaron plasmadas, según el acto acusado, en el POT.

20. En este sentido, se consideró en la resolución supra, que la ubicación de este tipo de proyectos en zonas rurales para desarrollo agropecuario semi - mecanizado o de uso semi - intensivo, y una vez “[…] comprobada su conformidad con las disposiciones del POT entrar a analizar de fondo las acciones que se proponen para prevención, mitigación, corrección y compensación de los impactos ambientales […]”.
21. También citó los artículos 10 de la Ley 142 de 11 de julio de 1994⁵⁴, sobre libertad de empresa; 5.1. ibidem relativo a la competencia de los municipios de asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios públicos domiciliarios, entre ellos el de aseo, que como actividad complementaria prevé la

⁵⁴ “[…] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. […]”.

disposición final de residuos (artículo 14.24 ibidem). De igual manera, aludió a que los municipios están facultados para prestar los servicios de su competencia, según lo previsto en el artículo 6 ibidem.

22. Este acto administrativo enjuiciado, determinó que existen las siguientes restricciones en el POT, que se deben tener en cuenta para la compatibilidad del proyecto con los usos del suelo: i) acorde con el parágrafo 2 del artículo 47 del Acuerdo 029 de 2000, la zona de protección de la ronda del río Magdalena, es de

100 metros para la zona rural; y ii) el documento denominado “[…] NORMAS INTEGRALES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE GIRARDOT […]”, en su artículo 85 parágrafo 2°. establece que “[…] “El Manejo de basuras en el área rural será por medio de rellenos sanitarios en cada predio y por ninguna razón estos estarán ubicados a una distancia inferior a 3.000 mts. lineales, de cualquier corriente o nacimiento de agua destinada o no al consumo humano, a partir del nivel máximo de inundación.” […]”. Por tanto, destacó que el proyecto está fuera de la zona de protección para la ronda del río Magdalena y el artículo 85 citado, no aplica en el presente caso. (Negrilla de texto original).

23. Procede la Sala a analizar los artículos del POT de Girardot para verificar si el predio en el cual se ejecutaría el proyecto de relleno sanitario, al cual se le otorgó licencia ambiental mediante la Resolución 408 de 2005, cumplía con la normativa de uso del suelo, en consideración a que en el mismo tendría lugar la disposición final de residuos sólidos provenientes de varios entes municipales.
24. La licencia ambiental se otorgó, según la Resolución 408 de 2005, para el proyecto desde el diseño, hasta la clausura y post – clausura de un relleno sanitario, el cual se desarrollaría en el predio denominado Balconcitos, que forma parte de uno de mayor extensión denominado Bellavista, identificado con el número predial 00-004-0065 y la cédula catastral 00-00-0004-0065-000, vereda Acapulco del municipio de Girardot, el cual se bien no quedo dentro del listado de los predios que conforme con el artículo 50 del Acuerdo 029 de 2000, quedaron afectados como Áreas de reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras, el parágrafo primero de la misma disposición previó que “[…] Los predios en las veredas Acapulco, Santa Helena, Aguablanca, Guabinal Plan, Guabinal Cerro, Barzalosa, Piamonte, Presidente y Berlín relacionados en el artículo anterior serán afectados dentro de la categoría de ZONA PROTECTORA a partir de la cota 450 msnm. […]”.
25. En la certificación expedida el 1 de marzo de 2004⁵⁵, por la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Girardot, se indica que conforme con el Acuerdo 029 de 2000, en el cual se adoptó el POT de dicho municipio y sus normas integrales, “[…] el predio ubicado en la Vereda Zumbamicos e identificado con el numero catastral 00-00-0004-0065-000, denominado Balconcitos de este Municipio, se encuentra dentro de un sector definido para desarrollarse de la siguiente manera: […]”, y cita y transcribe los artículos del acuerdo anotado supra: 50, 51 y 53, sobre Áreas de reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras, Territorio para protección de fauna (F) y zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi – intensivo, respectivamente. (Negrilla fuera de texto).
26. En la comunicación 002219 de 1 de julio de 2004⁵⁶, dirigida por la Jefe Oficina Territorial Tequendama y Alto Magdalena a la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación de Girardot, se señala que la empresa Servicios Ambientales S.A. E.S.P presentó una solicitud de licencia ambiental para el proyecto denominado “[…] “Diseño, Construcción, puesta en marcha de un Relleno Sanitario”; actividad que se pretende desarrollar en el predio denominado Balconcitos, identificado con el N° catastral 00-00-0004-0065-000, ubicado en la vereda Zumbamicos; […]”, y que dentro de los requisitos exigidos se anexó el certificado del uso del suelo expedido por esa dependencia, “[…] donde no aparece específicamente este tipo de actividad, solamente como uso condicionado menciona la infraestructura de servicios, entre otros. […]”; en consecuencia, le solicitó que aclarara y complementara para continuar con el trámite de la licencia ambiental. (Negrilla fuera de texto).
27. En el informe técnico 326 de 2 de junio de 2004⁵⁷, con asunto licencia ambiental, la dependencia Gestión Ambiental Compartida de la Oficina territorial Tequendama y Alto Magdalena de la parte demandada, señaló:

