CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022)

Expediente: 63001 23 33 000 2017 00030 01

Demandante: Alirio Cortés Londoño

Demandado: Municipio de Calarcá, Corporación Autónoma Regional del Quindío, Departamento del Quíndio, Empresa Multipropósito de Calarcá, Empresas Públicas de Calarcá S.A. E.S.P. e INVIAS.

Tesis: No es procedente atribuir responsabilidad a una empresa de servicios públicos por la vulneración de los derechos colectivos al no haber efectuado la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y manejo de aguas lluvias y por ende ordenar la apropiación de recursos para la ejecución de las obras de mitigación, si dentro del plenario se acreditó que el deslizamiento que afectó la vía objeto de controversia, se produjo por virtud de una falla geológica y las torrenciales lluvias.

Un municipio se encuentra obligado a contratar y ejecutar las obras que permitan la estabilización de un talud que se encuentra en el área de su jurisdicción, si éste se localiza en un inmueble de propiedad de un privado y se ha derrumbado en la vía que es administrada por el Departamento.

Las medidas adoptadas por Municipio de Calarcá no fueron suficientes para superar la emergencia ocurrida por el deslizamiento sucedido en el año 2016, en el predio Las Azucenas.

El Tribunal, para superar la emergencia ocurrida por el deslizamiento acontecido en el año 2016, no le ordenó al Municipio de Calarcá realizar inversiones de recursos públicos en bienes inmuebles privados.

No hay carencia actual de objeto por hecho superado por la suscripción del Contrato de Obra Número 004 de 2019, por parte del Departamento del Quindío, cuyo objeto es la realización de “obras de estabilización y conformación de la banca vía cruce Calarcá

Chaguala – La nubia Código 40QN11 CALARCÁ, QUINDIO”¹.

¹ Visible a folios 1013 a 1016 del Cuaderno del Tribunal

No se cumplen los requisitos para expedir un fallo extra petita en una acción popular de la referencia, respecto al deslizamiento ocurrido en el año 2020, en el predio Las Azucenas.

SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P. (en adelante Empresa Multipropósito de Calarcá) y del Municipio de Calarcá – Quindío, en contra de la sentencia del 6 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío.

SÍNTESIS DEL CASO

El ciudadano Alirio Cortés Londoño, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda solicitando el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura que garantice la seguridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitantes, al considerar que éstos han sido vulnerados con ocasión de los derrumbes y taponamientos que se presentan en la vía Calarcá – Chaguala, particularmente en un sitio denominado como Las Azucenas, que hace parte del corredor turístico ubicado entre Calarcá y Salento y que afecta a los habitantes que viven en las veredas Buenos Aires Bajo, El Crucero 1 y 2 y Palo Grande y Chaguala.²

Como consecuencia de lo anterior, solicitó:

“Pretenciones (Sic)

Que dicho despacho judicial le ordene a la Alcaldesa Municipal de Calarcá Quindío Dra Jenny Alejandra Trujillo realizar los estudios y destinar el presupuesto

² Folios 1 a 5 del Cuaderno nro. 1 del expediente.

oficial para que realicen los estudios tecnicos (Sic) y las obras que se requieran en dicho lugar”³

Como sustento fáctico de las pretensiones, adujo lo siguiente:

Manifestó que la vía Calarcá – Chaguala es una vía del tercer orden, conformada por las veredas Buenos Aires Bajo, Crucero 1 y 2, Palogrande y Chaguala. Agregó que dicha vía era de interés regional, toda vez que constituía el corredor turístico Calarcá

– Salento.

Expresó que, en razón a la ola invernal, ocurrió un deslizamiento en el sitio Las Azucenas que colinda con la Quebrada La Duquesa, el cual taponó la citada vía por varios días.

Mencionó que el 23 de diciembre de 2016, envió un derecho de petición a la Alcaldesa del Municipio de Calarcá, con el fin de que se realizaran los estudios que permitieran realizar obras, tales como gaviones o muros de contención en el sitio del derrumbe. Precisó que, aunque la administración municipal le informó que se realizarían las mencionadas obras a efectos de contener el riesgo, no se le indicó cuándo se llevarían a cabo las mismas, ni cuál sería la destinación del presupuesto para esos efectos.

Aseveró que, si bien en el sitio en el que sucedió el derrumbe se estaba acondicionando el terreno para el funcionamiento del relleno sanitario Las Azucenas, lo cierto era que la contingencia no era consecuencia de las obras que para esos efectos realizaba la Empresa Multipropósito de Calarcá y que, por ende, la estabilización de la vía debía ser asumida por el Estado y no por esa empresa.

TRÁMITE DE LA ACCIÓN

La acción popular fue presentada el día 16 de enero de 2017⁴ y, mediante auto del 23 del mismo mes y año, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Armenia dispuso su admisión y ordenó notificar como parte accionada a la Alcaldía Municipal de Calarcá.

³ Visible a folios 3 y 4 del Cuaderno del Tribunal

⁴ Visible a folio 5 del Cuaderno del Tribunal

Mediante memorial del 8 de febrero de 2017, la Alcaldía Municipal de Calarcá

dio contestación a la acción popular de la referencia, en los siguientes términos:

Expuso que no era cierto que la vía que de Calarcá conduce a Chaguala fuera del primer orden (Sic) y que, una vez ocurrió el deslizamiento de tierra, éste fue inmediatamente intervenido. Agregó que se encuentra realizando las gestiones para dar pronta solución a dicha problemática y que estaba realizando los estudios que le permitan definir si es necesario la elaboración de obras de mitigación en ese sector.

Expuso que era conveniente vincular a la Empresa Multipropósito de Calarcá a efectos de dirimir si las tareas de adecuación del relleno sanitario habían producido el anotado deslizamiento. De igual forma, pidió que se vinculara a la Corporación Autónoma Regional del Quindío (en adelante CRQ) y al Departamento del Quindío, para que, de acuerdo con sus competencias, se pronunciaran sobre la demanda.

Luego de transcribir varias sentencias de la Corte Constitucional sobre el derecho al goce de un ambiente sano, cuyos números de radicado no identificó, mencionó que “desde el punto de vista constitucional el tema de los deslizamientos de tierra se encuentra desarrollado en los artículo 79 y 80 de la Carta Política, como un derecho del que deben gozar todas las personas a contar con un ambiente sano, y es en ese sentido es una obligación del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de relevancia ecológica e igualmente deberá planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales”⁵

Expuso que, en la respuesta al derecho de petición que radicó el accionante, se le informó que, para la vigencia 2017, sería estudiada la posibilidad de incorporar las obras de mitigación para ese sector, e insistió que en la actualidad desarrollaba todas las gestiones pertinentes para conjurar esa situación.

Advirtió que, para la fecha, no existía riesgo en contra de la vida o bienes de los ciudadanos, debido a que no habían viviendas o centros poblados en los lugares en los que se presentó la emergencia, y advirtió que en caso de que se emita una

⁵ Visible a folio 40 del Cuaderno del Tribunal

sentencia condenatoria “se abriría una nueva puerta jurisprudencial, por cuanto que la protección del derecho colectivo a la prevención de desastres, tiene como fundamento un inminente riesgo, siendo entonces, que todos los Municipios de toda la República de Colombia, podrían entonces ser accionados popularmente por cada derrumbe que se presente”⁶

Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva bajo el argumento que la responsabilidad para el control de los riesgos en el sitio de las Azucenas era de la empresa Multipropósitos de Calarcá, al ser la administradora de éste, e indicó que, incluso, esa sociedad le presentó un estudio técnico a la Secretaría de Infraestructura de ese ente territorial, en el que señaló que realizaría, entre otros, la construcción de gaviones para estabilizar los taludes en la piscina de lixiviados.

A través de memorial del 2 de marzo de 2017, la Fundación Bahareque Salento pidió que se la tenga como coadyuvante de la parte actora y esgrimió los siguientes reparos:

Expuso que la CRQ, en un acta de visita al relleno sanitario Villa Karina, manifestó que el punto en el que aconteció el deslizamiento de tierra existía afloramientos de agua, por lo que no podía descartarse que las causas de dicho hecho obedeciesen a esas fugas procedentes del relleno.

Expresó que, si bien el derrumbe que motivó la acción popular había acontecido en diciembre de 2016, no podía perderse de vista que en los días subsiguientes y hasta 2017, se presentaron otros (3) en ese mismo sector.

Advirtió que el anotado relleno sanitario incumplía con la normativa ambiental que impedía su construcción, al punto que la CRQ había iniciado procesos sancionatorios en contra de la Empresa Multipropósito de Calarcá. Agregó que la comunidad residente en la zona instauró distintas demandas en defensa de sus derechos colectivos y fundamentales.

⁶ Folio 77 del Cuaderno del Tribunal.

Expuso que en el informe que recogió la Resolución 1084 de 2014, expedida por la CRQ, se dio cuenta que el anotado relleno se encuentra en una zona de falla geológica y que ello implicaba un incumplimiento de lo previsto en el Decreto 838 de 2005, que prohíbe la construcción de rellenos en esa clase de zonas.

Alegó que, pese a que la CRQ conocía de dicha prohibición, otorgó la correspondiente licencia ambiental; y que, aunque se construyó un muro de contención con el propósito de evitar movimientos de tierra, persistían fugas de agua que corrían por dicho muro hasta el lugar donde se presentaron los derrumbes.

Expuso que también se hallaban grietas en las fincas aledañas al mencionado relleno, de hasta doscientos (200) metros de longitud y un (1) metro de profundidad, y que de ello ya tenía conocimiento la Unidad Departamental para la Gestión del Riesgo.

Precisó que había una serie de indicios que apuntaban a que el anotado relleno no podía seguir funcionado en ese lugar, a saber: (i) la existencia de fallas geológicas, (ii) la presencia de acuíferos, quebradas o afloramientos de agua que, sumado a la intervención antrópica y el invierno, generan deslizamientos, y (iii) la inestabilidad del terreno y las grietas en el suelo.

A través de auto del 13 de marzo de 2017, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia – Quindío admitió como coadyuvante a la Fundación Bahareque Salento y ordenó vincular como demandadas a la CRQ, al Departamento del Quindío, a la Empresa Multipropósito de Calarcá y a las Empresas Públicas de Calarcá.

En memorial del 30 marzo de 2017, la CRQ, contestó la demanda bajo los siguientes términos⁷:

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva para intervenir en el presente asunto, argumentando que, conforme al artículo 30 de la Ley 99 de 1993, el objeto de esas corporaciones es la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales renovables,

⁷ Visible a folios 220 a 229 del Cuaderno del Tribunal.

y que, en virtud del numeral 23 ibidem, a esas autoridades ambientales les corresponde apoyar y acompañar a las autoridades territoriales en la prevención y atención de emergencias y desastres.

Aseguró que lo expuesto fue reiterado en el artículo 31 de la Ley 1523 de 2012, según el cual, las corporaciones autónomas regionales solamente deben prestar apoyo a las entidades territoriales en temas de estudios técnicos para la gestión del riesgo.

Afirmó que, en caso de que se ordene al Municipio de Calarcá realizar un plan que permita la ejecución de las obras pretendidas, dicha Corporación solamente estaría habilitada para darle asistencia, pues no era competente para llevar a cabo las mismas.

En cuanto a la competencia del Municipio de Calarcá, indicó que, de acuerdo con el numeral 23 de la Ley 136 de 1994, los entes territoriales se encuentran obligados a la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal y que, en virtud de la Ley 1523 de 2012, el alcalde es el responsable directo de la gestión del riesgo en su jurisdicción.

Por otro lado, expuso que la CRQ expidió la Resolución No. 130 del 28 de febrero de 2003, mediante la cual se otorgó una licencia ambiental a la Empresa Multipropósito de Calarcá para la operación del relleno Villa Karina, y que dicha licencia fue ampliada al predio Las Azucenas.

Aseguró que no se aportó ninguna prueba técnica que acredite que existen afloramientos de agua y que ello causó el deslizamiento. Además, recalcó que la tesis de doctorado que estableció la existencia de una falla geológica en el sitio en el que fue construido el relleno sanitario Villa Karina fue posterior a la concesión de la licencia, por lo que dicha autoridad no tenía conocimiento de ésta, pero que, cuando se la informó de esa circunstancia, expidió la Resolución 518 de 2014, mediante la cual se ordenó la suspensión de actividades en el mencionado relleno.

Expuso que también ha desarrollado actividades de control y seguimiento al citado relleno y que, producto de ello, en la anotada Resolución, se constató que, ante la falta de capacidad de éste, se podrían producir daños ambientales, circunstancia que

también condujo a la imposición de la anotada medida de suspensión. Agregó que, al momento de presentarse el deslizamiento, no existían actividades en el relleno.

Advirtió que el 19 de enero de 2017 realizó una visita al lugar del deslizamiento en compañía de la Defensoría del Pueblo, la Alcaldía de Calarcá, la Empresa Multipropósitos de ese municipio y la geóloga Andriana Lucia Duque Velasco, y se concluyó que el deslizamiento no tenía relación con la infraestructura del relleno sanitario.

Finalmente, indicó que se había escogido indebidamente la acción, pues, a su juicio, la procedente era la de tutela, debido a que, de la lectura de los hechos del libelo introductorio, se podía deducir que lo pretendido era la salvaguardia del derecho fundamental a la vida de los ciudadanos que habitaban en el sector en el que ocurrió el deslizamiento y no la protección de sus derechos colectivos.

Por su parte, la Gobernación del Departamento del Quindío señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, bajo el argumento que, a través de la Unidad Departamental del Riesgo de Desastre, había realizado tareas encaminadas a la prevención, atención y recuperaciones de desastres en la zona de la emergencia, y que ha remitido a los Municipios de Calarcá y Salento las recomendaciones técnicas correspondientes, para superar la emergencia en el sector de Las Azucenas.

Agregó que, como lo pretendido es la realización de estudios técnicos y la destinación de presupuestos para la realización de unas obras, el llamado para esos efectos era el Municipio de Calarcá⁸.

La Empresa Multipropósito de Calarcá respondió la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos:⁹

Manifestó que, en el mes de diciembre de 2016, se presentaron lluvias considerables que produjeron la inestabilidad del terreno, y que, debido a la pendiente alta que de

⁸ Visible a folios números 256 a 260 del Cuaderno del Tribunal.

⁹ Visible a folios número 298 a 301 del Cuaderno del Tribunal.

manera inadecuada se dejó al momento de construcción de la vía, se produjo un deslizamiento de tierra que ocasionó su taponamiento.

Afirmó que, desde el mismo momento de la contingencia, esa empresa y la alcaldía municipal procedieron a retirar los escombros y se contrató un estudio de suelos para definir la clase de obra que se debía construir para controlar nuevos eventos de ese tipo.

Expuso que la estructura de lixiviados del relleno sanitario no representaba ningún riesgo debido a que se encuentra a dos metros (2 mts) del lugar de deslizamiento y, además, que el tanque no estaba funcionando debido a la suspensión impuesta por la CRQ a través de la Resolución No. 1082 de 2014.

Señaló que la Alcaldía de Calarcá, en la sede administrativa, reconoció su responsabilidad sobre dichos hechos; y que, en la visita técnica llevada a cabo por la CRQ el 16 de diciembre de 2016, se explicó que el relleno Karina no había sido el causante del deslizamiento.

En consecuencia, pidió su desvinculación del presente asunto.

Las demás entidades accionadas guardaron silencio.

El 24 de abril de 2017, se declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento¹⁰.

A través de auto del 18 de agosto de 2017, se ordenó la vinculación del INVIAS al trámite de la referencia¹¹.

Por memorial del 12 de octubre de 2017, el INVIAS respondió el libelo introductorio señalando que la vía Chaguala Las Azucenas no hace parte de la infraestructura vial a cargo de esa entidad, pues, de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2618 de 2013, a ese instituto únicamente le asiste la administración de las

¹⁰ Visible a folio número 449 del Cuaderno del Tribunal.

¹¹ Visible a folios número 486 a 488 del Cuaderno del Tribunal.

carreteras primarias y terciarias que no estén adjudicadas y que, como la vía objeto de controversia era de segunda categoría, según lo dispuesto en la Resolución No. 005950 de 2015, era claro que la misma era responsabilidad del Departamento del Quindío, por lo que pidió que se la desvincule del presente trámite al no estar legitimada en la causa por pasiva¹².

A través de sentencia del 25 de febrero de 2019, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia – Quindío amparó los derechos colectivos invocados en la demanda. Frente a dicha decisión la parte actora y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S E.S.P presentaron recurso de apelación.

Mediante auto del 21 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Quindío admitió los citados recursos de alzada y corrió traslado para alegar de conclusión¹³, plazo en el que se pronunciaron el Municipio de Calarcá¹⁴, el INVIAS¹⁵, la CRQ¹⁶, el demandante¹⁷.

Particularmente, resulta relevante señalar que el accionante y la Empresa Multipropósito de Calarcá, en sus respectivas intervenciones, señalaron que existía cosa juzgada frente a la presunta contaminación del vaso de las azucenas del relleno sanitario Villa Karina, como consecuencia de una acción popular tramitada ante el Juzgado Primero Administrativo de Armenia, dentro del proceso con número de radicado 63001 33 31 001 2008 00343 00.

En memorial del 21 de junio de 2019, la Gobernación del Departamento del Quindío informó que había suscrito el contrato de obra número 004 de 2019, cuyo objeto es la “construcción de obras de estabilización y conformación de la banca vía cruce – Calarcá – Chaguala – La Nubia Código 40QN11 Calarcá, Quindío”¹⁸, por lo que, a su juicio, ya había sido cumplido el objeto del presente asunto.

¹² Visible a folios número 494 a 497 del Cuaderno del Tribunal.

¹³ Visible a folios 1029 a 1030 del Cuaderno del Tribunal. ¹⁴ Visible a folios 1037 a 1038 del Cuaderno del Tribunal. ¹⁵ Visible a folios 1042 a 1051 del Cuaderno del Tribunal. ¹⁶ Visible a folios 1064 a 1069 del Cuaderno del Tribunal ¹⁷ Visible a folios 1070 a 1072 del Cuaderno del Tribunal ¹⁸ Visible a folio 1012 del Cuaderno del Trbunal

2.14. A través de auto del 8 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró que el citado Juzgado carecía de competencia para tramitar el asunto de la referencia y, en consecuencia, invalidó el fallo de primera instancia¹⁹.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío dictó sentencia el día 6 de diciembre de 2019, en cuya parte resolutiva dispuso:

“FALLA

Primero: Declarar no probadas las excepciones de cosa juzgada, indebida escogencia de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío, la Corporación Autónoma Regional del Quindío y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S.

Segundo: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Instituto Nacional de Vías y las Empresas Públicas de Calarcá.

Tercero: Declárese que el municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. se encuentran vulnerando el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos y rurales respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes del sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y los usuarios de la vía que colinda con dicho predio, por no realizar de la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y del manejo del Municipio de Calarcá y los usuarios de la vía que colinda con dicho predio, por no realizar de la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y del manejo de las aguas lluvias.

Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese:

Que el Municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío y la Empresa Multipropósito de Calarcá de manera coordinada en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, apropien los recursos presupuestales necesarios y se realice el proceso de contratación respectivo de acuerdo al estatuto de contratación estatal, para la realización de las obras indicadas en el Estudio Geotécnico y análisis de estabilidad de talud donde queda la piscina de lixiviados del relleno sanitario de Villa Karina realizado por Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S. el 31 de enero de 2017 (fls. 60-158): y el dictamen pericial realizado por el Ingeniero Civil Magister en Geotecnia de la Universidad del Quindío Jorge Hernán Flórez Gálvez (Fls. 569-577 y 697 -701) o las que se consideren pertinentes para la estabilización del talud que se encuentra ubicado en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y que fue objeto de

¹⁹ Visible a folios 1095 a 1097 del Cuaderno del Tribunal

esta acción popular, así como el manejo adecuado de las aguas lluvias que generan la saturación del mismo.

Que las mismas entidades concurran al pago de dichas obras de estabilización del talud y de adecuación del manejo de aguas lluvias, por partes iguales, las cuales deberán ejecutar el término máximo de seis (6) meses, siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses concedidos en el numeral anterior.

Que en el término de dos (2) meses la Corporación Autónoma Regional del Quindío junto con el Municipio de Calarcá y el Departamento del Quindío, a través de los comités de gestión del riesgo a nivel territorial desarrollen un plan de monitoreo y vigilancia de la estabilidad del terreno en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá.

Quinto: Condénese al Municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío y la Empresa Multipropósito de Calarcá solidariamente a pagar a favor del señor Alirio Cortés Londoño la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de costas procesales.

Sexto: Intégrese un comité de verificación para el seguimiento al cumplimiento de este fallo, que estará conformado por el Tribunal Administrativo del Quindío, el Procurador Delegado ante este Tribunal, quien lo presidirá; un delegado del municipio de Calarcá, el Personero del Municipio de Calarcá, un delegado de la Empresa Multipropósito de Calarcá, un delegado de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ, un delegado del Departamento del Quindío, y el demandante o un representante de la veeduría ciudadana del Municipio de Calarcá, comité que se constituirá dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia y deberá rendir a este Tribunal, informes cada cuatro meses sobre el cumplimiento de esta sentencia y uno final al culminar sus labores.

Séptimo: Para los fines indicados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por Secretaría remítanse las copias pertinentes a la Defensoría del Pueblo.

Octavo: En firme este fallo, cancélese su radicación, y archívese el expediente previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Sigo XXI.”²⁰

En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las entidades demandadas en las respectivas contestaciones a la demandada, resolvió denegarla, indicando que, al abordar el caso en concreto, se pronunciará frente a la responsabilidad de cada una de ellas.

Sobre la excepción de cosa juzgada que fue elevada por la parte accionante y la Empresa Multipropósito de Calarcá en los respectivos escritos de alegatos de primera instancia, en atención a que la problemática del relleno sanitario Villa Karina ya había sido definida en los procesos con radicado 63001 33 31 001 2008 00343 00 y 63001

²⁰ Visible a folios 1161 a 1162 del Cuaderno del Tribunal.

33 31 002 2006 00152 00, resolvió denegarlas en la medida que el objeto en cada uno de esos procesos era distinto al de la referencia.

En efecto, sobre el primer expediente, indicó que allí la causa petendi de la demanda estaba relacionada con la contaminación atmosférica, hídrica y del suelo por el funcionamiento del citado relleno sanitario, y en el segundo lo pretendido fue que el citado relleno fuera reubicado; mientras que en el presente asunto lo que se discute es si el deslizamiento de tierra que se presentó en el sector de Las Azucenas, colindante con la quebrada La Duquesa del Municipio de Calarcá, podía tener como causa la desestabilización del terreno por factores antrópicos o endógenos.

De la excepción de indebida escogencia de la acción que esbozó la CRQ, dijo que, contrario a lo manifestado por esa autoridad ambiental, lo que se buscaba con el escrito introductorio no era la protección de un derecho fundamental sino el amparo de intereses colectivos, específicamente, los de los habitantes de los predios colindantes y los transeúntes de la vía afectada con los deslizamientos en el sector de Las Azucenas.

Luego de aludir a las facultades del Juez de una acción popular para proferir fallos extra y ultra petita, de conformidad con lo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, señaló que los problemas jurídicos a resolver eran los siguientes:

“Problema jurídico

La Sala encuentra que el problema jurídico a resolver en esta instancia, se circunscribe a determinar si en el presente caso:

Existe un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos referentes al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas, acceso a una infraestructura que garantice la seguridad pública, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, de los habitantes transeúntes del sector las azucenas colindantes con la Quebrada La Duquesa.

Existe una omisión de las entidades accionadas y vinculadas al no adoptar las medidas necesarias para la estabilización y contención del terreno donde se han presentado derrumbes en el sector Las Azucenas colindante con la Quebrada la Duquesa en la vía – Calarcá – Chaguala, ni controlar el cumplimiento de los requisitos legales de la infraestructura para el desarrollo de la actividad del relleno sanitario “Villa Karina”

En caso de que los anteriores problemas jurídicos se respondan de manera afirmativa, deberá determinarse si esas omisiones son la causa adecuada del daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos”²¹

Tras referirse a la naturaleza de la acción popular y de los derechos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, procedió a describir cada una de las pruebas obrantes en el plenario.

Luego, expresó que estaba acreditada la ocurrencia de una serie de deslizamientos de tierra en el predio Las Azucenas del Municipio de Calarcá, lo que ponía en evidencia que existía un peligro o amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsible técnicamente, tanto para los habitantes de los predios colindantes como para los usuarios de la vía.

Dijo que, si bien podría existir una eventual amenaza al derecho colectivo a un ambiente sano, a la salubridad pública y una infraestructura de servicios que la garantice, toda vez que el talud de tierra que se ha venido desprendiendo se encuentra en el relleno sanitario del Municipio de Calarcá en el que existe una piscina de lixiviados, y que, según el estudio geotécnico realizado por Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles y lo narrado por el testimonio del ingeniero Jairo Patiño Álzate y las visitas de la CRQ, se puede generar la ruptura del suelo ocasionando el rompimiento de la geomembrana que contiene los citados lixiviados, lo cierto era que la actividad de dicho relleno fue suspendida mediante de Resolución No. 1082 de 2014 y que, en visita del 3 de febrero de 2017, la CRQ verificó que no se estaban haciendo descargas de residuos en el vaso de Las Azucenas, situación ésta que también fue comprobada por el citado ingeniero, quien manifestó que no había señales de operación. Agregó que, en Resolución 03085 del 2017, confirmada en Resolución No. 01922 de 2018, la CRQ ordenó el cierre definitivo del relleno y revocó la licencia otorgada.

²¹ Visible a folio 1140 del Cuaderno del Tribunal.

Mencionó que se vulneró el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, debido a que el propietario del predio Las Azucenas, esto es, la empresa Multipropósito de Calarcá, no cumplió con su obligación de darle una función social y ecológica a la propiedad, al tener un talud inestable dentro de éste. En este punto, mencionó que, pese a que las causas que derivaron en el deslizamiento fueron las fuertes lluvias que se presentaron en los meses de noviembre, diciembre de 2016 y de enero de 2017, no podía perderse de vista que el citado talud era inestable al encontrarse en una falla geológica.

Definido lo anterior, procedió a determinar si la vulneración de los derechos colectivos era responsabilidad de alguna de las entidades accionadas.

Luego de transcribir el contenido de los artículos 58, 311 de la Carta Política; 31 de la Ley 99 de 1993; los numerales 2 y 3 de la Ley 388 de 1997; los artículos 4, 5, 6 y 8

numeral 11 y el artículo 10 numeral 1 literal d) ibidem; 76 de la Ley 715 de 2001; 11,

2, 8, 12, 13, 14, 27, 28, 31, 53, 54, 60 de la Ley 1523 de 2012; 19 de la Ley 105 de

1993; 1, 2, 5 de la Ley 1228 de 2008 y 3 de la Ley 136 de 1994, concluyó que la Empresa Multipropósito de Calarcá, al ser la propietaria del Predio Las Azucenas, había faltado a su deber de estabilizar el talud y darle el manejo de las aguas lluvias que caen en el mismo. Agregó que el derecho a la propiedad no era absoluto, sino que traía consigo unas obligaciones sociales y ecológicas, las cuales se estaban vulnerado con el actuar omisivo de dicha empresa.

En cuanto al Municipio de Calarcá, anotó que el citado predio se encuentra en la jurisdicción de ese ente territorial, por lo que éste estaba incumpliendo la función de prevención de desastres y de gestión del riesgo establecida en las Leyes 715 de 2001 y 1523 de 2012, pues no ha adelantado las obras de mitigación para la estabilización del talud; circunstancia que, a su juicio, creaba un peligro para los habitantes del sector y los usuarios de la vía veredal, máxime cuando esa entidad se limitó a declarar la alerta naranja y roja y remover la tierra que cayó sobre la vía, pero sin adoptar soluciones definitivas para que no se presentaran nuevas catástrofes.

En cuanto al Departamento del Quindío, reconoció que, si bien la prevención del riesgo se encuentra en cabeza de los municipios, también era cierto que la Ley 715 de 2001

estableció que esa clase de entes territoriales debían concurrir a la cofinanciación de las obras para su mitigación, y que la Ley 1523 de 2012 impone a los Gobernadores la gestión del mismo y el manejo de desastres en su territorio.

Precisó que, aunque de la Unidad Departamental de Gestión del Riesgo se realizó una visita al anotado predio el 15 de febrero de 2017, en el que se recomendó la realización de trinchos, filtros, canales y demás, que permitieran la estabilización del talud y la recuperación de la cubierta vegetal, nunca se materializaron esas medidas.

Expuso que la CRQ había omitido su labor de seguimiento, prevención y control, debido a que no efectuó labores de coordinación con las autoridades territoriales para implementar medidas definitivas para estabilizar el predio Las Azucenas.

Explicó que no había acaecido el fenómeno del hecho superado con la suscripción del contrato de obra No. 004 de 2019, por el cual se pretendió restablecer las condiciones normales del tránsito del sector a través de la construcción de un muro de contención y algunas obras complementarias, como muros en gavión, canales, disipadores de agua y la conformación de la estructura de la vía, debido a que en el predio Las Azucenas aún no se habían realizado las obras de estabilización del talud.

Finalmente, absolvió al INVIAS y a las Empresas Públicas de Calarcá - EMCA debido a que no encontró que éstas hubieren vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda.

RECURSOS DE APELACIÓN

Las Empresas Multipropósitos de Calarcá S.A.S. presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, esgrimiendo los siguientes argumentos²²:

Expresó que la responsabilidad acerca del mantenimiento de una vía no puede ser endilgada a esa entidad, pues dicha potestad era propia de los entes territoriales y, para el caso en concreto, del Municipio de Calarcá.

²² Folios 1655 a 1667, cuaderno 9.

Alegó que en la sentencia impugnada se reconoció que la anotada vía estaba cargo del citado ente territorial y que, además, ello se había comprobado con el oficio expedido el 23 de mayo de 2017 por el Secretario de Infraestructura y Ambiente de Calarcá, en el que señaló que era terciaria y se encontraba en la jurisdicción de ese municipio.

Agregó que estaba de acuerdo con la sentencia de primera instancia frente a la declaratoria de responsabilidad del Departamento del Quindío y la CRQ, pues dichas entidades, junto con el Municipio de Calarcá, debían velar por el buen estado de la vía, controlando el talud respectivo y generando las actuaciones concretas a efectos de prevenir desastres.

Expuso que el Consejo de Estado, al estudiar casos relacionados con taludes inestables, en sentencia con número de radicado 68001 23 15 000 2003 01782 01, mencionó que las obras necesarias para la mitigación del riesgo podían ser financiadas con los propios recursos de los entes territoriales o del Sistema de General de Participaciones.

Señaló que no puede imputársele ninguna responsabilidad a esa empresa, máxime cuando ha cumplido con sus obligaciones como operadora de los servicios públicos domiciliarios, ya que el predio Las Azucenas nunca entró en operación por las medidas adoptadas por la CRQ.

Aseveró que ha dado cumplimiento al artículo 5 de la Ley 1228 de 2008, pues, en el informe denominado “manejo de aguas lluvias deslizamiento azucenas” que rindió la Dirección Operativa de Aseo de esa entidad el 11 de diciembre de 2019, se verificó que en los linderos adyacentes a la vía no había presencia de basura o materiales que taponaran o perturbaran el normal funcionamiento de ésta. De igual forma, aseveró que los días 5 y 6 de diciembre de ese año construyó un canal alrededor del sitio del deslizamiento, a efectos de reducir la carga ejercida sobre el talud por la acumulación de aguas lluvias.

Sobre el Estudio Geotécnico y Análisis del talud, que elaboró la firma Suelos y Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S., indicó que éste tuvo como fin determinar el estado del talud al interior del predio Las Azucenas y de la piscina de lixiviados, comprobándose que ninguno de éstos sufrió alguna afectación por el derrumbe y que de ello también daba cuenta el testimonio del señor Jairo Patiño Álzate, quien fue una de las personas encargadas de elaborar el citado informe.

Expresó que, incluso, en este testimonio se indicó que el talud había fallado debido al mal diseño de la vía y no por la actividad del predio; por ende, solicitó que se modifiquen los numerales cuarto, quinto y sexto de la sentencia recurrida y, en consecuencia, se la absuelva de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.

Por su parte, el Municipio de Calarcá – Quindío, interpuso recurso de alzada, esgrimiendo los siguientes argumentos²³:

Expuso que, en la sentencia recurrida, se citaron normas urbanísticas y de ordenamiento territorial que no resultaban relevantes al caso en concreto. Ahora, respecto a las que sí apuntarían a resolver el objeto de la controversia, resaltó que el artículo 2º de la Ley 1523 de 2012 simplemente explica qué se entiende por la gestión del riesgo y que la misma sería distribuida de forma orgánica entre las autoridades y los ciudadanos.

Expuso que no puede entenderse que las entidades estatales tienen una responsabilidad colectiva e ilimitada, pues sus deberes son concretos y deben ser definidos por el Legislador. Además, resaltó que la colaboración armónica entre éstas no era equivalente a una superposición entre las mismas y que el artículo 12 ibidem no habilitaba a los entes territoriales y menos a los alcaldes a abrogarse competencias que no les han sido designadas.

Resaltó que no vulneró el contenido del artículo 14 ibidem, en razón a que, cuando se presentaron las contingencias de riesgo de desastres, éstas fueron atendidas por el

²³ Visible a folios 1181 a 1185 del Cuaderno del Tribunal

personal de ese ente territorial y que, incluso, se realizaron las correspondientes declaratorias de emergencia para evitar el riesgo humano y social por el derrumbe.

Alegó que el predio en el que se produjo el deslizamiento era de propiedad privada, esto es, de la empresa Multipropósito S.A., por lo que no era viable destinar recursos públicos para estabilizar el talud que allí se encuentra, pues, en virtud del artículo 58 de la Carta Política, es el titular del domino quien debe realizar las mismas, so pena de realizar erogaciones que impliquen un eventual detrimento fiscal.

Expuso que la vía objeto de controversia era de segundo nivel, por lo que “la Administración de esta importante arteria veredal atañe a la Administración Seccional y no al Municipio como se pretende imponer por el A quo. La solidaridad no puede llegar al punto de desconocer la distribución legal de competencias, en este caso, la administración vial”²⁴.

Dijo que el hecho que el inmueble Las Azucenas se encuentre en su jurisdicción no lo hace per se responsable de las contingencias que allí ocurran, máxime cuando del artículo 60 de la Ley 1523 no se derivaban obligaciones perentorias sino facultativas.

Aseveró que el artículo 76.9 de la Ley 715 de 2001 estableció una facultad y no un deber y que la decisión enjuiciada desconocía que las necesidades de los municipios eran significativas debido a su presupuesto escaso, por lo que el cumplimiento del fallo acarrearía el sacrificio a soluciones que permitan cerrar las brechas sociales.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Mediante auto del 28 de febrero de 2020, el Despacho sustanciador admitió el recurso de apelación²⁵ y, en proveído del 9 de diciembre de ese año, corrió traslado para alegar de conclusión²⁶.

²⁴ Visible a folio 1185 del Cuaderno del Tribunal

²⁵ Visible a folio 1211 del Cuaderno del Tribunal

²⁶ Visible en el índice número 34 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

A través de memorial del 15 de enero de 2021, el INVIAS descorrió el traslado bajo similares argumentos a los expuestos en el escrito de contestación a la demanda²⁷.

En oficio del 25 de enero de 2021, la Defensoría del Pueblo manifestó que aproximadamente a las 10:00 a.m. del 27 de enero de 2020, en el sitio objeto de la presente acción popular, se presentó un nuevo deslizamiento de tierra que ocasionó el taponamiento de la vía, el cual fue descrito por el Municipio de Calarcá como “un proceso de remoción en masa sobre una ladera contigua a la quebrada la Duquesa involucrando un área aproximada de 1600 m2 (40 metros paralelos a la vía por 40 metros perpendiculares a la vía) y alturas variables entre 1 metro y seis metros, involucrando unos 30,000 m3 de masa inestable. Parte del material movilizado quedo acumulado en la vía obstruyendo alrededor de 40 metros lineales con alturas que varían entre 1 metro y cinco metros aproximadamente, quedando restringida en su totalidad la movilidad de peatonal y vehicular de dicha vía que comunica a las veredas BUENOS AIRES BAJO, EL CRUCERO 1 Y 2, PALO GRANDE Y CHAGUALA.”²⁸

Puso de presente que, con ocasión al anterior fenómeno natural, la Defensoría del Pueblo Regional Quindío requirió a la Corporación Autónoma Regional del Quindío (en adelante CRQ), con el fin de que informara sobre las actuaciones que esa entidad había desplegado.

Aseguró que, mediante Oficio nro. 0001378 de febrero 19 de 2020, la CRQ dio respuesta remitiendo con ella las comunicaciones generadas por dicho caso, y allegando como documento relevante, el Concepto Técnico No. CT-SRCA-RA-02- 2020, suscrito por la Geóloga ADRIANA LUCÍA DUQUE VELASCO, en el que se concluyó que “4.1 El deslizamiento presentado el 27/01/2020 corresponde a un Deslizamiento Complejo con plano de ruptura rotacional a media ladera sobre la vía, con un área de 1.839,2 m2. 4.2 Los factores involucrados en la ocurrencia del deslizamiento fueron la fuerte pendiente de las laderas, los materiales del subsuelo (inconsolidados) y la lluvia (detonante). 4.3.1 El desplazamiento y deformación de 2

²⁷ Visible en el índice número

²⁸ Folio 3 del archivo “d630012333000201700030012recibememorialesporcorreoelectronico20207752550”.

piscinas en concreto, con agua lluvia almacenada, que iban albergar los lixiviados procedentes del Vaso Las Azucenas del Relleno Sanitario de Calarcá, así como la caída de una case en concreto. 4.3.2 Taponamiento de la vía a El Crucero en una extensión de 63,5 metros.”²⁹

Indicó que la población afectada con el taponamiento de la vía es de aproximadamente dos mil (2000) personas, dentro de las que se encuentran trabajadores de campo, adultos mayores y niños, quienes, pese a las múltiples solicitudes presentadas para obtener una solución por parte del Departamento del Quindío, el Municipio de Calarcá y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P, no han conseguido la atención respectiva. Así mismo, que los perjuicios identificados por la población consisten en inconvenientes ambientales, la suspensión del tránsito vehicular y peatonal, el incremento de los costos del servicio de transporte público y escolar y la imposibilidad de transportar productos agrícolas a los mercados.

