ACCION DE CUMPLIMIENTO - Cobro de electrodomésticos en facturas de servicios públicos: requisitos / SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Requisitos de las facturas. Cobro de electrodomésticos en las facturas / FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS - Requisitos. Cobro de otros conceptos por autorización expresa del cliente

Uno de los actores solicita que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, acceder a la pretensión de ordenar a Codensa S.A.  ESP, el cumplimiento de los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994 y 8º del Decreto 2223 de 1996, en el sentido de excluir de las facturas el cobro por concepto de electrodomésticos, celulares y otros productos cuya adquisición ofrece la empresa a sus clientes en forma financiada. La Ley 142 de 1994 en sus artículos 146 y 148 y el Decreto 2223 de 1996 en su artículo 8°, consagran la prohibición de incluir en las facturas cobros distintos al servicio público prestado.  No obstante, el inciso segundo del artículo 148 de la Ley 142 de 1994 posibilita la inclusión de conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes, el cual, para el caso particular del servicio público de energía que brinda Codensa S.A. ESP, señala en la parte pertinente lo siguiente: “10.1... Parágrafo.  Adicionalmente la empresa podrá incluir en las facturas de cobro aquellos conceptos que el cliente expresamente autorice..”; una previsión en ése sentido contiene el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 y el parágrafo 1º del artículo 44 de la Resolución CREG 108 de 1997 reprodujo ésta misma disposición. Ahora bien, el marco normativo referido, permite concluir a la Sala que tanto la ley como el contrato de condiciones uniformes permiten a la empresa demandada incluir en la factura el cobro de valores distintos al servicio de energía, como lo son las cuotas de financiación por adquisición de otros bienes ofrecidos a los clientes usuarios del servicio de energía, siempre que: a) los clientes así lo autoricen; b) el valor ajeno al servicio público se totalice por separado; y, c) la empresa no suspenda o corte el servicio de energía por el no pago de tales conceptos. Fundamentado el cobro distinto al servicio de energía en los presupuestos que anteceden, no es posible asegurar que la empresa de servicio público respectiva actúe con desconocimiento de las normas que establecen los requisitos de las facturas, toda vez que en esa perspectiva la inclusión de tal concepto no es el resultado de la imposición unilateral de la posición dominante de la entidad prestadora del servicio, sino del consenso de las partes del contrato de condiciones uniformes. También es importante destacar acerca de la necesidad de discriminar los conceptos cobrados en la factura, de tal forma que sea posible identificarlos separadamente para que el no pago del producto ajeno al servicio público no conlleve a la afectación de éste. De manera, pues, que la empresa demandada no ha desatendido los preceptos que regulan los elementos que deben contener las facturas de servicios públicos domiciliarios, en tanto, según lo aseguró en la contestación de la demanda, el cobro de las cuotas de financiación por la adquisición de electrodomésticos y celulares se realiza previa autorización del cliente, en forma separada del servicio de energía eléctrica bajo el acápite de “portafolio de productos y beneficios” y, además, el no pago de dichas cuotas no conduce al corte o a la suspensión del servicio público prestado.

NOTA DE RELATORIA: Mediante providencia de 14 de abril de 2005se negó aclaración de la sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., tres (3) de marzo de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01868-01(ACU)

Actor: HERMANN GUSTAVO GARRIDO PRADA Y OTRO

Demandado: CODENSA S.A.  ESP

Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 24 de septiembre de 2004 proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó la solicitud de cumplimiento formulada.

1. ANTECEDENTES

1) La demanda

Mediante escrito presentado el 26 de agosto de 2004 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 9), los señores Hermann Gustavo Garrido Prada y Luis Fernando Olivares instauraron acción de cumplimiento contra Codensa S.A.  E.S.P.  En la demanda, los actores formularon las siguientes pretensiones:

“PRIMERO: Que se declare el incumplimiento de los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994 y 8º del Decreto 2223 de 1996 por parte de CODENSA SA  ESP.

“SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración se sirva el H. Tribunal ordenarle a CODENSA SA ESP. que a partir de la ejecutoria de la respectiva Sentencia se abstenga de incluir en las facturas del servicio público domiciliario de energía eléctrica que mensualmente le envía a sus suscriptores y/o usuarios cobros distintos de los originados por la prestación efectiva del servicio de energía eléctrica tales como la financiación de electrodomésticos, celulares y otros.” (fl. 8).