“[…] De acuerdo a lo observado y al concepto técnico se concluye y recomienda lo siguiente:

El área de afectación presentada en la plancha IGAC numero 245-IV-A-3 del año 1968 a escala 1:10000, por los solicitantes donde se proyecta disponer de los

⁵⁵ Cfr. Folio 283 del cuaderno núm. 1 del expediente. ⁵⁶ Cfr. Folio 282 del cuaderno núm. 1 del expediente. ⁵⁷ Cfr. Folio 12 del cuaderno núm. 3 del expediente.

residuos se encuentra inmersa según el certificado del uso del suelo como área de reserva forestal, áreas forestales protectoras y como zona agropecuaria semi

– mecanizada o de uso semi – intensivo.

Aproximadamente un 80% del área de afectación se encuentra ubicada en la zona montañosa donde puede estar delimitada el área de reserva forestal, áreas forestales protectoras en el esquema de ordenamiento territorial.

Aproximadamente un 15% del área de afectación se encuentra ubicada a 500 metros de distancia respecto al río Magdalena.

Por lo anterior el solicitante debe ubicar exactamente el área donde va a desarrollar el proyecto georreferenciando (sic), cada uno de los componentes del proyecto como son vía de acceso, puesto de pasaje y lugar donde se van a disponer los residuos sólidos, esto a escala 1:2000, como también plasmar el proyecto en una plancha topográfica escala 1:10000 donde se delimiten los diferentes usos del suelo y presentar en una plancha catastral escala 1:10000 donde se ubique el predio, esto con el propósito de definir si el proyecto se puede desarrollar en el sitio seleccionado por el solicitante, ya que en áreas forestales protectoras no permite establecer este tipo de actividad.

[…]”. (Negrilla fuera de texto).

28. En el informe técnico SGAC-030 de 5 de febrero de 2005⁵⁸, expedido por la Oficina Territorial Tequendama y Alto Magdalena, en el numeral 4.7 respecto del uso del suelo se indicó:

“[…]

Realizada la consulta ante la Subdirección de Información y Planeación de la Corporación, conforme a lo establecido en el Acuerdo 029 de 2000 por el cual se adopta el POT de Girardot, el uso del suelo del inmueble distinguido con el número predial 00-004-0065, en la zona agropecuaria semimecanizada (sic) o de uso semiintensivo (sic) (Artículo 53), que corresponde al sitio donde se pretende desarrollar el proyecto de relleno sanitario, contempla dentro de los usos condicionados, infraestructura de servicios públicos.

[…]”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

⁵⁸ Cfr. Folio 67 del cuaderno núm. 3 del expediente.

29. La Sala observa que con la certificación, comunicación y dos informes técnicos reseñados en los numerales anteriores, se acredita que: i) se certificó, con fundamento en el Acuerdo 029 de 2000, que el predio se encontraba dentro de un sector definido como Áreas de reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras, Territorio para protección de fauna (F) y zona agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi - intensivo; ii) en la solicitud de licencia ambiental presentada para el proyecto del relleno sanitario, en el cual se desarrollaría la actividad de disposición final de residuos sólidos, en el certificado del uso del suelo anexado a la misma, no aparece específicamente dicha actividad, solamente se menciona el uso condicionado para infraestructura de servicios; iii) en el informe técnico 326, se reitera que, el área de afectación donde se proyecta disponer de los residuos sólidos, se encuentra, según el certificado del uso del suelo, dentro del área de reserva forestal, áreas forestales protectoras y zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi – intensivo; y iv) en el informe técnico SGAC-030, se limita a una consulta realizada entre dependencias de la misma parte demandada, conforme a la cual, según el Acuerdo 029 de 2000, el uso del suelo del lugar donde está ubicado el proyecto es de zona agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi

– intensivo, y que como uso condicionado en la misma está infraestructura de servicios públicos.