En memorial del 25 de enero de 2021, la Empresa Multipropósito de Calarcá hizo un recuento de los de los hechos probados en el proceso y procedió a reiterar los reparos expuestos en el recurso de alzada.

A través de escrito del 26 de enero de 2021, el Departamento del Quindío, descorrió el traslado para alegar de conclusión así³⁰:

Manifestó que, por medio de su Secretaría de Infraestructura y la Promotora de Vivienda, ha adelantado acciones tendientes a dar cumplimiento al fallo de primera instancia y que, para el efecto, suscribió el contrato de obra número 004 de 2019, con el fin de realizar la construcción de obras de estabilización y conformación de la banca en la vía cruce Calarcá Chaguala, por un valor de doscientos veintidós millones seiscientos noventa y cuatro mil ciento cuarenta y seis pesos ($ 222.694.146), con un plazo de ejecución de sesenta (60) días y cuya fecha de terminación fue el 15 de agosto de 2019.

²⁹ Ibídem.

³⁰ Visible en el índice número 61 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Expresó que en el asunto de la referencia había acaecido el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, por lo que, a su juicio, era innecesaria la adopción de medidas para la protección de los derechos colectivos invocados en la demanda.

5.2.4. Las demás entidades accionadas guardaron silencio.

A través de oficio del 25 de enero de 2021, la Empresa Multipropósito de Calarcá, solicitó decreto como pruebas de los siguientes documentos:

“1. INFORME TECNICO CONTINGENCIA PRESENTADA POR DESLIZAMIENTO LOTE LAS AZUCENAS ENERO 2020 – VIA EL CRUCERO SECTOR RELLENO SANITARIO PARQUE AMBIENTAL VILLA KARINA EMPRESA MULTIPROPOSITO DE CALARCÁ S.A.S E.S.P, del 21 de enero de 2021.

Acta No. 2 Consejo Municipal Extraordinario para la Gestión del Riesgo de Desastres del 6 de febrero de 2020.

Acta No. 3 Consejo Municipal Extraordinario para la Gestión del Riesgo de Desastres del 14 de febrero de 2020.

INFORME FINAL DE DEMOLICION Y RETIRO TECNICO Y CONTROLADO DE UNA SERIE DE ESTRUCTURAS EN CONCRETO REFORZADO SECTOR TALUD COLAPSADO EN EL RELLENO SANITARIO VILLA KARINA. CALARCA, QUINDIO emitido por la firma P&P INGENIERIA & PROYECTOS S.A.S., firma contratista de la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. E.S.P.

Acta de Recibo a Satisfacción del Contrato de Obra Civil EMC-012-2020 del 3 de marzo del año de 2020.”³¹

Como sustento de su solicitud argumentó que, “Con ocasión a las compromisos adquiridos por el Departamento del Quindío, Municipio de Calarcá y la Corporación Autónoma Regional del Quindío para atender la situación objeto de reclamo popular, se generaron diversas actuaciones que mi representada realizó en cumplimiento de sus deberes como propietaria del predio Las Azucenas, acatando las recomendaciones de las mencionadas autoridades en su calidad de responsables de la gestión del riesgo de desastres en la vía colindante con el mencionado inmueble.”³²

³¹ Archivo visible en el índice 51 de la plataforma SAMAI.

³² Archivo consultado en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/Downloader?guid=56B68372E81010 FC%208D6F2CC7808B47B6%205AE3368AEF9EAC63%20FB6B8F0B75DC1657%20630012333000 201700030011100103.

A través de proveído del 6 de julio de 2021, el Despacho accedió al decreto de las anotadas pruebas y dispuso correr traslado de éstas a las partes, sin que se emitiera ningún pronunciamiento sobre el particular.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.

Hechos

A través de Resolución No. 130 del 28 de febrero de 2003, la CRQ otorgó licencia a la Empresa Multipropósito de Calarcá para la operación del relleno sanitario Villa Karina; posteriormente, amplió su funcionamiento al predio Las Azucenas, a través de Resolución 305 de 2004.

Por medio de Resolución No. 1082 del 21 de mayo de 2014, la CRQ impuso como medida preventiva la suspensión de las actividades en el anotado relleno.

En el mes de diciembre de 2016 se produjo un deslizamiento en el citado predio, el cual ocasionó el taponamiento de la vía que de Calarcá conduce a Chaguala.

En consecuencia, el 16 de enero de 2017, el demandante presentó la acción popular de la referencia, solicitando el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura que garantice la seguridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de los habitantes.

A través de Resolución 03085 del 2017, confirmada en Resolución No. 01922 de 2018, la CRQ ordenó el cierre definitivo del relleno y revocó la licencia otorgada.

Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2019, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia de primera instancia en la que amparó los derechos colectivos invocados en la demanda.

En contra de dicha decisión la Empresa Multipropósito de Calarcá y el Municipio de Calarcá presentaron recurso de apelación.

En el mes de enero de 2020, se presentó un nuevo deslizamiento en el predio Las Azucenas que afectó a la mencionada vía.

En auto calendado el 22 de septiembre de 2022, la Sala de Decisión de esta Sección, aceptó la manifestación de impedimento presentada por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, al acreditarse que estaba incurso en la causal prevista en el numeral 4º. del artículo 130 del CPACA, aplicable al presente asunto por la remisión que autoriza el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia, se ordenó separarlo del conocimiento del trámite.

Planteamiento

Al respecto, la Sala observa que las partes concuerdan respecto a: (i) la propiedad del Predio Las Azucenas en cabeza de la Empresa Multipropósito de Calarcá y el cierre del Relleno Sanitario Villa Karina, como consecuencia de lo decidido por la CRQ en la Resolución 03085 de 2017, confirmada por la número 01922 de 2018, (ii) que el deslizamiento de tierra ocurrió en la jurisdicción del Municipio de Calarcá Quindío³³ y

(ii) la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda.

³³ Sobre el particular, téngase en cuenta que a folio 369 del Cuaderno del Tribunal obra oficio suscrito el 23 de mayo de 2017, por la Alcaldía del Municipio de Calarcá, en el que se manifestó:

“De manera atenta y para dar respuesta al oficio de la referencia, el cual fue remitido a la administración municipal por parte de la Secretaría de Planeación Departamental el día 12 de mayo de 2017, mediante el oficio 70.02 SP-402, en el cual se solicita información sobre si la zona verdal las azucenas, colindante con la quebrada La Duquesa pertenece al Municipio de Calarcá, me permito informarle lo siguiente:

Sin embargo, discuten lo relacionado con la responsabilidad para mitigar el riesgo ocasionado y, por ende, sobre la entidad encargada de estabilizar el talud que se encuentra en el predio de Las Azucenas, pues, para la empresa de servicios públicos, el mantenimiento de la vía le corresponde al Municipio de Calarcá por estar ubicada en su jurisdicción y, además, de acuerdo al acervo probatorio, su actividad no generó el deslizamiento; mientras que, para el Tribunal, esa sociedad debe atender los mandatos constitucionales relacionados con la función ecológica y social de la propiedad y, por ende, debe allanarse al cumplimiento de las órdenes emitidas, como quiera que en su inmueble se halla en una falla geológica.

Ahora, el ente territorial apelante es del criterio según el cual no resulta procedente declarar su responsabilidad, pues atendió la emergencia debidamente, no es viable destinar recursos públicos para invertirlos en inmuebles privados so pena de detrimentos fiscales, la vía es administrada por otra autoridad (administración seccional) y las Leyes 715 de 2001 y 1523 de 2012 no imponen mandatos imperativos sino facultades, de modo que no existe asidero en la decisión del Juzgador de Primera Instancia al vincularlo en la salvaguarda de los derechos colectivos que atañen al proceso.

A su vez, el Departamento del Quindío, en el escrito por el cual corrió traslado para alegar de conclusión en esta instancia, expresó que había acaecido el fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, toda vez que, con la suscripción del Contrato de Obra Número 004 de 2019, fueron realizadas las obras de estabilización y conformación de la banca en la vía cruce Calarcá Chaguala, por lo que era innecesaria la adopción de nuevas medidas para la superación de la emergencia.

Finalmente, la Defensoría del pueblo, en el memorial por el cual descorrió el traslado a alegatos en esta sede, solicitó que se evalué el deslizamiento ocurrido en el mes de enero de 2020, debido a que afectó a más de dos mil (2000) personas; y, pese a que

Una vez revisada la base de datos del sistema de información geográfica SIG- Quindío, y tal como se evidencia en los documentos adjuntos al presente escrito, se aprecia que la vía terciaria que cruza la zona veredal las azucenas va desde el municipio de Calarcá hasta el Municipio de Salento, sirviéndose de la misma la población de ambos municipios, y en lo relacionado al paso en el sector específico de la quebrada la duquesa si se halla dentro de la jurisdicción del municipio de Calarcá.” (Subrayas de la Sala

elevó múltiples peticiones a las entidades accionadas para que dieran alguna solución sobre el particular, aún no había logrado la atención respectiva.

Los mencionados problemas serán abordados en el orden propuesto.

Análisis de la Sala

Generalidades de la acción popular

De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ibídem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso.

Del recurso de apelación de la Empresa Multipropósito de Calarcá.

En este punto deberá definirse si es procedente atribuir responsabilidad a una empresa de servicios públicos por la vulneración de los derechos colectivos al no haber efectuado la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y manejo de aguas lluvias y, por ende, ordenar la apropiación de recursos para la ejecución de las obras de mitigación, si dentro del plenario se acreditó que el deslizamiento que afectó la vía objeto de controversia, se produjo por virtud de una falla geológica en un predio de su propiedad y las torrenciales lluvias.

Así las cosas, a efectos de determinar si la citada empresa recurrente es responsable de la vulneración de  los derechos colectivos invocados en la demanda, resulta

oportuno hacer el siguiente recuento probatorio, respecto del deslizamiento acontecido en el año 2016.

1. Informe del 12 de mayo de 2014, realizado por la CRQ, y cuyo objeto fue determinar las condiciones geológicas e hidrogeológicas del sitio en el que está ubicado el relleno sanitario Villa Karina. En dicho estudio se concluyó lo que se transcribe a continuación:

“3.1 Información sobre fallas geológicas en los lotes Villa Karina y Las Azucenas del relleno sanitario. La información geológica de Ospina (2007) aplicada al sitio donde están los lotes Villa Karina y Las Azucenas del relleno sanitario permite identificar lo siguiente en cuanto a las fallas geológicas (Ver Figuras 1 y 2):

1. El lote Villa Karina del relleno sanitario se ubica sobre y adyacente al trazo de la Falla La Duquesa, identificada como una estructura Este – Oeste que corresponde a una falla de componente aparente normal con dirección Este - Sureste / Oeste – Noroeste (ESE/WNW) con índices fuertes y evidencias de actividad neotectónica.
2.  El lote Las Azucenas del relleno sanitario se ubica sobre el cruce de las fallas La Duquesa y Silvia – Pijao Este; esta última se identifica como una estructura Norte – Sur / Noreste – Suroeste (NS/NE-SW) que corresponde a un segmento de falla con componente normal y sinextral, con desplazamientos verticales observados de 18 cm. Se identificó evidencia de ruptura reciente en suelo, muy notoria en los depósitos Cuaternarios presentes en la microcuenca de la Quebrada La Duquesa, razón por la cual corresponde a una falla con índices fuertes y evidencias de actividad neotectónica.
3. Hacía la parte inferior (Oeste) del relleno sanitario se identificó el segmento principal de la Falla Silvia – Pijao (estructura NS/NE-SW), la cual posee un componente sinextral. Muestra índices fuertes y evidencias de actividad neotectónica.
4. Hacía la parte superior (Este) del relleno sanitario se identificó el segmento más al Oeste de la Falla Córdoba (estructura NS/NE-SW). No se pudo identificar su componente principal de movimiento, sin embargo las evidencias encontradas sugieren que es normal. Muestra índices y evidencias débiles de actividad neotectónica.



(…)

CONCLUSIONES

Información sobre las fallas geológicas e hidrogeología del sector donde están ubicados los lotes Villa Karina y Las Azucenas del relleno sanitario fue generada después de haber otorgado la licencia ambiental al proyecto. La información reciente identificó lo siguiente:

Los lotes Villa Karina y Las Azucenas están ubicados sobre los trazos confluentes de las Fallas La Duquesa (normal) y Silvia-Pijao Este (normal y sinextral), las cuales muestran índices fuertes y evidencias de actividad neotectónica (reciente en términos geológicos), dando la probabilidad de:

5. Rupturas del suelo bajo el relleno que ocasionan rompimientos de la geomembrana que contiene los lixiviados.
6. Generación de deslizamiento en las laderas circundantes o del mismo relleno, lo que podría afectar al proyecto seriamente y las corrientes superficiales.

Al estar ubicados sobre los trazos de las fallas, la distancia entre las fallas geológicas y el proyecto es cero (0) metros, incumpliendo el Artículo 6 del Decreto de MAVDT No. 838 de 2005, norma posterior al otorgamiento de la licencia ambiental.

El relleno sanitario está ubicado en el sector de contacto entre el Abanico del Quindío (o Glacis del Quindío) y la Unidad Sedimentaria del Complejo Quebradagrande, presentando una línea de flujo entre isopiezas 1.530 y 1.570

m.s.n.m. que se interpreta como infiltración y recarga del acuífero A3 (Sedimentos y rocas con flujo esencialmente intergranular), que corresponden a sistemas acuíferos continuos de extensión regional, libres a confinados. Se identifica una recarga entre 72.29 a 119.51 mm/año para el sitio en evaluación.

El relleno sanitario se ubica sobre zona de recarga de acuíferos, incumpliendo también el Artículo 6 del Decreto de MAVDT No. 838 de 2005, norma posterior al otorgamiento de la licencia ambiental.

Desde el punto de vista jurídico se debe determinar las implicaciones de conocer, de manera posterior al otorgamiento de la licencia ambiental al relleno sanitario, condiciones geológicas que pueden significar un alto riesgo sísmico para el proyecto y la contaminación de una zona de recarga de acuíferos que muchos ciudadanos utilizan hoy y que se constituye en una reserva potencial para el abastecimiento público en el Departamento.

Desde lo perspectiva geológica se recomienda no continuar con el desarrollo del proyecto, ya que se aumentaría el riesgo sísmico y de contaminación del acuífero.

La falta en la presentación, por parte del licenciatario, de la información hidrogeológica y de monitoreo de los cuatro (04) pozos, no permite a la Corporación tener una visión de la posible contaminación del agua subterránea por el proyecto. Hay entonces pocos elementos de control por el incumplimiento de la licencia ambiental en este tema. Por tal razón se recomienda iniciar un proceso de investigación sancionatorio e instar de nuevo al cumplimiento de la licencia ambiental con términos perentorios (un (01) mes).” ³⁴(Subrayas de la Sala)

³⁴ Visible en el CD que obra a folio510 del Cuaderno del Tribunal.

2. Acta de visita del 16 de diciembre de 2016 suscrita por la CRQ, en la que se expuso que la vía veredal había sido taponada como consecuencia de un derrumbe, y que existían afloramientos de agua en el lugar en el que se ocasionó el mismo.

Igualmente, se advirtió que no se evidenciaba desestabilización del suelo o movimiento en el relleno sanitario Villa Karina³⁵.

3. Inspección ocular del 19 de enero de 2017, llevada a cabo por la CRQ al relleno sanitario Villa Karina, con acompañamiento de profesionales de la Procuraduría Judicial Agraria y Ambiental y la Empresa Multipropósito de Calarcá. En dicha diligencia se dijo lo siguiente respecto al deslizamiento que ocasionó la presente acción popular:

“Estando a pocos metros de donde se presentó el deslizamiento de tierra, el que está ubicado cerca al punto de acceso principal al relleno sanitario, se le indaga a la doctora ADRIANA DUQUE por el mismo a lo que dice, el deslizamiento por lo que se vio está relacionado con los taludes verticales y no tiene relación la infraestructura del vaso las azucenas, este deslizamiento esta normal pues no hay agrietamientos, ni peso, el talud es intervenido por la vía y este generó los taludes verticales que con la lluvia que es muy abundante se dio el deslizamiento pero por la intervención de la vía”³⁶ (Subrayas de la Sala)

4. A través de Acta de visita del 27 de enero de 2017, efectuada por la CRQ al sitio del deslizamiento, se recomendó “realizar un estudio geotécnico y geológico que permita establecer el procedimiento de estabilización del talud y de recuperación de la vía”³⁷
5. Estudio geotécnico y análisis de la estabilidad del talud del relleno sanitario Villa Karina, elaborado por la empresa Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S., el día 31 de enero de 2017, por encargo de la Empresa Multipropósito de Calarcá. En dicho análisis, en lo relevante se dijo:

“1.3. Análisis de Estabilidad para la situación actual del talud en el perfil CENTRAL:

³⁵ Visible a folio 9 del Cuaderno del Tribunal.

³⁶ Visible a folio 240 del Cuaderno del Tribunal

³⁷ Visible a folios 243 a 245 del Cuaderno del Tribunal

Para la modelación, se tuvieron en cuenta las propiedades iniciales geomecánicos a partir del reconocimiento geotécnico, los datos de resumen de laboratorio sin la acción del SISMO, y después teniendo en cuenta la incidencia del SISMO; se resume el comportamiento frente a la estabilidad del talud. En el análisis se usan los parámetros del suelo partiendo de los parámetros de laboratorio, para diferentes condiciones de carga y de humedad del suelo.

Análisis de Estabilidad para la situación en condiciones normales (Sin sismo, ru = 0.10, sin sobrecarga vehicular) (…) Para condiciones normales del talud actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 1.7.19, considerado como “ESTABLE”.

Análisis de Estabilidad para la situación actual en condiciones normales y con sobrecargas viva (Sin sismo, ru = 0.10, con sobrecarga vehicular) (…) Para condiciones normales y con sobrecargas viva del talud actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 1.380 considerado como “INESTABLE”

Análisis de Estabilidad para la situación actual en condiciones normales y bajo los efectos de carga sísmica. (Con sismo, ru =0,10 sin sobrecarga vehicular. Para condiciones normales y bajo los efectos de carga sísmica actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 1.052, considerado como “ESTABLE”.

Análisis de Estabilidad para la situación actual en condiciones normales con sobrecargas y carga sísmica (Sin sismo, ru = 0.10, con sobrecarga vehicular) (…) Para condiciones normales y con sobrecargas y carga sísmica del talud actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 0.0939 considerado como “INESTABLE”.

