REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 63001-23-33-000-2016-00077-01 (59.250)

Actor: EMPRESA MULTIPROPÓSITO DE CALARCÁ SAS ESP

Demandados: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL

QUINDÍO

Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑO ESPECIAL

POR SUSPENSIÓN DE ACTIVIDADES EN RELLENO SANITARIO

Síntesis del caso: la empresa demandante alega que la Corporación Autónoma Regional del Quindío causó un desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas cuando ordenó la suspensión de actividades de disposición de residuos sólidos en el relleno sanitario Villa Karina del municipio de Calarcá (Quindío) debido a los riesgos ambientales que podía generar, con fundamento en el principio de precaución, decisión que le causó un daño antijurídico consistente en la afectación económica de la empresa y a su "good will".

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 23 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La demanda

Pretensiones

Mediante escrito presentado el 29 de febrero de 2016 (fl. 70 cdno. 1), la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP promovió una demanda de

reparación directa en contra de la Corporación Autónoma Regional del Quindío (fls. 1-70 cdno. 1) con las siguientes súplicas:

"1. Que se declare que la Corporación Autónoma Regional del Quindío es responsable de los daños antijurídicos de que ha sido objeto la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP, en especial, por la realización continua y paulatina -continuada- de acciones ejercidas por aquella para impedir la realización pacífica y libre de la actividad licenciada a favor de la empresa de servicios públicos domiciliarios, de almacenamiento y disposición final de residuos sólidos.

Que como consecuencia de lo anterior, se ordene cancelar a la Corporación Autónoma Regional del Quindío a favor de la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP, las sumas liquidas de dinero, por concepto de daño emergente, en las que ha incurrido o deberá incurrir a lo largo del proceso y en el futuro, tales como:

Las originadas en las imposiciones -cargas- ajenas a la Licencia Ambiental, que han hecho más gravosa la situación de almacenamiento y disposición final de residuos sólidos; tales como, estudios y pruebas de laboratorio adicionales a la Licencia ambiental, para la actividad de control y seguimiento a los términos de la Licencia por parte de la autoridad ambiental;

Las originadas en las imposiciones -cargas- que le fueron impuestas como requisito para el levantamiento de las medidas preventivas; tales como, estudios, análisis adicionales impuestos, costo de software, sistemas para transmisión de datos de lecturas en tiempo real y pruebas de laboratorio;

El pago de honorarios y peritajes en que ha incurrido, para la presentación de la presente acción;

El pago de salarios y demás prestaciones sociales de los empleados que están en nómina de la empresa, y que están dispuestos para la operación, recolección, adecuación y mantenimiento del Vaso Villa Karina;

Los emolumentos adicionales en que ha incurrido por concepto de transporte de los Residuos Sólidos a un Relleno Sanitario diferente al Parque Ambiental Relleno Sanitario Villa Karina, incluyendo éstos diferencias en cuanto a uso y consumo de combustible, carros recolectores adicionales para llevar los residuos a los Rellenos Sanitarios contratados, costos de reparación de vehículos por cunetaje en los Rellenos Sanitarios contratados, mantenimiento rutinario más seguido de los vehículos por el kilometraje adicional, etcétera;

El valor diferencial entre la Tonelada de Residuos dispuestos en el Parque Ambiental Relleno Sanitario Parque Ambiental Villa Karina y los Rellenos Sanitarios contratados;

Los correspondientes a sanciones de procesos sancionatorios ambientales, que estén en curso y se demuestre que se han originado en el cumplimiento de la Licencia Ambiental;

Los que se ocasionen con el objeto de volver a adecuar el Vaso Las

Azucenas para su funcionamiento, que por el transcurso de tiempo entre la adecuación inicial y el tiempo del fallo y del levantamiento de las medidas que impiden el ejercicio libre y pacífico de la actividad licenciada;

Los demás que por dicho concepto se encuentren probados a lo largo del proceso.

Que como consecuencia de la primera pretensión, se ordene cancelar a la Corporación Autónoma Regional del Quindío a favor de la Empresa Multipropósito de Calarcá, las sumas liquidas de dinero, por concepto de lucro cesante, ha dejado de percibir la empresa prestadora de servicios públicos, tanto consolidados como hacía el futuro, tales como:

Las ganancias que ha dejado de percibir con ocasión a la disposición de residuos generados en el Municipio de Calarcá y los generados en los demás municipios en que opera la empresa NEPSA DEL QUINDÍO, con quién tiene contrato para el almacenamiento y disposición final de residuos;

Las sumas liquidas de dinero, que por concepto de pérdida de una oportunidad, deje de percibir como utilidad de la Licencia Ambiental.

Los demás que por dicho concepto se encuentren probadas en el expediente.

Como consecuencia de la primera pretensión, que se cancele a la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. ESP, por parte de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, los daños al Good Will o buen nombre empresarial que ha sufrido la empresa prestadora de servicios públicos, en el máximo legal permitido, o en aquel que aparezca demostrado en el expediente por medio de peritaje, en especial, los ocasionados por:

Las noticias de prensa escrita en que se ha afirmado que la empresa ha presentado incumplimiento a la Licencia Ambiental, que citen como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones;

Las noticias de prensa visual -televisión- en que se ha afirmado que la empresa ha presentado incumplimiento a la Licencia Ambiental, que citen como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones;

Las noticias de prensa visual radial en que se ha afirmado que la empresa ha presentado incumplimiento a la Licencia Ambiental, que citen como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones;

Las noticias presentadas en redes sociales en que se ha afirmado que la empresa ha presentado incumplimiento a la Licencia Ambiental, que citen como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones;

Las citaciones que se han realizado en el H. Concejo Municipal de Calarcá donde se ha discutido el posible incumplimiento a la Licencia

Ambiental, que citen como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones, o el término de duración de la Licencia;

Las juntas que han realizado la entidad Veredas Unidas de Colombia, donde se ha discutido el posible incumplimiento a la Licencia Ambiental, que citen como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones, o el término de duración de la Licencia;

Las versiones que han realizado los particulares sobre el tema, en especial, personas del municipio de Calarcá, donde se ha discutido el posible incumplimiento a la Licencia Ambiental, que han tomado como fuente la Corporación Autónoma Regional del Quindío o sus decisiones, o el término de duración de la Licencia, o las versiones de prensa, radio, televisión o redes sociales descritas en los literales a), b), c) o d);

Las demás que se encuentren demostradas en el expediente.

Como consecuencia de la primera pretensión, y como reparación no pecuniaria pero adicional a aquella, del daño al GOOD WILL empresarial, que se ordene al Director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, que cite a rueda de prensa, donde comparezca un grupo significativo de medios de comunicación local y nacional, para que presente disculpas públicas a la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. ESP, por los daños antijurídicos que se le han ocasionado. Que la grabación y la constancia de tales disculpas públicas sea reproducida por el medio de comunicación escrita con que cuenta la Autoridad Ambiental -gaceta ambiental-, por la página oficial de la entidad y por las páginas sociales; por el término continuo que ordene la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que en todo caso no sea inferior a un (1) día. (...)" (fls. 49 a 52 cdno. 1 – mayúsculas sostenidas del texto original).

1.2 Hechos

Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente:

Luego de unos estudios técnicos, la Corporación Autónoma Regional del Quindío escogió el predio Villa Karina, ubicado en la vereda Chagualá, como la mejor opción para construir el relleno sanitario del municipio de Calarcá (Quindío).

La Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP adquirió dicho predio a través de la escritura pública no. 1938 del 14 de noviembre de 2002 otorgada en la Notaría Primera del Círculo Notarial de Calarcá para el mencionado fin.

Por medio de la Resolución no. 130 del 28 de febrero de 2003, la Corporación Autónoma Regional del Quindío otorgó la licencia ambiental a la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP para ejecutar el proyecto de construcción y operación del sistema de manejo y tratamiento de residuos sólidos del municipio de Calarcá (relleno sanitario) a desarrollarse en el predio Villa Karina.

Aprobados los estudios y diseños del relleno sanitario Parque Ambiental Villa Karina, la empresa de servicios públicos, en el mes de mayo de 2003, inició la fase de adecuación y posterior operación del relleno sanitario.