30. Por su parte, la Resolución 408 de 2005, respecto del artículo 50 del Acuerdo 029 de 2000 previó lo siguiente:

“[…] CON RELACIÓN A LA COMPATIBILIDAD DEL PROYECTO CON LOS MANDATOS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE GIRARDOT.

Que la Subdirección de Información y Planeación de esta Corporación, realizó el análisis sobre la posibilidad de usar el lote Balconcitos ubicado dentro de la finca Bellavista […].

Que en este ejercicio se logró establecer que al lote le corresponde el número predial 00- 004-0065 y se encuentra ubicado en la zona rural del municipio, concretamente en la vereda Acapulco (Plano No 40 “Veredal” del POT), que comúnmente es conocida como sector Zumbamicos.

Que según el parágrafo 1 del artículo 50 del POT, los predios ubicados en la vereda Acapulco expresamente identificados en dicho artículo, son afectados dentro de la categoría de zona protectora, a partir de la cota 450 m.s.n.m.

Que es de aclarar que el predio no se encuentra explícitamente incluido dentro del listado que se establece en el citado artículo 50, aún cuando cuenta con áreas por encima de los 450 m.s.n.m. […]”. (Negrilla fuera de texto).

31. De esta manera, si bien en el acto administrativo demandado, se aclara que según el parágrafo 1°. del artículo 50 del POT, los predios ubicados en la vereda Acapulco e identificados en dicha disposición, están afectados como zonas protectoras, el predio donde se desarrollaría el proyecto de relleno sanitario, no se encuentra incluido dentro del listado del artículo 50 del POT, aun cuando cuenta con áreas por encima de los 450 m.s.n.m., no corresponde con el acervo probatorio recabado en el curso de la actuación administrativa y que fue relacionado anteriormente, documentos según los cuales el inmueble se encuentra ubicado en Áreas de reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras y Territorio para protección de fauna (F), donde no está permitida la actividad de relleno sanitario (disposición final de residuos sólidos), demostrando una evidente contradicción entre el supuesto normativo citado y la realidad probatoria acopiada dentro del expediente.
32. Posteriormente, el acto acusado, establece que acorde con los planos 22 y 23, que forman parte del POT, el proyecto materia de la solicitud de licencia ambiental, está dentro de la zona agropecuaria semi – mecanizada o de uso semi – intensivo y transcribe el parágrafo del artículo 53 del Acuerdo 029 de 2000, que señala los usos para esta zona, llegando a la conclusión que la infraestructura de servicios es un uso condicionado en dicho predio. En este supuesto alude a que lo anterior, es respaldado en la certificación “[…] expedida por la Jefe de la oficina asesora de Planeación del Municipio de Girardot de fecha 10 (sic) de marzo de 2004. […]”, que es la misma en la que se certificó también que el predio donde se llevaría a cabo el proyecto del relleno sanitario, está afectado dentro de las Áreas de reserva Forestal. Áreas Forestales Protectoras y Territorio para protección de fauna (F) y que fue explicado en párrafos anteriores.
33. La Sala frente a este sustento de compatibilidad del uso del suelo en esta zona, condicionado para infraestructura de servicios, considera que no corresponde a la actividad de disposición final de residuos sólidos, como actividad complementaria del servicio público domiciliario de aseo, a la luz de la definición de dicho servicio prevista en el artículo 14.24 de la Ley 142: “[…] SERVICIO PÚBLICO

DE ASEO. <Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. […]”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

34. En efecto, el POT del municipio de Girardot, cuando reguló lo relacionado con el relleno sanitario y la actividad de disposición final de residuos sólidos, lo hizo de manera expresa y concreta, sin que pueda entenderse que la denominación “infraestructura de servicios”, en la que se permite el uso condicionado, contiene dicha actividad.
35. Lo anterior tiene respaldo en el artículo 18 del Acuerdo 029 de 2000, que previó de manera específica la afectación del predio denominado “la Calera baja”, para llevar a cabo allí la actividad de disposición final de residuos sólidos; y también respecto de la actividad la identificó como de disposición final de residuos sólidos, en sus dos primeros incisos. Esta norma dispuso:

“[…] ARTICULO 18. AREAS DE PROTECCIÓN DE INFRAESTRUCTURA PARA

SERVICIOS PÚBLICOS. Corresponde a las unidades territoriales identificar y se deben prever para la instalación de obras de infraestructura para el aprovisionamiento y prestación de servicios públicos domiciliarios y para la disposición final de residuos sólidos y líquidos. Ubicados en el Plano de clasificación general del suelo número 22.