Como fundamento de las pretensiones de la demanda, los actores narraron, en síntesis, los siguientes hechos:

a) Desde hace varios meses, Codensa S.A.  E.S.P. se sirve de las facturas expedidas a los usuarios para publicitar y financiar la adquisición de electrodomésticos, celulares y otros, que nada tienen que ver con la prestación del servicio de energía, lo cual es contrario a lo dispuesto en los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994 y 8º del Decreto 2223 de 1996.

b) En escrito de 15 de julio de 2004, los actores solicitaron el cumplimiento de dichas normas a la empresa demandada, quien ratificó su desobedecimiento por medio de oficio No. 001111969 de 9 de agosto de 2004.

2) Intervención del demandado

El Representante Legal para Asuntos Judiciales de Codensa S.A.  E.S.P. contestó la demanda (fls. 21 a 41), manifestando para el efecto que el “Proyecto de Financiación de Electrodomésticos” fue diseñado por la empresa con el fin de ofrecer un servicio integral a los clientes de tal forma que se creara una relación más duradera, en vista de la amplia competencia en el ramo de empresas de servicios públicos y, además, en cumplimiento de la obligación legal de promover el uso eficiente de la energía, establecida en los artículos 6º de la Ley 697 de 2001 y 2º del Decreto 3683 de 2003.

Asimismo, explicó el representante del demandado que la inclusión de tales conceptos en la factura se hace previo acuerdo con el cliente interesado en la compra del respectivo aparato, como no ocurre con los impuestos, y que la cuota es cobrada separadamente del servicio de energía bajo el nombre de “portafolio de productos y beneficios”, con fundamento en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994, según el cual el contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en dicha ley y por las condiciones uniformes que señalen las empresas.  Al respecto, también aseguró que el cliente podía cancelar el servicio de energía en forma separada de la cuota de financiación y que la falta de pago de tales cuotas no eran tomadas en cuenta para efecto de la suspensión o corte del servicio de energía.

Seguidamente, el demandado formuló las excepciones que denominó:

a) “CADUCIDAD (COSA JUZGADA)”, porque la Sección Primera de esta Corporación se pronunció en un asunto idéntico al planteado en esta oportunidad por los actores en el expediente ACU-1161, decidido en sentencia del 11 de septiembre de 2003 en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda;

b) “PÈRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL DECRETO 2223/96”, porque al haber sido expedido en virtud del Plan de Desarrollo “El Salto Social” aprobado mediante la Ley 188 de 1995 para el período 1994-1998, su vigencia se mantuvo hasta la derogatoria de dicho plan, que fue dispuesta por la Ley 508 de 1999, aprobatorio, a su vez, del Plan de Desarrollo para el período 1998-2002.

c) “ILEGALIDAD DEL DECRETO 2223 DE 1996”, dado que, de ser interpretado en la manera en que lo hace el actor, limitaría la autonomía de la voluntad de las partes del contrato que autorizan el cobro de las cuotas de financiación.

d) “INEXISTENCIA DE PERJUICIO GRAVE O IRREMEDIABLE”, por cuanto los actores no alegaron ni probaron alguna amenaza o perjuicio grave e inminente que pudiera ocasionárseles con la facturación de la empresa.

e) “NO SE CONSTITUYO LA RENUENCIA”, pues el hecho de que la empresa no esté de acuerdo con la interpretación que los demandantes dan a las normas cuyo cumplimiento exigen, no significa que sea renuente.

f) “LA ACCION DE C. NO SE EJERCITO PARA QUE CODENSA CUMPLIERA UNA FUNCION PUBLICA”, en tanto la controversia tiene que ver con la prestación de un servicio distinto al público de energía.

g) “PREVALENCIA DEL PRINCIPIO DE LA AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD Y LA LIBRE INICIATIVA”, pues los clientes de Codensa S.A.  E.S.P. pueden realizar con ella cualquier negocio jurídico previsto en la ley,

h) “LEGALIDAD DE LA FACTURACION DE CODENSA”, porque en cuanto al cobro del servicio de energía eléctrica se aplica integralmente la ley, pero en lo que tiene que ver con los otros servicios que la empresa ofrece a sus clientes, se aplica el acuerdo de voluntades.  También señaló en relación con éste aspecto, que: “No existe norma legal o regulatoria que prohíba, que como desarrollo de un acuerdo de voluntades entre el cliente y la empresa de servicios públicos, ésta le preste un servicio diferente del servicio público domiciliario como tal, y autorice a la empresa incluirlo en la factura que ésta emite.” (fl. 37).