Análisis de Estabilidad para la situación actual en condiciones extremas de humedad (SIN sino, ru =0,50, sin sobrecarga vehicular). Para condiciones extremas de humedad del talud actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 1.1159, considerado como “INESTABLE”.

Análisis de Estabilidad de la situación actual en condiciones extremas de humedad y sobrecargas por carga viva (SIN sismo, ru = 0,50 con sobrecarga vehicular). Para condiciones extremas de humedad y sobrecargas por carga viva del talud actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 0.840, considerado como “INESTABLE”

Análisis de Estabilidad para la situación actual en condiciones extremas de humedad y carga sísmica. (Con sismo, ru=0.50, sin sobrecarga vehicular). Para condiciones extremas de humedad y carga sísmica del talud actual, se alcanza un factor de seguridad mínimo de 0,740, considerado como INESTABLE”³⁸ (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto).

Asimismo, la Sala observa que, dentro de citado informe, se recomendó la construcción en la corona del talud de “una pantalla sobre “caisson” de 80 CM o dos módulos de 12 M de longitud y en la pata del talud dos hileras de gaviones de longitud de 30 ML”³⁹ , para la estabilización del talud.

³⁸ Visible a folios 68 a 73 del Cuaderno del Tribunal.

³⁹ Visible a folio 74 del Cuaderno del Tribunal.

6. Informe de Visita técnica del 15 de febrero de 2017, suscrito por la Unidad Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres – UDEGERD, en el que se indicó que para la estabilización del talud existente en el predio Las Azucenas se debían “realizar obras de bioingeniería como trinchos, filtros, canales y demás, que permitan la estabilización del talud y recuperación de la cobertura vegetal”⁴⁰.

Dictamen pericial elaborado el 26 de enero de 2018, por el Ingeniero Civil Jorge Hernán Flórez Gálvez, en el que se informó:

“Elementos técnicos sobre la situación ocurrida

Al no disponer de información detallada sobre la geometría del talud elevado, ni de parámetros de resistencia mecánica de los materiales involucrados en el proceso de remoción de masa, no es posible la ejecución análisis de equilibrio límite ni evaluaciones de esfuerzos internos y deformaciones en el sitio.

Sin embargo, al no observarse señales de patologías dentro del predio “Las Azucenas”, se puede afirmar que las causas del proceso de remoción en masa se concentraron directamente en el comportamiento de los suelos del talud, lo que al ser contrastado con las condiciones climáticas imperantes en la época en que se presentó el evento, sugieren fuertes precipitaciones ocurridas en la zona como causa del evento.

Al consultar la información contenida en el Boletín climatológico mensual del IDEAM y a los reportes obtenidos en la Estación localizada en el aeropuerto El Edén, localizada en la ciudad de Armenia, se obtiene lo siguiente:

Los registros del comportamiento decadiario (lluvia acumulada en diez días) para el segundo semestre del año 2006 (línea azul oscura) (ver figura 3), comparado con los promedios históricos1981-2010 muestran un incremento notable en los volúmenes de precipitación a partir de la última semana del mes de noviembre de en la zona, situación que pudo limitar el drenaje de las aguas de infiltración de los suelos de la región, generando periodos de saturación de suelos e incremento en los niveles de presión de poros, condición altamente perjudicial para la estabilidad de las zonas de ladera.

⁴⁰ Visible a folio 188 del Cuaderno del Tribunal

|



Los registros de comportamiento diario de precipitación para el mes de diciembre en la misma estación, muestran la ocurrencia de por lo menos cuatro eventos de alto volumen (Ver figura 4). En Figura, la línea azul representa el volumen de precipitación que se va acumulando durante el mes de diciembre, la línea morada corresponde a la precipitación promedio calculada a partir de los de la primera década, la línea naranja corresponde al promedio acumulado hasta la segunda década y finalmente, la línea verde, corresponde al promedio del mes (período 1981-2010).

En este punto es necesario llamar la atención a las lluvias registradas los días dos (2) y ocho (8) de diciembre por corresponder a las de mayor volumen de precipitación individual en periodos cortos. Este tipo de eventos, al promover el incremento en la humedad en los suelos superficiales principalmente cuando su permeabilidad es bajo o media, generan condiciones altamente perjudiciales para la estabilidad de taludes naturales o construidos, propiciando condiciones para la ocurrencia de múltiples deslizamientos en la región afectada.

Los suelos de la zona, derivados principalmente de cenizas volcánicas, son clasificados en categorías media y alta susceptibilidad a procesos de remoción de masas. Su estructura, además de ser altamente susceptible a los cambios de humedad, limita su conductividad hidráulica, propiciando incrementos rápidos en

su grado de saturación cuando son sometidos a intensidades de precipitación altas”⁴¹

Dicho informe fue complementado el 26 de noviembre de 2018, así:

“1. El estado actual de la vía, precisando si después de presentada la experticia, ha habido nuevos procesos de remoción de masa que hayan afectado el adecuado uso de la vía.

Aclarando que las visitas realizadas a la vía se han llevado a cabo sólo hasta el sitio de estudio, y en ocasiones puntuales para la elaboración del dictamen pericial y para su presente complementación, no se cuenta con ninguna información que permita afirmar si han ocurrido o no nuevos procesos de remoción de masas, en tanto en el sitio colindante con la Quebrada La Duquesa, así como en cualquier otro punto de la vía.

Al momento de la visita se pudo constatar que la vía se encuentra en condiciones que permiten la operación de vehículos y peatones a baja velocidad.

Indicar al despacho si las conclusiones presentadas se mantienen actualmente vigentes y en caso negativo, precisar las modificaciones pertinentes.

Sí. Las conclusiones presentadas en el dictamen se mantienen vigentes.

Si la reconformación del talud afectado ya se realizó:

(…)

Considerando la similitud en la geometría superficial existente para ambos casos, se sugiere que el talud no muestra indicios de haber sido sometido a cualquier proceso de reconformación, ni intervención tendiente a retirar totalmente el material desplazado por los fenómenos de remoción en masa.

No se sugiere que los materiales pudieran ser originados por fenómenos de remoción en masa distintos partiendo del crecimiento vegetal.

Dadas las circunstancias actuales de la vía objeto de la presente acción popular, se indique si se requiere la realización de obras complementarias o adicionales a la reconformación del talud en procura de mantener el adecuado uso y evitar situaciones que ponga en peligro el tránsito normal de personas y vehículos

Pese a que no se cuenta con información de monitoreo que permita afirmar la velocidad con la cual se desplaza la masa del material fallado del talud, al momento de la visita se evidenció que existen desplazamientos de este material en dirección a la vía, y que dicha masa está afectando de forma negativa su drenaje superficial.

Esta afectación a los elementos de drenaje, además del deterioro acelerado que puede generarle a la vía, puede acelerar los procesos erosivos al material que se encuentra en contacto con el flujo de agua, restándole soporte a la masa de

⁴¹ Visible a folios 575 a 576 del Cuaderno del Tribunal

material ya fallado, y ayudando a la generación de desplazamientos en dirección a la vía.

Es necesario anotar que, al momento de realización de la visita al sitio, se encontró que habían labores de limpieza de la cuneta presentada en la Figura 3. Tanto en el sector afectos por el deslizamiento como en la zona aguas arriba del sitio.

Por lo anterior se considera necesaria la realización de las siguientes actividades, tendientes a proteger el talud y disminuir el riesgo de producir nuevas afectaciones a las personas y vehículos:

 Retiro total del material involucrado en el fenómeno de remoción en masa

Reconformación del talud colindante con el predio Las Azucenas

Protección superficial del talud, sea mediante el uso de especies vegetales, o bien mediante la colocación de materiales de protección, a fin de disminuir el riesgo de generación de nuevos procesos erosivos en el talud”⁴² (Subrayas de la Sala, negrillas dentro del texto).

7. Testimonio del señor Jonathan Rodríguez Gutiérrez, quien declaró en su calidad de Secretario de Infraestructura, Ambiente y Desarrollo Productivo del Municipio de Calarcá. Al ser cuestionado sobre las causas del deslizamiento de la presente acción popular, dijo:

“Pregunta Juez de conocimiento: ¿El municipio ya estableció las causas que provocaron el derrumbe? Responde testigo: Señora Juez en todo deslizamiento lo primero que se debe hacer es un estudio, por ser una vía de segundo orden que no corresponde al Municipio y haber un predio privado, no se cuál es la cual si es la vía o el predio”⁴³

(…)

Pregunta apoderado Empresa Multipropósito de Calarcá: ¿De quién es la responsabilidad para atender las sanciones de esta acción popular? Responde testigo: en estos momentos lo que queda claro es el problema puede estar ocasionado por la vía o por el predio eso lo determinan los estudios, Pregunta apoderado Empresa Multipropósito de Calarcá: ¿Cuándo dice el predio cuáles son sus razones para decir que la ocasión de los daños que hoy se están alegando hoy en la presente actuación corresponden al predio que es hoy administrado por la empresa Multipropósito de Calarcá? Responde testigo: porque gran porción del terreno del predio fue el que tuvo la pérdida, no dentro de la vía, sino que la pérdida fue dentro del predio, pero eso puede ser por mal manejo de aguas, pero insisto, eso determinan los estudios. Pregunta Juez de conocimiento: perdón interrumpo, ¿qué quiere decir con que la pérdida es mayor del predio? Responde testigo: lo que pasa es que en estos momentos el perfil de la vía y hacía este lado está un talud, entonces no se ha perdido la banca de la vía sino que el deslizamiento es el que ha ocupado la vía como tal, entonces la pérdida del talud viene de parte del predio”⁴⁴ (Subrayas de la Sala)

⁴² Visible a folios 697 a 701 del Cuaderno del Tribunal

⁴³ Visible en el CD que obra a folio 622 del Cuaderno del Tribunal

⁴⁴ Visible a folio 622 del Cuaderno número 4

8. Testimonio Jairo Patiño Álzate, en su calidad de ingeniero de Suelos y Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S:

“Pregunta Juez de conocimiento: ¿en que consistió el estudio geotécnico análisis de la estabilidad del talud del relleno sanitario Villa Karina? Responde testigo: cuando uno modela un talud, lo modela en cinco fases, la primera el talud como tal, la segunda el talud como está y le aplica sismo, la tercera el talud como está y le aplica sismo más si está saturado ósea si tiene agua, en la cuarta se modela como está con agua pero sin sismo y en la quinta se modela como está con sismo, con agua y con la pendiente que tiene. Entonces, a mí me llamaron porque estos taludes cuando se saturan pierden cohesión y fallan, que son fallas superficiales, porque un talud puede fallar superficialmente o por una falla geológica, pero en este caso cuando se hizo el estudio era una falla superficial, que consiste que con el exceso del agua cuando hay olas invernales, la infiltración del agua aumenta en un 50% - 80% y el talud pierde la inestabilidad creando un sobrepeso y por eso hay estos deslizamientos.

(…)

Pregunta apoderada municipio de Calarcá: ¿El deslizamiento es ocasionado por el predio?, responde testigo: no, no es ocasionado por el predio porque nunca se tocó el talud, estos taludes fallan porque esas vías cuando las hicieron tienen cortes muy verticales y cuando se saturan por las olas invernales se vuelven inestables y fallan, pero no tiene que ver con el predio, es por las aguas lluvias que ocasionó la inestabilidad del talud”⁴⁵ (Subrayas de la Sala).

9. Estudio geotécnico elaborado por el Departamento del Quindío para el diseño de las obras de estabilización y conformación de la banca de la vía:

“5.6 ANÁLISIS DE ESTABILIDAD TALUD CRITICO. EL CRUCERO- VILLA KARINA CALARCÁ

Propiedades Geomecánicas del suelo

Con el fin de validar los parámetros geomecánicos del talud, se procede a realizar un retroanálisis teniendo en cuenta las condiciones actuales del talud tales como la topografía, geología y sobrecarga

⁴⁵ ibídem



Se corrieron los modelos con sus parámetros de comportamiento mecánico sin minorar (Parámetros Indirectos- FSIM) para controlar que se obtengan factores de seguridad de 1,5 en condiciones drenadas sin sismo, 1,05 en condiciones drenadas con sismo. Para garantizar la condición drenada se deben construir las obras de captación y control de aguas de escorrentía.

Hipótesis 1. Condición Actual Proyectada: Corte Talud Superior

Siguiendo las recomendaciones y lineamiento iniciales, se analiza el corte del talud superior de la vía. Para la modelación, se tuvo en cuenta las propiedades geomecánicos obtenidas a partir del reconocimiento geotécnico y topográfico del sector, los datos de resumen de laboratorio y la geometría del perfil Longitudinal del perfil más crítico. Estos valores se analizan con una sobrecarga de 2.0 ton/m² generada por la vía existente, además de cargas puntuales cada una de 0.5 ton debido al esfuerzo generado por la maquinaria requerida para realizar el corte de pendiente 1H:3V proyectado en el talud superior justo al costado de la vía. Se realiza el análisis primero sin la acción del SISMO y después con la acción del SISMO; se resume el comportamiento frente a la estabilidad del talud. Se resume el comportamiento del talud. (Condición drenada).

Conclusión: La alternativa anterior, no garantiza la estabilidad del talud inferior, de esta manera, se propone una alternativa de estabilización que consiste en un muro de contención con anclajes pasivos y pilotes sobre la viga cabezal.

Hipótesis 2. Condición Actual Proyectada: Muro Anclado sobre Pilotes Para la modelación, se tuvo en cuenta las propiedades geomecánicos obtenidas a partir del reconocimiento geotécnico y topográfico del sector, los datos de resumen de laboratorio y la geometría del perfil Longitudinal del perfil más crítico. Estos valores se analizan con una sobrecarga de 2.0 ton/m² generada por la vía existente. Adicional a esto, se proyecta la construcción de un muro de contención o pantalla anclada, la cual se proyecta con 3 filas de anclajes con longitud mínima de 9m, como cimentación se proyecta una batería de pilotes de diámetro mínimo de 0.50m y longitud mínima de 10m; primero sin la acción del SISMO y después con la acción del SISMO; se resume el comportamiento frente a la estabilidad del talud. Se resume el comportamiento del talud. (Condición drenada).

Resumen

Como se mostró en los numerales anteriores, es necesario realizar la construcción de una fila de anclajes pasivos a lo largo de la excavación de la pantalla. En la tabla que se muestra a continuación se resumen las características de los anclajes.

El concreto de los anclajes será de una resistencia tal que garantice principalmente la adherencia entre la varilla y el concreto. Pero dadas las condiciones de vaciado de sugiere proyectar una resistencia de f´c= 245 kg/cm2 (3500 p.s.i.); la cual podrá disminuir a criterio del interventor o del ingeniero calculista, siempre y cuando se garantice la adherencia de la varilla al concreto bajo esfuerzos de tensión. El refuerzo del anclaje seria de f´y= 4200 kg/cm2 (60000 p.s.i.).

Si durante la ejecución de las obras surgen condiciones diferentes a las previstas por este informe, se ruega dar aviso oportuno al Ingeniero de Suelos.

Conclusión De La Estabilidad De los Taludes y construcción de muro de contención.

Considerando el análisis de estabilidad para el talud descrito anteriormente, se plantean alternativas de construcción, encaminadas en los siguientes propósitos:

Se proyecta la construcción de un muro de contención o pantalla anclada, la cual se proyecta con 3 filas de anclajes con longitud mínima de 9m, como cimentación se proyecta una batería de pilotes de diámetro mínimo de 0.50m y longitud mínima de 10m. Los detalles se encuentran en los planos estructurales que se entregan como anexos a este documento.

Se debe construir Obras de drenaje adecuadas que permitan abatir los niveles freáticos, conducir las aguas lluvias y disminuir la presión de poros, en la medida que dentro del modelo se usa un nivel de saturación del suelo Normal con un Ru=0.10. Por lo tanto, dentro de las obras complementarias, se debe contemplar cunetas para la vía o por lo menos, garantizar de cierta manera que el agua de escorrentía no caiga directamente en el talud inferior.

Como se observa en la hipótesis 1 de solución, la alternativa de realizar corte en el talud superior no es viable, debido a que su corte, el paso y vibración de maquinaria pesada, amplifica las cargas actuantes y disminuye por ende los factores de seguridad en la estabilidad del talud, se recomienda únicamente intervenir el talud inferior (zona de falla), y no intervenir el talud superior con el fin de no alterar las condiciones actuales del terreno.

El talud analizado corresponde a la zona con las condiciones más desfavorables de pendiente, altura, y parámetros del suelo.

6. CONSIDERACIONES ADICIONALES DE ESTABILIZACIÓN

Existen muchos factores que afectan el análisis de la estabilidad de un talud; dichos factores incluyen la geometría del talud, los parámetros geológicos y geomecánicos del suelo que lo conforma, además del efecto de factores “detonantes” que ayudan al proceso de desestabilización (agua, sobrecargas en las partes altas, sismos, grietas de tensión, libre exposición al agua y flujos inadecuados de escorrentías, etc.). Con respecto a estos flujos de agua no controlados, se deben generar los mecanismos necesarios para que el agua no escurra por la ladera libremente, esta debe ser captada y conducida al sitio final por canales abiertos.

La temporalidad de los taludes generados se mide según el tiempo que dura la ejecución del proyecto, por lo tanto, en mi concepto estos pasan de una categoría a la otra en el momento que se termine la obra y se dé una configuración final al sector.

Hasta el momento no se consideran estructuras de contención para el proyecto diferentes a la estimada para confinar la banca; sin embargo, no se deben de descartar como solución de estabilización para algunos sectores del proyecto.

A continuación, me permito hacer la descripción de una serie de obras complementarias a implementar en el proyecto con el fin de mejorar las condiciones de estabilidad de los taludes aledaños al proyecto. Las medidas consisten principalmente en el mejoramiento o adecuación de la geometría de estas laderas, la construcción de una serie de obras para el manejo de las aguas superficiales y subsuperficiales y generar una cobertura para las áreas expuestas.

Se requiere de la combinación de varios procesos constructivos que se resumen como sigue:

Manejo Integral de Aguas Superficiales/Subsuperficiales.

1. Geometría:

Es de vital importancia, que la pantalla anclada tenga un lleno con material de sitio, así mismo, se deberá realizar un corte con una pendiente 1H:1.8V en el terreno actual para que las condiciones de lleno del material sean las óptimas para que la superficie de falla se genere de acuerdo a las condiciones planteadas.

Terraplenes y llenos:

En caso de realizar llenos, se deberá guiar por lo siguiente: Antes de realizar los rellenos, se deben disponer cajas o terrazas sobre el terreno natural, de manera que el material cortado quede dispuesto sobre zonas estables. Conformar el terraplén con un material apto para tal fin y teniendo especial cuidado con las humedades de compactación y plasticidad del material. Se recomienda compactar por capas de 0.15m de espesor.

Manejo de las aguas superficiales:

Se construirá un bordillo de concreto vaciado en el sitio o de elementos prefabricados atendiendo lo especificado en la norma NTC 4109. Estarán localizados sobre la pantalla anclada, acogiéndose a las especificaciones y ensayos para concretos de rigor.