Para la disposición final de residuos sólidos y ante el cierre del botadero California, se afecto (sic) del (sic) predio la Calera baja con matricula inmobiliaria 307-0002258 y con el número de cédula catastral 00-00-0020-001-000 el cual se localiza en la vereda San Lorenzo.

Para la disposición final de residuos líquidos se tiene ubicadas unas zonas donde se construirían las Plantas de tratamiento por parte de ACUAGYR, estas zonas corresponden temporalmente a la concentración de disposiciones finales de los distritos sanitarios.

Uso principal. Cementerios, sistemas de tratamiento de aguas potable, residuales, plaza de ferias y exposiciones.

Usos compatibles. Infraestructura necesaria para el establecimientos (sic) del uso principal.

Usos Condicionados. Embalses, Infraestructura de saneamiento y sistemas de tratamiento de residuos sólidos y líquidos, frigoríficos, terminales y transporte de pasajeros y polideportivos municipales.

Usos Prohibido. Industria, minería, agropecuarios y vivienda. […]”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

36. En la misma línea, el artículo 21, literal B, numeral 2 - del POT, sobre determinación de las características básicas, dimensiones y localización de los sistemas estructurantes del territorio municipal, planes de los servicios públicos, específicamente aseo, señala que frente al problema se dirigen dos dimensiones: la primera, de tipo regional que es el proyecto de ERAS, que permite plantear una solución de largo plazo para el problema de los residuos sólidos de la ciudad y de la región, en el municipio de Suárez; la segunda, de tipo local, en consonancia con el artículo 18 ibidem, frente a la situación inmediata de la disposición final de residuos sólidos y ante el cierre del botadero California, se reitera como una solución la afectación del predio la Calera baja, y establece que “[…] los trámites para su licencia ambiental se están adelantando por parte de ERAS. […]”.
37. En este sentido, el POT de Girardot, previó como una solución pronta y local para el servicio de aseo, en su actividad de disposición final de residuos sólidos, la afectación del predio la Calera baja, para la ubicación del relleno sanitario; y en su contenido, como se adujo previamente, cuando reguló lo concerniente a la actividad de disposición final de residuos sólidos, lo hizo de forma expresa y precisa, y además, dentro del marco del concepto de los servicios públicos.
38. En este orden de ideas, en el lote Balconcitos del predio de mayor extensión Bellavista, vereda Acapulco del municipio de Girardot, en el que se desarrollaría el proyecto de relleno sanitario al cual se le otorgó la licencia ambiental mediante la Resolución 408 de 2005, que acorde con el POT (Acuerdo 029 de 2000), se encuentra localizado en una Zona Agropecuaria semi - mecanizada o de uso semi - intensivo, no se puede desarrollar la actividad de disposición final de residuos sólidos por cuanto dentro de los usos autorizados no se encuentra ésta. En consecuencia, cuando en la resolución supra se establece que conforme con el parágrafo del artículo 53 del POT de Girardot, la infraestructura de servicios es un uso condicionado permitido en dicho predio, no es ajustado dicho supuesto con el POT porque como se explicó, la infraestructura de servicios no incluye la actividad de disposición final de residuos sólidos.
39. Frente al argumento del recurrente referido a que el a quo incurrió en una errada aplicación, al considerar que el proyecto del relleno sanitario está sujeto al artículo 97 del Acuerdo 029 de 2000; y al planteamiento según el cual en los actos acusados se estudiaron todas las variables ambientales sobre el tema hídrico y es claro que dentro del área del proyecto no hay ningún cuerpo de agua y que tampoco existe ni a 100 metros, para el caso de un nacimiento de agua, ni a 30 o 60 metros de las zonas de rondas de los ríos o quebradas, ni a 100 metros de los ríos Magdalena o Bogotá o cualquier otro cuerpo de agua debidamente identificado en la zona y en el POT, la Sala del estudio realizado evidenció que: i) no existió una equivocada interpretación del artículo mencionado supra por parte del Tribunal, toda vez que dicho artículo aplica al suelo del predio donde está ubicado el relleno sanitario “[…] Parque Ecológico Praderas del Magdalena […]”, que es en el área rural del municipio de Girardot; y ii) está acreditado que, conforme a dicho artículo, en la zona donde está ubicado el predio, estaba prohibido el uso para disposición de residuos sólidos.
40. El artículo 97, capítulo 2⁵⁹ de las normas integrales del POT, de los usos del suelo en zona rural, establece:

“[…] Zonas periféricas a nacimientos, cauces de ríos, quebradas, arroyos, lagos, lagunas, ciénagas, pantanos, embalses y humedales en general. Los usos para estas zonas son:

[…]

Uso prohibido. Usos agropecuarios, industriales, urbanos y suburbanos, loteos y construcción de vivienda, minería, disposición de residuos sólidos, tala y roce de la vegetación. […]”. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

41. En la inspección judicial⁶⁰ adelantada en el relleno sanitario “[…] Parque Ecológico Praderas del Magdalena […]”, el 6 de noviembre de 2009, con la asistencia de la perita Ingeniera Ambiental y Sanitaria, especialista en planeación ambiental quien en el informe técnico de diciembre de 2009⁶¹, reseñó sobre la ubicación lo siguiente: “[…] LOCALIZACIÓN

⁵⁹ “[…] DE LOS USOS DEL SUELO EN ZONA RURAL […]”.

⁶⁰ Cfr. Folios 459 a 464 del cuaderno núm. 1 del expediente.

⁶¹ Cfr. Folios 749 a 772 del cuaderno núm. 2 del expediente.

El Relleno Sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena” se encuentra ubicado en el Municipio de Girardot (Cundinamarca) vereda Acapulco (Zumbamicos), sobre la margen derecha de la vía pavimentada que conduce desde Girardot hacia el Municipio de Nariño a una distancia aproximada de 13.5 Km, en el sector El Buche, en donde se encuentran las Microcuencas de las quebradas El Buche y Los Mangos, afluentes del Río Magdalena (véase Figura 1).

[…]”.

42. En consecuencia, se evidencia que el relleno sanitario “[…] “Parque Ecológico Praderas del Magdalena […]”, se encuentra ubicado en una zona rural cercana a las quebradas El Buche y Los Mangos, donde está prohibida la disposición final de residuos sólidos, acorde con lo previsto en el artículo 97 de las normas integrales del POT.
43. Según lo anteriormente expuesto, la falsa motivación se configuró, como acertadamente lo consideró el juez de la primera instancia, por no existir correspondencia entre la realidad y los fundamentos expuestos en la licencia ambiental otorgada, en razón a que no es cierto que el inmueble donde se desarrollaría el proyecto de relleno sanitario, se encuentra ubicado en una zona donde este autorizado, conforme al Acuerdo 029 de 2000 (POT de Girardot), el uso del suelo para realizar la actividad de disposición final de residuos sólidos.

Tercero con interés directo en las resultas del proceso

Caducidad de la acción

44. El tercero con interés directo en las resultas del proceso, al igual que la parte demandada, expuso que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba caducada respecto de la Resolución 408 de 2005 y no se puede hablar de proposición jurídica completa por cuanto los actos administrativos demandados no forman una relación inescindible ni se trata de una misma actuación administrativa.
45. Señaló que se podría referir a la proposición jurídica completa solo frente a las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, siendo la primera en la que se decide

sobre la solicitud de licencia ambiental, la segunda resuelve los recursos interpuestos contra la primera, y la tercera, que aclara la segunda.

46. Precisó que es una sola actuación administrativa cuya caducidad empieza a contar desde la notificación de la Resolución 1843 de 2005 y en relación con los restantes actos administrativos no existe relación debido a que forman parte de otra actuación administrativa diferente a la primera, relativa a la modificación de la licencia ambiental, cuya normativa sobre esta figura estaba contenida al momento de expedirse las resoluciones demandadas, en unos decretos que preveían y regulaban la misma.
47. Indicó que, en el caso bajo estudio, la parte demandante debía presentar la demanda dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación o publicación, según el caso, de la Resolución 1843 de 2005, lo que significa que tenía hasta el mes de febrero de 2006 para interponer la demanda, lo que solamente hizo hasta el 6 de abril de 2006; por tanto, la acción contra las Resoluciones 408, 1582 y 1843 de 2005, se encontraba caducada.
48. Aceptó que, no obstante la acción contra los demás actos administrativos se instauró oportunamente, las pretensiones de la demanda se dirigieron principalmente hacia la nulidad de la resolución que otorgó la licencia ambiental y no frente a las modificaciones que, en su criterio, se realizaron.
49. La Sala, respecto a este argumento, se remite al análisis y a los planteamientos expuestos en los numerales 195 a 208 de esta providencia, y reitera que en el sub lite no operó la caducidad de la acción impetrada.

