CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00802-01 (72626)

Demandante: Limpieza Metropolitana-LIME S.A. E.S.P.

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos-UAESP

Proceso: Reparación directa

INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL-La escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado. INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA RESPECTO DE ALGUNOS HECHOS Y PRETENSIONES-El

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. SANCIÓN FISCAL-Acto administrativo. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN-Régimen de falla del servicio. PRESTACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO DE ASEO-Función descentralizada técnica y por servicios. PRESTACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO DE ASEO DEL DISTRITO CAPITAL-

Radicada en entidad distrital autónoma con personería jurídica y patrimonio propio. DOCUMENTO PÚBLICO-Valoración probatoria. ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD-Artículo 90 de la Constitución Política. AUSENCIA DE HECHO DAÑOSO-La UAESP no omitió el deber regulatorio al existir, dentro reglamento financiero y comercial, normas de administración y destinación de recursos. CARGA DE LA PRUEBA-Incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO EN CPACA-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho (artículos 188 del CPACA; 365 y 366 del CGP).

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

La empresa Limpieza Metropolitana-LIME S.A. E.S.P. –en virtud del contrato de concesión n°. 054 de 2003 suscrito con la UAESP– prestó el servicio público de aseo en las áreas de servicio exclusivo n°. 1 y 5 de Bogotá D.C., desde el 15 de septiembre de 2003 hasta el 15 de septiembre de 2011.

La retribución que percibió por esa labor correspondió a un porcentaje del recaudo de la tarifa de aseo. El dinero recaudado fue consignado en un patrimonio

autónomo en el que los concesionarios del servicio de aseo se constituyeron como fideicomitentes.

El 11 de octubre de 2012, la Contraloría General de la República ordenó la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal para constatar si existió detrimento patrimonial en una porción de la tarifa de aseo recaudada –entre 2003 y 2011–. El 10 de agosto de 2017, el Contralor Delegado contra la Corrupción declaró responsables fiscalmente al Distrito Capital y a los concesionarios del servicio de aseo, entre ellos a LIME S.A. E.S.P.

La demandante alega que la sanción fiscal impuesta a la empresa LIME S.A.

E.S.P y el valor que tuvo que pagar por concepto de multa constituyó un daño antijurídico que le debe ser reparado. Sostiene, además, que fue la UAESP quien generó el detrimento patrimonial, por ser garante del servicio de aseo y el único administrador de los dineros del fondo afectado. Por otro lado, planteó que la falta de regulación sobre la administración de los recursos dentro de los contratos de concesión llevó a que se sancionara fiscalmente a los concesionarios del esquema de aseo 2003-2011.

ANTECEDENTES

La demanda

El 20 de noviembre de 2019¹, la empresa Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. –en adelante LIME S.A. E.S.P.– solicitó declarar patrimonialmente responsable a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos del Distrito Capital –UAESP–por la sanción fiscal impuesta en contra de la demandante, en los siguientes términos:

«Primero. Que se declare la responsabilidad administrativa de LA UNIDAD ADMINISTRATIVA  ESPECIAL  DE  SERVICIOS  PÚBLICOS  derivada  de  la

violación de las instrucciones impartidas por la Comisión de Regulación de Servicios Públicos y Agua Potable en la Resolución No. 235 de 2002 y la Resolución No. 151 de 2001, y de las reglas para el manejo de los recursos del servicio establecidas en la Resolución No. 113 de 2003 -Reglamento de la Gestión Comercial y Financiera del Servicio de Aseo en el Distrito Capital-, que dio lugar al fallo de responsabilidad fiscal No. 1348 de 2017 emitido por la Contraloría General de la República que fue confirmado mediante Auto No. ORD-80112-0275-2017 de 9 de octubre de 2017.

1 F. 15 C. 1 del expediente físico.

Segundo. Que se declare que para el día 15 de septiembre de 2011, la UAESP se apropió y dispuso irregularmente de la suma de CUARENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON SETENTA Y NUEVE CENTAVOS  MONEDA  CORRIENTE  (COP  47.425.968.533,79.  M/CTE),

provenientes de la Bolsa No. 2 del esquema financiero de las concesiones de aseo vigentes entre el 15 de septiembre de 2003 y el 15 de septiembre de 2011.

Tercero. Que se declare que, como consecuencia de los incumplimientos normativos de LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS

PÚBLICOS, y de la apropiación por parte de dicha entidad de los recursos de la Bolsa No. 2 del esquema financiero de las concesiones de aseo vigentes entre el 15 de septiembre de 2003 y el 15 de septiembre de 2011, la sociedad LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. debió pagar la suma de NUEVE MIL SEISCIENTOS VEINTICINCO MILLONES QUINIENTOS VEINTIDÓS MIL SEISCIENTOS PESOS (COP 9.625.522.600 M/CTE).

Cuarto. Que, consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS a pagar a

título de indemnización de perjuicios patrimoniales a favor de LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P., la suma de NUEVE MIL SEISCIENTOS VEINTICINCO MILLONES QUINIENTOS VEINTIDÓS MIL SEISCIENTOS PESOS (COP 9.625.522.600 M/CTE).

Quinto. Que sobre la anterior suma de dinero se condene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS a pagar a LIMPIEZA

METROPOLITANA S.A. E.S.P. la actualización y los intereses moratorios a la máxima tasa de interés permitida por la ley a partir del 17 de enero de 2018, fecha en que LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. hizo la correspondiente erogación.

Sexto. Que se condene en costas y agencias en derecho a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS»².

Hechos

La demanda afirmó que la empresa Limpieza Metropolitana-LIME S.A. E.S.P., en virtud del contrato de concesión n°. 054 de 2003 suscrito con la UAESP, prestó el servicio público de aseo en las áreas de servicio exclusivo n°. 1 y 5 de Bogotá D.C., desde el 15 de septiembre de 2003 hasta el 15 de septiembre de 2011. La retribución que percibió por esa labor correspondió a un porcentaje del recaudo de la tarifa de aseo (pagada por los usuarios del servicio).

Agregó que, conforme a la Resolución 113 de 2013, la gestión comercial y financiera del servicio de aseo del Distrito Capital estaría a cargo de los concesionarios del servicio e indicó que, para las actividades de recaudo, administración de los dineros, liquidación, pago a los diferentes centros de costo; montaje, operación y administración del centro único de procesamiento de

2 Folios 12-13 archivo “reforma de la demanda”, índice 13 Samai de Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

información comercial, los concesionarios del servicio de aseo deberían suscribir un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria.

En ese marco, el dinero recaudado fue consignado en una fiduciaria que funcionó –bajo la estructura de un patrimonio autónomo– en la que los concesionarios del servicio público de aseo se constituyeron como fideicomitentes. Los recursos fueron distribuidos en dos grupos: bolsas n°. 1 y n°. 2. Según el acta de acuerdo suscrito entre las partes, los concesionarios no tendrían responsabilidad alguna sobre el manejo de los recursos de la Bolsa N.° 2 en lo relativo a futuras contrataciones.

Finalizado el contrato de concesión, la UAESP suscribió el contrato n°. 159E de 2011 con LIME S.A. E.S.P. para la prestación del servicio público de aseo desde el 16 de septiembre de 2011 hasta el 16 de mayo de 2012. Este último contrato fue financiado con los recursos remanentes de la bolsa n°. 2 (incluida dentro del patrimonio autónomo constituido por los concesionarios).

Expuso que, el 11 de octubre de 2012, la Contraloría General de la República ordenó la apertura del proceso ordinario de responsabilidad fiscal n°. UCC-PRF-038 de 2012, para determinar la existencia de detrimento patrimonial en la tarifa de aseo recaudada (dentro del esquema de concesión entre 2003 y 2011), y en su administración. El proceso culminó con el fallo n.° 1348 del 10 de agosto de 2017, mediante el cual el Contralor Delegado Intersectorial 11 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción declaró responsable fiscalmente al Distrito Capital y a los concesionarios del servicio de aseo (incluido LIME S.A. E.S.P).

La demanda alega que la sanción fiscal impuesta a la empresa LIME S.A. E.S.P constituyó un daño originado en la falla del servicio de la UAESP, quien, en calidad de garante del servicio y único administrador de una parte de los recursos recaudados del esquema de aseo 2003-2011, incumplió los deberes de administración y destinación.

La demanda planteó que la UAESP era la encargada de fijar, conforme a la Ley, las tarifas de los servicios de barrido, recolección, transferencia y disposición final de residuos sólidos. Así como de la limpieza de áreas públicas, cementerios,

hornos crematorios y plazas de mercado. Además, tenía estricto control sobre la administración  y  disposición  de  los  recursos  excedentes  o  remanentes –provenientes del pago de usuarios del servicio–. Dineros que, según la Contraloría General de la República, sufrieron detrimento patrimonial por indebida administración y destinación.

Por otro lado, la demanda sostuvo que, la omisión de regulación en materia de administración de los recursos de la concesión de aseo llevó a que se sancionara fiscalmente a los concesionarios del esquema 2003-2011, quienes, a pesar de los vacíos normativos, actuaron dentro del marco de sus obligaciones legales y contractuales³.

Contestaciones de la demanda

La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos-UAESP, al oponerse a las pretensiones, alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la sanción fiscal y el pago de la multa –daño alegado– no tuvo ni tiene relación alguna con la actuación de la entidad demandada, quien tiene a su cargo la gestión, coordinación y supervisión de los servicios públicos de residuos sólidos y servicios funerarios en Bogotá.

Explicó que la responsabilidad declarada por la Contraloría General de la República resultó de un procedimiento fiscal en el que se cumplió el debido proceso, se ejerció el derecho de defensa, se valoraron pruebas y se interpretó y aplicó el derecho. Las conductas atribuidas a la entidad pública y a los concesionarios –dentro del proceso fiscal– se sustentaron en acciones y omisiones independientes, y no podía ahora el demandante extender, causalmente, la sanción a acciones y omisiones previas al proceso fiscal (como la alegada omisión de regulación), atribuida, además, a quien no profirió la sanción.

Planteó la caducidad de la acción, porque el conocimiento del daño ocurrió en el 2012, fecha en la que la Contraloría inició el proceso por detrimento patrimonial. Y planteó la indebida escogencia de la acción, porque el daño surgió de un acto administrativo proferido por una autoridad diferente a la demandada, dentro del marco de un proceso independiente.