En este caso se plantean unas obras de disipación menores, teniendo en cuenta que el agua que se va a captar es únicamente la que cae directamente sobre el área, puesto que las aguas de escorrentía que van por la vía, se obligan con el muro-pantalla a que sigan circulando por la vía; no tenemos descargas hacia la ladera.

Control de Aguas Sub-Superficiales.

Se recomienda construir para el Control de las Aguas dentro del talud una red de “Drenes Horizontales” o “Sub drenes de Penetración”, que consisten en una tubería perforada colocada a través de la masa de suelo mediante una perforación sub horizontal o ligeramente inclinada (2%), con la cual se busca abatir el Nivel de Aguas Subterráneas, a fin de incrementar el nivel de estabilidad del talud. Con este tipo de obra se busca abatir niveles de aguas subterráneas adquiridas por infiltración de aguas superficiales.

La infiltración y los fenómenos del transporte interno del agua producen un determinado régimen de aguas subterráneas, que, de acuerdo con sus movimientos periódicos, los eventuales afloramientos y las condiciones geotécnicas de la zona (estratificaciones permeables, discontinuidades, fallas, grietas, etc.), permitirán estimar la incidencia de este flujo sobre la estabilidad del talud (disminución progresiva de las condiciones del suelo y fenómenos erosivos desestabilizadores).

Los sistemas de drenaje más comunes para el control de aguas subterráneas se pueden dividir en dos grupos1:

GRUPO I: Sistemas de drenaje somero: Utilizado para la captación y transporte de aguas subterráneas en profundidades menores de 3.0 metros. Entre los cuales se tienen los subdrenes o filtros interceptores y los drenes de pantalla.

GRUPO II: Sistema de drenaje profundo: Para este tipo de control se utilizan los drenes horizontales o de penetración, y su aplicación será definida por las condiciones del sitio en estudio.

Los drenes de penetración son un sistema de drenaje profundo utilizando tubería perforada de diámetros entre 2 y 3 pulgadas, tipo PVC, colocadas a través de una masa de suelo, mediante un alineamiento ligeramente inclinado (pendiente de 5% a 20%), con la cual se abate el nivel freático hasta una altura que incremente la estabilidad del talud a sus condiciones mínimas permisibles. La longitud (L) del dren se podrá estimar de acuerdo con la altura del talud (H) y la variación esperada en el nivel de abatimiento, con valores mínimos de 2H. El caudal (Q) captado por cada dren podrá ser evaluado por la fórmula de Polubarinova-Kochina, así como la separación (S) teórica entre drenes mediante la ecuación de Kozeny, las cuales se especifican a continuación:

Se recomienda que el espaciamiento (S) entre subdrenes sea mínimo la L/22, esta longitud será optimizada en el período constructivo mediante el monitoreo permanente de piezómetros, en donde se podrá medir el abatimiento del nivel de aguas y definir la necesidad de un número mayor de los mismos.

Se proyectan drenes de 9.0 m de longitud con una pendiente del 20% y una tubería con un diámetro de 2”. Al aplicar la fórmula de Polubarinova-Kochina,

K = 0.0086 m/dia. H = 12 m.

hd = 0.0 m. L = 9.0 m. h = 0.25 m.

r = 0.02724 m.

Q = 0.638 m³/día.

Al aplicar la ecuación de Kozeny, se obtiene una separación de 0.5 m. Se adopta una separación mínima de 3.0 m (Suárez, 1998).

Los tubos de PVC que se utilicen para subdrenes, tendrán cuatro (4) hileras de perforaciones, ubicadas en la mitad inferior con respecto al eje horizontal y en forma simétrica con relación el eje vertical de la sección. La primera hilera quedará (22,5° o ð/8) del eje horizontal y la segunda a (45° o ð/4), con una tolerancia de más o menos cero comas cero nueve (±0,09) radianes (±5°), en ambos casos.

Las perforaciones a que se refiere el Inciso anterior, se ubicarán en tresbolillo se iniciarán a cien (1000) milímetros a partir del extremo del tubo y tendrán un

diámetro mínimo de cinco (5) milímetros y máximo de ocho (8) milímetros; estarán espaciadas longitudinalmente a cien (100) milímetros centro a centro, con una tolerancia de más menos trece (±13) milímetros, las perforaciones terminarán 1000 mm antes del extremo interior el cual llevará un tapón.

Vegetación y Bioingeniería:

Esta es una técnica bastante aceptada actualmente para mejoramiento de la estabilidad de un talud, puesto que con ella se obtienen ventajas, como las siguientes:

Intercepción del agua lluvia. Extracción de la humedad del suelo. Aumento de la resistencia al cortante

Anclaje del suelo superficial con los estratos profundos. Aumento del peso sobre el talud.

Disminución de la susceptibilidad a la erosión.

La influencia de la vegetación sobre la resistencia al corte del suelo, no tiene una base teórica plenamente sustentada que permita incluirla dentro de los análisis de estabilidad como alguna variación en el valor de los parámetros de resistencia del suelo, o en el factor de seguridad. Sin embargo, es importante tener en cuenta que las raíces de los árboles pueden servir como anclaje de las capas superficiales con los estratos duros, dependiendo de algunos factores como la profundidad de la raíz y la localización de los estratos débiles y fuertes.

Es recomendable que cualquier decisión que se deba tomar respecto a tipo de vegetación y la disposición de la misma sobre el talud, debe estar sujeta al criterio de un profesional encargado (p.e. ingeniero forestal o agrónomo), para que determine soluciones que involucren el efecto de la vegetación en los problemas de estabilidad de taludes, basado en la experiencia adquirida en este tipo de situaciones y en la literatura existente; puesto que la elección de una especie vegetal errónea dada las características del talud puede generar efectos contraproducente como grietas por desecación o transmisión al suelo de la fuerza del viento

Para los casos específicos de los taludes expuestos, se sugiere emprender un programa de Bioingeniería o Revegetalización con especies no muy altas y de gran forraje.

Tratamiento con trinchos:

Conforman barreras transversales a las líneas de máxima pendiente, construidas en madera y soportando un relleno apisonado. Los trinchos en madera están compuestos por elementos horizontales que pueden ser de guadua o madera rolliza, los cuales son soportados por elementos verticales con diámetros iguales

a los horizontales previamente hincados al terreno, como mínimo a 1m de profundidad en suelo residual y con una altura máxima de 80cm por encima del nivel del terreno separados entre sí, siguiendo las curvas de nivel, 1.0m. Estos elementos se recomiendan para la facilitar la conformación de la ladera. Estos elementos deben incluir estacas vivas, con el fin de garantizar la permanencia de estos elementos en el tiempo.

_”46

Concepto del 5 de marzo de 2019, emitido por la Secretaría de Aguas e Infraestructura del Departamento del Quindío:

“Respetuosamente me permito referenciar a continuación el concepto emitido por el ingeniero Carlos Eduardo Ríos Gómez, contratista adscrito a la Dirección Vial y Social de la Secretaría de Aguas e Infraestructura, respecto a la orden dada por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito, relacionado, con la reconformación del talud ubicado en la vía 40QN11 Cruce Calarcá – Chaguala – La Nubia.

“Solicitar la modificación del concepto de RECONOFRMACIÓN DEL TALUD por ESTABILIZACIÓN DEL TALUD, toda vez que, ante la pérdida de estabilidad del talud existente, la falla produce el desprendimiento del material sólido constitutivo del suelo el cual, por efecto de la gravedad, rueda y deposita en los niveles inferiores generando la conformación de un nuevo plano inclinado o talud. En este punto, no es posible restituirlo o reconfórmalo a su condición original, porque el material constitutivo se ha perdido y se ha generado un nuevo talud con diferente ángulo de inclinación y por debajo de la cota inicial.

Por lo tanto, una vez ocurre el evento de deslizamiento, las actividades posteriores se encaminan a la RESTITUCIÓN DE LA BANCA, la cual debe conservar el alineamiento geométrico existente en la horizontalidad y la verticalidad y se incluyen además las obras de ESTABILIDAD DEL TALUD NUEVO, con el propósito de mejorar su condición de estabilidad y garantizar su durabilidad en el tiempo.

⁴⁶ Visible en el CD que obra folio 998 A del Cuaderno del Tribunal

Las obras proyectadas para la restitución de la banca comprenden la construcción de un muro en concreto en pantalla anclada, con cimentación profunda en pilotes de concreto. Para la estabilización del talud nuevo, se proyectan obras de bioingeniería consistentes en la construcción de trinchos, sub-drenes, zanjas de coronación y empradización de la cara expuesta del talud con el propósito de revegetalizarlo”⁴⁷ (Subrayas de la Sala).

Contrato de obra número 004 de 2019, cuyo objeto es la construcción de “obras de estabilización y conformación de la banca vía cruce Calarcá – Chaguala – La nubia Código 40QN11 CALARCÁ, QUINDIO”⁴⁸.

Igualmente, fue aportada acta final de entrega de dicha obra, de fecha 17 de junio de 2019, en la que se expuso:

“GENERALIDADES DE LA OBRA: Se realizó la “CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE ESTABILIZACIÓN Y CONFORMACIÓN DE LA BANCA VÍA CALARCÁ –

CHAGUALA – LA NUBIA 40QN11 CALARCÁ, QUINDIO” y para dicho objetivo se realizó la construcción de una pantalla con anclajes pasivos, correspondientes a dos módulos de longitud 10,50 metros cada uno con una altura de 5 metros y 18 cm de espesor, y 42 anclajes a 9 metros de profundidad, cimentado sobre pilotes a 10 metros de profundidad con un diámetro de 50 cm y vigas de cimentación de 10,50 cm de longitud y adicional a esto para la estabilidad del muro se construyó un filtro de lecho rocos, recubierto en Geotextil, para mejorar las condiciones de drenaje del talud y se realizó la construcción de canales en tierra, trinchos y se mejoraron las condiciones del sector haciendo empradización del talud esto para generar terrazas vivas que mejoran las condiciones del terreno disminuyendo la forma de saturación del suelo, todas estas actividades se realizaron en el municipio de Calarcá en el Departamento del Quindío.” (Subrayas de la Sala)⁴⁹.

Documento denominado “Informe manejo de aguas lluvias deslizamiento azucenas” elaborado por la Directora Operativa de Aseo de la Empresa Multipropósito de Calarcá, de fecha 11 de diciembre de 2019. En dicho documento se informó de la construcción de un canal de agua lluvia alrededor del área de deslizamiento del talud en el predio Las Azucenas⁵⁰

De lo hasta aquí expuesto es dable colegir que el predio Las Azucenas, en el que se construyó el relleno sanitario Villa Karina, así como la vía que de Calarcá conduce a Chaguala, se encuentran ubicados en una zona de falla geológica llamada

⁴⁷ Visible a folio 904 de Cuaderno del Tribunal

⁴⁸ Visible a folios 1013 a 1016 del Cuaderno del Tribunal

⁴⁹ Visible a folio 61 del Cuaderno del Tribunal.

⁵⁰ Visible a folios 1174 a 1178 del Cuaderno del Tribunal.

La Duquesa y Silvia – Pijao y que la misma muestra altos índices de actividad neotectónica.

Además, se acreditó con el testimonio del señor Jairo Patiño Álzate, quien declaró en su calidad de ingeniero de Suelos y Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S., y con la manifestación de la ingeniera Adriana Duque en la Inspección ocular llevada a cabo el 19 de enero de 2017, que la vía que conduce de Calarcá a Chaguala había sido construida con cortes muy verticales, por lo que, en periodos de altas precipitaciones, los taludes tenían altas probabilidades de desestabilizarse y ocasionar derrumbes.

Asimismo, se encuentra probado con el informe pericial rendido dentro del trámite de primera instancia, que, para el año 2016, en dicha zona se presentaron fuertes lluvias en los meses de noviembre y diciembre.

Por ende, tanto de la lectura de las anotadas pruebas testimoniales como de los distintos informes geológicos que obran dentro del expediente y del dictamen pericial rendido en el trámite de instancia, lo que se observa es que éstos coinciden en señalar que el citado deslizamiento no fue provocado por las actividades desarrolladas por la Empresa Multipropósito de Calarcá dentro del citado predio, sino, se reitera, por el el aumento de las precipitaciones en los meses de noviembre y diciembre de ese año, circunstancia que se agravó por la pendiente pronunciada que se dejó al momento de construcción de la vía, sumado a la ubicación de ésta en una zona de una falla geológica.

Lo anterior es relevante, pues, de conformidad con el el artículo 2º de la Ley 1523 de 2012⁵¹, la gestión del riesgo es responsabilidad de los particulares, cuando el mismo es generado por las actuaciones desplegadas por los mismos; veamos:

“Artículo 2o. De la responsabilidad. La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano.

En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su

⁵¹ “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastre y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”

jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.” (Subrayas y negrillas de la Sala).

En similar forma, el numeral 2º del artículo 8º ibidem, dispuso:

“Artículo 8o. Integrantes del sistema nacional. Son integrantes del sistema nacional:

(…)

2. Entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro. Por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales.” (Subrayas de la Sala).

A su vez, el artículo 2.3.1.5.1.1.2. del Decreto 2157 de 2017, indicó:

“Artículo 2.3.1.5.1.1.2. Alcance. El Plan de Gestión del Riesgo de Desastres de las Entidades Públicas y Privadas (PGRDEPP) incluirá, entre otros aspectos, el análisis específico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, sobre la infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los daños de la misma en su área de influencia de posible afectación por la entidad, así como de su operación que puedan generar una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad. Con base en ello realizará el diseño e implementación de medidas para reducir las condiciones de riesgo actual y futuro, además de la formulación del plan de emergencia y contingencia, con el fin de proteger la población, mejorar la seguridad, el bienestar y sostenibilidad de las entidades.” (Subrayas y negrillas de la Sala)

Por su parte, los artículos 2.3.1.5.1.2.1. de la Subsección 2 y 2.3.1.5.2.1. de la Sección 2 ibidem señalaron:

“Subsección 2

Ámbito de aplicación y responsables

Artículo 2.3.1.5.1.2.1. Ámbito de aplicación. El presente capítulo aplica a todas las entidades públicas y privadas, que desarrollen sus actividades en el territorio nacional, encargadas de la prestación de servicios públicos, que ejecuten obras civiles mayores o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre debido a eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional.

Parágrafo. La elaboración e implementación del PGRDEPP aplicable a las entidades descritas en el ámbito de este capítulo, deberá desarrollarse mediante

la articulación, el fortalecimiento y el mejoramiento de los sistemas de gestión que puedan ser implementados por la entidad.” (Subrayas y negrillas dentro del texto).

“Sección 2

Plan de Gestión del Riesgo de Desastres de las Entidades Públicas y Privadas

Artículo 2.3.1.5.2.1. Plan de Gestión del Riesgo de Desastres de las Entidades Públicas y Privadas (PGRDEPP). Es el instrumento mediante el cual las entidades públicas y privadas, objeto del presente capítulo, deberán: identificar, priorizar, formular, programar y hacer seguimiento a las acciones necesarias para conocer y reducir las condiciones de riesgo (actual y futuro) de sus instalaciones y de aquellas derivadas de su propia actividad u operación que pueden generar daños y pérdidas a su entorno, así como dar respuesta a los desastres que puedan presentarse, permitiendo además su articulación con los sistemas de gestión de la entidad, los ámbitos territoriales, sectoriales e institucionales de la gestión del riesgo de desastres y los demás instrumentos de planeación estipulados en la Ley 1523 de 2012 para la gestión del riesgo de desastres. “

En ese mismo sentido se pronunció esta Sección en providencia del 1 de junio de 2020; veamos:

“95. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres está integrado por los siguientes actores⁵²:

Las entidades públicas en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión.

Las entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro, por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales y ambientales.

La Comunidad por su intervención en el desarrollo a través de sus actividades económicas, sociales, ambientales, culturales y participativas.

Las instancias de dirección del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres son el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastre, el Gobernador y el Alcalde en sus respectivas jurisdicciones.

Las corporaciones autónomas regionales son integrantes del referido Sistema Nacional y tienen como competencia apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y deben integrarlos a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo⁵³.

El rol de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y está enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del

⁵² Artículo 8.º Ley 1523

⁵³ Artículo 31 Ley 1523

riesgo de desastres. Además, estas autoridades ambientales, como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, deben apoyar a las entidades territoriales, en sus respectivas jurisdicciones, en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación⁵⁴.” ⁵⁵(Subrayas de la Sala).

Por ende, los particulares se encuentran involucrados dentro de la gestión del riesgo cuando, con sus actividades, generan algún efecto nocivo que deba ser mitigado; circunstancia que no aconteció en el presente asunto, toda vez que, como se vio, la inestabilidad del talud del predio de Las Azucenas no es consecuencia de las actividades adelantadas por la empresa recurrente en dicho inmueble, sino que lo es la construcción de la vía con cortes muy verticales, la falla geológica en la que se encuentra ubicada la misma y las condiciones climáticas en ese sector.

Ahora, frente al argumento relacionado con que la citada empresa debe atender el deslizamiento debido a que le asiste una carga social al ser la propietaria de dicho predio, la Sala advierte que las funciones sociales y ecológicas de la propiedad se encuentran consagradas en el artículo 58 de la Constitución Política, en los siguientes términos:

“Articulo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.” (Subrayas de la Sala).

A su vez, la Corte Constitucional en sentencia C-189 de 2006, indicó:

⁵⁴ Ibidem

⁵⁵ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 1 de junio de 2020. Proceso radicado número: 68001 23 31 000 2012 00091 01. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

“En este orden de ideas, la propiedad privada ha sido reconocida por esta Corporación como un derecho subjetivo al que le son inherentes unas funciones sociales y ecológicas, dirigidas a asegurar el cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los cuales, se destacan la protección del medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos y la promoción de la justicia, la equidad y el interés general como manifestaciones fundamentales del Estado Social de Derecho (C.P. arts 1° y 95, nums, 1 y 8) V., sentencia T-427 de 1998.M.P.A.M.C... De manera que el mismo ordenamiento jurídico a la vez que se encuentra comprometido con el respeto a su núcleo esencial, debe adoptar medidas que permitan asegurar el logro de las citadas funciones, lo que conduce -en últimas- a consolidar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas en el Texto Superior.”⁵⁶ (Subrayas de la Sala).

En consecuencia, con la entrada en vigor de la Carta Política del 91, la propiedad dejó se de ser un derecho absoluto, y en su lugar, se determinó que el ejercicio de éste, implicaba el respeto de las funciones sociales, económicas y ecológicas, es decir, el titular del derecho de dominio además de encontrarse habilitado para gozar y usufructuar el bien, se encuentra obligado a hacer un uso adecuado y racional del mismo y a observar los derechos de los terceros y los postulados constitucionales en materia de protección del medio ambiente, de prevalencia del interés general, entre otros.

En tal orden, de la revisión del material probatorio obrante en el plenario, lo que se evidencia es que no se arrimó ninguna prueba que permita siquiera inferir que la Empresa Multipropósito de Calarcá, ejerciera el dominio sobre el predio Las Azucenas de manera irracional o desmedida. Mucho menos se acreditó que esa sociedad haya impedido el goce de derechos de terceros o que, su actuación hubiere dado lugar a la afectación de algún interés colectivo de la comunidad.