Falta de vinculación de todos los interesados afectados con la decisión

50. El tercero con interés, dentro de los argumentos del recurso de apelación, manifestó que “[…] En caso de no haberse aceptado el anterior argumento en cuanto a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, rogamos proceder a Decretar la nulidad de todo lo actuado en la medida en que no se vincularon todos los interesados o afectados con la decisión. […]”⁶².

⁶² Cfr. Folio 848 del cuaderno núm. 2 del expediente.

51. Para la Sala no tiene vocación de prosperidad este motivo de impugnación, en razón a que: i) la nulidad se formuló de manera condicionada en el evento que no prosperara el argumento de la caducidad, es decir de forma subsidiaria, cuando las nulidades procesales tienen naturaleza principal; ii) quien la alega, el tercero con interés, no tiene legitimación para proponer esta causal, en razón a que, conforme a la ley⁶³, solamente puede ser alegada por la persona afectada; y iii) en criterio del tercero con interés, los supuestamente afectados, los municipios que no se llamaron al proceso y que entregan sus residuos al relleno sanitario “[…] y que ahora, con la decisión adoptada por el H. Juez de primera instancia no van a poder continuar disponiendo allí. […]”⁶⁴, conduce a asumir que la causal se originó por la decisión del a quo y no por un supuesto normativo. Adicionalmente, se resalta que la licencia ambiental fue otorgada mediante los actos acusados a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., quien interviene en este asunto como tercero con interés.

Problema jurídico abordado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

52. El tercero con interés directo en las resultas del proceso, respecto del problema jurídico planteado y desarrollado por el a quo, referido a si debió otorgarse la licencia ambiental para la construcción y operación del relleno sanitario, en un lugar que según el POT del municipio de Girardot, el uso del suelo no estaba habilitado para la disposición final de residuos sólidos y estaba afectado como área de reserva forestal, presentó las razones, que a su juicio, demostraban la legalidad de la licencia ambiental otorgada al relleno sanitario.
53. Indicó que la licencia ambiental concedida a través de la Resolución 408 de 2005, derivó de un análisis juicioso y especializado, que le permitió a la CAR evaluar todos los impactos que se podrían ocasionar por el relleno sanitario y mediante esta autorización brindar una seguridad jurídica frente a este proyecto, previo el agotamiento de un proceso que surtió cada una de las etapas requeridas.
54. Expresó que lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al señalar que en el lugar del proyecto del relleno sanitario confluyen tres áreas establecidas en el POT del municipio de Girardot: i) reserva forestal; ii) protección

⁶³ Código de Procedimiento Civil. Artículo 143. Requisitos para alegar la nulidad.

⁶⁴ Ibidem.

de la fauna; y iii) agropecuaria semi – mecanizada, es un error técnico y jurídico respecto de la ubicación del predio, en razón a que la certificación de uso del suelo se dio sobre la totalidad del mismo y no sobre el área específica del relleno sanitario, que solamente coincide con la zona agropecuaria semi - mecanizada y no con la reserva forestal o la zona de protección de fauna.