El 23 de octubre de 2003, la empresa le solicitó a la corporación la ampliación del relleno sanitario hacia el lote contiguo denominado Las Azucenas, el cual había obtenido el segundo mejor puntaje apto para el relleno en los estudios que la corporación había realizado anteriormente y, la corporación expidió la Resolución no. 0305 del 17 de marzo de 2004 a través de la cual modificó los artículos 1 y 3 de la Resolución no. 130 de 2003 en el sentido de ampliar el relleno sanitario a dicho predio.

La adecuación de ese nuevo predio inició a finales de diciembre del año 2011 pero, quedó suspendida con las medidas preventivas impuestas por la corporación con fundamento en el principio de precaución, que fueron las siguientes:

Por medio de la Resolución no. 518 del 21 de marzo de 2014, la Corporación Autónoma Regional del Quindío ordenó la suspensión provisional de la actividad debido a que el 25 de febrero de 2014 técnicos de la subdirección de regulación y control de la corporación realizaron una visita al relleno sanitario y encontraron que se estaban contaminando corrientes hídricas y posiblemente aguas subterráneas por el manejo de los lixiviados que se recirculaban y mezclaban con aguas lluvias, escurriendo sobre las canaletas hasta la quebrada El Crucero, afluente del río Quindío; además, concluyeron que el relleno no contaba con capacidad volumétrica para el almacenamiento y disposición final de residuos sólidos.

Al respecto, aunque en efecto había mezcla de aguas lluvias con lixiviados, esa mezcla no estaba por fuera de los parámetros legales para determinar la contaminación y, además, el manejo de los lixiviados ordenado por la licencia ambiental (método de aspersión) cuando existan altas precipitaciones (lo que ocurrió cuando se realizó la visita) fue lo que generó esa situación; en cuanto a la capacidad volumétrica, la empresa contrató un estudió que arrojó como resultado que el vaso contaba con capacidad para seguir operando.

Para el levantamiento de dicha medida la corporación impuso unas condiciones, las cuales fueron cumplidas por la empresa, sin embargo, la corporación, por medio de auto proferido el 1 de septiembre de 2014, aunque consideró que habían desaparecido las causas que originaron la medida preventiva de suspensión inmediata de actividades en el relleno sanitario, lo condicionó a realizar actividades tendientes exclusivamente al cierre, clausura y posclausura del vaso Villa Karina, porque en criterio de la autoridad ambiental, el relleno se encontraba colmado totalmente en su capacidad para la disposición final de residuos sólidos.

Mediante la Resolución no. 1082 del 21 de mayo de 2014, la Corporación Autónoma Regional del Quindío impuso nuevas medidas consistentes en la suspensión de actividades en el relleno sanitario Parque Ambiental Villa Karina, lote Villa Karina y Las Azucenas debido a la necesidad de tomar acciones adicionales por nuevos impactos ambientales no previstos, pues, el servicio geológico colombiano le informó a la corporación, de manera no oficial, que el relleno sanitario se encontraba en una zona de recarga del acuífero, de manera que, si se presentaba fuga o infiltración de lixiviados en el suelo podía ocasionarse un grave daño ambiental por contaminación con lixiviado de amplias extensiones del acuífero a través del flujo del agua superficial y subterránea que se iniciaba en ese lugar, lo cual era un hecho nuevo para la autoridad ambiental no previsto en la licencia; también recibieron información no oficial -al parecer, tomada de una tesis de grado académico- de que el relleno está ubicado sobre unas fallas geológicas que implican probabilidad de rupturas del suelo y con ello el rompimiento de la geomembrana que contiene los lixiviados y el deslizamiento en las laderas circundantes del mismo relleno, además produce un alto riesgo sísmico.

En el aludido acto administrativo se condicionó la medida al paso del tiempo de seis (6) meses y al desarrollo de unas actividades, lo cual la empresa cumplió y solicitó el levantamiento de las medidas, sin embargo, la corporación en autos proferidos el 31 de julio y el 13 de noviembre de 2014 consideró que aún no habían desaparecido las causas que originaron las medidas preventivas y decidió mantenerlas hasta tanto se diera cumplimiento en su totalidad; el 15 de diciembre siguiente, la empresa entregó la información requerida, pero, la corporación decidió no levantar la medida en auto proferido el 14 de febrero de 2015; el 17 de abril siguiente la empresa entregó la información requerida en la última decisión, pero, luego de tres (3) meses la corporación no dio respuesta, motivo por el cual la empresa instauró una acción de tutela y aunque el juez de tutela ordenó una respuesta inmediata por parte de la corporación, esta dio una que no fue clara, de fondo ni congruente.

Desde el momento de la comunicación de la primera medida preventiva (Resolución no. 518 del 21 de marzo de 2014), la empresa demandante dejó de disponer los residuos en el relleno sanitario Parque Ambiental Villa Karina, lo ha debido hacer en otros rellenos sanitarios de la región.

Al día de presentación de la demanda, la corporación mantiene la medida impuesta al relleno sanitario Parque Ambiental Villa Karina "y no se vislumbra que la medida pueda ser levantada en un futuro, puesto que la medida preventiva se impuso por el lugar donde se encuentra localizado el relleno sanitario" (fl. 30 cdno. 1).

La empresa demandante realizó grandes inversiones en la adecuación de los predios Villa Karina y Las Azucenas para que en ellos se realizara la disposición final de los residuos sólidos de acuerdo con la licencia ambiental otorgada, de manera que, si no es posible la reapertura del relleno, dichos gastos llevarían a la liquidación de la empresa.

Los actos administrativos proferidos por la corporación (licencia ambiental y sus modificaciones), así como también las medidas preventivas de suspensión de actividades son legales, no han sido demandados ni han sido objeto de suspensión provisional en sede judicial.

Con base en los anteriores hechos la parte demandante hizo el siguiente razonamiento de responsabilidad:

El hecho generador del daño es la ejecución de las Resoluciones nos. 518 del 21 de marzo de 2014 y 1082 del 21 de mayo de 2014 proferidas por el jefe de la oficina de procesos sancionatorios ambientales y disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, mediante las cuales se impusieron medidas preventivas de suspensión de actividades.

El daño comprende los sobrecostos en los que la empresa incurrió debido a esa suspensión, los ingresos no percibidos y la pérdida del valor comercial del patrimonio de la empresa.

Se trata de un daño antijuridico producido por actos administrativos legales que causaron un desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas, esto es, un daño especial.

Los actos administrativos son legales, porque fueron expedidos por funcionario competente, no desconocieron ni vulneraron los derechos de contradicción o defensa, no fueron expedidos en forma irregular, ni contienen falsa motivación o desviación de poder, ambos se fundamentan en las normas aplicables; además, dado que su fundamento es el principio de precaución, el acto no puede ser demandado por carecer de sustento científico.

El beneficiario de la licencia ambiental contaba con la garantía de que las obligaciones impuestas en la licencia ambiental serían suficientes para prevenir, mitigar, compensar o corregir los daños ambientales que causara la actividad, de modo que, si aún con el cumplimiento de los términos de la licencia, se presenta un daño, las consecuencias que este origine en el medio ambiente no son de responsabilidad del beneficiario de la licencia.

En ese mismo orden de ideas, las consecuencias nocivas que se causen para el beneficiario de la licencia ambiental con la orden de suspensión de la actividad tampoco pueden ser tomadas como una carga pública válida, puesto que, mientras los demás beneficiarios de una licencia ambiental solo deben

cumplir con las cargas impuestas en esta, la sociedad demandante debe soportar la suspensión, lo cual resulta desproporcionado.

Aunque las medidas preventivas de suspensión de actividades son legales, sus consecuencias son nocivas para la sociedad demandante y desbordan el principio de igualdad frente a las cargas públicas, pues, si la actividad ya estaba autorizada con la licencia, los hechos nuevos ponen en desigualdad al demandante respecto a cualquier otro beneficiario de la licencia, en tanto ellos podrán seguir desarrollando de la actividad siempre y cuando cumplan con sus obligaciones a cargo; por el contrario, la demandante, por causas externas, no puede hacerlo y debe incurrir en gastos adicionales.

Posición de la demandada

La Corporación Autónoma Regional del Quindío (fls. 96 a 121 cdno. 1) se opuso a las pretensiones de la demanda debido a que lo que principalmente llevó a la imposición de medidas preventivas fueron los reiterativos incumplimientos de la licencia ambiental por parte de la demandante que llevaron incluso al inicio de procesos sancionatorios ambientales en su contra que se encuentran en curso, por lo tanto, la causa del daño deviene de la conducta de la propia víctima; no tiene sentido que quien busca la indemnización fue quien generó la restricción, pues, los actos administrativos son una reacción a los impactos ambientales provenientes de la actividad del particular.

Fueron sistemáticos los requerimientos de información o realización de actividades sin que se produjera una respuesta oportuna por parte de la actora, lo que fue determinante para la formulación de cargos en su contra; no podía realizarse una adecuada labor de control ambiental si no se facilitaba la información pertinente de su parte, por ejemplo, hubo incumplimiento en la presentación de la información de hidrología y monitoreo de los pozos de hidrología; de otro lado, el mal manejo de los lixiviados no obedece al cumplimiento de la licencia como lo plantea la actora, sino, por el contrario, a los evidentes incumplimientos en el manejo de la licencia; también había problemas en la calidad del aire.

La corporación dio respuesta a los resultados de contramuestras realizadas por la empresa, pero, estos no cumplieron con el método analítico empleado, no permitieron cuantificar la concentración exacta de la muestra, no hubo verificación de la cadena de custodia y la fecha de realización de los análisis indica que se realizó un mes después de la toma, por esas razones la corporación no validó esas muestras.

Desde el momento en que el particular decidió obtener la licencia ambiental para el ejercicio de la actividad tenía pleno conocimiento de las condiciones en las que podía ejercer la misma, por ende, un incumplimiento generaba la reacción estatal para la protección del interés general, de manera que no hay desequilibrio en las cargas públicas; además, la actividad de disposición de residuos sólidos tiene un gran riesgo ambiental, por lo que un mal manejo de ellos puede tener consecuencias sociales muy nocivas, en ese sentido, la responsabilidad de quien se beneficia de aquella es mayor y, por lo tanto, la labor de control y seguimiento debe ser más exhaustiva.

En consecuencia, propuso las siguientes excepciones: i) "inexistencia de daño y cumplimiento de funciones legales", por no existir daño antijurídico atribuible a ella, quien ha cumplido sus funciones constitucionales y legales de control y seguimiento a una licencia ambiental otorgada en virtud de las cuales encontró incumplimiento de la misma y, por tanto, aplicó las medidas cautelares procedentes para la prevención de impactos ambientales mayores y la protección de recursos naturales como expresión del interés general; ii) "inexistencia de violación del principio de igualdad y del equilibrio de las cargas públicas", porque se aplicaron correctivos necesarios derivados de una licencia ambiental que no fue cumplida por su beneficiario, de manera que nadie puede ser beneficiario de su propio dolo.

Audiencia inicial

El magistrado ponente de la primera instancia tuvo por saneado el proceso y, dado que no se presentaron excepciones previas ni encontró ninguna que

pudiera decidirse de oficio, fijó el litigio¹; luego se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y se fijó fecha de audiencia para su práctica (fls. 154 a 159 cdno. 1), la cual trascurrió en condiciones normales, y se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto si a bien lo tenía (fls. 175 a 176 y 180 a 181 cdno. 1).

Los alegatos de conclusión

La Corporación Autónoma Regional del Quindío (fls. 198 a 213 cdno. 1) adujo que los testigos de la parte actora resultan ser sospechosos por su vínculo laboral con la empresa y el dictamen pericial practicado para acreditar los daños alegados con la demanda presenta una serie de inconsistencias que lo invalidan; por otra parte, se acreditó que la empresa demandante agotó la capacidad volumétrica del relleno sanitario lo cual impedía continuar con su explotación; las medidas cautelares emitidas por la corporación fueron el resultado de los siguientes incumplimientos por parte dela empresa: i) mezcla de lixiviados con las fuentes hídricas cercanas, ii) ausencia de medición de metano, iii) irregularidades en la combustión de gases, iv) existencia de amenazas geológicas por la ubicación de una falla geológica cercana al relleno,

v) filtración de aguas contaminadas hacia el acuífero regional y vi) incumplimiento de los estudios exigidos para el levantamiento de las medidas cautelares.

De otro lado, hubo una indebida escogencia de la acción pues debieron demandarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos a través de los cuales se decretaron las medidas de suspensión, motivo por el cual debe dictarse un fallo inhibitorio y, de manera subsidiaria, denegarse las pretensiones de la demanda por inexistencia del daño planteada en la contestación.

1 Lo hizo en los siguientes términos: "¿Es la Corporación Autónoma Regional del Quindío administrativa y patrimonialmente responsable por el presunto daño antijurídico que demanda la Empresa Multipropósito de Calarcá ESP haber sufrido como consecuencia de la imposición de cargas ajenas a la licencia ambiental otorgada, e impedir con ellas la realización pacífica y libre de la actividad licencia de almacenamiento y disposición final de residuos sólidos?" (fl. 157 cdno. 1).

La parte actora (fls. 214 a 243 cdno. 1) insistió sobre la legalidad de las resoluciones a través de las cuales se decretaron las medidas de suspensión; por otro lado, argumentó lo siguiente: i) contrario a lo alegado por la demandada, se acreditó que el relleno todavía presenta capacidad volumétrica;

ii) se cumplió con lo dispuesto en la licencia ambiental sobre el plan de manejo de los lixiviados; iii) los informes técnicos aportados por la demandada no cuentan con soportes por lo que no pueden ser valorados; iv) las decisiones se tomaron con un informe de laboratorio no válido; v) respecto de los testigos de la parte demandada, ninguno de ellos ofrece credibilidad; vi) no se logró acreditar los incumplimientos alegados por la corporación; vii) la imposición del estudio de vulnerabilidad del acuífero y de amenaza por riesgo sísmico es imposible porque se necesita importar instrumentos que no puede cubrir la empresa y la autoridad tenía el deber de colaborar y no lo hizo, la decisión de la autoridad se basó en el principio de precaución por falta de certeza científica, y ahora le exigen la comprobación de esa certeza a la empresa, de manera que se le impuso una carga imposible de cumplir.

El Ministerio Público (fls. 182 a 197 cdno. 1) considera que se deben denegar las pretensiones de la demanda por existir culpa de la víctima como causal exonerativa de responsabilidad porque la demandante tenía la obligación de hacer el estudio de impacto ambiental e incluir el componente morfológico del suelo; al aparecer, nuevos estudios con mayor detalle que evidenciaban fallas geológicas, es aquella quien debe responder por cualquier daño causado; en cuanto a la elección del predio, la corporación solo puede brindar asesoría pero no obliga a la compra del mismo; la falta de análisis en la profundidad del suelo donde iba a desarrollar la actividad provocó que posteriormente apareciera un nuevo estudio asumido por la autoridad ambiental como insumo para adoptar la medida preventiva; es aplicable el mismo análisis respecto de la recarga del acuífero, pues, en el estudio de impacto ambiental debió establecerse; la corporación tuvo una información incompleta.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión, en sentencia del 23 de marzo de 2017 (fls. 245 a 271 cdno. ppal.) denegó las pretensiones

de la demanda para lo cual, en primer lugar, explicó que no se podía analizar la validez de las medidas impartidas por la corporación, esto es, si se basaron en pruebas legalmente obtenidas², como lo pretende la actora, pues, esos argumentos van dirigidos a atacar la validez de las decisiones, lo cual no es el objeto de la litis, el análisis se centró en el desequilibrio de las cargas públicas por los riesgos ambientales debido a la posible contaminación del acuífero y las fallas geológicas.

La hipótesis planteada en la demanda es el supuesto desequilibrio por la imposición de realizar un estudio sismológico y de cuidado de las aguas subterráneas, las cuales son de imposible cumplimiento, aunado al hecho de que la corporación la asesoró en la compra del lote y por ello es responsable de los nuevos hallazgos que dieron lugar a la suspensión de las actividades en el relleno sanitario.

En cuanto a la elección del predio, si bien la corporación prestó una asesoría, ello no exime de responsabilidad a la empresa prestadora del servicio, quien estaba en la obligación de estudiar lo necesario para la prestación del servicio.

La imposición de elaboración de estudios de riesgo de contaminación de aguas geológicas y amenaza por remoción de masas y fenómenos sísmicos no constituye una carga excesiva para la entidad demandada, dado que el riesgo ambiental debe ser asumido por la empresa demandante que utiliza y se beneficia desde el punto de vista económico con la explotación de la actividad, de manera que está encargada de mitigar ese riesgo en aras de proteger el medio ambiente de conformidad con lo previsto en el numeral 6 el artículo 1 de la Ley 99 de 1993; en ese contexto, el demandante no probó el desequilibrio planteado.

El recurso de apelación

La parte actora (fls. 274 a 305 cdno. ppal.) adujo que la tesis del tribunal de

2 Los argumentos en torno a las pruebas sobre el manejo de los lixiviados, capacidad de uno de los vasos del relleno, manejo de emisión de gases y valoración de las pruebas allegadas por la entidad demandante al proceso administrativo sancionatorio hacen parte del estudio de la legalidad del acto que escapan el objeto de la acción.

primera instancia contraría la licencia ambiental porque, al sostener que cuando el demandante solicitó la licencia no realizó los estudios correspondientes y que por ello las medidas se dieron por su propia culpa por realizar la actividad bajo su propio riesgo, le impone al administrado la obligación de conocer un hecho que no fue evidenciado sino once (11) años después del otorgamiento de la licencia y sobre lo cual no hay certeza científica sobre los daños ambientales que pueda ocasionar, con lo cual omitió el hecho de que la actividad se encontraba licenciada, esto es, desconoció los derechos que tenía la sociedad derivados de la licencia ambiental; además, presentó los siguientes argumentos:

El a quo no se pronunció respecto del daño alegado y el nexo de causalidad, pues, estudió el riesgo ambiental como si ese fuera el daño y no el alegado consistente en las consecuencias económicas desfavorables que implica la prohibición de realización de una actividad que cuenta con licencia ambiental.

Insistió en que las medidas fueron legales, pero, le ocasionaron un daño antijurídico por contar con una licencia que la facultó para realizar la actividad, como ocurrió entre el año 2003 y el año 2014, por lo cual la suspensión de dichas actividades ocasionó un daño económico puesto que con la medida no puede seguir obteniendo la utilidad.

Se demostró que la medida no se adoptó por incumplimientos a la licencia, porque esos actos no cuentan con "soporte fáctico" (fl. 276 cdno. ppal.), pero, como esos actos se fundamentan en el principio de precaución, ello los legitima y soporta su legalidad.

El daño especial se genera desde dos ópticas distintas: una frente a las demás personas que cuentan con licencia ambiental y pueden desarrollar la actividad licenciada sin que la autoridad ambiental impida su ejercicio y, la otra, en cuanto a la autoridad ambiental que expide los actos administrativos causantes del daño, pues, mientras que la administración hace uso del principio de precaución para tomar una decisión sin certeza científica, le exige al titular de la licencia la certeza científica para el levantamiento de la medida (estudio de vulnerabilidad del acuífero y el estudio de riesgo sísmico), cuando no fue

objeto de la litis determinar si contaba o no con los requisitos para hacer uso del principio de precaución, pues, ambas partes están de acuerdo en que sí, de manera que no se debía desvirtuar la existencia de la zona de recarga del acuífero o de la falla geológica en el relleno sanitario.

Contrario a lo considerado por el a quo, la empresa sí realizó estudios para la obtención de la licencia y estos fueron aprobados por la corporación al punto que otorgó la licencia, de modo que no hubo negligencia en su actuación, tanto que la licencia se ejecutó libre y pacíficamente durante más de once (11) años.

Las medidas de suspensión se impusieron con base en una información obtenida por la autoridad ambiental con posterioridad al otorgamiento de la licencia ambiental (un estudio de INGEOMINAS que comenzó en el año 2010 y una tesis académica del año 2007), por tal motivo esa información no podía ser incluida en los estudios previos al licenciamiento; el hecho generador es el uso que le dio la corporación a ese conocimiento en el año 2014 con los actos que impusieron las medidas provisionales.

No se pretende obtener el levantamiento de las medidas ante el riesgo ambiental, se reclama obtener reparación de los perjuicios sufridos con el daño causado.

La empresa no debe soportar el daño económico provocado por los actos administrativos porque contaba con la licencia ambiental, porque cuando se obtuvo no se contaba con la información de que el relleno estaba en zona de falla geológica y de recarga del acuífero regional, porque esa información no es de carácter oficial y la sociedad no ha incumplido ningún mandato legal o constitucional.

La demandante no ha incumplido con la licencia, pues, la medida se adoptó en virtud del principio de precaución y, por lo tanto, si bien el particular no puede continuar ejerciendo la actividad, no está obligado a soportar los daños que genera dicha medida.

La autoridad ambiental de sustrajo de la obligación de realizar actividades

tendientes al levantamiento de la medida y endilgó toda la responsabilidad al particular.

No hay capacidad para realizar los estudios requeridos por la autoridad, por consiguiente, las causas que originaron la medida no pueden desaparecer.

Por último, si el tribunal consideró que la demandante no cumplió con sus obligaciones derivadas de la licencia ambiental, la corporación debió proceder a revocar directamente la licencia y no permitir que continuase con sus efectos con medida preventiva de suspensión.

Las alegaciones de conclusión en segunda instancia

La parte actora se ratificó en todos los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación y solicitó que se revoqué la sentencia de primera instancia y se acceda a sus pretensiones (fl. 358 cdno. ppal.).

La entidad demandada guardó silencio.

Por su parte, el Ministerio Público (fls. 359 a 368 cdno. ppal.) solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia por encontrar que con las pruebas practicadas no es posible establecer la causación de un daño especial ocasionado por la entidad demandada a la demandante con ocasión de los procesos sancionatorios ambientales iniciados, como tampoco con la suspensión provisional de la explotación de la actividad licenciada.

Se acreditó que sobre el relleno sanitario había riesgos de contaminación de las aguas, así como también, amenaza por remoción de masas de fenómenos sísmicos, por estar ubicado en el punto cero de la falla geológica, lo cual ponía en riesgo al acuífero regional, no solo por la contaminación de aguas que surten a la región sino también por la posibilidad de ocurrencia de los deslizamientos que afecten la estabilidad de las basuras allí depositadas, con graves consecuencias para el equilibrio ambiental, riesgo que debía ser atendido como lo hizo la autoridad ambiental.

En ese contexto, el adelantamiento del proceso sancionatorio y de las respectivas suspensiones provisionales no constituye una carga excesiva para la demandante, toda vez que surgieron como consecuencia de hechos irregulares acontecidos durante el trámite de la explotación, los cuales no daban lugar a la revocatoria de la licencia, sino a la corrección de algunas fallas e irregularidades encontradas, las cuales, una vez corregidas daban lugar a su levantamiento; la única intención de esas medidas fue conjurar un riesgo ambiental, prevalida de los principios de prevención y precaución de desastres, figura jurídica más eficaz que la sugerida por la apelante de la revocatoria directa de los actos.

En materia ambiental, el riesgo debe asumirlo la entidad ejecutora del proyecto, esto es, quien se beneficia económicamente, de modo que, ante la necesidad de mitigar el riesgo, esta debe adoptar medidas para mitigarlo, por lo tanto, las medias adoptadas por la autoridad ambiental en este caso no rompieron la igualdad frente a las cargas públicas de la demandante.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

Presentada la demanda de manera oportuna³ corresponde a la Sala determinar si en este asunto la  Corporación Autónoma Regional del Quindío  es

3 Dado que las decisiones provocadoras del daño antijurídico alegado fueron la Resolución no. 518 del 21 de marzo de 2014 y la Resolución no. 1082 del 21 de mayo de 2014 expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío y la demanda se presentó el 29 de febrero de 2016, se impone concluir que lo fue antes del vencimiento de los dos (2) años de caducidad para impetrar el medio de control de reparación directa de que trata el artículo 164 del CPACA. La solicitud de audiencia de conciliación extrajudicial se presentó el 19 de noviembre de 2015, la cual fue declarada fallida según constancia expedida el 11 de febrero de 2016 (fl. 79 cdno. 1).

patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a la sociedad demandante por el supuesto desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas que generó la imposición de las medidas preventivas de suspensión de las actividades en el relleno sanitario del municipio de Calarcá (Quindío).

La Sala confirmará la sentencia apelada, debido a que no se acreditó el desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas alegado por la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP en este caso concreto, pues, se acreditó que dichas medidas se impusieron porque la empresa incumplió los términos de la licencia ambiental, así como también debido a que se encontró la posibilidad de un riesgo ambiental que, con base en el principio de precaución, debía suspenderse la actividad y por lo tanto, sus consecuencias ser asumidas por la empresa.

Para el efecto, la Sala precisa que la demandante insistió, tanto en la demanda como en el recurso de apelación, que no cuestiona la legalidad de las decisiones⁴ ni ninguna falla del servicio en la toma de estas, pues, aunque en ciertos apartados de sus escritos expone algunos argumentos tendientes a demostrar reparos en aquellas, lo cierto es que considera que, de cara a los riesgos ambientales que podía producir la actividad que ejecutaba, con fundamento en el principio de precaución que no es posible desvirtuar, dichas decisiones "legales" le produjeron un daño antijurídico que le debe ser reparado, de manera que el análisis de las pruebas se centra exclusivamente en esa imputación.

Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado

La demandante sostiene que la orden de suspensión de actividades en el relleno sanitario Villa Karina del municipio de Calarcá (Quindío) le implicó una afectación económica y moral que no debe soportar por tratarse de un daño especial; por su parte, la entidad demandada aduce que ese daño se debe a su propia negligencia por haber incumplido la licencia ambiental y los

4 Las medidas preventivas ambientales son actos definitivos y pueden ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia proferida el 17 de junio de 2022, proceso no. 17001233100020070038303, MP Nubia Margoth Peña Garzón).

requerimientos efectuados por la corporación para que siguiera operando, lo que conllevó a que se tomara esa decisión; el tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda por considerar que no hubo el alegado desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas debido a que se trató de la asunción de un riesgo por parte de la persona que ejercía una actividad de gran impacto ambiental y estaba encargada de mitigarlo; en el recurso de apelación, la parte actora insiste en que no debe soportar el daño causado con los actos administrativos, porque cuando obtuvo la licencia ambiental no se conocían los riesgos por los cuales se suspendió la actividad (ubicación del relleno en zona de falla geológica y recarga del acuífero regional) y la empresa no ha incumplido ningún mandato legal o constitucional.

Es relevante insistir en que en este caso no se ataca la legalidad de los actos administrativos sino el daño especial producido por la ejecución de estos.

En ese contexto, las pruebas válidamente recaudadas demuestran los siguientes hechos relevantes para la decisión del asunto de la referencia:

A través de la Resolución no. 130 del 28 de febrero de 2003, la Corporación Autónoma Regional del Quindío otorgó licencia ambiental a la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP por el término de duración del proyecto de construcción y operación del sistema de manejo y tratamiento de residuos sólidos del municipio de Calarcá (relleno sanitario), a desarrollarse en el predio Villa Karina ubicado en el casco urbano de dicho ente territorial (fls. 11 a 45 cdno. 1).

Por solicitud de la empresa beneficiaria de la licencia ambiental, la corporación modificó el contenido de esta en el sentido de ampliar el relleno sanitario al predio contiguo denominado Las Azucenas, decisión contenida en la Resolución no. 0305 del 17 de marzo de 2004 (fls. 137 a 141 cdno. 1).

Mediante la Resolución no. 518 del 21 de marzo de 2014, la Corporación Autónoma Regional del Quindío impuso a la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP una medida preventiva de suspensión de actividades de funcionamiento del relleno sanitario Villa Karina por encontrar, luego de una visita técnica

practicada en el lugar por parte de funcionarios de la corporación el 25 de febrero de 2014, que no contaba con disponibilidad de espacio y que generaba contaminación a corrientes hídricas y posiblemente a aguas subterráneas por inadecuado manejo de los lixiviados que se recirculaban y se mezclaban con las aguas lluvias, escurriendo sobre las canaletas hasta la quebrada El Crucero, afluente del río Quindío; el levantamiento de dicha medida se condicionó al cumplimiento de los siguientes requerimientos: i) prohibición de realizar el vertimiento de lixiviados sobre canaletas de aguas lluvias y sumideros que descarguen sobre fuentes hídricas, ii) presentar el plan de clausura de vaso activo y plan de pos clausura para el vaso almacenador activo lote Villa Karina en un plazo de quince (15) días y, iii) presentar de manera inmediata el plan de contingencia para el manejo de residuos debido a que la capacidad volumétrica del vaso lote Villa Karina había sido colmada (fls. 53 a 79 cdno. 1).

Por auto proferido el 7 de abril de 2014, la oficina asesora de procesos sancionatorios ambientales y procesos sancionatorios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío inició un proceso sancionatorio ambiental en contra de la empresa ahora demandante por presunta contaminación a corrientes hídricas por inadecuado manejo de los lixiviados y presunto incumplimiento a la licencia ambiental contenida en la Resolución no. 130 de 2003 por superar la capacidad de disposición final de residuos sólidos, lo cual era violatorio de los artículos 8, 34, 36 y 38 del Decreto Ley 2811 de 1974 y el

artículo 24 del Decreto 3930 de 2010 (fls. 84 a 96 cdno. 1).

El 8 de abril de 2014, la empresa radicó en la corporación un memorial a través del cual daba contestación a los requerimientos efectuados en el acto que ordenó la medida preventiva (fls. 105 a 115 cdno. 1) y, el 30 de mayo siguiente solicitó que se realizara la visita de verificación y seguimiento para que se constatara el cumplimiento de dichos requerimientos por parte de la empresa (fls. 148 a 149 cdno. 1).

Luego de varias verificaciones, visitas, tomas de muestras y estudios, por medio de la Resolución no. 1082 del 21 de mayo de 2014 la Corporación Autónoma Regional del Quindío impuso a la empresa ahora demandante la medida preventiva de suspensión de las actividades en el relleno sanitario del

municipio de Calarcá (Quindío) en los lotes Villa Karina y Las Azucenas, la cual se mantendría hasta tanto la empresa cumpliera con los siguientes requisitos: i) construcción del segundo pozo en el lote Las Azucenas y monitoreo de caracterización de línea de base agua subterránea de acuerdo con los parámetros establecidos en la licencia ambiental y en el Decreto 838 de 2005, desarrollado por un laboratorio acreditado por el IDEAM; ii) presentar los resultados de los monitoreos de sedimentos en las quebradas El Crucero, sin nombre y La Duquesa, para lo cual se debían instalar equipos de monitoreo de calidad del agua en dichas quebradas; iii) en un plazo de dos meses presentar un estudio de vulnerabilidad del acuífero a la contaminación por lixiviados, "el cual deberá ser evaluado por la entidad, para tomar medidas de fondo sobre la viabilidad de que continúe funcionando el relleno sanitario en la zona" (fl. 263 cdno. 2); iv) presentar en dos meses la propuesta metodológica y el cronograma de ejecución para evaluar el escenario de riesgo sísmico (fls. 237 a 265 cdno. 2).

Los motivos que llevaron a esa decisión fueron los siguientes: i) había antecedentes (años 2004, 2005, 2012 y 2013) de sanciones por deficiencia en el manejo técnico del relleno, requerimientos para no continuar con las obras de construcción, advertencia de presencia de alta población de moscas, descargue de lixiviados por perforaciones en la geomembrana de la piscina de lixiviados, presencia de gallinazos y el vaso presentaba deficiencias en la cobertura temporal; ii) existían denuncias de la comunidad acerca de la presencia de moscas y malos olores y contaminación por lixiviados en fuentes hídricas; iii) en un nuevo informe técnico realizado el 16 de mayo de 2014 se advirtieron presuntos incumplimientos a la licencia ambiental, tales como: a) no se cumplía con el número de pozos de monitoreo exigidos por la licencia, fueron cuatro y solo había uno, lo cual impedía dimensionar el impacto de la contaminación y cualquier actividad de control; b) se presentaba información incompleta de resultados de monitoreo de conductividad, temperatura, sólidos totales, sólidos disueltos, entre otros, y los reportes de la calidad del agua en el pozo uno no fueron presentados con la periodicidad exigida en la licencia, c) no se presentó el análisis de sedimentos que la licencia ambiental exigía, lo cual generaba incertidumbre acerca de los posibles vertimientos de lixiviados; d) en el lote Las Azucenas no se respetó la franja forestal protectora de la quebrada sin nombre

estipulada en la licencia ambiental; e) la distancia de la vía interna del relleno a la quebrada El Crucero no era la permitida en la licencia; f) presunta intervención en franjas protectoras de las quebradas; g) presunto incumplimiento en la metodología del monitoreo de emisiones atmosféricas, ruido y material particulado.

También hubo iv) presuntos eventos de contaminación que afectaron el recurso hídrico (las muestras tomadas y análisis de resultados se hicieron por el laboratorio de aguas de la corporación que está acreditado por el IDEAM); v) presuntos eventos de contaminación con lixiviados; vi) incremento ostensible del parámetro de conductividad en la quebrada El Crucero.

En la parte motiva del acto se explicó que, aunque por varias de esas causas ya había impuesto sanciones y medidas de prevención, tales conductas eran reiterativas lo que agravaba la amenaza y riesgo del medio ambiente.

Por otra parte, se presentaron hechos nuevos que ponían en riesgo el medio ambiente y que no fueron previstos al momento de otorgar la licencia, los cuales fueron: i) el Servicio Geológico Colombiano (antes INGEOMINAS) informó a la entidad acerca de estudios realizados desde el año 2010 y en el año 2014, entregó resultados en los que se establece que la zona en donde se encuentra el relleno sanitario es zona de recarga del acuífero, de modo que en caso de fuga de lixiviado e infiltración del suelo hay riesgo de contaminación del acuífero regional, y ii) de acuerdo con una tesis de maestría en geología de la Universidad de Ginebra (Suiza) en 2007, se determinó que en el lugar donde se encuentra el relleno sanitario existen unas fallas geológicas lo cual implica un alto riesgo sísmico y con ello rupturas en el suelo que puedan ocasionar rompimientos de la geomembrana que contiene los lixiviados y deslizamiento de las laderas circundantes al relleno que podría afectar las aguas superficiales y el acuífero regional.

Para la imposición de la medida se acudió al principio de precaución consagrado en el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 99 de 1993 para lo cual señaló lo siguiente:

"En este sentido la normativa permite que en virtud del principio de precaución se tomen medidas por parte de las autoridades ambientales que protejan el medio ambiente, sin que deba existir una completa certeza científica. Sin embargo, obsérvese que en el presente asunto existen elementos de juicio robustos que permiten identificar el riesgo en que se encuentra el medio ambiente por posible contaminación del acuífero regional" (fl. 254 cdno. 2).

Finalmente, se advirtió que la medida se tomó por "los presuntos acontecimientos de contaminación y presuntas afectaciones ambientales evidenciados en el relleno sanitario del municipio de Calarcá, lotes Villa Karina y Azucenas, además del riesgo de contaminación del acuífero regional" (fl. 256 cdno. 2) y de conformidad con lo previsto en la Ley 1333 de 2009.

En auto dictado el 28 de mayo de 2014, la oficina asesora de procesos sancionatorios ambientales y disciplinarios decidió no levantar la medida preventiva impuesta en la Resolución no. 518 del 21 de marzo de 2014, por cuanto la empresa no cumplió con los dos primeros requerimientos establecidos en dicho acto para tal fin (fls. 286 a 290 cdno. 2); luego de los documentos presentados por la empresa y la visita técnica realizada por la corporación, la aludida oficina, en auto dictado el 31 de julio de 2014 decidió no levantar las medidas preventivas impuestas a través de la mencionada resolución y la no. 1082 del 21 de mayo de 2014 por no haber desaparecido las causas que las originaron, por lo tanto, que estas se mantendrían hasta que se cumplieran las condiciones establecidas en dichos actos administrativos (fls. 376 a 385 cdno. 2); el 1 de septiembre de 2014 se levantó la medida preventiva impuesta por la Resolución no. 518 de 2014 por haberse cumplido los requisitos establecidos para ello, levantamiento que tenía como único fin que se efectuaran las actividades de cierre, clausura y postclausura del vaso Villa Karina, sin que se permitiera la disposición de nuevos residuos debido a que se encontraba colmado totalmente en su capacidad, teniendo en cuenta, además, que quedaba vigente la medida impuesta en la Resolución 1082 de 2014 (fls. 2261 a 2265 cdno. anexo 13A); en auto del 13 de noviembre de 2014 se decidió no levantar la medida preventiva impuesto en la Resolución 1082 de 2014 por considerar que no habían desaparecido las causas que la originaron (fls. 441 a 480 cdno. 2); lo mismo se decidió en autos proferidos el 24 de febrero de 2015 (fls. 2490 a 2495 cdno. anexo 14) y 31 de julio de 2015 (fls. 2511 a 2520 cdno. anexo 14).

La oficina asesora de procesos ambientales sancionatorios y procesos disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, a través de auto dictado el 15 de junio de 2016 formuló pliego de cargos en contra de la Empresa Multipropósito de Calarcá SA ESP por incumplimientos de la licencia ambiental otorgada mediante la Resolución no. 130 de 2003 (fls. 623 a 662 cdno. 3).

Los incumplimientos tuvieron que ver, a título enunciativo, con: el manejo de lixiviados, manejo de gases, operación del relleno, plan de manejo ambiental, plan de monitoreo del relleno, plan de cierre y uso final del relleno, ejecución del plan de cierre y post-clausura, contaminación a fuentes hídricas por el inadecuado majeo de lixiviados, monitoreo de calidad del aire, monitoreo de chimeneas e información sobre las fallas geológicas e hidrogeología del sector donde está ubicado el relleno. Además, se presentaron varias solicitudes de la comunidad por afectaciones ambientales y en la salubridad desde la ejecución del proyecto. En la parte motiva se consideró lo siguiente:

"[L]as labores de control y seguimiento a cargo de esta autoridad ambiental han sido diáfanas en evidenciar presuntos comportamientos no adecuados por parte del operador, es decir, actividades totalmente ajenas a la autorización que fuera emitida, lo que sin hesitación alguna conlleva a la formulación preliminar de reproche a través de este acto administrativo de cargos" (fl. 644 cdno. 3).

Se identificaron los siguientes impactos ambientales: i) en el recurso del suelo, impacto visual por alteración del paisaje debido al descapote de cobertura vegetal con movimientos de tierra, cambios en el área y tipo de cobertura del suelo por excavación con maquinaria pesada y movimientos de tierra, alteración de la escorrentía superficial y de la calidad de las aguas, y supresión de flora y modificación del hábitat de fauna; ii) en el recurso del agua, contaminación por sólidos en suspensión y vertimientos. No se conocen las resultas del proceso sancionatorio ambiental.

Por otra parte, la parte actora allegó con la demanda un dictamen pericial en el cual se analizaron los sobrecostos en los que la empresa incurrió y los ingresos no percibidos debido a la suspensión de las actividades, así como también la pérdida del valor comercial del patrimonio de la empresa que implicaría su liquidación una vez quede en firme el cierre del relleno sanitario,

todo ello desde la primera suspensión (marzo de 2014) hasta cuando se practicó el dictamen (octubre de 2015); el experticio lo rindió un abogado con maestría en administración⁵, cuyos diplomas fueron anexados (fls. 3444 y 3446 cdno. anexo 19).

Para el análisis de los sobrecostos se observaron las principales cuentas contables de la empresa a través del análisis de los estados financieros e información suministrada por la empresa, las cuales fueron anexadas al dictamen, y se tuvieron en cuenta los siguientes conceptos: contratación de terceros para la disposición final de residuos sólidos (otros rellenos), nómina de personal adicional, sobrecostos de operación y mantenimiento, suministro de combustible, tiquetes de peajes, alquiler de vehículo, compra de vehículo recolector (debido a que los otros rellenos sanitarios se encontraban a una mayor distancia).

En cuanto a los ingresos no percibidos, estos correspondieron a los derivados de los servicios que prestaron los terceros contratados para la disposición final de residuos solidos que Multipropósito SA ESP no pudo realizar debido a la suspensión y, por último, respecto de la liquidación de la sociedad, efectuó un análisis hipotético "en el evento de continuar la suspensión o quedar en firme" (fl. 3407 cdno. anexo 19), caso en el cual provocaría la pérdida del valor comercial de la empresa debido a que quedaría incursa en la causal de disolución obligatoria prevista en el Código de Comercio cuando ocurran pérdidas que reduzcan el patrimonio neto por debajo del 50% del capital en sociedades anónimas, por razón de las inversiones en las que incurrió para poner en funcionamiento el relleno Villa Karina, lo cual se contrasta con las utilidades de los períodos correspondientes.

La Sala encuentra que el dictamen pericial está debida y detalladamente explicado, fundamentado, cuenta con los soportes que le sirvieron de base para

5 En su hoja de vida se consignó el siguiente perfil: "Abogado, con opción en finanzas y Máster of Business Administration -MBA- de la Universidad de Los Andes, con experiencia específica en estructuración financiera, valoración financiera de activos intangibles, valoración financiera de firmas (sociedades), valoración jurídico-financiera de contingencias judiciales, consultoría financiera al área corporativa y de litigios de firmas de abogados, gerencia financiera de empresas, negociación de transacciones corporativas, negociación de proyecto de inversión, cátedra en finanzas y creación de empresas de la Universidad de los Andes (fl. 3435 cdno. anexo 19).

la experticia, tales como facturas, contratos, certificados de pagos, estados de cuentas bancarias, entre otros, además, el perito acreditó la calidad en la que actuó, todo lo cual permite que la prueba sea pertinente, útil y conducente.

Finalmente, en el proceso se practicaron los siguientes testimonios:

Los solicitados por la parte actora fueron:

José Luis Arias Cardona: bacteriólogo, fue subgerente operativo de Multipropósito SA, ahora es asesor del mayor accionista de la empresa. Manifestó que al relleno Villa Karina le faltaba un 20% para cumplir su cabalidad y que el vaso Las Azucenas no estaba en uso todavía; la compañía cumplió con la totalidad de los estudios, se hizo un buen manejo de lixiviados con piscinas y no ha habido contaminación de aguas subterráneas, se necesitaría de una lluvia extraordinaria para que se rebozaran las piscinas; no está de acuerdo con los resultados de los análisis de la CAR; explicó que el sistema de drenaje de las aguas lluvias del relleno se hace como se previó en la licencia, esto es, que hay unas zanjas perimetrales que van todas cubiertas con la geomembrana donde se conducen hacia el cuerpo de agua final, y los lixiviados que se producen en el fondo del vaso, se llevan a las piscinas y los gases metano y ácido sulfhídrico son quemados a través de las 63 chimeneas que posee el relleno y que fueron construidas desde su inicio (CD fl. 179 cdno. 1).

Jorge Arturo Sanabria Sánchez: ingeniero civil, representante legal y miembro de la junta directiva de Multipropósito SA, manifestó que el relleno Villa Karina todavía tiene capacidad de almacenamiento pues, la CAR se equivocó en el cálculo porque el levantamiento topográfico es quien determina la capacidad, no la sumatoria de toneladas como lo hizo la CAR; explicó cómo fue la construcción del relleno; aseguró que el manejo de los lixiviados es el que está contemplado en la licencia y, aunque reconoció la tesis doctoral de las fallas geológicas, dijo que no hay evidencia de la existencia del acuífero; Multipropósito SA ha cumplido con la licencia; los estudios requeridos por la corporación son excesivamente costosos e innecesarios, pues, no hay evidencia de un acuífero, solo se ven aguas de escorrentía. (CD fl. 179 cdno. 1).

Pablo Cubillos Aguirre: abogado, fue quien rindió el dictamen pericial aportado con la demanda y lo explicó en su declaración (CD fl. 179 cdno. 1).

Los solicitados por la entidad demandada fueron:

1. Patricia Rojas Sánchez: ingeniera sanitaria, funcionaria de la corporación desde el año 2000 en la subdirección de gestión ambiental del grupo de gestión integral de recursos hídricos quien, hizo un concepto técnico sobre la calidad del agua, tanto superficial como subterránea del relleno objeto del presente asunto, dijo que se monitoreó la quebrada Crucero que es la que colinda con el relleno, en la cual se encontró incremento de cloruros (sustancias contaminantes) y de la conductividad (salinidad del agua) y demanda química de oxígeno de cubo; el resultado fue un problema de contaminación debido al mal manejo de los lixiviados (líquido que produce la descomposición de la materia orgánica); se recomendó instalar un equipo de monitoreo permanente; no se pudo hacer el análisis de sedimentos porque la empresa no presentó el reporte, lo cual era un requisito de la licencia, los sedimentos permiten retener los contaminantes; es importante tener en cuenta que la licencia ambiental prohíbe cualquier tipo de vertimiento de lixiviados a las fuentes hídricas; en el momento de la toma de la muestra no estaba lloviendo, había llovido los días anteriores (CD fl. 179 cdno. 1).
2. Héctor Fabián Triviño Arbeláez: ingeniero químico, trabaja en la corporación desde el año 2004 en el laboratorio de aguas, toma las muestras físico químicas de los usuarios en los vertimientos de fuentes hídricas del departamento; fue quien tomó la muestra el 25 de febrero y dio los resultados; explicó en forma general como se realiza la toma de muestras, la cadena de custodia que se debe respetar y que él solamente presenta los resultados pero no es quien los analiza; dijo que el laboratorio de aguas de la corporación está certificado por el IDEAM (CD fl. 179 cdno. 1).
3. María Fernanda López Sierra: ingeniera industrial, magíster en desarrollo sostenible y medio ambiente y labora en la corporación en la oficina de control y seguimiento ambiental en el tema de emisiones atmosféricas; manifestó que se hizo una revisión en el año 2014 al relleno y que se evidenciaron

incumplimientos de la licencia consistentes en la frecuencia de presentar los informes de los monitoreos de gases, específicamente en la medición de gas metano no se presentó ni un solo estudio desde el año 2003 a 2014 el cual debía ser anual, además, los laboratorios no eran acreditados por el IDEAM; cada mes debían hacerse unos estudios en las chimeneas (metano, ácido sulfúrico y porcentaje de explosividad) y no fue así; tampoco se hicieron las mediciones de ruido con la periodicidad requerida; ningún estudio de la calidad de aire (presencia de metano); en algunos casos se presentaron porcentajes superiores a los límites permitidos para los contaminantes monitoreados (CD fl. 179 cdno. 1).

4. James Cataño Herrera: abogado, trabaja en la corporación como jefe asesor de procesos sancionatorios, refirió que la medida cautelar se encuentra vigente porque la empresa no ha cumplido con los requerimientos efectuados por la entidad (CD fl. 179 cdno. 1).
5. Adriana Lucía Duque Velasco: geóloga, labora en la subdirección de regulación y seguimiento ambiental de la corporación desde 1994, ha hecho parte del equipo técnico que hace control y seguimiento a la licencia ambiental desde 2014; dijo que evidenciaron eventos de contaminación del acuífero regional para lo cual tuvieron en cuenta datos suministrados por Multipropósito SA; se vio un afloramiento hacia la parte del vaso más inferior, lo cual significa que presentaba problemas de deslizamientos lentos; en relación con la tesis académica que advirtió sobre la presencia de una falla geológica en la zona donde está ubicado el relleno, explicó las razones por las cuales se tuvo en cuenta como una de las causas para imponer la medida de suspensión; en cuanto a los estudios requeridos para el levantamiento de la medida, dijo que la empresa presentaba información sobre amenaza sísmica y vulnerabilidad del acuífero en muchos informes, pero, que era información desarticulada y errónea, y que esa exigencia se hizo porque la licencia le pertenece a Multipropósito SA. Por último, frente a la pregunta de a cuál otra empresa se le había solicitado estudios similares en el departamento del Quindío contestó lo siguiente:

"En este momento pues no hay otro proyecto con condiciones tan particulares como un relleno que se maneja alta potencial contaminante

y con estos rasgos naturales de zona de recarga y zonas de falla como para exigirle, sin embargo, le hago la aclaración que si existiera otro proyecto con las mismas implicaciones ubicados en esta zona, donde tenga condiciones similares, la corporación tendría que hacerle las mismas    exigencias"    (CD    fl.    179    cdno.    1).

De conformidad con los anteriores elementos de prueba, la Sala encuentra acreditado el daño, sin embargo, este no es antijurídico ni mucho menos imputable a la entidad demandada, en tanto no se probó un desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas en los términos alegados por la sociedad actora.