3)  La providencia impugnada

La Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2004 (fls. 235 a 239), denegó la solicitud de cumplimiento formulada.  La decisión del a quo estuvo fundamentada en la tesis jurisprudencial expuesta dentro del proceso ACU-2003-1161, fallo de 24 de julio de 2003, por considerar que éste guardaba una relativa identidad de objeto y causa con el caso bajo análisis, toda vez que en el asunto anteriormente decidido se controvertía la inclusión del servicio exequial en las facturas, con base en los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994 y 8º del Decreto 2223 de 1996.  Sobre el particular, concluyó lo siguiente:

“Puesto que la jurisdicción de lo contencioso ya se pronunció sobre la viabilidad jurídica de incluir en las facturas un servicio diferente del cobro del servicio de energía, siempre y cuando fueran autorizados por el usuario, y en el contrato de condiciones uniformes se autorizara dicho cobro, encuentra la Sala que las mismas razones son válidas para permitir la inclusión de cobros por venta y financiación de electrodomésticos con las mismas condiciones ya precisadas por el consejo (sic) de Estado, en el sentido de que se requiere autorización previa y expresa del cliente y que el contrato de formas uniformes permita la inclusión de dichos cobros como sucede en este caso.” (fl. 238).

4) La impugnación

Inconforme con la decisión de instancia, el señor Hermann Gustavo Garrido Prada la impugnó (fls. 242 a 244), argumentando que el tribunal de instancia no tuvo en cuenta que la disposición que permite el cobro de otros conceptos en la factura, esto es, el contrato de condiciones uniformes, fue expedida por la misma empresa, y que la prohibición deriva de la ley.  Adicionalmente, consideró el impugnante que el no pago de la factura da lugar al corte del servicio.

2. CONSIDERACIONES

1) Competencia

Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997 y, con el artículo 1° del Acuerdo 055 de 2003 por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

2) Generalidades sobre la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo.

Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:

1º)  Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º).

2º)  Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

3º)  Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber,  ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

4º)  No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

3) El asunto sub examine

Uno de los actores solicita que se revoque la sentencia de 24 de septiembre de 2004 proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, acceder a la pretensión de ordenar a Codensa S.A.  E.S.P. el cumplimiento de los artículos 146 y 148 de la Ley 142 de 1994 y 8º del Decreto 2223 de 1996, en el sentido de excluir de las facturas el cobro por concepto de electrodomésticos, celulares y otros productos cuya adquisición ofrece la empresa a sus clientes en forma financiada.

El texto de las normas antes citadas, es el siguiente:

“Ley 142 de 1994.

“Artículo 146. La medición del consumo, y el precio en el contrato.  La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

“Cuando, sin acción y omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

“Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble.  Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas.  A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas.  Durante ese tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses.  Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

“La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio.  La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior.  Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario.

“En cuanto al servicio de aseo, se aplican los principios anteriores, con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta Ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exige al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarias sino en todo caso de la frecuenta con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan.

“En cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo.

“Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito.

“En todo caso, las empresas tendrán un plazo a partir de la vigencia de la presenta Ley para elevar los niveles de macro y micromedición a un 95% del total de los usuarios, para lo cual deberán iniciar un plan, con un porcentaje mínimo de inversión, para la adquisición y financiación de los medidores a los estratos 1,2,3.

“Parágrafo.  La Comisión de Regulación respectiva, en un plazo no superior a tres años a partir de la vigencia de la presente Ley, reglamentará los aspectos relativos a este artículo con el fin de evitar traumatismos en la prestación de los servicios objeto de esta Ley.”

“Artículo 148.  Requisitos de las facturas.  Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrá, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

“En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado.  Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento.  El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla.  No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”

“Decreto 2223 de 1996.

