CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Sentencia de segunda instancia

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del municipio de Neiva, en contra de la sentencia de 23 de agosto de 2022¹, proferida por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Huila².

Antecedentes

La demanda

1. El ciudadano Juan Carlos Ramón Rueda³ demandó al municipio de Neiva y a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998⁴ y 1437 de 2011⁵, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), c), f) y g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
2. En su libelo petitorio, formuló las siguientes pretensiones:

¹ Índice 2 expediente digital

² Sala de Decisión integrada por los Magistrados Ramiro Aponte Pino (ponente), Jorge Alirio Cortes Sotto y Enrique Dussan Cabrera.

³ Actuando en calidad de Consejal

⁴ “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

⁵ “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

[…] 1. Ordénese a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM, amparar el cumplimiento de lo establecido en el Decreto Nacional 1541 de 1978 con fundamento al orden de prioridad para otorgar concesiones de aguas prevaleciendo el uso o utilización del recurso hídrico para el consumo humano, colectivo o comunitario, sea urbano o rural, como lo establece la norma, con respecto a las concesiones otorgadas aguas arriba de la boca toma del acueducto actual del centro poblado de El Caguán, en jurisdicción del municipio de Neiva.

Ordénese al municipio de Neiva y a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – CAM, ejercer acciones de vigilancia y control, según lo determinado por la Ley 99 de 1993, a lo largo del cauce de las fuentes hídricas Neme y Salado para velar por la correcta aplicación e implementación de las concesiones otorgadas en cuanto al cumplimiento estricto de los caudales otorgados por la autoridad ambiental, especialmente, en los puntos de captación y medición para evitar el abuso y uso desmedido de la fuente hídrica. Ante lo cual, estas entidades, deberán rendir informe de las acciones realizadas en cumplimiento de lo anteriormente expuesto a los entes de control (Personería, Procuraduría Ambiental y Agraria, Contraloría Municipal, Fiscalía General de la Nación, Concejo municipal de Neiva).

Ordénese al municipio de Neiva, asumir su competencia con respecto a la prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, con calidad y ajustándose a las normas sanitarias vigentes en el territorio colombiano, del centro poblado de El Caguán, garantizando los elementos técnicos, operativos y financieros para la prestación de los servicios enunciados de manera eficiente. […]⁶

3. Como fundamento de la acción popular, el demandante explicó que las quebradas El Neme y El salado surten de agua al corregimiento del Caguán del municipio de Neiva. Sin embargo, advirtió que el desarrollo de actividades mineras, ganadería de búfalos, actividad piscícola e irrigación de cultivos estaría afectando la calidad y continuidad de ese recurso hídrico.
4. En tal contexto, informó que el Consejo de Neiva solicitó a la administración municipal, en las sesiones de noviembre de 2016, enero, marzo, julio, agosto y octubre de 2017, que adelante acciones de control y protección de las quebradas El Neme y El salado, debido a que los sujetos que cuentan con una concesión de aguas estarían incumpliendo los límites de consumo impuestos en cada permiso.
5. Adujo que el 12 de julio de 2017 el actor popular presentó una petición a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena para que iniciara los procesos sancionatorios que estimara pertinentes, «con el fin de hacer cumplir los actos administrativos que conceden los respectivos permisos de uso de las aguas del rio El Neme y El Salado».
6. Por último, puso de presente que 6500 habitantes del corregimiento del Caguán

«se han visto perjudicados por la desmejora del afluente hídrico (…) toda vez que la bocatoma que surte agua al corregimiento no cuenta con las calidades técnicas, administrativas, financieras para ejercer esta actividad y además no le llega la

⁶ Cuaderno 1 del expediente judicial folios 8 y 9.

cantidad precisa (…). Así mismo, las pocas aguas que llegan a la bocatoma del acueducto, presentan altos grados contaminación, ya sea por los residuos que generan los lagos que han sido dedicados a proyectos piscícolas y la continua utilización estas aguas para el alimento de búfalos». Por ello, mencionó que es necesario instalar medidores de agua para cada una de las concesiones otorgadas.

Actuación procesal relevante en primera instancia

7. El Juzgado Noveno Oral Administrativo de Neiva, mediante auto de 1 de marzo de 2018⁷, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas. Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público, al Defensor del Pueblo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Asimismo, dispuso comunicar el proceso a los miembros de la comunidad.
8. A través de auto de 25 de mayo de 2018⁸, el Juzgado Noveno Oral Administrativo de Neiva declaró la falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Huila.
9. Mediante auto de 23 de julio de 2018⁹, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Huila avocó el conocimiento del proceso.
10. Posteriormente, el a quo denegó la solicitud cautelar mediante auto de 5 de octubre de 2018¹⁰. Y, a través de auto de 28 de febrero de 2019¹¹, vinculó a la Junta Administradora del Servicio de Acueducto y Alcantarillado del Caguán.
11. Más adelante, a través de auto de 9 de agosto de 2019¹², el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a la falta de ánimo conciliatorio de los sujetos procesales.

Contestaciones de la demanda

El apoderado judicial del municipio de Neiva, mediante escrito de 20 de abril de 2018, se opuso a las pretensiones de la demanda, tras asegurar que esa entidad territorial no vulneró los derechos colectivos objeto del litigio¹³.

12. Afirmó que el municipio de Neiva «no ejerce el control y vigilancia sobre las concesiones que otorga la (…) autoridad ambiental, como tampoco verifica el

⁷ Ibidem, folios 26 y ss.

⁸ Ibidem, folios 172 y ss.

⁹ Ibidem, folios 180 y ss.

¹⁰ Cuaderno de la medida cautelar folios 39 y ss.

¹¹ Ibidem, folios 187 y ss.

¹² Cuaderno 2 del expediente judicial folios 218 y ss.

¹³ Ibidem, folios 34 y ss.

cumplimiento de los términos y condiciones en que fueron concedidas». Además, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM) detenta la competencia sancionatoria en materia ambiental en el área rural del municipio de Neiva, conforme a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 1333 de 2009.

13. Adujo que el demandante no demostró que sea deficiente la calidad del agua para el consumo humano, o que haya disminuido el caudal de las cuencas utilizadas para satisfacer las necesidades de los residentes del corregimiento del Caguán.
14. Solicitó vincular al proceso a la Junta Administradora del Servicio de Acueducto y Alcantarillado del Caguán por cuanto presta el servicio objeto del litigio y, en consecuencia, «debe realizar todas las gestiones que sean del caso para solucionar los inconvenientes que impidan la buena prestación del servicio, esto es, acudir ante la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM, a efectos de que solucione la problemática y se dé prioridad a la concesión para consumo humano, frente a las demás otorgadas para otros fines, como el agrícola, piscícola y demás».
15. Indicó que ese prestador cuenta con un estudio tarifario y percibe los subsidios que le gira el municipio de Neiva por la prestación del servicio de acueducto a los usuarios de los estratos 1 y 2. Además, el ente territorial solicitó a la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios, mediante oficio No. 049 de 22 de enero de 2018, la inclusión de ese acueducto veredal como beneficiario de un Plan de Mejoramiento y de Gestión.
16. En tal sentido, propuso las excepciones de: (i) falta de legitimación en la causa por activa; (ii) inexistente vulneración de un derecho colectivo; y (iii) genérica.

El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, mediante escrito de 20 de abril de 2018¹⁴, alegó que no vulneró los derechos colectivos cuestionados.

17. Aclaró que esa autoridad ambiental, a través de la Resolución CAM No. 1164 de 24 de mayo de 2011, ordenó la revisión y actualización de la reglamentación del Río Arenoso que incluye las Quebradas Neme y Salado. En consecuencia, relató el procedimiento administrativo que culminó con la expedición de la Resolución 2619 de agosto 30 de 2016 "por la cual se reglamenta el uso y aprovechamiento de las aguas de las corrientes Arenoso y sus principales afluentes, que incluye las quebradas el Limon, Neme, Salado, Jagual, El Chorro, El Humeque, La Medina, El Oso, La Ulloa, Virolindo, La Honda, El Guadual y los nacimientos zanja Verde, La Chuquía y El Barato, que discurren por los municipios de Neiva y Rivera, en el Departamento del Huila".
18. Explicó que la nueva reglamentación del rio Arenoso disminuyó considerablemente el caudal asignado a las partes, dadas las condiciones actuales

¹⁴ Ibidem, folios 81 y ss.

de disponibilidad del recurso y los datos oficiales de la población del corregimiento del Caguán.

19. Puso de presente que «la CAM actualmente tramita un proceso sancionatorio en contra de los señores JOSÉ GILBERTO COMETA HERNANDEZ, MARÍA CONSTANZA COMETA HERNANDEZ, BLANCA INES COMETA HERNANDEZ y

GLADIS ESTELA COMETA HERNANDEZ, en su condición de infractores de las normas ambientales por las contravenciones llevadas a cabo en la zona de influencia de las quebradas Neme-Salado, (…) encontrándose hasta la presente fecha en etapa de descargos, precisando que la formulación del pliego de cargos fue realizada mediante auto No. 049 del 16 de febrero de 2017, por incumplimiento a la Resolución No. 1235 del 11 de diciembre de 1984 por captación sobre la derivación D.1.1, de mayor caudal del concesionado, y por no contar con obras de captación, control y distribución que garantice la derivación exclusiva del caudal concesionado».

20. Indicó que el corregimiento del Caguán no presenta escases de agua, según la información recaudada en el expediente sancionatorio DTN-1-203-2014. Sin embargo, «es necesario realizar un diagnóstico detallado del sistema y realizar los diseños y adecuaciones requerida para mejorar su eficiencia, donde deber ser incluida la instalación y puesta en marcha del total de micromedidores, (…) pues si no se cobra a los suscriptores lo efectivamente usado, se gasta sin control y no podrá optimizarse el sistema».
21. En ese orden, concluyó que: «la CAM ha venido dando cumplimiento a su función fundamental de administrar los recursos naturales en la jurisdicción del departamento del Huila y para el caso en concreto ha expedido los actos administrativos correspondientes conforme a la normatividad ambiental vigente para cada caso en particular, realizando los controles y seguimientos a dichos instrumentos ambientales, y finalmente ha iniciado los procesos sancionatorios cuando se han infringido las normas de protección ambiental en la zona de influencia del rio arenoso y sus afluentes, donde se incluyen las quebradas Neme- Salado, tal como se demuestra con el expediente CAM DTN-1- 203-2014».

La representante legal de la Junta Administradora del Servicio de Acueducto y Alcantarillado del Caguán solicitó, en el escrito de 18 de marzo de

2019¹⁵, el amparo de los derechos colectivos y la vinculación al presente medio de control en calidad de coadyuvante.

22. Adujo que las quebradas “El Neme” y “El Salado” llegan a «una gran represa que ocupa el cauce de estas aguas, para el abastecimiento y mantenimiento de crianza de búfalos». Por ello, «las pocas aguas que llegan a la bocatoma del acueducto están contaminadas por los desperdicios originados por la crianza de búfalos». Además, «dentro del cauce del recurso hídrico, se puede observar que se han llevado a gran escala tala de árboles, afectado por consiguiente la vida y disfrute de las quebradas».
23. Explicó que, «si bien la Junta Administradora del servicio de Acueducto ha ejercido la competencia de una manera cuidadosa del recurso hídrico (…), no ha sido suficiente, por cuanto el ente territorial, municipio de Neiva, no ofrece en gran medida apoyo presupuestal o técnico a la junta administradora». Por ello, elevó las siguientes solicitudes:

[…] Que la alcaldía de Neiva. preste de manera eficiente, ayuda técnica, financiera a la JUNTA ADMINISTRADORA DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DEL CORREGIMIENTO DEL CAGUÁN MUNICIPIO DE

NEIVA, Se ejerzan acciones de control y vigilancia a los cauces de las quebradas EL Neme y EL Salado.

Se contribuya por parte de las entidades CAM y ALCALDIA DE NEIVA, acciones de reforestación en toda la cuenca de las quebradas El Neme y EL Salado.

Se declare como fuentes protegidas las quebradas El Neme y EL Salado, en donde se ejecuten las acciones en pro de crear todo un plan de ordenamiento de estas cuencas. […]

LA SENTENCIA APELADA

24. La Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo del Huila, en la sentencia de 23 de agosto de 2022, amparó «el derecho colectivo de la población habitante del corregimiento del centro poblado del Caguán (jurisdicción del municipio de Neiva) al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución».
25. Para arribar a esa determinación, el Tribunal explicó que el objeto del litigio consistía en determinar si «las fuentes hídricas El Neme y El Salado son objeto de la contaminación que les endilga el actor popular y si la disminución del caudal (por la falta de control de las concesiones) afecta la prestación del servicio de acueducto en el corregimiento El Caguán».
26. Posteriormente, al descender en el caso concreto, negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Neiva, debido a

¹⁵ Ibidem, folios 198 y ss.

que el ente territorial «tiene la responsabilidad de satisfacer y garantizar la prestación del servicio esencial de acueducto y alcantarillado en el centro poblado (…), independientemente de que se haya conformado una junta administradora», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 311 de la Carta Política, en el artículo 65 (numeral 6°) de la Ley 99 de 1993, en el artículo 5º de la ley 142 de 1994 y en el artículo 2º de la Ley 1333 de 2009.

27. Acto seguido, recapituló el material probatorio y destacó que la autoridad ambiental inició un procedimiento sancionatorio porque «la derivación que va por tubo hacia la bocatoma del acueducto del corregimiento de Caguán (H) se encontraba sellada (…) (con el propósito de direccionar las aguas al) predio Monteleón».
28. También puso de presente que la CAM en el informe técnico de 8 de agosto de 2017 afirmó que «para resolver los problemas del acueducto del Caguán es necesario entonces realizar un diagnóstico detallado del sistema y realizar los diseños y adecuaciones requeridas para mejorar su eficiencia, donde debe ser incluida la instalación y puesta en marcha del total de micromedidores».
29. Explicó que, de conformidad con el testimonio de la presidente de la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del corregimiento de El Caguán, «el caudal concesionado es insuficiente para abastecer la comunidad, teniendo en cuenta el aumento de la población y por la obstrucción de agua que realiza el propietario de la finca Monteleón».
30. A partir de lo anterior, se refirió a los posibles impactos ambientales causados por la concesión de agua otorgada al señor José Gilberto Cometa Hernández, en los siguientes términos:

[…] Los informes rendidos por la CAM (en especial los del 5 de julio de 2018 y el 8 de agosto de 2019) permiten colegir que: i) el uso del caudal de la quebrada El Neme fue concesionado al señor José Gilberto Cometa Hernández a través de la resolución 2619 del 30 de agosto de 2016; ii) aunque en el año 2014 se inició un proceso sancionatorio contra los propietarios del predio Monteleón (familia Cometa) al impedir el paso natural del caudal con piedras (sellamiento) en la derivación que va hacia la bocatoma del acueducto14; en los últimos informes rendidos por esa autoridad ambiental se observa que “no hay evidencias de afectaciones ambientales ni riesgo de afectación potencial”. Por lo tanto, se recomendó “el archivo de la denuncia ya que no se evidenció afectación ambiental alguna”. iii) con los medios de convicción obrantes en el expediente (…) no se acreditó que la captación del recurso hídrico supere el volumen otorgado en la concesión; y iv) tampoco se observan conductas que puedan constituir infracciones medio ambientales por parte de los propietarios de la finca Monteleón. […]

31. En cuanto a la concesión de aguas conferida a la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Corregimiento del Caguán, el Tribunal advirtió que cuenta con caudal suficiente, pero que el prestador «está incumpliendo la normatividad ambiental (…), no ha presentado el programa para el uso eficiente y

ahorro de agua (PUEEA) a la Corporación Autónoma del Alto Magdalena para su posterior aprobación» y «está captando más de lo asignado según el cuadro de caudales, lo que nos indica que la Quebrada el Neme está generando muy buena oferta para suplir la demanda de los usuarios».

32. Afirmó que la autoridad ambiental, al momento de otorgar esos permisos, respetó el orden de prioridades previsto para el uso de las aguas y, además, ejerció sus funciones de vigilancia y control del recurso hídrico. Sin embargo, reconoció que la prestación del servicio de acueducto en El Caguán presentaba dos falencias, a saber:

[…] i).- Para optimizar el uso del recurso hídrico se requiere la instalación y reparación de todos los micromedidores de los usuarios. (…)

ii).- La Junta Administradora no ha presentado los diseños y los planos de las obras de control de caudales (artículo 3º resolución 2619 de 2016); ni el programa para el uso eficiente y ahorro de agua (PUEAA); los cuales, deben ser estudiados y aprobados por la CAM. […]

33. Por ello, impartió las siguientes órdenes de amparo:

[…] TERCERO.- Ordenar al Municipio de Neiva y a la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán, que realicen la instalación y reparación (cuando a ello hubiera lugar) de los micro medidores de los suscriptores del servicio de acueducto de El Caguán; lo cual, se debe cumplir antes de que expire la anualidad 2023.

CUARTO.- Ordenar a la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán, que antes de que expire la anualidad 2022, presente para su aprobación en la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -CAM- el programa para el uso eficiente y ahorro de agua (PUEAA); y los diseños y planos de las obras de control de caudales (artículo 3º resolución 2619 de 2016).

QUINTO.- Exhortar a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM, que le preste asesoría y acompañamiento constante a la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado de El Caguán; en lo relacionado con la debida prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, y la óptima operación del sistema.

SEXTO.- Ordenar la conformación del comité de verificación, del cual hará parte un representante del municipio de Neiva, un representante de la Corporación Autónoma Regional del Acto Magdalena -CAM- un representante de la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán, y un representante de la personería municipal de Neiva; quienes rendirán un informe bimensual unificado sobre el avance de lo aquí ordenado.

SÉPTIMO.- Denegar las demás súplicas de la demanda. […]

Fundamentos del recurso de apelación

34. El apoderado judicial del Municipio de Neiva, en el recurso de apelación de 8 de julio de 2022¹⁶, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia tras considerar que no se demostró la transgresión del derecho colectivo amparado, ni se acreditó la deficiente calidad del agua o la disminución del caudal necesario para satisfacer las necesidades de consumo.
35. Explicó que la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena y la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán eran las entidades responsables de cumplir con las órdenes de amparo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 (numerales 9° y 12°) de la Ley 99 de 1993, en los artículos 1° y 40 de la Ley 1333 de 2009 y en el artículo 15 (numeral 4°) de la Ley 142 de

1994.

36. A su juicio, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena es quien debe hacer seguimiento a las concesiones otorgadas, así como sancionar a los infractores de las normas ambientales. Además, explicó que la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán presta los servicios de acueducto y alcantarillado de manera eficiente, como «una persona jurídica totalmente distinta de la entidad territorial, con autonomía e independencia, que la hace capaz de contraer derechos y obligaciones».
37. Adujo que «la administración municipal contrario a lo manifestado por el accionante, si ha realizado gestiones de tipo administrativo para la protección del medioambiente y el cuidado de las fuentes hídricas el Neme y el Salado (…) es decir, que una vez se evidencia la situación presentada, la misma fue puesta en conocimiento de la CAM».
38. Además, precisó que «el Municipio de Neiva no es autoridad ambiental y, en consecuencia, no tiene poder sancionatorio, ni facultades de ejercer vigilancia y control respecto de actos administrativos expedidos por la CAM», pues «el procedimiento establecido en el Decreto Ley 1541 de 1978 que hace referencia al otorgamiento y expedición de la concesión, en ninguno de sus apartes se encuentra consignado la intervención del ente territorial».

Trámite en segunda instancia

39. Mediante auto de 10 de octubre de 2022, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia concedió el recurso de apelación interpuesto por el municipio.

¹⁶ Índice 2 Samai.

Documento 10_630012333000202100124001RECIBEMEMORIALAPELACION20220708161614.

40. Este Despacho, a través de auto de 31 de octubre de 2022¹⁷, admitió ese recurso de apelación y advirtió a los sujetos procesales que «no habrá lugar a dar traslado para alegar de conclusión en tanto que no existen pruebas por practicar en el presente proceso».
41. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito de 8 de noviembre de 2022, solicitó la confirmación de la sentencia de 23 de agosto de 2022 debido a que el municipio funge como garante de la prestación del servicio de acueducto.
42. Consideró que la amenaza de los derechos colectivos amparados se originó en

«las falencias en la implementación de micromedidores, así como también en la presentación de los diseños y los planos de las obras de control de caudales, (…) y el programa para el uso eficiente y ahorro del agua por parte de la junta administradora».

43. A su juicio, «las deficiencias en la instalación de micromedidores, así como el rezago en la reparación de los que se encuentran instalados pero dañados, puede propiciar mal uso y desperdicio de agua».
44. Explicó que el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994 faculta a las organizaciones comunitarias para que presten el servicio de acueducto en la zona rural, pero ello no implica que el ente territorial pierda sus competencias en la materia porque «la prestación de los servicios públicos es una obligación que siempre estará en cabeza del Estado» (art. 5º de la Ley 142 de 1994).
45. Finalmente, mencionó que «las entidades demandadas están interconectadas entre sí, lo que permite concluir que el cumplimiento de las funciones que les asisten desde el punto de la guarda y protección del medio ambiente, junto con la adecuada prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, son un común denominador que obliga a tanto a la entidad territorial, como también a los demás entes de imputación demandados».

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

46. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998¹⁸, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA¹⁹ y con el artículo

¹⁷ Expediente digital, anotación 7.

¹⁸ “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares.

¹⁹ “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia.

13 del Acuerdo N.° 080 de 2019²⁰, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.

Planteamiento del problema jurídico

47. El ciudadano Juan Carlos Ramón Rueda demandó al municipio de Neiva y a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, quebrantados por los impactos ocasionados a las quebradas El Neme y El salado que afectan la prestación del servicio de acueducto en el corregimiento del Caguán.
48. Para resolver la controversia, el a quo vinculó al proceso a la Junta Administradora del Servicio de Acueducto y Alcantarillado del Caguán.
49. Una vez culminó el trámite procesal de primera instancia, mediante sentencia de 23 de agosto de 2022, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Huila accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el sentido de amparar el derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472. Por ello, ordenó «al Municipio de Neiva y a la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán, que realicen la instalación y reparación (cuando a ello hubiera lugar) de los micro medidores de los suscriptores del servicio de acueducto de El Caguán».
50. Inconforme con esa decisión, la apoderada del municipio de Neiva afirmó en su recurso de apelación que: (i) el demandante no acreditó la transgresión del derecho colectivo amparado; (ii) la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena y la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán eran las entidades responsables de cumplir con las órdenes de amparo; y (iii) el ente territorial ya culminó las acciones de su competencia porque informó la problemática a la autoridad ambiental.
51. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si el municipio de Neiva transgredió el derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472 y si le corresponde cumplir con las órdenes de restablecimiento.

La solución del caso concreto

²⁰ Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

52. A efectos de resolver el problema jurídico, es necesario tener en cuenta que los municipios son garantes de la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en virtud de lo reglado por los artículos 311 (numerales 1, 7 y 9)²¹, 356²², 365²³ y 367²⁴ de la Constitución Política.
53. Por ello, la Ley 136 de 1994, en su artículo 3º, modificado por el artículo 6º de la Ley 1551 de 2012, estableció que esa entidad territorial, entre otras funciones, es la llamada a solucionar las necesidades existentes en materia de servicios públicos. Mientras que el artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, le atribuyó la responsabilidad de construir, ampliar, rehabilitar y mejorar la infraestructura de los servicios públicos, directamente o a través de terceros.
54. En el mismo sentido, la Ley 142 de 11 de julio de 1994²⁵, en su artículo 5°, encomendó a los municipios las siguientes competencias:

[…]Es competencia de los Municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo Municipio en los casos previstos en el artículo siguiente. [prestación directa de los servicios por parte de los municipios] […].
55. El artículo 8° de la Ley 388 de 18 de julio de 1997 también determinó que las entidades municipales, a través de la acción urbanística, debían efectuar el ordenamiento de su territorio, incluyendo entre estas acciones, la ejecución de obras

²¹ El artículo 311 de la Constitución indica que «[…] [a]l Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]».

²² El artículo 356 de la Constitución establece que «[…] la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. […]». Además, «[…] [t]eniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. […]».

²³ El artículo 365 de la Constitución Política refiere que «[l]os servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado [motivo por el cual le corresponde] […] asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional». La disposición subsiguiente menciona que «[e]l bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado [y que] [s]erá objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable».

²⁴ El artículo 367 superior advierte que «[…] [l]os servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen […]».

²⁵ “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos.

56. Cabe agregar que, aun en el evento en que la prestación de esos servicios este a cargo de una empresa de servicios públicos, no por ello el municipio puede evadir su rol de garante del servicio debido a que el ente territorial ejerce un control de tutela sobre la empresa prestadora²⁶, tal y como lo reconoció esta Sección en la sentencia de 18 de abril de 2013²⁷, al considerar que:

[…] Conforme a la Ley 142 de 1994, la prestación de los servicios públicos puede realizarse directamente por el Municipio, o a través de las organizaciones comunitarias, en las cuales participan los usuarios y la comunidad en general, como entidades prestadoras del servicio de acueducto.

Sin embargo, ello no exime de responsabilidad al ente territorial en su deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos^[5] y solucionar las necesidades insatisfechas de salud, saneamiento ambiental, agua potable y servicios públicos domiciliarios.[…] (Negrilla fuera del texto)

57. Es más, esta Sección explicó en la sentencia de 9 de junio de 2021 que «en un Estado Social de Derecho las instituciones públicas no están facultadas para desconocer los derechos de la población rural, en virtud de las dificultades asociadas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios en tales sectores. (Por ello,) las autoridades municipales no solo fungen como garantes del servicio en el territorio urbano, en donde se concentra la mayor parte de la población, sino que están llamadas a reducir las brechas de desigualdad existentes en la zona rural, pues allí las mismas comunidades son las que se organizan para fungir como prestadores, debido a que las empresas prestadoras no tienen el interés de acceder a ese mercado por las condiciones técnicas y económicas»²⁸.
58. Nótese que el Decreto 1898 de 23 de noviembre de 2016²⁹, adicionó el título 7 del capítulo 1° de la parte 3 del libro 2 del Decreto 1077 de 2015, a efectos de reglamentar un esquema diferencial para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los centros poblados rurales; y otro esquema diferencial para cumplir con ese objetivo en las demás zonas rurales de nuestro país. En ambos esquemas, el ente territorial es responsable de asegurar la prestación del servicio de acueducto de conformidad con los criterios diferenciales allí definidos. Veamos:

²⁶ Expediente nro. 2003-01062-01. Consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

²⁷ Expediente nro. 2010-00672-01. Consejera ponente María Elizabeth García González.

²⁸ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 15001-23-33-000-2010-01320-01, Actora: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DEL ACUEDUCTO EL TRIUNFO DE LA VEREDA SAN MARTÍN DEL MUNICIPIO DE CÓMBITA BOYACÁ.

²⁹ " Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales"

[…] SECCIÓN 2

ESQUEMAS DIFERENCIALES DE PRESTACIÓN DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO O ASEO EN ZONAS RURALES

ARTÍCULO 2.3.7.1.2.1. Adopción de infraestructura básica de agua potable y saneamiento básico en zonas rurales. Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que los centros poblados rurales cuenten con la infraestructura de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. En caso de que el municipio o distrito identifique razones técnicas, operativas o socioeconómicas que impidan la prestación mediante sistemas de acueducto, alcantarillado o el servicio de aseo en los centros poblados rurales, se podrá implementar lo dispuesto en la sección 3 del presente capítulo.

PARÁGRAFO. Para la identificación de los centros poblados rurales y demás zonas rurales, se emplearán las categorías del suelo rural determinadas en el Plan de Ordenamiento Territorial - POT, Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT o Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT - de cada municipio o distrito, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 388 de 1997 y en los artículos 2.2 2.2.1.3 y 2.2.2.2.1.4 del Decreto 1077 de 2015, o aquellas disposiciones de ordenamiento del suelo rural que las modifiquen, adicionen o sustituyan. Los municipios y distritos deben informar sobre las condiciones de acceso a agua potable y saneamiento básico en dichas áreas, de acuerdo con los reportes, los mecanismos y la periodicidad que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (…)

SECCIÓN 3

ESQUEMAS DIFERENCIALES PARA EL APROVISIONAMIENTO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

ARTÍCULO 2.3.7.1.3.1. Adopción de soluciones alternativas en zonas rurales. Es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico en zona rural diferente a los centros poblados rurales. Para estos efectos, los proyectos de soluciones alternativas deberán ajustarse a lo dispuesto en el artículo 2 3 7 1

.3 6. del presente capítulo. […] (Negrilla fuera del texto)

59. El artículo 2.3.7.1.2.3. del decreto ibidem precisó que los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en los centros poblados rurales podían sujetarse a condiciones diferenciales en cuanto a los estándares de calidad del agua, micromedición y continuidad, para lo cual tenían que formalizar un plan de gestión y reportarlo a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
60. La misma norma agregó que «los municipios y distritos, acorde con su obligación constitucional y legal de asegurar la prestación de los servicios a todos los habitantes de su territorio, deberán apoyar técnicamente y mediante la financiación de proyectos a los prestadores de su jurisdicción y en la formulación e implementación de los planes de gestión a los que se refiere el presente artículo».
61. Ese plan de gestión incluye: (i) el plan de aseguramiento y fortalecimiento del prestador; (ii) el plan de obras e inversiones con plazos y fuentes de financiación; y

(iii) el plan de cumplimiento de acciones a corto, mediano y largo plazo (artículo 2.3.7.1.2.3.).

62. Paralelamente, los artículos 2.3.7.1.3.2. y siguientes, aclararon que quienes prestan el servicio en zona rural no catalogada como centro poblado podían implementar una solución alternativa para el aprovisionamiento de agua para consumo humano, sin adquirir la calidad o los deberes de las “personas prestadoras del servicio”³⁰. En estos sectores, «las entidades públicas, conforme a sus competencias, podrán implementar programas e iniciativas de apoyo y promoción del acceso al agua para consumo humano y del saneamiento básico en zonas rurales, y financiar los dispositivos de tratamiento de agua, siempre y cuando se incluyan los componentes para la formulación de proyectos de soluciones alternativas establecidos en el presente artículo, y los recursos con los que se financien se encuentren habilitados para tal fin».
63. El Decreto 1898 de 2016³¹ definió, además, la siguiente herramienta de fortalecimiento de ambos esquemas diferenciales:

[…] Artículo 2.3.7.1.4.2. Fortalecimiento para prestadores de zonas rurales a cargo de los municipios y distritos. Los municipios y distritos deberán estructurar e implementar un programa de fortalecimiento para las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo que atiendan zonas rurales de su jurisdicción, acorde con el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007 En este programa se definirán acciones concretas para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo, el acompañamiento en aspectos jurídicos, técnicos y administrativos, la gestión de información y la estructuración de proyectos, de acuerdo con lo que defina el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. (Negrilla fuera del texto)

64. Aunado a ello, el artículo 2.3.7.1.4.7. del decreto ibidem señaló que la gestión social para el acceso al agua para el consumo humano y doméstico, y al saneamiento básico en zonas rurales, estará a cargo de las entidades territoriales en coordinación con las autoridades sanitarias y ambientales de su jurisdicción, para el desarrollo de las siguientes actividades:

[…]1 Acompañamiento a la población rural en los entornos en los cuales transcurre su vida cotidiana, tales como viviendas, centros de salud, centros educativos, centros laborales y comunitarios, para la implementación de estrategias tales como la de Entornos Saludables, que permitan reducir los riesgos de enfermedades asociadas con las deficiencias en la calidad del agua y saneamiento e higiene

³⁰ “ARTÍCULO 2.3.7.1.3.1. (…)

PARÁGRAFO 2°, Teniendo en cuenta que las soluciones alternativas definidas en la presente sección no se constituyen en prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, en los términos de los numerales 14.22, 14.23, y 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, para las mismas no son aplicables las disposiciones de la citada norma. En consecuencia, los administradores de puntos de suministro o de abastos de agua no están sujetos a la regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento: y no son objeto de vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

³¹ "Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales"

El uso adecuado, apropiación y promoción de las soluciones alternativas de agua para el consumo humano y doméstico y para saneamiento básico.

Divulgación de los beneficios derivados del acceso al agua para el consumo humano y doméstico, y del saneamiento básico en zonas rurales.

Promoción de los programas de cultura del agua, uso eficiente y ahorro del agua, buenas prácticas en el manejo de residuos líquidos y sólidos domésticos, y otras iniciativas de buenas prácticas y hábitos saludables, mediante el trabajo social con las familias y comunidades. […] (Negrilla fuera del texto)

65. El anterior recuento normativo y jurisprudencial permite concluir que la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de esa infraestructura, constituye una función principal de los municipios en orden a garantizar su prestación eficiente y oportuna. Esta responsabilidad se extiende a la zona rural del territorio colombiano desde una estrategia de apoyo y fortalecimiento de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios.
66. Sin lugar a dudas, la prestación del servicio de acueducto en la zona rural afronta múltiples dificultades de orden logístico, técnico y económico. Pero ello no justifica una conducta negligente de las autoridades territoriales locales cuando se trata de la correcta prestación de esos servicios. Contrario sensu, la administración cuenta con herramientas especiales para lograr tal objetivo de forma equitativa.
67. En ese orden de ideas, y descendiendo al caso concreto, es importante tener en cuenta que la Junta Administradora de servicios públicos de acueducto y alcantarillado del corregimiento del Caguán interpuso una denuncia en el año 2014 en contra del señor Gilberto Cometa Fierro, en calidad de propietario de la Finca Monteleón por el uso inadecuado de la concesión de aguas otorgada mediante Resolución 1235 de 11 de diciembre de 1984.
68. Con ocasión de esa denuncia, la autoridad ambiental expidió el concepto técnico 1008 de 1 de agosto de 2014 que contiene los resultados de la visita realizada a la quebrada el Neme en la Hacienda Monteleón por la profesional de la CAM Yulieth Pantevez Cuellar y por los funcionarios de la Junta Administradora de servicios públicos de acueducto y alcantarillado del corregimiento del Caguán³².
69. En dicha visita la autoridad ambiental no solo evaluó los impactos generados por el propietario de la Finca Monteleón, sino que advirtió los siguientes hallazgos relacionados con el prestador de servicios públicos domiciliarios:

[…] Según aforo aguas arriba de la bocatoma del corregimiento del Caguán, se observa un caudal suficiente para el abastecimiento del corregimiento, ya que arroja  un  caudal  de  38,87  LPS,  quebrada  neme-salado  y  el  caudal

³² Abraham Bonilla y Víctor Casagua.

concesionado mediante resolución 1045 del 22 de noviembre de 2001 es de

21.64 Lps.

Según visita de campo también cabe resaltar que el corregimiento del Caguán (H), no cuenta con medición del servicio del agua a través de medidores, aun cuando estos ya están instalados en las viviendas correspondientes. (…)

7. RECOMENDACIQNES TÉCNICAS

(…) De igual manera para la Junta Administrado de Acueducto del Caguán, y según lo dispuesto en el Reglamento Técnico del Sector de Aqua Potable y Saneamiento Básico RAS2000, es obligatorio colocar medidores domiciliarios para cada uno de los suscriptores individuales del servicio del acueducto; así mismo, la presentación del Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua en cumplimiento con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 373 de 1997 y la Ley 142 de 1994. […] (Negrilla fuera del texto)³³

70. Cabe traer a colación además el concepto técnico 1890 de 9 de agosto de 2017 elaborado por la funcionaria de la CAM Hilda Jazmín Rodríguez Calderón, que detalla los hallazgos advertidos por la autoridad ambiental en la visita de seguimiento al cumplimiento de la Resolución 1045 del 22 de noviembre de 2001. En dicha instancia participaron el actor popular, el entonces secretario de Ambiente y Desarrollo Rural Sostenible del municipio³⁴, la presidenta de la Junta³⁵ y los funcionarios de la CAM Carlos Andrés González Torres, Hilda Jazmín Rodríguez Calderón, Carlos Alberto Vargas y Karol Lorena Méndez.
71. Los siguientes apartados de ese documento recopilan las causas de los problemas existentes en la prestación de ese servicio:

[…] La presidenta que comenta la problemática del Acueducto, informa que se presenta escasez de agua debido principalmente a los conflictos con el predio Monteleon y a la construcción de un proyecto urbanístico denominado Villa Nohora, donde a través de tutelas han conseguido que a algunas viviendas les hayan tenido que permitir la conexión al sistema de acueducto.

Se le comenta por parte de la CAM a la Presidenta que el problema también es de tipo técnico por las pérdidas de agua en la conducción desarenador- Planta de tratamiento, capacidad de la planta de tratamiento, pero principalmente por el desperdicio de agua por parte de los usuarios que no cuentan con contadores en funcionamiento y se les cobra una tarifa básica, a lo que la Presidenta responde que la mayoría tienen contadores en funcionamiento; se revisan tres contadores, incluido el de su vivienda y se encontraron sin funcionar.

(…) Se consulta en los archivos de la CAM, los caudales aforados aguas arriba de la bocatoma del Caguán para diferentes años y en varios periodos climáticos, (…) donde se evidencia que solamente en periodos críticos y pocas veces se ha aforado un caudal menor al concesionado para el acueducto del Caguán.

Se realizan en este mismo sitio unos cálculos aproximados, concluyendo que

el problema del acueducto no es por caudal, prueba de ello es que no están

³³ Cuaderno 1 del expediente judicial folios 97 y ss.

³⁴ Cristian Camilo Polanco

³⁵ María Magdalena Saavedra

aprovechando todo el agua que se capta y están retornando una parte a la quebrada, el caudal asignado de 21,64LPS es muy superior al necesario para abastecer la población actual y proyectada del Caguán, si se considera una dotación de 150 Lt/Hab*dia, este caudal alcanzaría para abastecer una población de 12.465 personas; si se considera que según la información suministrada por la presidenta de la junta del acueducto, los suscriptores actuales son 1340 y que se cada familia está conformada por un promedio de 5 personas, actualmente se tendría una población de 6700 habitantes.

(…) Se considera por lo tanto que el problema que atraviesa el acueducto es de orden técnico y puede ser ocasionado por la falta de planificación en la inclusión de nuevos usuarios, poco diámetro de la tubería de conducción desarenador-Planta de tratamiento de agua potable, baja capacidad de la planta de agua potable, falta de micromedicion, etc. Las razones técnicas de las falencias del acueducto deben ser resueltas con un estudio técnico.

3. CONCEPTO TÉCNICO

De acuerdo a lo observado en la visita de campo se concluye que los problemas del acueducto del Corregimiento el Caguán no se presentan por escasez de agua en la quebrada Neme-Salado, por las siguientes razones:

El caudal aguas arriba de la bocatoma fue de 34L/S, la mayoría captado, antes del desarenador se retorna a la quebrada 9 L/S, por lo que a la planta de tratamiento debería llegar 25 L/S pero se comprobó que solo llegaban 17 L/S, por lo que en el tramo desarenador- planta de tratamiento se están perdiendo 8 L/S.

En seguimientos realizados en otras fechas se ha comprobado que el caudal que transporta la quebrada en el sitio de captación de este acueducto, es muy superior al caudal concesionado, el cual fue otorgado mediante la resolución 1045 del 22 de noviembre de 2001. De acuerdo a la resolución 2619 del 30/08/16 que ya se encuentra vigente (se anexa), por medio de la cual se realizó la reglamentación del rio arenoso, se disminuyó el caudal otorgado al acueducto el Caguán de 21,64 L/S a 14,24 L/S porque se realizó un cálculo de proyectar de población a 25 años, encontrando que para el año 2037 se tendrá una población de 5086 habitantes; por lo tanto en la resolución 1045 del 22 de Noviembre de 2001 se había otorgado un caudal excesivo.

Para resolver los problemas del acueducto del Caguán es necesario entonces realizar un diagnóstico detallado del sistema y realizar los diseños y adecuaciones requeridas para mejorar su eficiencia, donde debe ser incluida la instalación y puesta en marcha del total de micromedidores, sin los cuales no va a ser suficiente ningún caudal, pues si no se cobra a los suscriptores lo efectivamente usado, se gastará sin control y no podrá optimizarse el sistema.

Además, es indispensable que en cumplimiento de la Ley 373 de 1997, la Junta Administradora del Acueducto, y aprovechando el estudio que se proyecta realizar, elabore y presente a la CAM el Plan de Uso Eficiente y Ahorro del Agua que deberá contener las metas anuales de reducción de pérdidas, las campañas educativas a la comunidad, la utilización de aguas superficiales, lluvias subterráneas, los incentivos y otros aspectos que defina la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena y cuyo objetivo fundamental es como su nombre lo indica, propender por el uso racional del agua para darle un manejo sostenible

3. REQUERIMIENTOS

Requerir a la Junta Administradora del Acueducto la presentación del PUEAA, el cumplimiento de la Ley 373 de 1997.

4. RECOMENDACIONES.

Realizar diagnostico técnico, rediseño y adecuaciones necesarias del acueducto del Caguán, como única y definitiva solución a los problemas presentados en el mismo […] (Negrilla fuera del texto)³⁶.

72. Como puede apreciarse, a 2017, se demostró que el problema de abastecimiento de agua potable que presenta el corregimiento del Caguán no se debía a la insuficiencia del recurso hídrico, sino al mal funcionamiento de los medidores, a la ausencia de un Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua y a las debilidades técnicas de la infraestructura de captación y conducción.
73. Esto significaba que los principales responsables de la transgresión del recurso hídrico son tanto el prestador del servicio, como el garante de esa prestación, pues no era pertinente una nueva evaluación de las concesiones otorgadas por parte de la autoridad ambiental, en tanto no se acreditó la merma del recurso.
74. Precisamente, en el plenario reposan las actas de visita No. 144 de 24 de septiembre de 2014³⁷, 1578 de 17 de octubre de 2014³⁸, 1672 de 1 de noviembre de 2014³⁹ y 343 de 25 de febrero de 2015⁴⁰, suscritas por el funcionario de la CAM Javier Sterling Bobadilla, quien verificó cuál era el caudal registrado en el lugar en donde el acueducto realiza la captación, obteniendo los siguientes resultados:

ACTAS	Caudal
Acta 144 de 24 de septiembre de 2014	28,3 LPS
Acta 1578 de 17 de octubre de 2014	26,9 LPS
Acta 1672 de 1 de noviembre de 2014	38,4 LPS
Acta 343 de 25 de febrero de 2015	30,29 LPS

75. Valga anotar que la autoridad ambiental, a través de la Resolución 1045 de 22 de noviembre de 2001, había otorgado una concesión de aguas para ese acueducto en un caudal de 21.64 Lps. Y, con ocasión de la expedición de la Resolución 2619 de agosto 30 de 2016, disminuyó este caudal a 14.24 Lps teniendo en cuenta el número de usuarios del servicio. Esto significa que el recurso hídrico era suficiente para suplir el consumo eficiente de agua potable del corregimiento, pero el problema se originó en el insuficiente control por parte del prestador del servicio.
76. Tales problemáticas se corroboraron en el testimonio rendido el 18 de noviembre de 2019 por la presidente de la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del corregimiento de El Caguán María Magdalena Saavedra Saavedra, quien afirmó

³⁶ Cuaderno 1 del expediente judicial folios 162 y ss.

³⁷ Ibidem, folios 126.

³⁸ Ibidem, folios 127.

³⁹ Ibidem, folios 128.

⁴⁰ Ibidem, folios 124 y ss.

además que el municipio no ha realizado acciones de fortalecimiento del prestador del servicio, como puede observarse:

[…] Pregunta: ¿Doña María, usted ha evidenciado algún control por parte de la entidad territorial municipio de Neiva?

Respuesta: Desafortunadamente no tengo ninguna clase información, ni he visto desde hace más de 3 años que soy presidenta de la Junta del Acueducto, que hayan hecho algo que mejore este problema. Al contrario, la alcaldía dice que es obligación de la Junta administradora de prestar el buen servicio de acueducto y alcantarillado, pero se le olvida al señor alcalde que es obligación del municipio y del departamento que en las veredas se preste un buen servicio, aunque haya una Junta administradora de servicio de acuerdo⁴¹.

Pregunta: (…) ¿Ha tenido (…) la Junta (…) apoyo financiero por parte de la entidad territorial (…) durante el tiempo que usted lleva como presidenta?

Respuesta: No hemos recibido ninguna clase de aporte que digan esto es para la Junta, para ayudar para alguna cosa, ni de la alcaldía. Pues sí nos ha colaborado, pero Por ahí para cambiar tuberías⁴². (…) Lo que pasa es que en el Caguán no había medición hace 3 años (…). Uno pagaba una cuota de 5000 pesos tomara agua o no tomara no, pero desde que se puso a trabajar la planta de tratamiento se está cobrando la medición y la gente es muy reacia, es difícil cambiar una (…) cultura (…). Hay 1450 suscriptores inscritos y cuando entramos estaba dañado casi la mitad de los contadores, pero nosotros hemos hecho campañas y afortunadamente hemos mermado mucho. Un porcentaje muy grande de los contadores dañados, o sea que sí estamos haciendo medición del agua en el corregimiento del Caguán⁴³. […]

77. Este testimonio acredita que el municipio para noviembre de 2019 todavía no había ejercido las competencias previstas en Decreto 1898 de 2016, para apoyar la implementación de un plan de gestión o un programa de fortalecimiento para el prestador del servicio de acueducto en esa zona rural, a pesar de que la apoderada del ente territorial en el escrito de contestación de la demanda allegó la solicitud que presentó para tal efecto ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el año 2018.
78. En efecto, en el plenario se demostró que la entonces alcaldesa encargada de Neiva⁴⁴ solicitó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante oficio 049 de 22 de enero de 2018⁴⁵, su apoyó en la formulación de la siguiente estrategia de mejoramiento de los acueductos veredales del municipio:

[…] el día 10 de enero del presente año en las oficinas de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD en la ciudad de Bogotá, se manifestó la necesidad de un apoyo por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD para la reorganización de las Juntas administradoras de acueductos y alcantarillados de la zona rural del municipio

⁴¹ CD Audiencia desde minuto 50:42 hasta minuto 51:12.