Por el contrario, en este punto lo que observa la Sala es que la imputación que se realizó en contra de dicha empresa, se cimentó exclusivamente en que la misma era propietaria del bien en el que se encontraba el talud inestable, sin que dicha afirmación resulte suficiente para entender una posible vulneración del artículo 58 Constitucional, pues para esos efectos, era necesario un ejercicio probatorio que demostrara que en realidad las causantes de la emergencia, eran las acciones desplegadas por la anotada sociedad en dicho predio, sin que, se insiste, así se hiciera.

⁵⁶ Corte Constitucional. Sentencia C-189 del 15 de marzo de 2016. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

Por todo lo expuesto, es claro que la aludida sociedad no es responsable por la afectación a los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, que fueron amparados en la sentencia recurrida, y, por ende, resulta imperioso modificar, en lo pertinente, los numerales terceros, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, para en su lugar, eximir de responsabilidad a la Empresa Multipropósito de Calarcá, por las razones antes expuestas.

Del recurso de apelación presentado por el Municipio de Calarcá

En este punto tendrá que verificarse si la vía que conduce de Calarcá a Chaguala está bajo la administración del Municipio recurrente.

A efectos de dirimir lo anterior, la Sala advierte que la Alcaldía del Municipio de Calarcá, en Oficio del 23 mayo de 2017, en principio, reconoció, que la anotada vía estaba bajo su custodia; veamos:

“De manera atenta y para dar respuesta al oficio de la referencia, el cual fue remitido a la administración municipal por parte de la Secretaría de Planeación Departamental el día 12 de mayo de 2017, mediante el oficio 70.02 SP-402, en el cual se solicita información sobre si la zona verdal las azucenas, colindante con la quebrada La Duquesa pertenece al Municipio de Calarcá, me permito informarle lo siguiente:

Una vez revisada la base de datos del sistema de información geográfica SIG- Quindío, y tal como se evidencia en los documentos adjuntos al presente escrito, se aprecia que la vía terciaria que cruza la zona veredal las azucenas va desde el municipio de Calarcá hasta el Municipio de Salento, sirviéndose de la misma la población de ambos municipios, y en lo relacionado al paso en el sector específico de la quebrada la duquesa si se halla dentro de la jurisdicción del municipio de Calarcá.

Como consecuencia de lo anterior parte del mantenimiento de dicha vía es incluido dentro del proyecto de “MANTENIMIENTO Y/O MEJORAMIENTO DE VÍAS RURALES EN EL MUNICIPIO DE CALARCÁ – QUINDÍO”⁵⁷ (Subrayas de la Sala).

Sin embargo, dicho ente territorial varió esa posición en transcurso del proceso, al advertir que, de conformidad con la Resolución No. 05950 del 31 de diciembre de 2015,

⁵⁷ Visible a folio 369 del Cuaderno del Tribunal.

proferida por el Ministerio de Transporte, la citada vía era secundaria, por lo que su administración correspondía al Departamento del Quindío.

En efecto, en el testimonio del señor Jonathan Rodríguez Gutiérrez, quien fungía como Secretario de Infraestructura, Ambiente y Desarrollo Productivo del Municipio de Calarcá, al ser interrogado sobre la administración de la anotada vía, se informó:

“Nosotros le solicitamos al INVIAS que nos certificara si esa vía hacía parte de ellos, porque teníamos conocimiento de que hacía parte de ellos, pero el INVIAS nos aclaró que mediante Resolución No. 5950 del 31 de diciembre de 2015, según la cual dicha vía paso de ser del primer orden al segundo orden, por eso en esa época emitimos ese concepto sin tener en cuenta la Resolución No. 5950 de 2015”⁵⁸

Ahora, de la revisión del mencionado acto administrativo es posible extraer que la vía que de Calarcá conduce a Chaguala y a La Nubia, en Municipio de Salento – Quindío, en efecto, fue catalogada como de segundo orden, tal y como se puede evidenciar a continuación:

A su vez, en el Manual de Diseño Geométrico de Carretera que fue adoptado por el Ministerio de Transporte a través de la Resolución 00744 del 4 de marzo de 2009, se indicó que las vías de segundo orden eran las siguientes:

“Aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera primaria” (Subrayas del Despacho).

Lo anterior es relevante pues, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 105 de 1993, los Departamentos son los encargados de administrar las vías que comunican a dos

(2) cabeceras municipales. El artículo en cuestión es del siguiente tenor:

“Artículo 16. Integración de la infraestructura de transporte a cargo de los departamentos. Hacen parte de la infraestructura departamental de transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos; las que son hoy responsabilidad de la Nación - Fondo Vial Nacional o del Fondo Nacional de

⁵⁸ Visible a folio 622 del Cuaderno del Tribunal.

Caminos Vecinales - y que el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo ordenado en esta Ley, les traspase mediante convenio a los departamentos, al igual que aquellas que en el futuro sean departamentales, las que comunican entre sí dos cabeceras municipales, así como la porción territorial correspondiente de las vías interdepartamentales que no sean parte de la red nacional; al igual que los puertos y muelles fluviales y los aeropuertos, en la medida que sean de su propiedad o que le sean transferidos. Para el cumplimiento del programa de transferencia de las vías de la Nación a los departamentos, el Ministerio de Transporte elaborará un plan gradual de transferencia de vías, de tecnología y de recursos económicos, apropiados por el Fondo de Cofinanciación de Vías creado por esta Ley, de tal forma que ello les permita una eficaz administración, conservación y rehabilitación de las carreteras que reciban.

La Nación no podrá entregar responsabilidades sin la definición, apropiación o giro de los recursos necesarios. Mientras se hace la entrega, la responsabilidad del mantenimiento la tendrá la Nación. Los departamentos y los distritos podrán limitar el monto en mantenimiento de estas carreteras, a los recursos que para tal fin reciban del citado fondo.

Los departamentos al recibir las carreteras de la Nación, se obligan también a recibir los contratos con las asociaciones de trabajadores que tiene cooperativas o precooperativas para el mantenimiento vial.

Parágrafo 1. Harán parte parcialmente, de la infraestructura departamental de transporte los puertos marítimos y los aeropuertos de acuerdo con la participación que tengan en las sociedades portuarias o aeroportuarias regionales.

Parágrafo 2. En los casos en que se acometa la construcción de una variante de una carretera Nacional, su alterna podrá pasar a la infraestructura departamental si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte.

Parágrafo 3. Los departamentos y los distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de Cofinanciación de Vías. Los municipios para el cofinanciamiento de las vías vecinales accederán a través del departamento correspondiente.

Los municipios y los distritos podrán acceder en forma directa al Fondo de Cofinanciación para la Infraestructura Urbana.” (Subrayas de la Sala).

Ello inclusive es reconocido por el Departamento del Quindío, que, en oficio del 9 de septiembre de 2019, señaló:

“Como se ha informado en diferentes oportunidades por parte de la entidad, le reiteramos que en la vía Cruce Calarcá – Chaguala – La Nubia con código 40QN11, la cual está a cargo del Departamento según resolución 5950 del 31 de diciembre de 2015 expedida por el Ministerio de Transporte, se está ejecutando el contrato de obra No. 004 de 2019, cuyo objeto es “CONSTRUCCI{ON DE OBRAS DE ESTABILIZACIÓN Y CONFORMACIÓN DE LA BANCA DE LA VÍA CRUCE CALARCA CHAGUALA LA NUBIA CÓDIGO 400N11 CALARCA, QUINDÍO”,

mediante el cual se busca restablecer las condiciones normales de tránsito del sector, a través de la construcción de un muro de contención y algunas obras complementarias como muros en gavión, canales dispadores de agua y la conformación de la estructura de la vía.

Con relación al derrumbe ocurrido en el año 2016, en el sector vereda Buenos Aires bajo en vía pública, colindando con el vaso de las azucenas del relleno sanitario Villa Karina, la entidad realizó la remoción del derrumbe en el mismo año, dándose paso vehicular en el total del ancho de banca existente. Al sitio en mención se le han hecho visitas de seguimiento, sin que a la fecha presente novedades que afecten el tránsito vehicular por la zona. Así mismo, se tiene planteado y está programando un proyecto que se adelantada con la UDEGERD, con obras de bioingeniería como es la construcción de trinchos en guadua, además de empradizarlo a fin de mejorar las condiciones de estabilidad del sitio y que en una próxima ola invernal, no sufra afectaciones”⁵⁹ (Subrayas de la Sala).

En consecuencia, es claro para la Sala que la administración de la vía se encuentra a cargo del Departamento del Quindío.

Resuelto tal aspecto, deberá dilucidarse si un municipio se encuentra obligado a la contratación y ejecución de las obras que permitan la estabilización de un talud que se encuentra en el área de su jurisdicción, si éste se localiza en un inmueble de propiedad de un privado y se ha derrumbado en la vía que es administrada por el Departamento.

Así, debe señalarse que el artículo 311 de la Carta Política dispuso:

“Artículo 311. Marco de funciones de los Municipios. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.

En desarrollo de esta disposición se expidió la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó la Ley 136 de 1994, y que sobre el particular estableció:

“Artículo 3o. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio: (…)

Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las

⁵⁹ Visible a folio 1080 del Cuaderno del Tribunal.

políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años.

Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley.”

Asimismo, la Ley 99 de 1993, en su artículo 65, enlistó las funciones de los municipios en materia ambiental, dentro de la que se destaca las definidas en el numeral 1 y 5, así:

“Artículo 65. Funciones de los municipios, de los distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:

1. Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes, programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes programas y proyectos departamentales y nacionales

(…)

5. Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables”.

Además, la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, contempló como uno de los principales objetivos de la función pública de ordenamiento del territorio, la localización de áreas críticas de recuperación y control de desastres:

“Artículo 8. Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:

(…)

10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.” (Subrayas y negritas de la Sala)

En esa línea, el artículo 10 ibidem previó que las entidades territoriales, en la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial – POT, deben tener en cuenta el factor de prevención de amenazas y riesgos naturales. La norma en cita es del siguiente tenor:

“Artículo 10. Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes:

1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:

(…)

d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales”.(Subrayas de la Sala)

A su vez, la Ley 715 de 2001 también reiteró la responsabilidad de los Municipios con respecto a la prevención y atención de desastres dentro de su jurisdicción, así:

“Artículo 76. Competencias del Municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

(…)

En prevención y atención de desastres

Los Municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:

Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.”.(Subrayas de la Sala)

En tal contexto, la Ley 1523 de 2012⁶⁰ adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y definió la gestión del riesgo de desastres como “un proceso social

⁶⁰ Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.

orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.” Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, razón por la cual debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.⁶¹

Asimismo, la Ley 1523 de 2012 determinó que todas las autoridades y habitantes del territorio eran responsables de la gestión del riesgo. Así, asignó a las entidades públicas, privadas y comunitarias el desarrollo y ejecución de los procesos de gestión del riesgo que comprenden conocimiento y reducción de éste y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres

En relación con el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el artículo 5° ídem dispuso que era el conjunto de entidades públicas, privadas, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el País.

En cuanto a su organización, el Sistema de Gestión del Riesgo a nivel nacional está dirigido por el Presidente de la República, el Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y los Gobernadores y Alcaldes en sus respectivas jurisdicciones.⁶²

Por su parte, el artículo 12 integró a los gobernadores y alcaldes como conductores del sistema nacional en el respectivo nivel territorial facultándolos para adoptar las medidas necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.

⁶¹ Ley 1523 de 2012. Artículo 1° así como el artículo 11.

⁶² Ley 1523 de 2012. Artículo 9.

“Artículo 12. Los Gobernadores y Alcaldes. Son conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción.”

En ese sentido, los alcaldes, como conductores del desarrollo local, son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción en su territorio, y deberán integrar en la planificación del desarrollo local acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública, como lo ordena el artículo 14 ibidem.

Aunado a esto, los artículos 39 y 40 consagraron de manera expresa la obligación de incorporar como un elemento de planificación y ordenamiento territorial las directrices que sobre gestión del riesgo se estimen pertinentes para dar cumplimiento a los mandatos de la Ley.

“Artículo 39. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y del desarrollo. Los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Artículo 40. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. Los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la presente ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la presente ley.

En particular, incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de

adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros.”

Así las cosas, es claro que la Ley 1523 de 2012 asignó expresas obligaciones y no simples facultades a los alcaldes sobre la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, lo que supone que también compete a ellos ejecutar las acciones dirigidas al conocimiento y mitigación del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción; conforme a ello, la Sala no comparte las afirmación del Municipio de Calarcá, sobre su ausencia de responsabilidad en la vulneración de los derechos invocados en la demanda, pues, si bien no es la propietaria del predio Las Azucenas ni administra la vía que ha sido afectada con el derrumbe, lo cierto es que, de acuerdo con el recuento normativo visto, es a ese ente territorial, a través de su alcalde, a quien corresponde, en el marco del Sistema Nacional de Riesgo, adoptar las medidas que resulten necesarias para atener las condiciones derivadas de las características geológicas del sector en el que se encuentra ubicado el relleno Villa Karina, las cuales se agravan como consecuencia de las precipitaciones que se presentan en ese lugar.

Al respecto, esta Sección, en sentencia del 14 de septiembre de 2014, tuvo la oportunidad de referirse a las obligaciones de los municipios en materia de prevención de desastres, en los siguientes términos:

“Sobre el particular, es preciso recordar que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones” los Alcaldes son los responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el municipio, la reducción del mismo, el conocimiento y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.”⁶³

En este mismo sentido, en sentencia del 10 de mayo de 2018, también aludió a las competencias de los municipios en relación con la gestión de riesgo en las áreas comprendidas dentro de su jurisdicción. En esa oportunidad se consideró:

“De conformidad con las normas expuestas anteriormente, los entes territoriales municipales tienen dentro de sus deberes prevenir, atender y mitigar los riesgos

⁶³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 18 de septiembre de 2014, expediente nro. 05001-23-31-000-2011-00032-01(AP). Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala.

que se puedan generar en su territorio frente a la población que se encuentra localizada en zonas donde puedan presentarse desastres, para lo cual precisamente se desarrolla un plan de ordenamiento territorial; de esta manera pueden identificar dichas zonas y así coordinar y ejecutar las gestiones necesarias para proteger a sus habitantes, así como proteger su espacio público. “”⁶⁴ (Subrayas de la Sala)

En ese mismo sentido, en posterior pronunciamiento se sostuvo:

“En consecuencia, la Sala concluye que en materia de gestión del riesgo a quien le corresponde implementar, ejecutar, desarrollar, etc., las políticas, actividades y gestiones tendientes a dicho fin es, principalmente, al Municipio en cabeza de su Alcalde, razón por la que no es de recibo que se excuse de su deber bajo el argumento de que otras entidades, como la CDMB o el AMB, son las competentes para realizar las actividades tendientes a controlar el proceso erosivo en la zona, dado que ello no anula sus responsabilidades claras en materia de gestión del riesgo en su territorio, máxime si la normativa en comento le impone la obligación de delimitar y tratar las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, así como también hacerse cargo de los mecanismos de reubicación de asentamientos en alto riesgo y transformar el uso asignado a esas zonas para evitar los reasentamientos.

Ahora, en relación con el argumento del Municipio relativo a que no le corresponde efectuar ninguna obra de mitigación por cuanto el predio donde se presenta el fenómeno erosivo es de propiedad privada, se advierte que, en este caso particular, la titularidad de dicho inmueble tampoco lo exime de sus responsabilidades respecto de efectuar las actuaciones tendientes a prevenir las situaciones que puedan afectar los bienes jurídicos de sus administrados, pues en el expediente no se demostró que los habitantes del inmueble fuesen los causantes del proceso erosivo o que construyeron la vivienda en contravención de las normas urbanísticas o actuaron de forma negligente o dolosa, evento en los cuales la Sala ha hecho a los particulares corresponsables del riesgo en virtud de los deberes de precaución, solidaridad y auto protección de lo personal y sus bienes, de conformidad con lo ordenado en el artículo 2° de la Ley 1523⁶⁵.”⁶⁶ (Subrayas de la Sala)

Por ende, es claro que al Municipio de Calarcá sí le asiste la obligación de mitigar el riesgo producido por el talud existente en el predio Las Azucenas, pese a que el mismo sea de propiedad de un privado y a que la vía aledaña al mismo sea administrada por el Departamento del Quindío.

⁶⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente nro. 15001-31-33-005-2011-00067-01(AP). Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López.

⁶⁵ Tal es el caso de la sentencia de 26 de septiembre de 2019, proferida dentro del expediente núm. 680012333000201600592 01, Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.

⁶⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de enero de 2021, expediente nro. 68001-23-33-000-2019-00250-01(AP). Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón.

De otro lado, tendrá que resolverse si es cierto que las medidas adoptadas por Municipio de Calarcá fueron suficientes para superar la emergencia ocurrida por el deslizamiento sucedido en el año 2016, en el predio Las Azucenas.

A efectos de dirimir tal punto, es pertinente traer a colación las pruebas obrantes en el plenario, respecto de las acciones efectuadas por el anotado ente territorial:

Acta No. 001 del 20 enero de 2017, proferida por el Comité de Manejo de Desastres de Calarcá, en la que se informa que en dicho Municipio se habían presentado varios deslizamientos e inundaciones e incremento de caudales debido a las fuertes lluvias, por lo que se concluyó que era urgente declarar la alerta naranja⁶⁷, circunstancia que aconteció con la expedición del Decreto Municipal No. 10 del 20 de enero de 2017⁶⁸.

Acta No. 002 del 22 de enero de 2017, por la cual el Comité de Manejo de Desastres de Calarcá recomienda aumentar a alerta roja el nivel de emergencia en ese Municipio producto de las fuertes lluvias⁶⁹ . Dicha decisión fue acogida por la administración municipal a través del Decreto No. 11 de ese mismo día⁷⁰.

Testimonio del señor Jonathan Rodríguez Gutiérrez, quien declaró en su calidad de Secretario de Infraestructura, Ambiente y Desarrollo Productivo del Municipio de Calarcá y, al ser interrogado sobre las actividades adelantadas por dicho ente para atender la citada emergencia, dijo:

“Pregunta Jueza de conocimiento: por favor, indíquele a este Despacho si ¿se atendió la emergencia que presentó en el lugar motivo de la presente acción y si es posible determinar los daños ocasionados a los inmuebles aledaños en el sector y a la vía terciaria? Responde testigo: sí se atendió de manera oportuna, pero quiero aclarar que la vía es de tercer orden sino de segundo. La atención se hizo de manera inmediata cuando se presenta el deslizamiento para garantizar la movilidad de los habitantes que allí transitan, nosotros en el municipio contamos con una retroexcadora pajarita, dependiendo el deslizamiento asimismo lo podemos atender de manera inmediata o si no se le pide ayuda a la Gobernación porque ellos cuentan con mejor equipo de maquinaria para estos eventos.”⁷¹ (Subrayas de la Sala).

⁶⁷ Visible a folios 45 a 46

⁶⁸ Visible a folios 53 a 54 del Cuaderno del Tribunal. ⁶⁹ Visible a folios 55 a 56 del Cuaderno del Tribunal. ⁷⁰ Visible a folios 53 a 54 del Cuaderno del Tribunal.

⁷¹ Visible en el CD que obra a folio 622 del Cuaderno del Tribunal

En ese orden de ideas, se observa que el Municipio recurrente declaró las emergencias naranja y roja por las fuertes precipitaciones y los deslizamientos ocurridos en el año de 2016 y, una vez ocurrió el citado derrumbe en el predio Las Azucenas, inició las labores de remoción de los escombros para habilitar nuevamente el paso de la vía que de Calarcá conduce a Chaguala.

Por ende, concuerda la Sala con el Tribunal que dichas acciones no son suficientes para mitigar el riesgo en la zona, en la medida en que, a la fecha, no se han realizado las obras que el estudio Geotécnico y Análisis de Estabilidad del talud elaborado por Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S. y el dictamen pericial rendido dentro del trámite de primera instancia han determinado como necesarias para lograr la estabilización del talud; por lo que, en otras palabras, se ha dejado al azar la ocurrencia de deslizamientos en épocas de fuertes lluvias, bajo el pretexto que cuando ello suceda, es suficiente restablecer el tránsito en la zona.

En consecuencia, como las medidas adoptadas por el citado municipio no han sido proporcionales con la magnitud de la emergencia ocurrida en el año 2016, se procederá a estudiar los reparos en contra de las órdenes impartidas por el Tribunal para mitigar dicho riesgo.

Así, tendrá que absolverse si el Tribunal, para superar la emergencia ocurrida por el deslizamiento acontecido en el año 2016, le ordenó al Municipio de Calarcá realizar inversiones de recursos públicos en bienes inmuebles privados.

Responder tal aspecto impone traer a colación la parte resolutiva de la providencia censurada; veamos:

“Primero: Declarar no probadas las excepciones de cosa juzgada, indebida escogencia de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío, la Corporación Autónoma Regional del Quindío y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S.

Segundo: Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Instituto Nacional de Vías y las Empresas Públicas de Calarcá.

Tercero: Declárese que el municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío, la Corporación Autónoma Regional del Quindío, y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. se encuentran vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y

prevención de desastres previsibles técnicamente, y la Empresa Multipropósito de Calarcá S.A.S. el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos y rurales respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes del sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y los usuarios de la vía que colinda con dicho predio, por no realizar de la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y del manejo del Municipio de Calarcá y los usuarios de la vía que colinda con dicho predio, por no realizar de la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y del manejo de las aguas lluvias.

Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese:

Que el Municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío y la Empresa Multipropósito de Calarcá de manera coordinada en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, apropien los recursos presupuestales necesarios y se realice el proceso de contratación respectivo de acuerdo al estatuto de contratación estatal, para la realización de las obras indicadas en el Estudio Geotécnico y análisis de estabilidad de talud donde queda la piscina de lixiviados del relleno sanitario de Villa Karina realizado por Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S. el 31 de enero de 2017 (fls. 60-158): y el dictamen pericial realizado por el Ingeniero Civil Magister en Geotecnia de la Universidad del Quindío Jorge Hernán Flórez Gálvez (Fls. 569-577 y 697 -701) o las que se consideren pertinentes para la estabilización del talud que se encuentra ubicado en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y que fue objeto de esta acción popular, así como el manejo adecuado de las aguas lluvias que generan la saturación del mismo.

Que las mismas entidades concurran al pago de dichas obras de estabilización del talud y de adecuación del manejo de aguas lluvias, por partes iguales, las cuales deberán ejecutar el término máximo de seis (6) meses, siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses concedidos en el numeral anterior.

Que en el término de dos (2) meses la Corporación Autónoma Regional del Quindío junto con el Municipio de Calarcá y el Departamento del Quindío, a través de los comités de gestión del riesgo a nivel territorial desarrollen un plan de monitoreo y vigilancia de la estabilidad del terreno en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá.

Quinto: Condénese al Municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío y la Empresa Multipropósito de Calarcá solidariamente a pagar a favor del señor Alirio Cortés Londoño la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de costas procesales.

Sexto: Intégrese un comité de verificación para el seguimiento al cumplimiento de este fallo, que estará conformado por el Tribunal Administrativo del Quindío, el Procurador Delegado ante este Tribunal, quien lo presidirá; un delegado del municipio de Calarcá, el Personero del Municipio de Calarcá, un delegado de la Empresa Multipropósito de Calarcá, un delegado de la Corporación Autónoma Regional del Quindío – CRQ, un delegado del Departamento del Quindío, y el demandante o un representante de la veeduría ciudadana del Municipio de Calarcá, comité que se constituirá dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia y deberá rendir a este Tribunal, informes cada cuatro meses sobre el cumplimiento de esta sentencia y uno final al culminar sus labores.

Séptimo: Para los fines indicados en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, por Secretaría remítanse las copias pertinentes a la Defensoría del Pueblo.

Octavo: En firme este fallo, cancélese su radicación, y archívese el expediente previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial Sigo XXI.”⁷² (Subrayas de la Sala).

En tal contexto, lo que se advierte es que en la decisión recurrida el a quo lo que ordenó al Municipio de Calarcá fue adelantar de manera coordinada y conjunta con el Departamento del Quindío a la Empresa Multipropósito de Calarcá las obras necesarias para la estabilización del talud del predio La Azucena, las cuales se encuentran definidas en los distintos estudios aportados al plenario.

En esa medida, es claro que, contrario a lo señalado en el recurso de alzada, al municipio recurrente no se lo obligó a realizar inversiones en un predio de un privado, sino que se lo conminó para que, en virtud de lo previsto en la Ley 1523 de 2012, asumiera sus obligaciones frente a la gestión del riesgo, y por ende, de manera coordinada con las demás entidades involucradas en la vulneración de los derechos colectivos, realizara las obras que logren la correcta estabilidad del citado talud.

Por ende, es claro que el citado cargo parte de una premisa errónea, por lo que no tiene vocación de prosperidad.

Estando acreditado que el Municipio de Calarcá sí es responsable de la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcción, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales y que las órdenes adoptadas por el Tribunal están dirigidas a mitigar el anotado riesgo, la Sala procederá a abordar los reparos esbozados por el Departamento del Quindío en el escrito por el cual corrió traslado para alegar de conclusión en esta instancia.

De la solicitud de declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado

⁷² Visible a folios 1161 a 1162 del Cuaderno del Tribunal.

Al respecto, tendrá que dirimirse si en el presente asunto hay carencia actual de objeto por hecho superado, por la suscripción del Contrato de Obra Número 004 de 2019, por parte del Departamento del Quindío, cuyo objeto es la realización de “obras de estabilización y conformación de la banca vía cruce Calarcá – Chaguala – La nubia Código 40QN11 CALARCÁ, QUINDIO”⁷³.

De manera previa a resolver dicho aspecto, advierte la Sala que, como quedó visto en los antecedentes, el citado Departamento, a través de oficio del 21 de junio de 2019, esto es, después de surtirse la etapa de alegaciones de conclusión, informó al Tribunal que había suscrito el mencionado negocio jurídico, por lo que, a su juicio, con la construcción de dichas obras, ya se había superado el hecho lesivo de los derechos colectivos.

Frente a tal reparo, en la sentencia de primera instancia se dijo lo que sigue a continuación:

“En efecto, se expone en dicho oficio que en la vía Cruce Calarcá – Chaguala – La Nubia con código 40QN11, que está a cargo del Departamento, se está ejecutando el Contrato de Obra No. 40QN11, que está a cargo del Departamento, se está ejecutando el Contrato de Obra No. 004 de 2019, cuyo objeto es “construcción de obras de estabilización y conformación de la banca”, mediante el cual se busca restablecer las condiciones normales de tránsito del sector, a través de la construcción de muros de contención y algunas obras complementarias como muros en gavión, canales, disipadores de agua y la conformación de la estructura de la vía.

Lo anterior llevaría a penar que estamos en presencia de un hecho superado, pero el lugar indica que con relación al derrumbe ocurrido en el año 2016, en el vaso de Las Azucenas del relleno sanitario Villa Karina, la entidad realizó la remoción del derrumbe en el mismo año, dándose paso vehicular en el total del ancho de la banca existente. Así mismo, que se tiene planteado y está programado un proyecto que se adelanta con la UDEGERD, con obras de bioingeniería como es la construcción de trinchos en guadua, además de empradizarlo a fin de mejorar las condiciones de estabilidad del sitio y que en una próxima ola invernal, no sufra afectaciones.

En ese sentido, se denota que se trata de dos sitios diferentes, y que en el relacionado con el predio “Las Azucenas” aún no se han realizado las obras de estabilización del talud”⁷⁴ (Subrayas de la Sala).

⁷³ Visible a folios 1013 a 1016 del Cuaderno del Tribunal

⁷⁴ Visible a folio 1160 del Cuaderno del Tribunal

En tal orden, lo que se advierte es que se trata de ventilar en esta instancia un argumento idéntico al que resolvió el Tribunal en la sentencia, sin que la consideración por la que el a quo negó la existencia del fenómeno de hecho superado haya sido discutida por el Departamento, como quiera que no presentó recurso de apelación que definiera su inconformidad y demostrara, por ejemplo, que la conclusión a la que se llegó en el fallo es incorrecta habida cuenta que las obras se adelantaron en el lugar donde ocurrió el deslizamiento.

Bajo tal premisa, es improcedente acceder a tal pedimento.

De la controversia frente al derrumbe acontecido en el año 2020

En cuanto al anotado derrumbe, lo que se observa es que, tal y como advirtió la Defensoría del Pueblo en sus respectivas intervenciones, el mismo sucedió durante el trámite procesal de segunda instancia, circunstancia por la cual un eventual pronunciamiento sobre el particular sería extra petita; ello, debido a que el objeto del presente asunto se circunscribe a determinar si fueron vulnerados los derechos colectivos invocados en la demanda, con ocasión del deslizamiento ocurrido en el año 2016, que taponó la vía que de Calarcá conduce a Chaguala.

Por ende, es preciso definir, en primer lugar, si se cumplen los requisitos para adoptar una decisión de esa naturaleza en el asunto de la referencia.

A efectos de resolver lo anterior, es preciso señalar que el artículo 144 del CPACA permite que el Juez adopte un fallo de esa naturaleza en el curso de dicho medio de control. El artículo en cuestión es del siguiente tenor:

“Artículo 34. Sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del

demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. (….)” (Subrayas de la Sala).

Ahora, en múltiples oportunidades, esta Corporación ha desarrollado el alcance de la mencionada disposición, en los siguientes términos:

“Por lo demás se advierte que la posición sobre el particular ha sido uniforme, ya que, si bien se reconoce una facultad amplia del juez popular de fallar fuera de lo pedido, tal atribución encuentra un límite morigerado en los hechos que dan lugar a la presunta vulneración de los derechos colectivos, así como en las personas a las cuales se imparten las órdenes respectivas, que deben estar vinculadas al proceso para la adecuada defensa de sus intereses.

En efecto, en ellas se consagra la facultad que tienen los jueces en este tipo de procesos de proferir sentencias extra petita pero siempre dentro del margen de la conducta generadora del daño con el fin de evitar la violación al principio de congruencia y al derecho de defensa.

Sentencias como las referenciadas por el demandante proferidas por la Sección Tercera dan cuenta de ello:

“Así, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, abre la posibilidad al juez constitucional, de ampliar o superar la causa petendi, mediante fallos extra y ultra petita, siempre que, con ello se garantice la protección real del derecho vulnerado:

“ARTÍCULO 34. SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La Sentencia que acoja las pretensiones de la demanda de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.

La condena al pago de los perjuicios se hará 'in génere' y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C. P. C.; en tanto se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional a favor del actor.

En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización.

En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el

cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un Comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo”. (resaltado y subrayado fuera de texto)

Como se nota, el juez popular está revestido de amplias facultades, para definir la protección del derecho, prevenir la amenaza o vulneración y, procurar la restauración del daño en caso de que éste se produzca, tal como lo ha advertido esta Sala en diferentes pronunciamientos.⁷⁵ Lo anterior, sin exceder las fronteras mismas surgidas de los hechos de la demanda, en tanto es a partir del debate de éstos que se garantiza el derecho de contradicción y el derecho de defensa. Esto quiere decir que, si bien el juez constitucional puede apartarse en cierto modo del petitum no está autorizado para salirse del radio de acción definido por los hechos y pruebas que soportan sus pretensiones.”⁷⁶

De igual forma, en el proceso número 25000-2325-000-2004-002418-01, se reiteró la anterior posición:

“3.1. El principio de congruencia en materia de acciones populares

Si bien es cierto que la acción popular es de naturaleza constitucional, y que los derechos que se pretenden amparar con su interposición son aquellos de tipo colectivo, es decir, que pertenecen en principio a toda la colectividad, y que, por consiguiente, muchos de ellos están igualmente reconocidos directamente por el texto constitucional, no debe perderse de vista que el principio de congruencia opera también en este tipo de procesos.

En consecuencia, la jurisprudencia ha reconocido, como lo plantea el apoderado de la sociedad contratista demandada, que en tratándose del principio de congruencia en acciones populares, este postulado y garantía del debido proceso se flexibiliza o relaja, para permitir que el juez no esté necesariamente vinculado en relación con algunos aspectos que podrían sistematizarse de la siguiente forma: i) en relación con las medidas deprecadas en la demanda para proteger los derechos o intereses colectivos vulnerados o amenazados, toda vez que de conformidad con el artículo 34 de la ley 472 de 1998, el juez adoptará cualquier orden de hacer, de no hacer, o decretará el pago de perjuicios, con miras a proteger el núcleo del derecho transgredido, razón por la que, constatada la vulneración o el peligro, el juez cuenta con una amplia gama o haz de posibilidades para decretar todas las medidas que estime pertinentes para garantizar el amparo efectivo de los derechos e intereses afectados, ii) en cuanto concierne a la posibilidad de amparar derechos colectivos no invocados expresamente en la demanda,

⁷⁵ Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 10 de abril de 2003 y de 03 de marzo de 2005.

⁷⁶ Sentencia del 16 de mayo de 2007 proferida dentro de la Acción Popular identificada con el número 25000-2325-000-2003-01252-02.2003-01252

siempre y cuando la acusación de su vulneración se desprenda de las circunstancias fácticas narradas en la causa petendi de la demanda, y iii) en relación con hechos que se van presentando a lo largo del proceso, siempre y cuando estén relacionados con los supuestos fácticos establecidos en la demanda. En otros términos, el juez de la acción popular podrá abordar el estudio de nuevos hechos que vayan apareciendo a lo largo del proceso, siempre y cuando aquellos tengan relación con la causa petendi formulada en la demanda.

En relación con los aspectos antes precisados, la Sala ha puntualizado⁷⁷:

“Como es sabido el juzgador debe observar el principio de congruencia (artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, modificado Decreto 2282 de 1989, art. 1 num. 135⁷⁸)- el cual reviste, por regla general, un carácter absoluto en tanto derivación del principio de imparcialidad rigurosa del funcionario judicial (Aragoneses). Esa consonancia del fallo impone la identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones, imperativo legal, que – como precisa el profesor Devis Echandía⁷⁹- está relacionado a la vez con el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 CP) y con el valor de la cosa juzgada.

“Sin embargo, tratándose del juicio popular este principio de congruencia reviste algunos matices que lo tornan menos absoluto, debido a la naturaleza de la acción y a las particularidades del derecho objeto de protección. Así, v.gr., para la protección efectiva de los intereses colectivos invocados la orden del juez consignada en la sentencia (art. 34 ley 472) no está circunscrita a la conducta pedida en el escrito de demanda; también puede el juez oficiosamente vincular al proceso a otros posibles responsables (art. 18 eiusdem); del mismo modo la decisión final debe referirse al curso que vayan tomando los hechos y no se contrae exclusivamente a los indicados en el escrito de demanda, siempre y cuando la conducta que se sigue desplegando sea aquella acusada como trasgresora por el actor popular desde la demanda, tal y como lo ha señalado la Sala en criterio que hoy se reitera:

“para proteger el derecho o interés colectivo el juez, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, expedirá orden de hacer o no hacer, destinada a ser cumplida por la autoridad pública que incurre en la trasgresión, orden que no está circunscrita a la conducta pedida en la demanda, porque el juez actúa con total amplitud y discrecionalidad al momento de disponer lo que corresponda para lograr el amparo del derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, ello en consideración a que la congruencia se predica frente a la petición de protección del derecho o interés colectivo que se afirma vulnerado, y no frente a las conductas que en criterio del actor son suficientes e idóneas para lograr el amparo solicitado.

“Cabe recordar por otra parte que dado el fin supremo que persigue la acción popular – protección de derechos e intereses colectivos - , se ha dotado de

⁷⁷ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de abril de 2006, exp. AP 2004-640, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

⁷⁸ “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”

⁷⁹DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso, Tomo I, Decimotercera edición, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1994, Pág. 57.

amplios poderes al juez popular, tales como que oficiosamente está en el deber de vincular al proceso a cualquiera otra persona que en el curso del mismo surja como posible responsable de la infracción al derecho o interés colectivo, ello siempre que no se haya dictado sentencia de primera instancia, para que tenga oportunidad de asumir su defensa de manera adecuada (artículo 18 ley 472 de 1998).

“Esa vinculación también supera los límites tradicionales del principio de congruencia concebido para las acciones subjetivas y con efecto inter partes, como quiera que en virtud de tal vinculación, la sentencia de condena bien puede cobijar también a ese tercero contra quien no se dirigió la demanda.

“Ahora bien, cuando durante el transcurso del proceso el trasgresor continúa con la realización de las conductas que desde un comienzo el actor indicó como vulnerantes del derecho colectivo cuya protección ha demandado, la sentencia debe pronunciarse no sólo en relación con los hechos de la demanda y los argumentos de la defensa, sino que además deberá referirse al curso que vayan tomando los hechos, a efectos de que la decisión tenga la virtualidad de abarcar con efectividad la protección de los derechos colectivos que encuentre vulnerados, con la condición de que la conducta que se continúa sea aquella acusada como transgresora desde la demanda, en aras de garantizar el debido proceso en una de sus manifestaciones más importantes, el derecho de defensa. Es decir, no puede el juez juzgar hechos cuya existencia no le ha sido puesta de presente en las oportunidades de que disponen las partes dentro del proceso.”⁸⁰

“Con todo, y aunque el principio de congruencia en sede popular no tiene la rigidez propia de los procesos ordinarios, también impone algunas restricciones al fallador, entre ellas que el ámbito de competencia del fallador está circunscrito a los derechos colectivos que la demanda acusa como vulnerados (ordinal a) del artículo 18 de la ley 472), en aras de garantizar el derecho de defensa del demandado. No se olvide que de conformidad con el inciso segundo del artículo 6º de la ley 472 el juez popular debe velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes, precepto que está en perfecta consonancia con el artículo 9 de la LEAJ, conforme al cual es deber de los funcionarios judiciales respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso. En consecuencia, no se hará pronunciamiento alguno sobre el derecho invocado en el recurso de apelación.” (negrillas y subrayado adicionales).