En efecto, con el dictamen pericial se probó el daño alegado, esto es, los sobrecostos en los que la empresa incurrió debido a la suspensión de actividades consistentes en la contratación de otros rellenos para la disposición final de residuos sólidos, nóminas adicionales, operación de mantenimiento extra debido al combustible, peajes, alquiler y compra de vehículos debido a que los otros rellenos estaban más lejos; también el daño comprende los ingresos que dejó de percibir la empresa por los servicios que prestaron los terceros contratados para la disposición final de residuos sólidos que Multipropósito SA ESP no pudo realizar debido a la suspensión.

En cuanto al daño consistente en la supuesta pérdida del valor comercial del patrimonio de la empresa, se trata de un daño eventual por tratarse de un caso hipotético, por lo tanto, no existe certeza del mismo.

Ahora bien, el daño acreditado no es antijurídico ni imputable a la Corporación Autónoma Regional del Quindío debido a que no hay evidencia del alegado desequilibrio de las cargas públicas en este caso, por las siguientes razones:

En primer lugar, es importante advertir que los motivos que llevaron a la suspensión de las actividades no se centraron exclusivamente en los hechos nuevos consistentes en la posible existencia de una falla geológica y de un acuífero regional en la zona donde está instalado el relleno sanitario, sino también y no menos relevante, en los constantes incumplimientos de la licencia ambiental por parte de la empresa y en las evidencias ciertas de contaminación encontradas por la corporación.

Al respecto, la Resolución no. 518 tuvo como fundamento la contaminación que se generaba a corrientes hídricas por el inadecuado manejo de los lixiviados, así como también por el hecho de que el vaso Villa Karina ya estaba lleno y no tenía disponibilidad para recibir más desechos; por su parte, la Resolución no. 1081 tuvo en cuenta los antecedentes en la deficiencia del manejo técnico del relleno desde el año 2004, las denuncias de la comunidad, un nuevo informe técnico que advirtió los presuntos incumplimientos de la licencia ambiental y los eventos de contaminación que afectaron el recurso hídrico por los lixiviados (incremento ostensible del parámetro de conductividad en la quebrada El Crucero); además, los profesionales que tomaron las muestras rindieron testimonio y dieron cuenta de esos hallazgos.

El artículo 50 de la Ley 99 de 1993 dispone que la licencia ambiental está sujeta al cumplimiento por parte del beneficiario de "los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada"; asimismo, el artículo 36 de la Ley 1333 de 2009 (que subrogó el artículo 85 de la Ley 99) prevé que las Corporaciones Autónomas Regionales pueden imponer la medida preventiva de "suspensión del proyecto, obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje y los ecosistemas o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental; o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos".

De conformidad con ello, es claro que la empresa debía cumplir con los requisitos establecidos en la licencia, lo cual no ocurrió, y aunque no se conoce el resultado del proceso sancionatorio ambiental, se sabe que uno de los motivos de la suspensión de la actividad fue precisamente incumplimientos de la licencia, así lo mismo que la evidencia encontrada que ponía en peligro el medio ambiente, los recursos naturales y los ecosistemas, razones por las cuales la conducta de la empresa demandante repercutió directamente en el daño sufrido por ella, pues, por infringir los términos de la licencia, la demandante incurrió en una conducta que lo hace responsable de las consecuencias adversas que de ahí se derivan, como la medida impuesta.

En segundo término, aunque otra de las razones de la suspensión de las actividades fueron hechos nuevos, ello es una carga que debe asumir la empresa por ser la beneficiaria de la licencia, pues, el Decreto 2820 de 2010, el cual reglamentaba el título relacionado con las licencias ambientales de la Ley 99 de 1993, vigente en el momento de ocurrencia de los hechos, preveía en el artículo 39 que las actividades sujetas a licencia ambiental "serán objeto de control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales, con el propósito de: (...) 8. Imponer medidas ambientales adicionales para prevenir, mitigar o corregir impactos ambientales no previstos en los estudios ambientales del proyecto" (se resalta), de esta manera, es una carga prevista en la ley.

Además, en relación con esos hechos sobrevinientes se dio aplicación al principio de precaución, el cual es un instrumento constitucional y legal que permite materializar la prevalencia del ambiente sobre otros derechos o garantías como la libertad de empresa o la propiedad del subsuelo a cargo del Estado, por cuanto el ambiente está directamente asociado o vinculado con la salud y la vida humanas, de allí que en casos de duda se deba preferir la protección al ambiente sobre cualquier actividad económica o industrial.

En ese orden de ideas, cuando la CAR suspendió las actividades de la demandante, aplicó adecuadamente dicho principio, ante la falta de certeza absoluta sobre los efectos perjudiciales de aquellas⁶; por lo tanto, la demandante tenía la carga de soportar las consecuencias de dicha medida preventiva, especialmente si estaba al tanto de los riesgos inherentes a su actividad y debía ser consciente de la posibilidad de intervención estatal, motivo por el cual no se configura un daño antijurídico.

6 Se precisa que para aplicar el principio de precaución se debe identificar y evidenciar con un principio de prueba la posibilidad de que existan peligros de daños graves e irreversibles asociados a la actividad, esto es, como una hipótesis que tiene algún sustento científico mas no prueba científica total y concluyente. En esa dirección, la Corte Constitucional ha precisado que el principio de precaución tiene una relación estrecha con el apotegma "in dubio pro ambiente", esto es, que ante la duda sobre los posibles o eventuales daños que pueda causar una actividad al ambiente se debe preferir la protección de este, asimismo, ha establecido que la "precaución no solo atiende en su ejercicio a las consecuencias de los actos, sino que principalmente exige una postura activa de anticipación, con un objetivo de previsión de la futura situación medioambiental a efectos de optimizar el entorno de la vida natural" (Corte Constitucional, sentencia C-595 de 2010, MP Jorge Iván Palacio Palacio).

Aunque en el recurso de apelación se refiere a que el daño especial se genera desde dos ópticas distintas, esto es, una frente a las demás personas que cuentan con licencia ambiental sin que la autoridad impida su ejercicio y, otra respecto de la autoridad ambiental, esta última no puede ser analizada desde el régimen jurídico de responsabilidad objetiva, como lo pretende la actora, porque desconoce por completo su fundamento, en dicho régimen la desproporción de las cargas siempre se analiza entre los administrados y nunca en relación con la administración porque es esta quien impone dichas cargas.

En todo caso, el argumento de que el requerimiento de los estudios de vulnerabilidad del acuífero y de riesgo sísmico para levantar la suspensión fue una carga exagerada o desproporcional corresponde a un cuestionamiento de la decisión, lo cual no es objeto de la litis, tal como se advirtió en el anuncio del presente fallo.

Ahora bien, la Sala no desconoce que la empresa Multipropósito SA presentó varios oficios y estudios, así como tampoco que realizó esfuerzos para dar cumplimiento con los requerimientos de la corporación, sin embargo, estos no fueron suficientes ni adecuados para que se levantara la suspensión de cara al riesgo ambiental encontrado, tal como lo explicó la geóloga Adriana Lucía Duque Velasco.

No se probó que otras empresas estuvieran en su misma situación y que no se les hubieran impuesto las mismas medidas de suspensión, para considerar que hay un desequilibrio de la igualdad frente a las cargas pública, incluso la aludida testigo manifestó que si ello fuera así se le debían imponer las mismas medidas; los testigos solicitados por la parte actora expusieron argumentos tendientes a controvertir las decisiones, pero, nada relevante respecto del objeto del presente litigio.

En ese orden de ideas, es claro que las consecuencias de la suspensión de la actividad son cargas que debe soportar la empresa demandante, de un lado porque la causó su propia actuación por haber incumplido los términos de la licencia ambiental y, del otro, como consecuencia de unos estudios nuevos que revelaron un posible riesgo grave de afectación del medio ambiente cuya

protección debe prevalecer sobre la ejecución de su actividad con fundamento en el principio de precaución, de manera que la Corporación Autónoma Regional del Quindío no está llamada a responder por los perjuicios alegados.

Conclusión

La Sala confirmará la decisión apelada que denegó las súplicas de la demanda, debido a que no se probó la antijuridicidad del daño en este caso por no haberse acreditado un desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas susceptible de reparación.

Condena en costas

La condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, porque la parte demandante fue vencida en el proceso, para lo cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, con inclusión de las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN

B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Confírmase la sentencia proferida el 23 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Primera de Decisión.

2°) Condénase a la parte demandante a pagar a la entidad demandada las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia en favor de la entidad demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia.

3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado

Aclara voto

La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.