55. Argumentó que no existe razón jurídica para excluir la posibilidad de establecer infraestructura de servicios para la disposición final de residuos como actividad condicionada en la zona agropecuaria semi – mecanizada, por cuanto en el artículo 18 del POT se estableció de igual manera y los demás servicios públicos también se incluyeron en dicho artículo. En tal virtud, el uso condicionado de infraestructura de servicios debe entenderse en sentido amplio incluyendo la disposición final de residuos.
56. Adujo que según el Acuerdo 029 de 2000, el predio La Calera Baja había llegado a su final, estaba en etapa de clausura y restauración ambiental, siendo, en su criterio, inepto para continuar manteniendo la infraestructura para la disposición final de residuos, pero el a quo consideró dicho predio como la única área permitida para este tipo de proyectos, desconociendo que el POT permitía el uso condicionado en la zona agropecuaria semi - mecanizada para nuevos proyectos, como el del relleno sanitario al cual se le otorgó la licencia ambiental cuestionada.
57. La Sala frente a las anteriores razones de impugnación, se remite a las consideraciones de los numerales 219 a 239 de esta providencia, que conducen a reiterar la configuración de la falsa motivación de los actos administrativos acusados.
58. El tercero con interés directo en las resultas del proceso, presentó como planteamientos adicionales, los que se dirigen a atacar la legalidad del Acuerdo 029 de 2000 y que se sintetizan en los siguientes términos:
59. Manifestó que conforme con la Ley 99, la competencia para reservar y alinderar y sustraer las reservas forestales del orden nacional la tiene el Ministerio del Medio Ambiente, hoy de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la de reservar y alinderar las de orden regional la tienen las Corporaciones Autónomas Regionales; por tanto, no se puede atribuir dicha competencia a los entes municipales, como aconteció con el Acuerdo 029 de 2000.
60. Adujo que según la Ley 388 sobre el contenido de los POT, la determinación de áreas de reserva forestal por el Acuerdo 029 de 2000 y la afectación de algunos predios como zonas de reserva protectora carecen de sustento legal, lo cual constituye una extralimitación de funciones y competencias asignadas por la ley al Municipio, y pidió la aplicación de la excepción de ilegalidad.
61. Afirmó que el acuerdo anotado supra es un acto lesivo del orden jurídico superior y debe ser inaplicado en el presente asunto.
62. La Sala⁶⁵, en lo relativo a estos motivos de desacuerdo con la sentencia recurrida, considera que se trata de nuevos argumentos que aparecen en el recurso de apelación, que no fueron alegados en la contestación de la demanda por parte del tercero con interés, tampoco materia de análisis y decisión por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la primera instancia, razón por la cual de llegarse a estudiar y resolver en esta instancia implicaría la transgresión de los derechos al debido proceso, de contradicción y defensa de la parte demandante y de los principios de lealtad procesal y de congruencia.
63. También expuso en el recurso de apelación, que el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado en el Acuerdo 024 de 2011, reconoció el relleno sanitario ubicado en la Vereda Zumbambicos (sic) como la nueva zona de disposición final de residuos sólidos, motivo de inconformidad que, además de ser nuevo, y por ello, se tienen las mismas consideraciones anteriores, refiere a una norma posterior a los actos administrativos acusados, no vigente para la época de los hechos materia del sub lite.

⁶⁵ “[…] 48. Asimismo, esta Sección ha considerado que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2019; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 68001-23-31-000-2011-01021-01. “[…] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso. […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 08001-23-31-000-2009-01122-01.

64. En consecuencia, la Sala no examinará estos cargos de apelación planteados por el tercero con interés, porque se trata de nuevos argumentos que se traen al proceso por primera vez, en sede del recurso de apelación, cuando debieron haber sido expuestos en la contestación de la demanda.
65. La Sala observa finalmente que, respecto de la modulación de los efectos de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, no se presentaron argumentos sobre este tema en los recursos de apelación.

Conclusión

66. La Sala, por lo expuesto anteriormente, considera que los actos administrativos acusados fueron expedidos con falsa motivación; en consecuencia, procederá a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia, el 30 de enero de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión.

Reconocimiento de personería

67. Vistos los artículos 74 y 75 de la Ley 1564, respectivamente, sobre poderes y la designación y sustitución de apoderados, y demás normas concordantes y complementarias.
68. Atendiendo a que el abogado Iván Andrés Páez Páez, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 80.137.244 y con la tarjeta profesional de abogado núm. 143.149, expedida por el Consejo Superior de la Judicatura allegó sustitución de poder⁶⁶ para actuar en calidad de apoderado de la sociedad Servicios Ambientales

S.A. E.S.P., y considerando que cumple con los requisitos de ley, esta Sala le reconocerá personería.

⁶⁶ Cfr. Folio 52 del cuaderno núm. 3 del expediente.

Condena en costas

69. Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

RESUELVE:

PRIMERO: ACEPTAR la manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 30 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: RECONOCER personería al abogado Iván Andrés Páez Páez, para actuar en calidad de apoderado de la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., en los términos y para los efectos de la sustitución conferida que obra en el expediente.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIAMARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

ROBERTO AUGUSTOSERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.