Como se aprecia de los anteriores planteamientos, el juez de la acción popular puede proferir fallos extra o ultrapetita, así como también dar aplicación al principio iura novit curia⁸¹, para garantizar la protección de los derechos colectivos vulnerados o amenazados; no obstante, las anteriores facultades oficiosas del juez constitucional entran en colisión con el principio al debido proceso y el derecho de defensa de las entidades o personas que fungen como demandadas en un proceso de esta estirpe.

⁸⁰ CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,

Sentencia de 16 de marzo de 2006, Radicación número: AP-130012331000200300239-01, Actora: Luz Yolanda Morales Peña, Demandado: Lotería de Bolívar, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

⁸¹ Al respecto se pueden consultar las sentencias de: 16 de mayo de 2007, exp. 2005-10005, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, 16 de octubre de 2007, exp. 2002-2714, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, entre otras.

Y en ese orden de ideas, la Sala a partir de la constatación anterior ha recurrido a la ponderación para establecer una postura intermedia que permita atemperar la citada confrontación que existe entre la idónea protección a derechos colectivos amenazados, y los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa. Por consiguiente, se ha elaborado una línea jurisprudencial que reconoce la amplitud con que cuenta el juez de la acción popular para adoptar y determinar todo tipo de medidas (de dar, hacer o no hacer) encaminadas a la satisfacción y garantía de los derechos cuya trasgresión se haya verificado; de otra parte, se ha avalado la posibilidad con que cuenta el juez de la acción popular de estudiar hechos que se produzcan a lo largo del proceso, y que por lo tanto no fueron planteados desde el inicio de la demanda, siempre y cuando los mismos tengan una relación con la causa petendi fijada en aquella, así como la posibilidad de amparar derechos colectivos disímiles a los precisados en el libelo introductorio, siempre y cuando, se itera, estén vinculados con los supuestos fácticos que fueron debatidos en el proceso. En efecto, esta postura intermedia, en términos del principio de proporcionalidad satisface el objetivo de las acciones populares, pero de otro lado respeta los parámetros de los derechos de los demandados en un proceso de esta naturaleza.

En esa perspectiva, admitir que el juez de la acción popular falle sobre hechos absolutamente desconocidos y que no fueron objeto del debate a lo largo del proceso, supone sorprender a los demandados, puesto que es precisamente en la sentencia donde aparecerían definidos esos supuestos fácticos que hasta ese momento eran ignorados, por no haber sido, se insiste, materia del debate jurídico y probatorio.

Así las cosas, la Sala no prohíja una hermenéutica que circunscriba o limite las facultades reconocidas en el artículo 34 de la ley 472 de 1998, en cabeza del juez constitucional de la acción popular, a contrario sensu, la interpretación avalada garantiza que en la sentencia se puedan amparar derechos colectivos no contenidos o precisados con el escrito de demanda; que estudie hechos nuevos que han tenido su desarrollo o producción a lo largo del proceso, siempre y cuando tengan su génesis en la misma conducta que se censura o reprocha con el libelo introductorio, así como la posibilidad de que el administrador de justicia decrete diversidad de medidas encaminadas o tendientes a la garantía efectiva de los derechos colectivos, sin que se encuentre de manera alguna limitado por el marco trazado en la demanda.”

La Sección Primera ha seguido el mismo derrotero:

II. De otra parte, en cuanto al segundo problema jurídico antes planteado, la Sala considera pertinente precisar que de acuerdo al principio de congruencia en materia de acciones populares la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho:

“La Sala tiene determinado que el juez popular también debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar todo fallo judicial, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento), aunque -también lo ha resaltado- en sede popular no reviste el carácter absoluto que por regla general tiene, en razón de la naturaleza de la acción y al particular carácter de los derechos objeto de amparo. En cuanto hace específicamente a la causa petendi esta Sala recientemente señaló que el fallador en sede popular, no obstante

sus amplios poderes, tiene restricciones fundadas en el respeto al debido proceso, pues aunque puede pronunciarse sobre el curso que los hechos vayan tomando mientras se tramita el proceso, lo que no le está permitido es invocar otros hechos distintos a los expuestos en el escrito de demanda, pues ello nada menos que significa modificar motu proprio la conducta trasgresora en franca violación del derecho fundamental al debido proceso, a las garantías procesales y al equilibrio entre las partes, que en sede popular están expresamente protegidos por el artículo 5º de la ley 472. De modo que en punto de la causa petendi el juez popular también debe observar el principio de congruencia (art. 305 CPC) según el cual la sentencia debe estar en consonancia con los hechos aducidos en la demanda que impone la imparcialidad del juez (Aragoneses). Identidad jurídica entre lo resuelto y los supuestos fácticos invocados que impone la garantía del derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.N.). Principio de congruencia que si bien no reviste en sede popular los visos rígidos y absolutos que lo distinguen en procesos ordinarios, en todo caso la decisión final debe referirse al curso que vayan tomando los hechos y no se contrae exclusivamente a los indicados en el escrito de demanda, siempre y cuando -ha precisado la Sala- “la conducta que se sigue desplegando sea aquella acusada como trasgresora por el actor popular desde la demanda”.⁸²

Entonces, el principio de congruencia implica la consonancia de la sentencia en relación con la situación fáctica y las pretensiones expuestas en la demanda. Sin embargo, por las amplias facultades que goza el juez constitucional, la aplicación del principio en materia de acciones populares es más flexible, pues es viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda. En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda.

Esta Corporación ha resaltado, en varias ocasiones, el carácter especial que comportan las acciones populares, en las cuales el Juez cuenta con unas obligaciones de impulsión oficiosa del proceso y protección de la comunidad en general.

En efecto, ha expresado:

“La Acción Popular tiene un carácter especial que la diferencia de todas las demás acciones, idea que se ha establecido por el legislador desde el momento de creación de la ley de acciones populares:

“Las nuevas acciones populares son por su naturaleza acciones de derechos humanos y no litis. En cuanto acciones requieren de una regulación a través de un procedimiento, pero su objeto no es buscar la solución a una controversia entre dos partes, sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior. Un elemento esencial de las nuevas acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y la discrecionalidad de los mismos con miras a la defensa del interés público”. (Subrayado fuera de texto).

Posición que también es compartida por la H. Corte Constitucional:

⁸² Consejo de Estado. Sección Tercera M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Rad. Núm. 41001 2331 000

2004 00351 02 (AP). Sentencia del 16 de octubre de 2007.

“Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos prexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial”⁸³.

El carácter de la no controversia entre partes otorga particularidades a la acción popular, ya que como lo habíamos expresado anteriormente, es por el carácter público de tal acción y por el derecho colectivo que busca su protección que se configura tal singularidad.

Es claro para esta Sala que la acción popular no configura una litis ordinaria sino que dado su carácter especial se tiene un derecho colectivo que implica a toda la comunidad que busca su protección⁸⁴”.

En conclusión, de conformidad con la jurisprudencia mencionada, es válido al Juez de las acciones populares proteger más allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de las mismas es resguardar la comunidad que se está viendo afectada de alguna forma.

Por lo anterior, se colige que, en virtud de la naturaleza de las acciones como la instaurada en el proceso de la referencia, es dable que el juez profiera fallos ultra y extra petita.”⁸⁵.

En otro fallo de la Sección Primera se dijo:

“La Sala advierte que no le asiste razón al impugnante al considerar que dada la naturaleza de la acción popular no le es posible al juez popular fallar ultra o extra petita. Todo lo contario, como se ha venido sosteniendo por la jurisprudencia de esta Sección, la naturaleza constitucional y protectora de la acción popular permiten este tipo de fallos.

Al respecto, mediante sentencia de 16 de agosto de 2007, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, esta Sala expresó:

“Cabe recordar igualmente, que en virtud de la naturaleza especial y prevalente del medio procesal previsto en el artículo 88 de la Carta Política, resulta válido que el juez de la acción popular profiera fallos ultra o extra petita cuando de los hechos de la demanda y las pruebas visibles en el expediente ello se haga necesario para cumplir con el fin esencial del Estado de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución (art. 2° C.P.)”⁸⁶”⁸⁷

⁸³ Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente: María Victoria Sáchica.

⁸⁴ Consejo de Estado Sección Tercera, Exp: 25000-23-26-000-2000-0059. Marzo 22 de 2001. C.P. Jesús María Carrillo.

⁸⁵ Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 9 de agosto de 2012. Acción Popular número 73001-2331-000-2010-00472-01. Consejero Ponente Marco Antonio Velilla Moreno.

⁸⁶ Sentencia de 16 de agosto de 2007, Rad.: 41001-23-31-000-2004-00925-01, Actor: Diana Constanza Cubillos Ibata M.P. Marco Antonio Velilla Moreno

⁸⁷ Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 25 de agosto de 2011 proferido dentro de la Acción Popular 25000-23-25-000-2002-90123-01. C.P: María Claudia Rojas Lasso.

La Sección Segunda en su oportunidad trajo a colación el tema de la siguiente forma:

“La aplicación de esta figura ya ha sido utilizada por esta Sala en casos anteriores, en los cuales está en discusión la afectación al derecho colectivo de la moralidad administrativa (Consejo de Estado, Sección Tercera, EXP: AP-166, C.P: Alier Hernandez.).⁸⁸

C. Síntesis.

Bien sea que se decida aplicar el principio de la protección prevalente y eficaz de los derechos o el principio del Iura Novit Curia, las dos vías procesales convergen en una conclusión sustancial: Es válido al juez de las acciones populares proteger otros derechos colectivos no alegados por el actor, con el fin de proteger a una comunidad que está afectada por la decisión jurídica, más no está representada en su totalidad en la Litis y por ende los principios constitucionales y demás normas legales son parte de la decisión del juez de esta acción.”⁸⁹”⁹⁰. (Subrayas y negrillas de la Sala)

De lo expuesto, se desprende que el límite para la procedencia de los fallos extra o ultra petita en acciones populares, lo marca la garantía del derecho al debido proceso y concretamente el de defensa en lo que atañe al extremo pasivo del litigio, esto es, que haya contado con la oportunidad de pronunciarse sobre los nuevos hechos y los derechos colectivos que se ventilan de tal suerte que no se vea sorprendida por la decisión adoptada en el correspondiente fallo .

⁸⁸ “De acuerdo con el artículo 18 de la ley 472 de 1998, para promover una acción popular se debe presentar una demanda que cumpla, entre otros, con el requisito de indicar el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado. Ello no significa que el juez deba negar la protección de un derecho colectivo, sin más, por el sólo hecho de que no fue señalado expresamente en la demanda. El juez no puede modificar el petitum de la demanda y los hechos que le sirvan de fundamento. Pero, si de tales hechos se deriva que hay un derecho colectivo comprometido, diferente del que se señaló expresamente, el juez, en cumplimiento de su deber de administrar justicia y procurar la vigencia de los derechos consagrados en la Constitución, deberá aplicar la ley a como corresponda a lo alegado en la demanda y probado en el proceso, protegiendo el derecho colectivo que encuentre amenazado o vulnerado.

Se trata solamente de la aplicación del antiguo principio da mihi factum dabo tibi jus, además de que, dado que la aplicación de la ley se debe hacer conforme a los hechos expuestos, conocidos por el demandado, no se vulnera su derecho de defensa.

En otros términos, a juicio de la Sala, resulta imperioso la aplicación del principio iura novit curia a los procesos de la acción popular. No hay razón para sostener lo contrario, pues si tal principio rige procesos en donde se pretende la reparación de derechos individuales, como los contencioso administrativos de reparación directa, y de nulidad y restablecimiento del derecho, estos últimos cuando se requiere la protección de un derecho fundamental, con mayor razón deberá aplicarse en procesos por medio de los cuales se protegen derechos colectivos”.

⁸⁹ Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 6 de septiembre de 2001 proferida dentro de la Acción Popular 13001-2331-000-2000-00005-01 (AP-507). C.P: Jesús María Carrillo Ballesteros.

⁹⁰ Sala Plena. Sala Dieciocho (18) Especial de Revisión. Sentencia del 4 de septiembre de 2018. Proceso número: 11001 33 31 001 2010 00322 01. M.P. Oswaldo Giraldo López.

Siendo ello así, lo que evidencia la Sala es que las partes, particularmente las accionadas, no han tenido la posibilidad de ejercer su derecho de defensa frente a este último deslizamiento, y, por ende, no han podido explicar las razones por las que creerían que, por ejemplo, no hay vulneración de los mencionados derechos colectivos; o, habiendo aceptado o demostrado tal cuestión, no deben asumir responsabilidades.

Bajo tal perspectiva, es claro que el deslizamiento que se produjo en el año 2020 amerita la apertura de un nuevo trámite procesal en el que, además de contar con las pruebas que se han traído a colación, se ventilen aquellas que los sujetos procesales tengan a bien aportar y las que el juez incluso decrete de oficio, cuando se den las condiciones para ello. Lo mismo que los argumentos sobre el análisis constitucional de la situación a la luz de los derechos respecto de los que se reclama una decisión de amparo y, obviamente, frente a las disposiciones de asignación de responsabilidades, si es del caso.

Así, es claro que, en el presente asunto, no puede adoptarse un fallo extra petita sobre el derrumbe ocurrido en el año 2020, al no cumplirse los requisitos para esos efectos, razón por la que la Sala se relevará de su análisis.

En suma, la Sala modificará los numerales tercero, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, para excluir de los mismos a la Empresa Multipropósito de Calarcá.

Además, se modificará el ordinal segundo del numeral cuarto ibídem que señala que el Municipio de Calarcá y el Departamento del Quindío deben concurrir al pago de las obras de estabilización del talud y de adecuación del manejo de aguas lluvias, por partes iguales, bajo la salvedad que en el presente asunto no se realizó un juicio de responsabilidad por daños sino de protección de derechos e intereses colectivos, en donde se toman las medidas adecuadas para la atención de los derechos amenazados o vulnerados.

En consecuencia, queda abierta la posibilidad que dichas entidades reclamen la restitución de lo pagado a aquél que, de acuerdo con lo acreditado en el respectivo proceso de restitución, sea señalado como responsable del derrumbe, si es que lo hay

Por ende, dichas órdenes quedarán así:

“Tercero: Declárese que el municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío y la Corporación Autónoma Regional del Quindío, se encuentran vulnerando el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos y rurales respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes del sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y los usuarios de la vía que colinda con dicho predio, por no realizar la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y el manejo de las aguas lluvias.

Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese:

Que el Municipio de Calarcá y el Departamento del Quindío, de manera coordinada, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, apropien los recursos presupuestales necesarios y se realice el proceso de contratación respectivo de acuerdo al estatuto de contratación estatal, para la realización de las obras indicadas en el Estudio Geotécnico y análisis de estabilidad de talud donde queda la piscina de lixiviados del relleno sanitario de Villa Karina realizado por Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S. el 31 de enero de 2017 (fls. 60-158): y el dictamen pericial realizado por el Ingeniero Civil Magister en Geotecnia de la Universidad del Quindío Jorge Hernán Flórez Gálvez (Fls. 569-577 y 697 -701) o las que se consideren pertinentes para la estabilización del talud que se encuentra ubicado en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y que fue objeto de esta acción popular, así como el manejo adecuado de las aguas lluvias que generan la saturación del mismo.

Que las mismas entidades concurran al pago de dichas obras de estabilización del talud y de adecuación del manejo de aguas lluvias, por partes iguales, las cuales deberán ejecutar el término máximo de seis (6) meses, siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses concedidos en el numeral anterior.

Lo anterior, bajo la salvedad que en el presente asunto no se efectuó un juicio de responsabilidad por daño sino de protección de derechos e intereses colectivos, en donde se toman las medidas adecuadas para la atención de los derechos amenazados o vulnerados. En consecuencia, queda abierta la posibilidad de reclamar la devolución de lo pagado a aquél que, de acuerdo con lo acreditado en el respectivo proceso, sea señalado como responsable del derrumbe, si es que lo hay.

Que en el término de dos (2) meses la Corporación Autónoma Regional del Quindío, junto con el Municipio de Calarcá y el Departamento del Quindío, a través de los comités de gestión del riesgo a nivel territorial, desarrollen un plan de monitoreo y vigilancia de la estabilidad del terreno en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá.

Quinto: Condénese al Municipio de Calarcá y al Departamento del Quindío solidariamente a pagar a favor del señor Alirio Cortés Londoño la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de costas procesales.”

Y, finalmente, se confirmará en lo demás la decisión censurada

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO: MODIFICAR los numerales tercero, cuarto y quinto, de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, los cuales quedarán así:

“Tercero: Declárese que el municipio de Calarcá, el Departamento del Quindío y la Corporación Autónoma Regional del Quindío, se encuentran vulnerado el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos y rurales respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes del sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y los usuarios de la vía que colinda con dicho predio, por no realizar la gestión del riesgo y las obras de estabilización del talud de tierra y el manejo de las aguas lluvias.

Cuarto: Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese:

Que el Municipio de Calarca y el Departamento del Quindío de manera coordinada en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, apropien los recursos presupuestales necesarios y se realice el proceso de contratación respectivo de acuerdo al estatuto de contratación estatal, para la realización de las obras indicadas en el Estudio Geotécnico y análisis de estabilidad de talud donde queda la piscina de lixiviados del relleno sanitario de Villa Karina realizado por Suelos & Cimentaciones Ingenieros Civiles S.A.S. el 31 de enero de 2017 (fls. 60-158): y el dictamen pericial realizado por el Ingeniero Civil Magister en Geotecnia de la Universidad del Quindío Jorge Hernán Flórez Gálvez (Fls. 569-577 y 697 -701) o las que se consideren pertinentes para la estabilización del talud que se encuentra ubicado en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá y que fue objeto de esta acción popular, así como el manejo adecuado de las aguas lluvias que generan la saturación del mismo.

Que las mismas entidades concurran al pago de dichas obras de estabilización del talud y de adecuación del manejo de aguas lluvias, por partes iguales, las cuales deberán ejecutar el término máximo de seis (6) meses, siguientes al vencimiento de los cuatro (4) meses concedidos en el numeral anterior.

Lo anterior, bajo la salvedad que en el presente asunto no se efectuó un juicio de responsabilidad por daño sino de protección de derechos e intereses colectivos, en donde se toman las medidas adecuadas para la atención de los derechos amenazados o vulnerados. En consecuencia, queda abierta la posibilidad de reclamar la devolución de lo pagado a aquél que, de acuerdo con lo acreditado en el respectivo proceso, sea señalado como responsable del derrumbe, si es que lo hay.

Que en el término de dos (2) meses la Corporación Autónoma Regional del Quindío junto con el Municipio de Calarcá y el Departamento del Quindío, a través de los comités de gestión del riesgo a nivel territorial desarrollen un plan de monitoreo y vigilancia de la estabilidad del terreno en el sector “Las Azucenas” del Municipio de Calarcá.

Quinto: Condénese al Municipio de Calarcá y al Departamento del Quindío solidariamente a pagar a favor del señor Alirio Cortés Londoño la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de costas procesales.”

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998,

REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.

CUARTO: Ejecutoriado esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 10 de octubre de 2022.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.