3 Folios 1-22 archivo “reforma a la demanda”, índice 013 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Agregó que la sanción fiscal no podía ser considerada un daño, porque fue dictada dentro de un proceso en el que se valoró la conducta del demandante –que gestionó recursos públicos– a título de culpa grave. Y, por otro lado, al estar en curso un proceso de nulidad y restablecimiento, precisamente, contra la sanción fiscal, lo que pretendía la sociedad LIME S.A. E.S.P era una suerte de doble indemnización en tanto buscaba obtener doble reconocimiento económico mediante varias acciones legales, lo cual era improcedente. Se extrae lo pertinente del escrito:

El actor, a través de los medios de control que dispone la ley, ha acudido ante la jurisdicción, con el propósito de que se dicte sentencia que declare la nulidad de los actos emitidos por la Contraloría General de la República y se le restablezca el derecho, esto es, se le haga devolución de las sumas pagadas con ocasión de los fallos de responsabilidad fiscal proferidos.

Pretende el actor, a través de la presente acción de reparación directa, que la UAESP haga la devolución de las sumas canceladas con ocasión de tales decisiones, es decir, pretende obtener de la jurisdicción, acudiendo a varios medios de control, la múltiple indemnización del presunto daño ocasionado.

Es así como el actor pretende un doble resarcimiento, puesto que ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, M.P. FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA, radicado No.25000234100020170174800, acudió el 1°

de noviembre de 2017 al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Fallo de Responsabilidad Fiscal No.1348 de 20 de agosto de 2017, según da cuenta el sistema SIGLO XXI, medio de control en el que no se encuentra como demandada la UAESP, y en la cual, de acuerdo con la etapa procesal en la que se encuentra, no es posible que sea llamada a ningún título, esto significa que el aquí Actor pretende subsanar tal hecho a través de la acción de reparación directa⁴.

Finalmente, frente a la falla del servicio alegada, la demandada sostuvo que la UAESP no incurrió en incumplimiento a deberes legales por acciones, omisiones o extralimitaciones en el ejercicio de sus funciones. Y menos, que el actuar de la entidad haya incidido en la sanción fiscal impuesta. Esta decisión obedeció a conductas ajenas a la entidad –atribuibles al concesionario–, en el marco de un proceso autónomo con fundamentos de hecho y de derecho⁵.

Sentencia de primera instancia

4 Folios 36 archivo “contestación reforma a la demanda”, índice 016 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

5 Folios 1-41 archivo “contestación reforma a la demanda”, índice 016 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El 13 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en la que negó las pretensiones de la demanda porque no se probó el daño, ni el nexo causal.

Consideró que el acto administrativo sancionatorio no constituía un daño, porque, aun cuando estuviera sometida a control judicial dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, era una decisión con presunción de legalidad.

Estimó que tampoco estaba probada una relación causal entre la sanción fiscal y la actuación de la UAESP, en tanto la decisión proferida por la Contraloría no sólo se fundó en actuaciones de la UAESP (también sancionada dentro de ese proceso), sino que también surgió de un juicio de conducta, por omisión, en contra de Lime S.A. E.S.P como administrador de los recursos de la prestación del servicio público de aseo (entre el 2003 y 2011). Según el juicio fiscal, a Lime S.A.

E.S.P. se le encomendó, no sólo la prestación del servicio de aseo, sino, además la administración financiera y comercial del esquema, y, en desarrollo de ese objeto, tuvo una actitud pasiva frente a los rubros –con destinación específica–que usaron para otras finalidades y no retornaron al servicio de aseo. En ese orden, la sanción a la demandante obedeció fue a su gestión fiscal.

Al respecto, estimó el Tribunal:

LIME S.A. E.S.P. afirmó que el daño antijurídico es imputable a la UAESP porque su conducta irregular en el manejo de los recursos del servicio público de aseo en el marco del contrato de concesión N.° 054 de 2003 fue la causa determinante de la sanción impuesta por la Contraloría General de la República en el Fallo N.° 1348 del 10 de agosto de 2017.

20. En ese sentido, adujo que no estaba en el deber jurídico de soportar dicha sanción pues no participó en el manejo de los recursos recaudados por concepto de tarifa de aseo toda vez que se trató de una competencia exclusiva de la UAESP como titular y garante del servicio público en Bogotá D.C.

(…)

en el Fallo N.° 1348 de 2017, la Contraloría determinó que LIME sí realizó actividades complementarias propias de la gestión financiera y comercial del servicio de aseo en su calidad de concesionario y fideicomitente. Además, precisó que el fundamento de la imputación no fue la generación del detrimento en sí mismo, sino la facilitación y contribución en su causación “en la medida en que como fideicomitentes mantuvieron una actitud pasiva (…) facilitaron que el fideicomiso se prestara para contravenir los criterios de eficiencia y suficiencia financiera con los cuales se deben manejar las tarifas de aseo” (…)

contrario a lo afirmado por la demandante, la sanción que le fue impuesta

mediante el fallo del 10 de agosto de 2017 estuvo justificada en su propia conducta irregular en el manejo de las tarifas recaudadas en el marco del contrato de concesión y dada su calidad de fideicomitente. En efecto, el órgano de control fiscal explicó que entre los concesionarios fideicomitentes (LIME), la sociedad fiduciaria y los servidores públicos de la UAESP existió una “relación de conexidad próxima y necesaria dentro de la cadena causal que dio lugar a [las erogaciones irregulares], eslabón sin el cual no se explica el daño fiscal en el caso bajo examen” (…)⁶.

Finalmente, sostuvo que, aun cuando la entidad pública omitió el cumplimiento de sus deberes funcionales en el manejo del esquema (conforme lo determinó el órgano de control), esa circunstancia no fue la determinante para la declaratoria de responsabilidad fiscal de LIME S.A. E.S.P., sino la omisión en su calidad de fideicomitente y gestor fiscal de los recursos. Se extrae lo pertinente de la decisión:

(…) aunque la UAESP omitió el cumplimiento de sus deberes funcionales en el manejo del esquema que implementó según lo determinó el órgano de control fiscal, esa circunstancia no fue lo determinante para la declaratoria de responsabilidad fiscal de LIME pues como se explicó fue su propia omisión en la administración de los recursos recaudados en su calidad de concesionaria fideicomitente (párrafos 22 a 24). En esa medida, la demandante no demostró el nexo causal entre la conducta atribuida a la demandada y el daño alegado, presupuesto necesario para que su pretensión prospere⁷.

Al analizar las agencias en derecho, el Tribunal impuso el 5% del valor de las pretensiones de la demanda –en favor de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos– en consideración a la duración del proceso y a la defensa de la entidad en las diferentes etapas del proceso⁸.

Recurso de apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia y sostuvo que estaba probado el daño, la actuación irregular de la demandada y el nexo causal con la sanción fiscal. Sostuvo que la valoración probatoria fue incorrecta, en tanto no tuvo en cuenta las pruebas aportadas por la demandante y su argumentación estuvo dirigida a absolver a la demandada. Sobre esto último, indicó que la sentencia no realizó un análisis crítico de las pruebas ni de los argumentos de derecho, y sólo se limitó a fijar una posición previa para negar las pretensiones.

6 Folios 6-8 archivo “Sentencia”, índice 045 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

7 Folios 10-11 archivo “Sentencia”, índice 045 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

8 Folios 12 archivo “Sentencia”, índice 045 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Agregó que el tribunal no analizó si existió una falla del servicio por parte de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP), sino que se limitó a negar la declaratoria de responsabilidad –con el argumento de ausencia de nexo causal– al sostener que la conducta omisiva de LIME incidió en el detrimento patrimonial y en la posterior sanción. En contraste, la recurrente planteó que la sanción fiscal era imputable a la ineficiencia de la UAESP, como garante del servicio de aseo, y porque era quien tenía el control total de los recursos de la "Bolsa General" (afectada con el detrimento patrimonial).

Sobre este último punto, indicó que fue la entidad pública, como ordenadora del gasto, quien tomó las decisiones respecto del rubro afectado (sin intervención y participación de los concesionarios), e hizo una destinación contraria a las normas establecidas por la CRA y por el reglamento comercial financiero (Resolución n°. 113 de 2003). En ese marco, el detrimento patrimonial se fundó, fácticamente, en ese comportamiento y no en la gestión administrativa de los concesionarios. Fue esa irregularidad de la entidad pública (destinación contraria) la que dio lugar al proceso fiscal y a la posterior sanción.

Agregó que, de considerarse que LIME S.A. E.S.P tuvo algún grado de participación en el detrimento patrimonial, se le debía asignar mayor responsabilidad a la entidad pública demandada en tanto era la única con titularidad jurídica y actos de disposición sobre los excedentes de la bolsa n°. 2.

Por otro lado, la recurrente planteó que la UAESP incurrió en falla del servicio por omisión regulatoria, porque no definió reglas precisas sobre la administración de los recursos del esquema de aseo en el Distrito Capital, puntualmente, en cómo debía ser la administración de los recursos excedentes o remanentes (que resultaban luego de pagar la retribución a los concesionarios). Esta omisión en la regulación impidió a los concesionarios tener reglas claras sobre la forma en la que debían administrarse los recursos y la naturaleza de los mismos, es decir, si eran de naturaleza privada o pública, circunstancia que fue determinante en la imposición de la sanción (daño alegado).

Finalmente, de ratificarse el sentido de la decisión de primera instancia, solicitó disminuir el monto de agencias en derecho, porque no existía prueba en el

expediente que justificara la desproporción en el valor impuesto. Además, sostuvo que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, para casos similares, se reconocían menos monto⁹.

Trámite de segunda instancia

El 17 de marzo de 2025, el tribunal concedió el recurso de apelación¹⁰ y el Despacho lo admitió el 2 de febrero de 2026¹¹.

La entidad demandada, al pronunciarse sobre el recurso, reiteró su defensa al sostener que la empresa LIME S.A. E.S.P no podía, a través del medio de control de reparación directa, pretender el mismo estudio propuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (ya interpuesta y con sentencia de primera instancia). Al respecto, indicó que, tanto el daño alegado, como la falla del servicio planteada, eran aspectos reclamados dentro del estudio de legalidad del acto administrativo sancionatorio.

Por otro lado, expuso que no había forma jurídica ni probatoria de atribuir a la entidad pública la sanción fiscal impuesta a LIME S.A. E.S.P, proferida por un órgano de control independiente. Esta se originó en un estudio que (i) evaluó las conductas de las personas jurídicas vinculadas al proceso, y les atribuyó el detrimento patrimonial a título de acción y omisión; la primera modalidad, a la UAESP; y la segunda, a los concesionarios.

Por último, señaló que no era admisible que la empresa demandante usara sus argumentos de defensa dentro del proceso fiscal como hechos y argumentos dentro de una reclamación extracontractual sin fundamento fáctico, legal y probatorio. Se extrae lo pertinente del escrito:

(…) dentro del fallo de responsabilidad fiscal fue valorada la conducta realizada por Lime en su calidad de concesionario fideicomitente y es esa conducta omisiva, la que lo hizo merecedor de la responsabilidad fiscal atribuida y que hoy pretende que se le resarzan unos supuestos daños por su actuar irregular. Que de acuerdo a los contratos de concesión celebrador UESP hoy UAESP, los concesionarios entre los cuales esta Lime, tenían la obligación contractual de celebrar un contrato de Fiducia, el cual fue celebrado con Fiduciaria Bancolombia y de acuerdo con la

9 Folios 1 y ss archivo “Memorial recurso de apelación”, índice 048 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

10 Índice 049 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

11 Índice 3 Samai.

cláusula segunda dicho contrato fiduciario, el objeto del mismo, era la constitución de un patrimonio autónomo irrevocable a través del cual se desarrollarán las actividades correspondientes al RECAUDO de los recursos resultantes de la facturación del servicio de aseo a LOS SUSCRIPTORES, la inversión de tales recursos, la liquidación y pago a los diferentes CENTROS DE COSTO y a terceros, y el MONTAJE, OPERACIÓN Y ADMINISTRACIÓN, en calidad de mandatario con representación de LOS FIDEICOMITENTES, del Centro Único de Procesamiento de Información Comercial y Financiera. Por ende, no es aceptable que el demandante alegue su propia culpa, como un eximente de la responsabilidad fiscal que le fue atribuida y ahora pretender que sea indemnizado por haber sido facilitador de la conducta reprochable por la entidad fiscal (como integrante del comité).

Lo que le permitió concluir de forma acertada que, efectivamente, la controversia planteada por la parte demandante ya había sido definida por la Contraloría y que, adicionalmente, era un acto cuya legalidad ya había analizado esa jurisdicción mediante sentencia del 5 de mayo de 2023, dentro del proceso con radicado No. 25000-2341-000-207-01748-00.

Se resalta que, el fallo de responsabilidad fiscal emitido por la Contraloría General de la República halló responsable a la aquí demandante por NO haber cumplido con sus obligaciones contractuales y de fideicomitente en los contratos de fiducia constituidos en vigencia de dicho contrato de concesión, y es por esas omisiones u obligaciones incumplidas, por su propia conducta pasiva e irregular, en su calidad de fideicomitente, que la Contraloría lo responsabilizó fiscalmente y ahora pretende usar su propia culpa en su beneficio, al intentar responsabilizar a la UAESP por sus omisiones, irregularidades y obligaciones contractuales incumplidas ¹²

El Ministerio Público guardó silencio¹³.

CONSIDERACIONES

1. La demanda se presentó el 20 de noviembre de 2019, por ello, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA¹⁴, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código¹⁵, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en

12 F. 3, archivo “7_25 memorial web”, índice 09 Samai.

13 Índice 10 Samai.

14 «Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior».

15 «Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».

adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

2. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias

cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA¹⁶. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA¹⁷, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $462.574.000¹⁸.

Medio de control procedente

3. La Sala se detiene en este acápite para formular y responder el primer problema jurídico, primero, por tratarse de un presupuesto procesal (de revisión oficiosa del juez); y, segundo, porque algunos hechos y pretensiones de la demanda conducen a este estudio.
1. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo¹⁹.

16 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]».

17 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]».

18 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2019, $925.148 por 500.

19 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421.

2. Ahora bien, es necesario analizar algunos hechos y pretensiones de la demanda, pues no se pueden pasar por alto afirmaciones que revelan un ataque a la legalidad del acto de sanción fiscal por detrimento patrimonial en el esquema de basuras concesionada entre 2003 y 2011 (y que marcarían una improcedencia del medio de control respecto de esas pretensiones).

Como se dijo, la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo (artículo 90 CN y artículo 140 CPACA). Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo (en este caso un fallo proferido por la Contraloría General de la República -artículo 59 de la Ley 610 de 2000²⁰-) cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se repare el daño causado con el acto (art. 138 CPACA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general²¹, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que, si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa²².

De manera excepcional, la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, en los que no se cuestiona su legalidad, puesto que el daño no se origina en vicios de nulidad sino en los efectos del acto mismo. También ha sostenido que la acción de

20 Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme

21 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421.

22 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846.

reparación directa procede en eventos en los que se expiden actos administrativos –que inicialmente son favorables a los demandantes– pero, por razones jurídicas posteriores, son declarados nulos en sede judicial. En este segundo supuesto el daño alegado –y el consecuente interés de la parte para demandar– no se origina en el acto favorable, sino que nace con motivo de la sentencia de nulidad y la pérdida de los efectos del acto. Al respecto, ha sostenido la Sección Tercera:

En este orden de ideas, resulta clara la postura de la Corporación, según la cual se ha considerado que el ordenamiento jurídico distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño, reservando así la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados sean consecuencia de un acto administrativo y la acción de reparación directa para los que encuentren su fuente en un hecho, omisión u operación administrativa; sin embargo, la regla aludida encuentra dos excepciones claras en la jurisprudencia: la primera tiene que ver con los daños que se hubieren causado por un acto administrativo legal y la segunda con los daños cuya fuente sea la ejecución de un acto administrativo que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo²³.

En cuanto a la primera hipótesis, en los que la fuente del daño es un acto legal, la Sala ha afirmado:

(…) la jurisprudencia colombiana empezó a admitir la hipótesis de que un acto legalmente expedido pudiera causar daños y que tales daños pudieran ser objeto de reparación por rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas.

Por lo que hace a la violación de éste principio, es necesario entender, ante todo, que el mismo es un resultado colateral, residual de una actuación de la Administración orientada a cumplir su misión del servicio público, que se traduce en un perjuicio que pone en una situación de desequilibrio ante las cargas públicas a la víctima o víctimas del mismo, es decir, cuando un administrado soporta las cargas que pesan sobre los demás, nada puede reclamar al Estado; pero si en un momento dado debe soportar individualmente una carga anormal y excepcional, esa carga constituye un daño especial que la Administración debe indemnizar²⁴.

Ha dicho la Corporación, que responde el Estado a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando al obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado²⁵

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Consultar también la sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade.

24 Cita textual del fallo: LIBARDO RODRIGUEZ R. “Derecho Administrativo General y Colombiano”. Décimo Tercera Edición. Edt. Temis. Bogotá. 2002.

25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482.

(…) “En el caso sub examine, la acción fue interpuesta en razón del rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues, según lo afirmado en la demanda, a la demandante le fue impuesta una carga adicional a las que comúnmente tienen todos los administrados, cual es que su bien, como se afirmó en la demanda, haya sido declarado patrimonio arquitectónico, limitándole de ésta forma su derecho de dominio al no poder disponer de él libremente, por cuanto tiene la obligación de conservar su estructura en pro del beneficio histórico - cultural de una ciudad como lo es Popayán. “En consecuencia, teniendo en cuenta los razonamientos ya expuestos, la Sala llega a la conclusión de que la acción interpuesta por la señora MARIA DEL ROSARIO ARIAS es la procedente en estos casos, más aún si se tiene en cuenta que no se está controvirtiendo la legalidad de ninguna decisión de la Administración, sino la causación de unos perjuicios derivados de un acto administrativo legal, como lo sostiene la misma demanda, que en su criterio, está integrado por un certificado de urbanismo y un acuerdo municipal”²⁶.

Al seguir la línea de la jurisprudencia antes descrita, la Subsección A concluyó:

“Así, la Sala ha reconocido la viabilidad de la acción de reparación directa por los perjuicios causados por la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se discuta en el curso del proceso, puesto que se reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos; como es evidente, en esta hipótesis la procedencia de la acción de reparación directa depende principalmente de la ausencia de cuestionamiento respecto de la legalidad del acto administrativo que generó los perjuicios alegados por la parte actora”²⁷.

Como se expuso, la Sección Tercera de la Corporación también ha contemplado una segunda hipótesis en la cual procede la acción de reparación directa relativa a actos administrativos (en los que no se discute su legalidad). En este segundo supuesto, esta acción o medio de control resulta procedente para demandar por daños causados con ocasión de la entrada en vigor de un acto administrativo (favorable al demandante) que a la postre sería anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, dijo la Subsección A:

En la hipótesis a la que se ha venido haciendo referencia, es decir en los eventos en que la acción de reparación directa cuya pretensión resarcitoria la constituyan los perjuicios generados por la vigencia del acto administrativo que a la postre sería declarado ilegal o revocado por la propia Administración Pública, los casos respecto de los cuales se ha pronunciado la Sala tienen que ver principalmente con perjuicios derivados de la entrada en vigencia y ejecución del acto administrativo ilegal sufridos por quien vio mermado su patrimonio por la existencia misma del acto.

(…) “Así las cosas, tres son las hipótesis que hasta este momento se han identificado para concluir acerca de la procedencia de la acción de reparación directa cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: i) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por los actos

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16.079, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra.

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

administrativos ajustados al ordenamiento jurídico, siempre y cuando no se cuestione en sede judicial la legalidad del acto administrativo en cuestión; ii) Cuando se pretenda la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa; y, iii) Cuando se pretenda la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando quiera que la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa que tiene a su cargo la Administración Pública²⁸.

En las dos primeras hipótesis la legitimación en la causa por activa se configurará mediante la prueba idónea del carácter de perjudicado por la entrada en vigencia del acto administrativo –frente a ello resulta irrelevante que el acto sea legal o ilegal–, mientras que, en la tercera, para acreditar la legitimación en la causa por activa será suficiente probar el carácter de beneficiario del acto administrativo declarado ilegal o revocado directamente”²⁹.

En el caso bajo estudio la parte actora –en algunos apartes de reforma a la demanda– aun cuando no lo hace de manera directa, ataca los fundamentos de hecho y de derecho del fallo de responsabilidad fiscal n°. 1348 de 2017. Si bien se plantea –y se insiste– que el título de imputación es de falla del servicio, los temas objeto de reproche están atados a una posible ilegalidad en la decisión, en tanto fueron hechos y temas contenidos y estudiados, precisamente, en la decisión misma, Al respecto, dice la reforma a demanda:

(…) Hechos de la demanda (…)

La Resolución 113 de 2003 previó que el alcance de la gestión comercial y financiera del servicio de aseo del Distrito Capital estaría a cargo de los concesionarios del servicio de aseo e indicó, en concordancia con el Pliego de Condiciones, que para las actividades de recaudo, administración de los dineros, liquidación y pago a los diferentes centros de costo y montaje, operación y administración del centro único de procesamiento de información comercial, los concesionarios del servicio de aseo deberían suscribir un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria.

El mismo numeral 2.6.3 de la Resolución 113 de 2003 señaló expresamente que los dineros de la bolsa general del esquema se destinarían a los pagos de la retribución del concesionario de la planta de lixiviados, los centros de costo correspondientes a la planeación, supervisión y control del servicio; otros costos de tratamiento y disposición final; educación, prevención y aprovechamiento; implementación del PMIRS; poda de árboles, mobiliario urbano, y de otras actividades del servicio de aseo, cuya liquidación de dichos pagos se haría con base en los requerimientos y condiciones establecidos por la UESP.

28 Esta Sala, sin embargo, aclara que si la circunstancia de la revocatoria directa del acto favorable constituye el origen del daño. En otras palabras, si se ataca la legalidad del acto de revocatoria o los fundamentos de la misma, como el daño sí surge de la expedición de un acto alegado como “ilegal”, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto consultar la sentencia del 24 de enero de 2024 rad 64210 C.P. Wiliam Barrera Muñoz.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 13 de abril de 2013, exp. 26.437, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Y sentencia del 4 de noviembre de 2015, C.P. Hernán Andrade.

(…)

La Contraloría General de la República inició una investigación por las supuestas erogaciones irregulares de los recursos de las tarifas recaudadas y manejadas a través del patrimonio autónomo Fideicomiso P.A. Concesión Aseo D.C. del servicio público de aseo bajo la modalidad de Ase´s (…)

(…) por medio de Fallo No. 1348 de 10 de agosto de 2017 proferido dentro del Proceso Ordinario de Responsabilidad Fiscal número PRF-2014-02038_UCC-PRF-038/2012, la Contraloría Delegada Intersectorial No. 11, profirió fallo con responsabilidad fiscal, el cual determinó en su parte resolutiva, en cuanto a LIME, lo siguiente:

“ARTICULO CUARTO: PROFERIR FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL en

contra de los siguientes implicados: (…) • LIMPIEZA METROPOLITANA S.A.

E.S.P. LIME S.A. E.S.P. NIT 830.123.461-1, en su calidad de contratista concesionario del servicio ordinario de aseo en Bogotá, en virtud del Contrato de Concesión número 054 de 2003 deberá responder fiscalmente en virtud del artículo 53 de la Ley 610 de 2000 en forma solidaria por una cuantía indexada de CUARENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS  CON  SETENTA  Y  NUEVE  CENTAVOS  MONEDA  CORRINTE

(COP$47.425.968.533,79. M/Cte), (…) por su conducta gravemente culposa en calidad de concesionario del servicio de aseo y fideicomitente encargado de la gestión financiera y comercial de los recursos del esquema de aseo de Bogotá, persona jurídica de derecho privado que con ocasión de la gestión fiscal de las tarifas de aseo contribuyó con la omisión de sus funciones y obligaciones como fideicomitente a menoscabo de estos recursos

(…)

Las mencionadas decisiones tienen como supuesto general el reconocimiento de que la UAESP, como entidad contratante, dispuso de dineros que se encontraban en la Bolsa General del esquema del servicio de aseo de la ciudad de Bogotá, durante la vigencia, entre otros, del contrato de Concesión No. 054 de 2003, los cuales destinó para la contratación y ejecución de actividades ajenas a la tarifa del servicio de aseo, por una cuantía total de CUARENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS CON SETENTA Y NUEVE CENTAVOS MONEDA CORRINTE (COP$47.425.968.533,79. M/Cte., sin que los

concesionarios de aseo, incluyendo a LIME, tuvieran responsabilidad alguna por la utilización de esos dineros, pero resultando responsables del pago de la condena por responsabilidad fiscal. (Se destaca).

En conclusión, el título de imputación y declarativa de responsabilidad fiscal en contra de la Fiduciaria, LIME y los demás concesionarios del servicio de aseo es el de culpa grave, atribuida en su calidad de fideicomitentes, la cual se deriva, según la decisión fiscal, de un supuesto deber de diligencia que implicaba que los contratistas privados ejercieran control y vigilancia sobre la disposición de los recursos por parte de la hoy UAESP, cuando quien debía realizar dicho control y vigilancia era la misma UAESP, quien expresamente se lo reservó en los contratos de concesión y el contrato fiduciario, determinando claramente que los concesionarios no tendrían absolutamente ninguna incidencia en el manejo, administración, aplicación, destinación o gasto de dichos recursos. (Se destaca).

45. Cabe recordar, según se evidencia del fallo de responsabilidad fiscal en contra de LIME, que los recursos que fueron determinados por la Contraloría como objeto de detrimento patrimonial, fueron destinados por la UAESP a la contratación de prestadores de servicios, apoyo a la gestión y gastos varios que ejecutó dentro, o al margen de su presupuesto, pero que beneficiaron su gestión y nada tuvieron que ver con utilidad o beneficio para los concesionarios del servicio de aseo, sino únicamente sirvieron para ampliar el marco de gestión y acción de la propia entidad, resultando a todas luces antijurídico que se terminara condenando fiscalmente a los particulares que no tuvieron relación alguna con dicha gestión, que era autónoma de la entidad pública demandada.

Vistos los hechos y argumentos jurídicos que soportan las peticiones de la demanda, se tiene que la parte interesada se abstiene de señalar los vicios o causales de nulidad en que incurrió el fallo fiscal de 10 de agosto de 2017, porque su intención, por lo menos en apariencia, no era ni es atacar su legalidad. En efecto, conforme lo probado, está en curso una demanda de nulidad y restablecimiento de LIME S.A. E.S.P en contra de la Contraloría General de la República (cuyo trámite de segunda instancia cursa en la Sección Primera del Consejo de Estado)³⁰. De manera que no puede desconocerse que la demandante –en este proceso– pretende un reclamo indemnizatorio por la vía extracontractual. Pero el querer, en estos casos, no es suficiente. El derecho tiene la virtud de conducir los reclamos de los intereses dentro de un marco de idoneidad procesal y de instrumentos jurídicos que no dependen del capricho del demandante.

Entonces, revisados algunos apartes de la reforma a la demanda, las afirmaciones se dirigen a realizar un cuestionamiento directo a los argumentos y valoraciones contenidos en el fallo sancionatorio, circunstancia que no puede pasar inadvertida. Aunque Lime S.A. E.S.P insiste en desligar estos hechos en una nueva demanda, y atribuir conductas a una entidad distinta a aquella que profirió el fallo con responsabilidad fiscal, la mayoría de esos hechos y de argumentos jurídicos sometidos a este estudio de reparación están comprendidos –aunque no se quiera– en la decisión proferida por la Contraloría.

En efecto, el fallo de agosto de 2017 fue el producto de una investigación centrada en el manejo irregular de los recursos provenientes de las tarifas de aseo en Bogotá dentro de los años 2003 y 2012. El organismo de control identificó un daño patrimonial superior a los 47 mil millones de pesos, debido a pagos no

30 Consultar SAMAI Consejo de Estado y SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

autorizados y a deficiencias en la gestión de contratos de concesión en ese rango de fecha.

Dentro de los investigados y procesados se encontraron múltiples exdirectores de la UAESP, empresas operadoras de aseo (dentro de ellas LIME S.A. E.S.P) y diversas compañías de seguros. Sobre el detrimento patrimonial, el fallo sostuvo que los excedentes generados en la "Bolsa General del Esquema de Aseo" –también llamada bolsa remanente– (que resultaba de la diferencia entre el recaudo total y el pago de los operadores) eran recursos públicos del Distrito Capital que debían destinarse al beneficio de los usuarios, del servicio mismo de aseo y no al funcionamiento o gastos internos de la UAESP (como sucedió). Esa destinación indebida fue la conducta reprochada, y la atribuyó, a título de acción, a los empleados de la UAESP. Y, a título de omisión a los concesionarios (entre esos LIME S.A. E.S.P).

Conforme al acto sancionatorio, LIME S.A. E.S.P, en calidad de concesionario del servicio de aseo (Contrato 054 de 2003), asumió la gestión financiera y comercial, lo que incluía el recaudo de las tarifas y la administración de los recursos a través de un patrimonio autónomo (Fiducia). Entonces, al tener el poder de recaudar, manejar y administrar rentas públicas en orden a cumplir fines del Estado, LIME –gestor fiscal y miembro del comité fiduciario– tuvo una actitud pasiva frente a las destinaciones de una de las bolsas (la bolsa remanente)³¹.

Ese, precisamente, es uno de los argumentos que reprochó LIME S.A. E.S.P dentro del proceso de responsabilidad fiscal (y dentro del proceso de nulidad y restablecimiento en curso), y lo emplea, ahora, en una acción de reparación directa dirigida contra la entidad distrital al sostener que fue su conducta irregular (y no la de los concesionarios) la que dio lugar a la sanción fiscal.

Por más de que la demanda, su reforma, y ahora el recurso³² quieran desligar los hechos y fundamentos del acto sancionatorio, y la forma en la que se valoró la

31 F. 160-181, archivo fallo fiscal, anexos de la reforma a la demanda, expediente digital Samai.

32 Al respecto, señala el recurso: (…) Así, es evidente que el Fallo No. 1348 de 10 de agosto de 2017 confirmado por el Auto No. ORD-80112-0275-2017 de 9 de octubre del mismo año, configuró un daño en contra de Lime sin que éste hubiera sido el responsable de los incumplimientos fiscales incurridos por parte de la UAESP -como garante del servicio público de aseo- respecto de la metodología tarifaria establecida en la Resolución CRA 151 de 2001 y el manejo de los recursos del servicio público de aseo adoptado en la Resolución No. 113 de 2003. (…)

conducta de los procesados, estos terminan condensados en el referido acto fiscal. Aun cuando se emplee el título de “falla del servicio” y se hagan imputaciones directas a la UAESP –a título de acción o “irregularidad”–, en esencia, es un reproche de legalidad sobre aspectos que fueron estudiados en el acto administrativo sancionatorio.

A continuación, se resaltan los puntos de la reforma a la demanda que constituyen, según ese escrito, “una falla del servicio”, pero que, en esencia, están íntimamente ligados con el acto administrativo fiscal: (i) La calidad de ordenador del gasto de la UAESP, (ii) la condición de UAESP de único administrador de la bolsa de remanentes del esquema (bolsa 3) –en la que se presentó el detrimento patrimonial–; (iii) la naturaleza de los dineros recaudados (si eran públicos o privados); (iv) la conformación del patrimonio autónomo; (v) las competencias de los fideicomitentes, y (vi) el papel de los concesionarios de cara al detrimento patrimonial y la atribución de conducta –a título de omisión– en el fallo fiscal.

Ante este escenario fáctico y jurídico no puede emplearse, ahora, la reparación directa, para retomar un estudio que comprende el fallo con responsabilidad fiscal, que absorbe el estudio de legalidad del acto mismo, y que hace parte de otro proceso en curso³³. Entonces, se reitera, hablar de falla del servicio, o de conducta irregular de la administración no desliga la materia del presente proceso de la materia abordada en el acto administrativo sancionatorio. Y, mucho menos, usar los aspectos estudiados en el referido acto como factores de atribución a quien no profirió la decisión sancionatoria.

En ese orden, ante lo antitécnico que resulta la demanda de reparación directa en esos aspectos puntuales (transcritos y enumerados), que marcan un ápice de

La conducta de la UAESP revela que su omisión y falta de diligencia en el marco de la ejecución del Contrato de Concesión 054 de 2003, así como el incumplimiento de sus obligaciones legales y reglamentarias, fueron la causa real de la imposición de una sanción fiscal cuyos efectos económicos fueron asumidos por Lime, evidenciándose así una falla en el servicio. (…) Aclarado lo anterior, es preciso señalar que las decisiones proferidas por la Contraloría tienen como supuesto general el reconocimiento de que la UAESP, como entidad contratante, dispuso de dineros que se encontraban en la Bolsa General -Bolsa 2- del esquema del servicio de aseo de la ciudad de Bogotá, durante la vigencia, entre otros, del contrato de Concesión No. 054 de 2003, los cuales destinó para la contratación y ejecución de actividades ajenas a la tarifa del servicio de aseo, por una cuantía total de $47.425.968.533,79, sin que los concesionarios de aseo, incluyendo a Lime, tuvieran responsabilidad alguna por la utilización de esos dineros, pero resultando responsables del pago de la condena por responsabilidad fiscal Para corroborar que Lime no tenía la titularidad jurídica de los excedentes depositados en la Bolsa General y, en cambio, la UAESP era la única que determinó el uso de los recursos de la Bolsa General, resulta necesario traer a colación el siguiente acervo probatorio que reposa en el presente proceso (…). Folios 7 y 8 archivo “recurso de apelación”, expediente digital, SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

33 Consultar expediente número SAMAI

irregularidad en la sanción (daño alegado), la Sala se abstendrá de resolver estos aspectos y no procederá a la adecuación de las pretensiones por las siguientes razones: 1. por estar íntimamente ligados al fallo con responsabilidad fiscal; y 2. Porque ya cursa un proceso que estudia la legalidad de ese acto. Por lo tanto, en estos aspectos se declara la improcedencia del medio de control.

Definido lo anterior, la Sala pasará a delimitar el punto en el que el medio de control de reparación directa sí es procedente.

Revisada la reforma a la demanda –aun en medio de lo confuso de su texto y las dificultades ya anunciadas en materia de origen del daño–, al interpretar algunos de los fundamentos de hecho y de derecho (enmarcados en la pretensión por “incumplimiento normativo” e “irregularidad”), se puede deducir que la demanda también se formuló por la omisión de regulación sobre la administración de recursos del esquema de aseo en el Distrito de Bogotá durante los años 2003 y 2011. Circunstancia que, a su sentir, llevó a que se sancionara fiscalmente a los concesionarios del servicio.

Al respecto, se dijo, textualmente, en la reforma a la demanda:

Así, el daño soportado por LIME como consecuencia del Fallo No. 1348 de 10 de agosto de 2017, puede ser imputado fáctica y jurídicamente a la UAESP a título de falla del servicio por irregularidad, ineficiencia y omisión de las obligaciones administrativas como garante de la prestación del servicio público de aseo del Distrito Capital.

Finalmente, es precio señalar que únicamente hasta el día 23 de diciembre de 2019, mediante Resolución No. , la UAESP determinó la destinación y manejo correspondiente a los dineros excedentes de concesiones anteriores del servicio público de aseo, es decir, que tan solo dieciséis (16) años después de la fecha en que debió reglamentar dicho manejo y destinación, que debió expedirse desde las concesiones del año 2003, la entidad demandada expidió una regulación específica para el manejo de dichos dineros que, de haber existido, o haberse incorporado en el Reglamento Comercial y Financiero del Contrato de Concesión 054 de 2003, no hubiere dado lugar a la vinculación de LIME a los procesos de responsabilidad fiscal que dieron origen a los perjuicios económicos reclamados mediante la presente demanda.

Es decir, que la propia de la conducta de la UAESP revela que su omisión y falta de diligencia en el marco de la ejecución del Contrato de Concesión 054 de 2003, así como el incumplimiento de sus obligaciones legales y reglamentarias, fueron la causa real de la imposición de una sanción fiscal cuyos efectos económicos fueron asumidos por LIME, evidenciándose así una falla en el servicio³⁴.

34 F. 12 archivo “reforma a la demanda”, expediente digital SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Entonces, en garantía del acceso a la administración de justicia y del debido proceso, de la interpretación de la reforma a la demanda (aspecto reiterado en el recurso de apelación), entendemos que se alega una omisión por parte de la UAESP al no regular –específicamente– cómo debía ser la administración de los recursos remanentes del esquema de aseo.

Así las cosas, el medio de control de reparación directa es el procedente para estudiar la pretensión de la demanda enfilada –por interpretación de la misma– a que se declare la responsabilidad del Estado –en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Servicio Públicos UAESP– por el presunto daño causado por la omisión de regular la administración de recursos del esquema de aseo concesionado entre 2003 y 2012, en especial, por no regular sobre (i) cómo debía administrarse la bolsa remanente (conformada por los recursos restantes luego de pagar la remuneración a los concesionarios) y (ii) la naturaleza de esos dineros (si eran públicos y privados). Asunto que pasará a estudiarse en acápites posteriores (luego de formulado el segundo problema jurídico).

Demanda en tiempo

1. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el literal i) del artículo 164.2 del CPACA es de dos años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo (si fue en fecha posterior) y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

La demanda se interpuso en tiempo –20 de noviembre de 2019– porque el fallo con responsabilidad fiscal, proferido por la Contraloría General de la República-Unidad de Investigaciones Especiales (daño alegado) y confirmado por auto de 9 de octubre de 2017, quedó ejecutoriado en esa fecha³⁵. En efecto, el 8 de octubre de 2019, la empresa LIME S.A. E.S.P. presentó solicitud de conciliación prejudicial, trámite que culminó, el 20 de noviembre de 2019, con la celebración de

35 F. 1 archivo 25_5 C. anexos a la reforma de la demanda, expediente digital SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

la audiencia y su declaratoria de fallida³⁶.

Legitimación en la causa

2. La empresa Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P-LIME S.A. E.S.P es la persona sobre la cual recae el interés jurídico que se debate en el proceso porque fue uno de los concesionarios sancionados mediante fallo n°. 1348 de 10 de agosto de 2017 (daño alegado). Por su parte, la Unidad Administrativa de Servicios Públicos-UAESP está legitimada en la causa por pasiva porque tiene a su cargo la prestación del servicio público de aseo, contrató con la demandante la prestación del servicio público de aseo dentro de un esquema concesionado (ejecución que fue materia del proceso fiscal dentro del cual se impuso la sanción a la empresa demandante). Además, por ser la persona a quien la referida empresa atribuye el daño y la omisión de regulación.

Alcance del recurso de apelación

3. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto, de conformidad con los artículos 320 y 328 del CGP, es decir, en los puntos del recurso de la parte demandante y, sobre todo, en los que tiene interés para recurrir.

Ahora bien, en esta instancia, de cara a los hechos y pretensiones de la demanda –en los que el medio de control de reparación directa es procedente– y a los reparos concretos del recurso (enmarcados en esa procedencia), la Sala abordará el estudio de la responsabilidad de cara a la existencia o inexistencia del hecho dañoso o del alegado generador del daño.

Por otro lado, la apelación también se centró en la condena en costas y el monto fijado por concepto de agencias en derecho en contra de la demandante. De manera que, también se estudiará este aspecto, pues la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante.

Problema jurídico

36 F. 12-13 C. 2 pruebas (expediente físico).

4. Corresponde a la Sala determinar (i) si hubo una omisión, por parte de la UAESP, en la regulación de la administración de los recursos dentro del esquema de aseo –concesionado entre el 2003 y 2011– y, de existir la alegada omisión, si dio lugar a la sanción fiscal de 10 de agosto de 2017, proferida por la Contraloría General de la República.

Asimismo, (ii) corresponde a la Sala determinar si hay lugar a reducir el monto de las agencias en derecho, conforme a las tarifas del Consejo Superior de la Judicatura y, en consideración a la naturaleza del proceso, duración y calidad de la gestión del apoderado de la entidad demandada.

Análisis de la Sala

Responsabilidad del Estado por omisión

5. La falla del servicio se presenta por un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, el desconocimiento de una obligación a cargo del Estado o, en términos generales, por la violación de la ley. Bajo este régimen de responsabilidad subjetiva, al demandante le corresponde demostrar (i) un daño, (ii) una conducta activa u omisiva de la Administración y (iii) la relación de causalidad entre esta y aquel. La conducta constitutiva de falla del servicio debe ser tardía, irregular, ineficiente o inexistente.

Determinar el contenido obligacional a cargo del Estado exige que se identifiquen las leyes o reglamentos que gobiernan la actividad pública que se alega como causa del daño. La falla del servicio surge, entonces, a partir de la comparación entre los deberes del Estado frente a una función determinada –marco normativo–y la conducta –por acción u omisión– asumida en cada evento. Sin embargo, el Estado no puede considerarse un «asegurador universal» de modo que, de presentarse una omisión, se configura la responsabilidad extracontractual de manera automática. El deber de intervención del Estado no es absoluto, pues está condicionado a (i) la disponibilidad de recursos económicos y humanos, (ii) a la capacidad institucional y (iii) al complejo funcionamiento del aparato estatal.

La doctrina jurídica, consciente de que el análisis de la falla del servicio no se reduce a la sola discordancia entre el contenido normativo y el comportamiento

estatal, plantea que el estudio de conducta –en cada caso concreto– debe hacerse desde una perspectiva relativa en la que se tenga en cuenta la dificultad del deber normativo, circunstancias del momento (periodos de paz o de guerra), y la capacidad institucional (recursos jurídicos, humanos, de tiempo y económicos disponibles).

Tratándose de la responsabilidad del Estado por omisión, la jurisprudencia ha establecido que el juez debe determinar si están acreditados los siguientes elementos: (i) un daño, (ii) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada; (iii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de los que disponía la entidad para el adecuado cumplimiento del deber legal –conforme a las circunstancias del caso–; y (iv) la relación causal entre la omisión y el daño³⁷. Frente a este último elemento, esta Sección ha indicado que lo decisivo no es la existencia efectiva de la relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que, de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal, impidiendo la producción del daño³⁸. Por ello, el juez debe establecer el daño, la causa del mismo, si el Estado estaba en posibilidad de interrumpir ese proceso causal y si tenía el deber jurídico de hacerlo.

Del servicio público de aseo

6. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. En desarrollo de ese cometido, le corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (artículos 365 a 370 de la Constitución Política). La actividad estatal en materia de servicios públicos (entre ellos el domiciliario de aseo) está orientada por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Conforme lo establece la C.P. pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, manteniendo en todo caso, en cabeza del Estado, la función de regulación, control, vigilancia.

Entonces, en virtud del carácter esencial que tienen los servicios públicos, reside en el Estado el deber de intervención para asegurar la prestación eficiente, de

37 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2006, Rad. 2001-00213-01 (AG) [fundamento jurídico página 34].

38 Ibídem y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de febrero de 2002, Rad. 12.789.

calidad, continua e ininterrumpida de los servicios (incluido el de aseo, que interesa al estudio). Y, como se dijo, en esa prestación, pueden concurrir prestadores públicos, privados o mixtos.

Desde un punto de vista conceptual y simbólico, la noción de servicio público es finalista, en tanto se emplea para designar una actividad dirigida a la satisfacción del interés general o de utilidad pública³⁹, sin importar si su gestión es adelantada (…) de manera directa por las autoridades estatales o bien con el concurso de la empresa privada (…)⁴⁰. En la doctrina⁴¹ se reconoce que esta noción se puede abordar en un sentido orgánico o material: en el primer sentido cobra importancia determinar la calidad del prestador del servicio público, reservándose la calidad de servicio público a aquellos prestados por el aparato administrativo del Estado; mientras en el segundo, tiene mayor preponderancia identificar una actividad dirigida a satisfacer el interés general –sin interesarse por la calidad de su prestador–. De allí, que, para diferenciarlo de otras nociones⁴², se precisa que el servicio público (…) se manifiesta esencialmente en prestaciones a los particulares (…)⁴³ (art. 365 C. Política).

39 Benoit Plessix, Droit Administratif, pp. 920 y 921 (…) on sait que d'un point de vue conceptuel et symbolique, le service public este une expression qui désigne la finalité spécifique et essentielle que la République assigne a l'Administration, a savoir la réalisation, dans l'intérêt général, de tout ce qui concourt 'a la solidarité sociale et á la cohésion territoriale. (…)». En español: …) sabemos que, desde un punto de vista conceptual y simbólico, el servicio público es una expresión que designa la finalidad específica y esencial que la República asigna a la Administración, a saber, la realización, en interés general, de todo lo que contribuya a la solidaridad social y a la cohesión territorial. (…) (traducción propia)

40 Corte Constitucional, Sentencia del 19 de mayo de 2010, C-378 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio[ Fundamento de derecho 4.2] «(…) En suma, la noción de servicios públicos, tema verdaderamente complejo en el Derecho público, no corresponde sólo a una definición de orden formal o desde una perspectiva organicista, sino que en ella subyacen también aspectos materiales relacionados con el cumplimiento de los fines del Estado y el bienestar general de los asociados, ya sea de manera directa por las autoridades estatales o bien con el concurso de la empresa privada. Por ejemplo, apelando a criterios materiales, esta Corporación ha considerado que la actividad bancaria y la cedulación son servicios públicos, aún cuando no existen normas que así lo reconozcan expresamente. De la misma forma la jurisprudencia ha sostenido que la definición por parte del Legislador de un servicio público como “esencial”, debe responder a criterios materiales que así lo demuestren.(…)»

41 Lauchaume J, Pauliat H., Deffigier C, Virto -Landais A. Droit Administratif des Services Publics, 5'éme édition, Lexisnexis, 2024(Paris-Francia) p.5. (…) Tous les auteurs se retrouvent pour admettre que l'expression « service public », est utilisée au minimum dans deux sens. Un sens organique : tout d'abord et, à ce titre, le service public est une partie, une composante, de l'appareil administratif de l'État ou des collectivités territoriales et c'est ce sens que l'on retrouve lorsque l'on fait, par exemple , référence au service public de l'éducation en considérant ses agents, ses moyens matériels, ses ramifications a traves le pays, A cote de cette approche organique , il existe un approche matériel : il' s'analyse en une mission – donc une activité- d'intérêt général relevant de façon plus ou moins étroite d'une personne publique. (…). En español: Todos los autores coinciden en que la expresión «servicio público» se utiliza en al menos dos sentidos. Un sentido organizativo: en primer lugar, y como tal, el servicio público es una parte, un componente, del aparato administrativo del Estado o de las autoridades locales, y este es el sentido que encontramos cuando, por ejemplo, nos referimos al servicio público de educación, considerando su personal, sus recursos materiales y su alcance nacional. Junto a este enfoque organizativo, existe un enfoque material: se analiza como una misión –y, por lo tanto, una actividad– de interés general, que recae más o menos directamente en el ámbito de una entidad pública. (…) (traducción propia).

42 Verbigracia de la «función pública o administrativa».

43 Corte Constitucional, Sentencia del 28 de enero de 2003, C-037 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis

La Ley 142 de 1994, régimen de los servicios públicos, define el servicio domiciliario de aseo como el conjunto de actividades orientadas a la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, así como aquellas actividades complementarias necesarias para garantizar condiciones adecuadas de salubridad pública. Este servicio, de carácter municipal, incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento (artículos 14.21 y 14.24).

El Decreto 605 de 1996 –parcialmente derogado, pero vigente en el caso concreto– fijó criterios sobre la organización del servicio público de aseo, la responsabilidad de los municipios y las condiciones mínimas de prestación. Posteriormente, la Ley 689 de 2001 introdujo modificaciones al régimen general de la 142 de 1994, y reforzó los mecanismos de control y vigilancia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios (incluido el de aseo).

Por razones de salubridad pública (a nivel colectivo), de salud de los habitantes (a nivel individual), y de política ambiental, la prestación de este servicio es una obligación continua que exige al ente municipal la planeación estratégica de la gestión integral de residuos sólidos, y, sobre todo, el ejercicio de una supervisión técnica, administrativa y financiera que prevenga afectaciones al medio ambiente sano y a la salud pública.

Por estas mismas razones colectivas e individuales, no es posible suspender el servicio definitiva o temporalmente, salvo por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito (artículo 112 del Decreto 1713 de 2002, vigente para la época de los hechos). La naturaleza del servicio de aseo lo distingue, en cuanto a la posibilidad de suspensión, de otros servicios (energía, agua potable, gas) en los que su no prestación, incluso por falta de pago, no afecta a los demás miembros de la comunidad⁴⁴.

Los municipios y distritos, entonces, son responsables de asegurar que se preste el servicio público de aseo de manera eficiente, sin poner en peligro la salud humana, ni utilizar procedimientos y métodos que puedan afectar el medio

44 Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, concepto SSPD 483 de 2002, disponible en www.superservicios.gov.co

ambiente o provocar incomodidades por el ruido o los olores y sin atentar contra los paisajes y lugares de especial interés, en los términos del artículo 4 del Decreto 1713 de 2002 y el artículo 5.1 de la Ley 142 de 1994.

Ahora bien, el Decreto 2981 de 2013 –aunque no resulta aplicable al caso–constituye la principal norma reglamentaria del servicio público de aseo, en la medida en que desarrolló el contenido técnico y operativo, y reiteró las actividades que lo integran (ya mencionadas): recolección, transporte, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles, transferencia, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de residuos. Igualmente, desarrolló los principios que orientan la prestación (continuidad, calidad, eficiencia y atención al usuario), así como la obligación de las entidades territoriales de adoptar e implementar los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), como instrumentos de planificación del servicio.

Por su parte, el Decreto 1736 de 2015, tampoco aplicable (pero mencionado a manera de contexto), ajustó y precisó el alcance del servicio público de aseo, incluyendo, expresamente, actividades complementarias que inciden en el mantenimiento de las condiciones ambientales y sanitarias del espacio público.

Del servicio de aseo en el Distrito Capital

7. En lo que respecta al Distrito Capital, además del marco nacional (ya reseñado), rigen las disposiciones distritales expedidas por la administración local (lo que incluye al Concejo Distrital) y la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, en tanto desarrollan en esta jurisdicción (i) la política pública de aseo y (ii) la organización operativa del servicio.

La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos-UAESP, entidad descentralizada por servicios del Distrito Capital es la encargada de asegurar la prestación eficiente del servicio de aseo a sus habitantes (artículo 113 y 116 del Acuerdo 257 de 2006).

Esta entidad fue producto de un proceso de transformación estructural e institucional para conducir quien debía prestar este servicio y la manera en que debía hacerse esa prestación. El proceso inició con la Empresa Distrital de Aseo

(Acuerdo Distrital n°. 30 de 1958)⁴⁵, continuó con la Empresa Distrital de Servicios Públicos-EDIS (Acuerdo n°. 75 de 1960)⁴⁶. Y, luego de la liquidación de esta última, el surgimiento de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos-UESP (Acuerdo Distrital n°. 41 de 1993 y Decreto Distrital 782 de 1994)⁴⁷, entidad técnica y dependiente del Despacho del Alcalde Distrital, cuyo objeto consistió en prestar los servicios de barrido, recolección, disposición de residuos sólidos, cementerios, hornos crematorios, plazas de mercado y galerías comerciales.

Sólo hasta el Acuerdo 257 de 2006⁴⁸, que reestructuró y organizó entidades del distrito, surgió la Unidad Administrativa de Servicios Públicos-UAESP, la cual se constituyó como una unidad administrativa especial del orden distrital, del sector descentralizado por servicios, técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y patrimonio, y adscrita a la Secretaría de Hábitat.

La UAESP abarca los siguientes servicios: recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos; reciclaje y aprovechamiento de residuos sólidos; limpieza de vías y áreas públicas; servicios funerarios en la infraestructura del Distrito, y servicio de alumbrado público.

Además, de manera genérica, cumple las siguientes funciones: a. Diseñar las estrategias, planes y programas para el manejo integral de los residuos sólidos, alumbrado público y servicios funerarios. b. Dirigir y coordinar la prestación de los servicios públicos propios del manejo integral de residuos sólidos, el servicio de alumbrado público y los servicios funerarios. c. Realizar el seguimiento y la evaluación de los servicios propios del manejo integral de residuos sólidos, alumbrado público y servicios funerarios. Y d. Promover la participación democrática de los usuarios de los servicios a su cargo (artículo 116 del Acuerdo 257 de 2006).

En materia de aseo, conforme al artículo 2 del Acuerdo 4 de 2008 –expedido por la misma unidad–, le corresponde: 1. Diseñar las estrategias, planes, programas y proyectos para el manejo integral de los residuos sólidos. 2. Dirigir y coordinar la

45 Consultar https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7835

46 Consultar https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7805

47 Consultar https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1957

48 Consultar https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=22307

prestación de los servicios públicos propios del manejo integral de residuos sólidos. 3. Realizar el seguimiento y la evaluación de los servicios propios del manejo integral de residuos sólidos. 4. Promover la participación democrática de los usuarios de los servicios a su cargo. 5. Adicionar funciones de supervisión y control sobre los operadores del servicio de aseo. 6. Asesorar a las Alcaldías Locales en las funciones relacionadas con la prestación de los servicios que debe garantizar la Unidad. 7. Apoyar las instancias de participación comunitaria y del nivel local para atender necesidades relacionadas con el servicio de aseo. Y 8. Ejercer las demás funciones que le atribuyan la ley, los acuerdos, decretos y reglamentos nacionales y distritales.

Caso concreto

8. Según la reforma a la demanda y el recurso de apelación, la sanción fiscal impuesta a LIME S.A. E.S.P. resultó de la omisión de regulación por parte de la UAESP sobre cómo debía o debió ser la administración de recursos del esquema de aseo concesionado; puntualmente, cómo debía ser la administración de los dineros excedentes (que resultaban luego del pago a los concesionarios). Omisión que solo se subsanó con la Resolución que reguló específicamente la destinación y manejo de los recursos excedentes del servicio. Se extrae lo pertinente del recurso:

(…) es precio señalar que, únicamente, hasta el día 23 de diciembre de 2019, mediante Resolución No. , la UAESP determinó la destinación y manejo correspondiente a los dineros excedentes de concesiones anteriores del servicio público de aseo, es decir, que tan solo dieciséis (16) años después de la fecha en que debió reglamentar dicho manejo y destinación, que debió expedirse desde las concesiones del año 2003, la entidad demandada expidió una regulación específica para el manejo de dichos dineros que, de haber existido, o haberse incorporado en el Reglamento Comercial y Financiero del Contrato de Concesión 054 de 2003, no hubiere dado lugar a la vinculación de Lime a los procesos de responsabilidad fiscal que dieron origen a los perjuicios económicos reclamados mediante la presente demanda.

Es decir, que la propia de la conducta de la UAESP revela que su omisión y falta de diligencia en el marco de la ejecución del Contrato de Concesión 054 de 2003, tal como lo acepto el mismo a quo en el numeral 28 de la sentencia de 13 de febrero de 2025, así como el incumplimiento de sus obligaciones legales y reglamentarias, fueron la causa real de la imposición de una sanción fiscal cuyos efectos económicos fueron asumidos por Lime, evidenciándose así una falla en el servicio. (Se subraya).

9. Conforme a las pruebas que obran en el expediente, están acreditados los siguientes hechos:
1. Mediante el Decreto Distrital No. 782 del 30 de noviembre de 1994, se creó la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos (UESP) como una dependencia del despacho del Alcalde Mayor de Bogotá D.C⁴⁹. Esta entidad transformada posteriormente en la UAESP (quien entró a su reemplazo en todos los negocios celebrados por la extinta UESP).
2. El 7 de noviembre de 2002, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) expidió la Resolución 235, por medio de la cual autorizó la inclusión de áreas de servicio exclusivo (ASE) para Bogotá por 7 años, –bajo la condición de que la UESP ajustara el proceso licitatorio para garantizar que las eficiencias económicas se trasladaran periódicamente a los usuarios–⁵⁰.
3. El 2 de diciembre de 2002, la UESP, mediante la Resolución número 131, ordenó la apertura de la Licitación Pública número 001 de 2002, con el objeto de seleccionar a las personas jurídicas que se encargarían de la prestación del servicio público de aseo urbano –bajo el esquema de áreas de servicio exclusivo (ASE) en la ciudad de Bogotá–⁵¹.
4. El 13 de junio de 2003, por Resolución número 096, se adjudicaron los contratos de concesión para las ASE (Áreas de Servicio Exclusivo) número 1, 2, 3, 4 y 5 a los consorcios Aseo Capital S.A. E.S.P., LIME S.A. E.S.P, y la Unión Temporal Interaseo y otros⁵². El 15 de agosto siguiente, mediante Resolución número 131, la UESP adjudicó el contrato de concesión para la prestación del servicio de aseo en la ASE número 6 a la sociedad Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P.⁵³.
5. El 2 de septiembre de 2003, las sociedades concesionarias solicitaron formalmente a FIDUCOLOMBIA S.A. la presentación de una propuesta de servicios fiduciarios para gestionar el esquema comercial y financiero del servicio de aseo. El 4 de septiembre de 2003, FIDUCOLOMBIA S.A. presentó la propuesta comercial identificada con el número VPN-16310. Y, el 30 de septiembre del

49 Según da cuenta copia del Contrato de Fiducia Mercantil, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

50 anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

51 anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

52 Según da cuenta copia del Contrato de Fiducia Mercantil, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

53 Según da cuenta copia del Contrato de Fiducia Mercantil, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

mismo año, la UESP otorgó aprobación para la suscripción del contrato de fiducia mercantil entre los concesionarios y la fiduciaria⁵⁴.

6. El 30 de septiembre de 2003, se suscribió el Contrato No. 1996 de Fiducia Mercantil Irrevocable de Administración y Pagos entre FIDUCOLOMBIA S.A. (como fiduciaria) y las sociedades Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P., Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P., Aseo Técnico de la Sabana S.A. E.S.P. y Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. (como fideicomitentes). El objeto del contrato fue la constitución del patrimonio autónomo denominado "P.A. CONCESIÓN ASEO D.C.", destinado al recaudo de los recursos de facturación, la liquidación y pago a los centros de costo, y el montaje y operación del Centro Único de Procesamiento de la Información Comercial y Financiera⁵⁵.
7. El 28 de julio de 2004, el Consejo Directivo de la UAESP aprobó el Acuerdo n°. 04 (Reglamento Financiero Institucional) que rige el sistema presupuestal y de contratación de la entidad⁵⁶.
8. La Contraloría Delegada Intersectorial 11 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción adelantó proceso fiscal en contra de varios exdirectores de la UAESP; los concesionarios Aseo Capital S.A. E.S.P., LIME S.A. E.S.P, Ciudad Limpia S.A. E.S.P, Aseo técnico de la Sabana S.A. E.S.P.; y las aseguradoras La Previsora S.A. Compañía de Seguros, QBE Seguros, Seguros del Estado S.A. y Suramericana de Seguros S.A. por un detrimento patrimonial superior a los 47 mil millones de pesos, derivado de pagos por conceptos no autorizados, y deficiencias en el sistema de costos de la Bolsa General del Esquema de Aseo entre los años 2007 y 2011⁵⁷.
9. El 10 de agosto de 2017, la Contraloría General de la República-Delegada Intersectorial 11 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción

54 Según da cuenta copia del Contrato de Fiducia Mercantil, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

55 Según da cuenta copia del Contrato de Fiducia Mercantil, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

56 Carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

57 Este rango de tiempo (2007-2011) en razón a los siguientes motivos: (…) Los hechos investigados continuados, generadores del detrimento fiscal, se refieren (…) «... De manera consecuente con el marco competencia fijado en la solicitud del ejercicio de control fiscal posterior y excepcional sobre los recursos excedentarios destinados a la Bolsa General del Esquema de Aseo de Bogotá, (..) y atendiendo la caducidad advertida sobre los hechos anteriores a septiembre de 2007 y el alcance de los hechos materia de investigación (…), este Despacho se pronunciará en esta providencia exclusivamente sobre los hechos continuados generadores de daño fiscal que hayan tenido lugar o producido efectos con posterioridad a septiembre 30 de 2007 y hasta el 31 de diciembre de 2011.»

profirió fallo n°. 1348, en el que estableció un daño fiscal de $47.425.968.533,79 (indexado) por la gestión irregular de los recursos excedentes de las tarifas de aseo (contenidos en la Bolsa General). El ente de control estimó que los recursos recaudados –vía tarifa– eran de naturaleza pública mientras no ingresaran como remuneración al contratista, por lo tanto, su administración y disposición constituían actos de gestión fiscal sujetos a responsabilidad.

Luego de estudiar las funciones y roles de los investigados, y después de identificar conductas irregulares a título de acción, frente a unos; y, a título de omisión, frente a otros (concesionarios), la Contraloría determinó la responsabilidad fiscal solidaria de los exdirectores de la UAESP, de las empresas concesionarias. Estos dos últimos, por omitir sus deberes de custodia en calidad de fideicomitentes y permitir, con su actitud pasiva, que la Bolsa General financiara erogaciones prohibidas por el régimen tarifario y se destinara a actividades no contempladas en la reglamentación de la entidad y en el reglamento financiero de los contratos de concesión del esquema de basuras⁵⁸.

Por medio de auto ORD-80112-0275-2017 de 9 de octubre de 2017, el Contralor General de la República confirmó el fallo de responsabilidad fiscal contra LIME

S.A. E.S.P., los demás concesionarios y la UAESP⁵⁹.

10. El 5 de enero de 2018, la empresa Limpieza Metropolitana-LIME S.A. E.S.P celebró contrato de transacción con Seguros Generales Suramericana en el que se pactó el pago de la porción de la multa que le correspondió con motivo del fallo sancionatorio, por un valor de $9.625.522.600⁶⁰.

11. El 23 de diciembre de 2019, la UAESP expidió la Resolución n°. 772, por medio de la cual dispuso que los excedentes generados en los esquemas de aseo –luego del pago a los concesionarios– son recursos públicos cuya titularidad radica en la UAESP. Estos dineros, según la regulación, sólo debían y deben ser invertidos exclusivamente en beneficio de los usuarios del esquema y en el

58 Archivo “22_26 fallo de responsabilidad fiscal”, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

59 F. 1 archivo 25_5 C. anexos a la reforma de la demanda, expediente digital SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

60 Archivo “23_25 comprobante bancario de transacción”, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

servicio mismo (prohibiendo, expresamente, su uso para el funcionamiento administrativo e interno de la entidad) ⁶¹.

Al expediente se aportó copia de la Resolución n° 113 de 2003⁶², expedida por la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos –hoy UAESP–, por medio de la cual adoptó el Reglamento para la Gestión Comercial y Financiera de la Prestación del servicio público de aseo en el Distrito.

Según el documento, esa regulación se aplicaba a la gestión comercial y financiera de los contratos de concesión del servicio de aseo celebrados por la UESP –hoy UAESP–. En cuanto al alcance de esa gestión, la resolución dispuso que esta estaría bajo la responsabilidad de los concesionarios del servicio ordinario de aseo y del concesionario de recolección de residuos hospitalarios. Y que comprende las actividades de administración del catastro de usuarios, facturación, recaudo de los pagos, gestión de cartera, administración de los dineros, liquidación y pago a los diferentes centros de costos⁶³; atención al usuario en los aspectos referentes a la prestación del servicio de aseo (…); todo ello sin perjuicio de las obligaciones que se establecen en el Reglamento para la recolección, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped y transporte de los residuos al sitio de disposición en el Distrito Capital de Bogotá y en el Reglamento para la concesión del servicio especial de recolección de residuos hospitalarios en la ciudad de Bogotá.

En cuanto a los centros de costos, dispuso que estos serían: (i) el concesionario del servicio ordinario de aseo con ASE (área de servicio especial) deficitaria (que el recaudo no sea suficiente para pagar el servicio prestado), el cual se pagaría con cargo a los recursos remanentes de las ASE superavitarias. (ii) El centro de disposición final, tratamiento y aprovechamiento (relleno sanitario, tratamiento de lixiviados, ampliación de áreas de disposición final para el Distrito, y obras de infraestructura y mejoramiento del servicio). (iii) Concesionario de residuos hospitalarios. (iv) Suministro o reposición de contenedores. (…) (v) Costos de planeación, supervisión y control del servicio. (vi) Educación, prevención y aprovechamiento.

61 Archivo “24_25 Resolución n°. 772 de 2019”, carpeta anexos reforma a la demanda SAMAI Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

62 F. 57-59 C. 2 pruebas.

63 F. 25 y ss, Resolución n°. 113 de 2003. Carpeta anexos de la reforma a la demanda.

A su turno, respecto de la bolsa de remanentes (o bolsa general) resultante luego de pagar a los concesionarios, conforme al artículo 2.6.3 (responsabilidades), la resolución determinó que los dineros de la bolsa general del esquema se destinarían a (i) los pagos de la retribución del concesionario de la planta de lixiviados, (ii) los centros de costo correspondientes a la planeación, supervisión y control del servicio; (iii) otros costos de tratamiento y disposición final; (iv) educación, prevención y aprovechamiento; (v) implementación del PMIRS; (vi) poda de árboles, mobiliario urbano y de otras actividades del servicio de aseo. Precisó, además, que la liquidación de esos pagos se haría con base en los requerimientos y condiciones establecidos por la UESP –hoy UAESP–.

Previó, además, que, en caso de que después de todas las liquidaciones de las retribuciones y de los demás desembolsos requeridos en la gestión integral del servicio de aseo –de un periodo de liquidación– el saldo de la bolsa general era positivo, este saldo pasaría al siguiente periodo de liquidación. Dispuso que los rendimientos financieros obtenidos por la administración de los dineros también se agregarían a la bolsa general del esquema (con excepción de rendimientos te la sub-bolsa de fomento de reciclaje) ⁶⁴.

La Resolución n°. 113 de 2003 es un documento público, que da cuenta de las reglas comerciales y financieras de la prestación del servicio público de aseo en el Distrito Capital, las cuales debían aplicarse a la gestión comercial y financiera de los contratos de concesión del servicio de aseo celebrados por la UESP –hoy UAESP–. Además, dio cuenta de reglas de administración de los recursos destinados a los centros de costos, delimitó cuáles eran esos centros; la destinación específica de la bolsa de remanentes (o bolsa general), y la precisión de que, de resultar un saldo positivo en un periodo de liquidación en esta bolsa, esta pasaba automáticamente al siguiente periodo.

Este documento no fue tachado de falso en el proceso y su contenido no fue desvirtuado por otras pruebas del proceso. En efecto, el contenido de la resolución es coincidente, entre otros, con (i) el contrato de concesión celebrado entre LIME

S.A. E.S.P y la UAESP (en cuanto a sus obligaciones como gestor financiero y comercial del esquema de aseo), (ii) el contrato de fiducia en el que participó LIME

64 F. 33 y ss, Resolución n°. 113 de 2003. Carpeta anexos de la reforma a la demanda.

como fideicomitente, y (iii) el fallo de responsabilidad fiscal de 10 de agosto de 2017 en cuanto al alcance de la regulación, la delimitación de los centros de costos, la destinación específica de la bolsa de remanentes (o bolsa 3), y protección del excedente positivo en un periodo de liquidación (luego de pagar a concesionarios y centros de costos) [hechos probados numeral 12].

El daño cuya reparación se pretende consiste en el valor de la condena a cargo de LIME SA ESP –de acuerdo con el fallo de responsabilidad fiscal proferido en su contra por la Contraloría General de la República (por irregularidades en la gestión fiscal de los recursos de la bolsa general de excedentes)–. Este daño, según interpretación de la reforma a la demanda y el recurso, tuvo lugar por no existir, antes de la celebración de los contratos de concesión, reglas claras (i) sobre la naturaleza de los recursos recaudados de los usuarios del servicio y (ii) sobre cómo debía ser la administración de esos recursos (puntualmente los de la bolsa general -de remanentes o excedentes-).

Es decir, el hecho generador alegado lo constituye, entonces, la omisión en la regulación de normas específicas de administración para el esquema de aseo concesionado.

Revisado el expediente, conforme a las pruebas pertinentes, conducentes y útiles analizadas, la demandante no acreditó una omisión de regulación por parte de la UAESP en materia de administración y naturaleza de recursos recaudados en la prestación del servicio público de aseo durante el periodo 2007 y 2011 (periodo estudiado y abordado en la sanción fiscal).

Tampoco se probó que la reglamentación interna de la entidad –existente– hubiera dado lugar a la sanción fiscal en cabeza de los concesionarios (uno de ellos LIME S.A. E.S.P), ni que esta regulación hubiera sido insuficiente o ambigua en lo que respecta al manejo de la bolsa de excedentes y a su destinación.

En efecto, conforme al fallo fiscal, los recursos recaudados –vía tarifa– eran de naturaleza pública mientras no ingresaran como remuneración al contratista, por lo tanto, su administración y disposición constituían actos de gestión fiscal sujetos a responsabilidad. Entonces, los dineros contenidos en la bolsa de remanentes, al tener una destinación específica para el servicio (conforme a la Resolución 113 de

2003), era públicos. De manera que su destinación a otros fines que escapaban al ámbito del reglamento de la entidad constituyó una irregularidad presentada en dos modalidades: en acción, por parte de funcionarios de la UAESP (que definieron la destinación distinta) y, por omisión, de quienes administraban el esquema y actuaron de forma pasiva ante ese manejo y no cumplieron sus deberes de custodios del patrimonio público (contenidos en el reglamento comercial y financiero del esquema)⁶⁵.

El referido esquema de aseo en el Distrito Capital contaba con una regulación nacional (reseñada en el capítulo 9) y una interna –de la misma UAESP–(reseñada en el capítulo 10 y, específicamente, la Resolución n°. 113 de 2003).

En cuanto a la administración de los recursos del esquema concesionado, puntualmente, la Resolución n°. 113 de 2003 determinó que correspondía a los concesionarios la gestión financiera y comercial, gestión que comprendía, entre otros, el recaudo, pago a los concesionarios, pago a los centros de costos, y, en general, la administración de los recursos del esquema.

Concretamente, en materia de administración de la bolsa general, la resolución 113 fue enfática y clara al delimitar los centros de costos del servicio. Precisó cuáles de esos centros eran los destinatarios de los dineros de la bolsa general de excedentes y, particularmente, cuál era la destinación de esos recursos: i) los pagos de la retribución del concesionario de la planta de lixiviados, (ii) los centros de costo correspondientes a la planeación, supervisión y control del servicio; (iii) otros costos de tratamiento y disposición final; (iv) educación, prevención y aprovechamiento; (v) implementación del PMIRS; (vi) poda de árboles, mobiliario urbano y de otras actividades del servicio de aseo.

Aun cuando señaló que la liquidación de esos pagos se haría con base en los requerimientos y condiciones establecidos por la UESP –hoy UAESP–, la destinación estaba delimitada. Y, sobre todo, la circunstancia de que, de existir un resultado presupuestal positivo (luego de pago a concesionarios, a centros de costos y demás fines específicos de la bolsa), este saldo debía destinarse al siguiente periodo de liquidación. Asimismo, dispuso que los rendimientos financieros obtenidos por la administración de los dineros también se agregarían a

65 Hecho probado 12.9.

la bolsa general del esquema (con excepción de rendimientos de la sub-bolsa de fomento de reciclaje).

Por otro lado, aun cuando hubo una regulación posterior (Resolución 772 de 2019) en la que se identificó, concretamente, (i) la naturaleza de los bienes de la bolsa de excedentes, (ii) quién era su titular, (iii) los límites en el manejo de esos recursos, y (iii) que no ingresarían a las fiducias administradas por los concesionarios), ello no supone per se una omisión en la regulación anterior.

Lo que ocurrió con la Resolución 772 de 2019 fue una ampliación en cómo debía ser la administración y los límites a los recursos de la bolsa general. Pero, bajo ninguna circunstancia, puede partirse de que la nueva normativa de 2019 implicó una ausencia de regulación anterior. En efecto, la regulación existía (Resolución 113 de 2003), y con ella: (i) la identificación del gestor comercial y financiero; (ii) la delimitación de los centros de costos; (iii) la destinación específica de la bolsa, y la circunstancia de que el presupuesto restante tenía protección para los mismos fines del servicio de aseo, o para el siguiente periodo de liquidación.

Por otro lado, no se observa ambigüedad en cuanto a la administración de la bolsa general en la regulación existente: si bien los pagos estarían sujetos a requerimientos de la entidad pública (UAESP), existía la claridad sobre quién era el custodio de esos bienes: los concesionarios fideicomitentes, y el ámbito de uso de esos dineros.

Entonces, se reitera, no se acreditó la alegada omisión regulatoria, la cual descarta la existencia del hecho generador o hecho dañoso atribuible a la UAESP.

Sobre todo, frente al valor de la condena a cargo de LIME SA ESP –de acuerdo con el fallo de responsabilidad fiscal proferido en su contra por la Contraloría General de la República (por irregularidades en la gestión fiscal de los recursos de la bolsa general de excedentes)–, decisión que, como se dijo en acápites anteriores, surgió del curso de un proceso fiscal y de un estudio de conducta, normativo y probatorio por parte de una autoridad ajena a la UAESP.

La concesionaria –responsable fiscalmente– contaba con una regulación que enmarcaba y limitaba su conducta, la que, entre otras cosas, se reitera, constituyó

el fundamento normativo desconocido que dio lugar a la sanción en su contra. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por los motivos contenidos en esta decisión.

La demandante, en su recurso, solicitó disminuir el valor de agencias en derecho impuestas en su contra por constituir un valor desproporcionado a la naturaleza del proceso y a la gestión del apoderado demandado.

El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura.

El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En relación con las agencias en derecho, el numeral 1 de ese artículo prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. A su turno, el numeral 4 del mismo artículo establece que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.

En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura –vigente para la fecha en que se presentó la demanda–, y en virtud del parágrafo 3 del artículo 3 y artículo 2 de ese acuerdo, de conformidad con (i) la duración y naturaleza del proceso, y (ii) la gestión del apoderado de la entidad demandada, la Sala haya razonable la reducción del porcentaje fijado en la sentencia de primera instancia y, en su lugar, fijará las agencias en derecho en 3 SMLMV, que estarán a cargo del demandante (a quien se le resolvió de forma

desfavorable el recurso de apelación), la cual se reconocerá en favor de la demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia del 13 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

PRIMERO: DECLARAR LA IMPRODENCIA parcial del medio de control de reparación directa.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda frente a la alegada falla por omisión, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR en costas de la segunda instancia a la parte demandante, en favor de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos-UAESP. FIJAR la suma de 3 SMLMV por concepto de agencias en derecho para ambas instancias. Las costas deberán liquidarse de manera concentrada en el Tribunal.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Aclaración de voto

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.