⁴² CD Audiencia desde minuto 55:50 hasta minuto 56:24

⁴³ CD Audiencia desde minuto 56:50 hasta minuto 57:29

⁴⁴ Diana Paola Solaque Guzmán

⁴⁵ Cuaderno 1 del expediente judicial folios 78 y ss.

de Neiva, debido a las inconsistencias que se han venido presentando en la administración de la infraestructura y la posibilidad de un manejo de recursos y aportes (subsidios) más eficientes que permitan ofrecerle a los ciudadanos de toda la zona rural agua potable de calidad.

Nuestra principal problemática es que las juntas administradoras no están cumpliendo sus funciones y por ende sus respectivas plantas de tratamiento para potabilizar el agua (PTAP) no logran contar con los recursos suficientes para la compra de todos los insumos necesarios para su correcto funcionamiento. (…)

El Municipio de Neiva desde el año 2015 y de acuerdo a lo establecido en su Plan de Desarrollo "Neiva La Razón de Todos", adelanta el Programa de Fortalecimiento Institucional a los Acueductos Rurales, con el objeto de mejorar los niveles de prestación del servicio de los acueductos rurales, cuya cobertura ha venido siendo progresiva, al punto que hoy existen diez

(10) organizaciones vinculadas (…) y en virtud de la reunión sostenida el dia10 de enero de 2018, solicitamos la inclusión de los acueductos veredales del Municipio de Neiva como beneficiarios para la formulación e implementación de programas de gestión necesarios, en concordancia con el artículo 79 de la ley 142 de 1994. […] (Negrilla fuera del texto)

79. Aun así, el recurrente no aportó junto con la alzada ninguna prueba que demuestre el cumplimiento cabal de sus funciones o que, en efecto, ese oficio condujo a una acción verificable. Por el contrario, insiste en que la Junta Administradora del servicio de acueducto y alcantarillado del Caguán es la única responsable de cumplir con las órdenes de amparo, desconociendo con ello el régimen normativo previamente citado.
80. Así las cosas, la Sala observa que la responsabilidad atribuida al municipio de Neiva por la transgresión del derecho colectivo previsto en el literal c) del artículo 4° de la Ley 472 se sustenta en tres razones. En primer lugar, el municipio es responsable de garantizar a sus habitantes el derecho de acceso al agua apta para el consumo humano, en condiciones de disponibilidad efectiva, en cantidades suficientes y de manera continua y permanente⁴⁶. En segundo lugar, la misma entidad, en la contestación de la demanda, puso de presente el compromiso de la administración de adoptar un programa de fortalecimiento institucional del acueducto rural del municipio de Caguán. Y, en tercer lugar, en el plenario está acreditado que el esquema de prestación de servicios presenta fallas técnicas de conducción y medición que favorecen el uso ineficiente del recurso hídrico.

⁴⁶ Ver la Observación General No. 15 del 2002 del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, la Resolución AG/ 10967 de la Asamblea General de la ONU, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, la Declaración de Mar del Plata de 1977, la Conferencia de Dublín de 1992, la Declaración de Río de Janeiro de 1992, la Nueva Agenda para el Desarrollo Sostenible de 2015, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador, así como las sentencias de la Corte Constitucional: T-092 de 1993, T-092 de 1994, T-231 de 1993, T-471 de 1993, T-410 de 2003, C-220 de 2011, T-154 de 2013, T- 028 de 2014, T-891 de 2014, T-225 de 2015 y T-103 de 2016.

81. En otras palabras, la conducta del municipio como primera entidad llamada a garantizar el servicio público domiciliario de agua potable, ha sido omisiva ante el comportamiento ineficiente del prestador del servicio. De ahí que el Tribunal de primera instancia sí logró establecer un nexo de causalidad entre la afectación del derecho colectivo amparado y la actitud pasiva del municipio de Neiva.
82. Sin embargo, la Sala advierte que es pertinente modificar la instrucción judicial cuestionada para que la administración local acate la orden de conformidad con el principio de planeación y teniendo en cuenta lo señalado en los artículos 144⁴⁷ y 146 de la Ley 142 de 1994. Por ello, el ordinal tercero de la sentencia de 23 de agosto de 2022 quedará así:

[…] TERCERO.- Ordenar al Municipio de Neiva que apoye técnica y financieramente a la Junta Administradora del servicio de acueducto y alcantarillado del Caguán, en el marco del “programa de fortalecimiento para las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo que atiendan zonas rurales de su jurisdicción, o del “plan de gestión”, a efectos de fortalecer la micromedición y mejorar el uso eficiente del recurso hídrico.

Para tal efecto, ambas entidades deberán efectuar un diagnóstico actual de la problemática y priorizar las medidas que identifiquen conjuntamente como pertinentes, así como ejecutar las respectivas acciones, en el lapso de un año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia. […]

83. Conjuntamente, la Sala modificará parcialmente el ordinal sexto de la sentencia de primera instancia, a efectos de integrar el comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472.
84. Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, los ordinales tercero y sexto de la sentencia proferida el 23 de agosto de 2022 por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Huila y, en su lugar, disponer lo siguiente:

[…] TERCERO.- Ordenar al Municipio de Neiva que apoye técnica y financieramente a la Junta Administradora del servicio de acueducto y alcantarillado del Caguán, en el marco del “programa de fortalecimiento para

⁴⁷ ARTÍCULO 144. De los medidores individuales. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.(…)

las personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo que atiendan zonas rurales de su jurisdicción, o del “plan de gestión”, a efectos de fortalecer la micromedición y mejorar el uso eficiente del recurso hídrico.

Para tal efecto, ambas entidades deberán efectuar un diagnóstico actual de la problemática y priorizar las medidas que identifiquen conjuntamente como pertinentes, así como ejecutar las respectivas acciones, en el lapso de un año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia. […]

SEXTO. ORDENAR la conformación del COMITÉ DE VERIFICACIÓN que estará presidido por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila e integrado por el actor popular, un representante del municipio de Neiva, un representante de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, un representante de la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del Caguán y un representante del Ministerio Público. […]

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de primera instancia.

TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.