“Artículo 8º.  Las entidades que presten servicios públicos domiciliarios, exclusivamente podrán cobrar tarifas por concepto de prestación de estos servicios y de los otros servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994.

“En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.  En consecuencia las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán efectuar cobros distintos de los originados por la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos u conceptos cuyo cobro este fundamentado en otras normas de carácter legal.”  (Resalta la Sala).

Los preceptos transcritos consagran la prohibición de incluir en las facturas cobros distintos al servicio público prestado.  No obstante, el inciso segundo del artículo 148 de la Ley 142 de 1994 posibilita la inclusión de conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes, el cual, para el caso particular del servicio público de energía que brinda Codensa S.A.  E.S.P., señala en la parte pertinente lo siguiente:

“10.1.  REQUISITOS DE LAS FACTURAS DE COBRO.  La factura de cobro expedida por la EMPRESA contendrá como mínimo la siguiente información:

“(…)

“- Otros cobros autorizados.

“(…)

“Parágrafo.  Adicionalmente la EMPRESA podrá incluir en las facturas de cobro aquellos conceptos que EL CLIENTE expresamente autorice.”  (fl. 42).

Una previsión en ése sentido contiene el artículo 147 de la Ley 142 de 1994, al señalar que: “En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico.  Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.”.  El parágrafo 1º del artículo 44 de la Resolución CREG No. 108 de 1997 reprodujo ésta misma disposición.

Ahora bien, el marco normativo que antecede permite concluir a la Sala que tanto la ley como el contrato de condiciones uniformes permiten a la empresa demandada incluir en la factura el cobro de valores distintos al servicio de energía, como lo son las cuotas de financiación por adquisición de otros bienes ofrecidos a los clientes usuarios del servicio de energía, siempre que:

a) los clientes así lo autoricen;

b) el valor ajeno al servicio público se totalice por separado; y,

c) la empresa no suspenda o corte el servicio de energía por el no pago de tales conceptos.

Fundamentado el cobro distinto al servicio de energía en los presupuestos que anteceden, no es posible asegurar que la empresa de servicio público respectiva actúe con desconocimiento de las normas que establecen los requisitos de las facturas, toda vez que en esa perspectiva la inclusión de tal concepto no es el resultado de la imposición unilateral de la posición dominante de la entidad prestadora del servicio, sino del consenso de las partes del contrato de condiciones uniformes.

También es importante destacar acerca de la necesidad de discriminar los conceptos cobrados en la factura, de tal forma que sea posible identificarlos separadamente para que el no pago del producto ajeno al servicio público no conlleve a la afectación de éste.

Así lo consideró esta Corporación en un asunto similar al presente -mas no idéntico, como lo manifestaron los demandantes-:

“De lo expuesto se desprende que la empresa prestadora del servicio público de energía no ha incumplido las normas que se demandan, pues según la contestación de la demanda, CODENSA S.A., con fundamento en la Resolución 003 de 2003 emanada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, procedió a discriminar en forma separada los cobros que a través de la respectiva factura se hacen al cliente, que como lo señala, es potestativo del usuario pagar solamente el servicio de energía y dejar de lado el pago de los demás cobros que a través de la misma se hacen, sin que ello genere suspensión del servicio de energía, o mora en su pago.

“Advierte que lo que podría ocurrir es que si no paga los conceptos distintos al servicio de energía, en este caso, el seguro exequias, el usuario deja de recibir los beneficios que le podría brindar este seguro sin que por ello se afecte en momento alguno el servicio de energía eléctrica.

De manera, pues, que la empresa demandada no ha desatendido los preceptos que regulan los elementos que deben contener las facturas de servicios públicos domiciliarios, en tanto, según lo aseguró en la contestación de la demanda, el cobro de las cuotas de financiación por la adquisición de electrodomésticos y celulares se realiza previa autorización del cliente, en forma separada del servicio de energía eléctrica bajo el acápite de “portafolio de productos y beneficios” y, además, el no pago de dichas cuotas no conduce al corte o a la suspensión del servicio público prestado.

Por lo tanto, hay lugar a denegar las pretensiones de la demanda y, en esa medida, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia de 24 de septiembre de 2004 proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA