ACCIÓN POPULAR / CONTAMINACIÓN DE QUEBRADA LA SOLEDAD DEL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS – Por vertimiento de aguas residuales y depósito de residuos sólidos / AGOTAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN - No configuración

En cuanto al agotamiento de la jurisdicción, en sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2012 , la Sala Plena de esta Corporación adujo que cuando se esté ante demandas de acción popular en las que exista identidad de parte demandada, objeto y causa petendi, que no han finalizado con sentencia ejecutoriada, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de Jurisdicción, lo cual también resulta procedente en los eventos en que se presente la cosa juzgada. [...[ Así las cosas, la Sala determinará si en efecto existió agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada respecto del proceso núm.  66001-23-31-001-2005-01066-00. [...] Indicó que entre el barrio el Diamante y la urbanización Altos de la Capilla del Municipio de Dosquebradas  (Risaralda), se encuentra la quebrada La Soledad la cual está siendo grave y altamente contaminada. [...] En el asunto sub examine, se advierte que los hechos objeto de la presente acción, en esencia, se originaron en la falta de obras de infraestructura tendientes a la conducción y tratamiento de aguas servidas provenientes de la urbanización Pueblo del Sol del Municipio, estas son vertidas directamente a la quebrada La Soledad, lo que ha ocasionado su contaminación. [...] Conforme lo anterior, para la Sala es claro que no hay lugar a declarar el agotamiento de la jurisdicción respecto del proceso 2005-01066-00, por cuanto no existe identidad de pretensiones

MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA - Por contaminación de quebrada con aguas residuales, depósito de residuos sólidos, indebido manejo de aguas lluvias y asentamimento indiscriminado en la zona de reserva forestal

Del material probatorio obrante en el expediente, la Sala evidencia que en la quebrada La Soledad son depositadas aguas residuales de manera directa sobre la fuente hídrica, provenientes del barrio Pueblo Sol del Municipio, sin ningún tipo de tratamiento que disminuya el impacto ambiental del vertimiento [...] Adicionalmente, se pudo constatar que i) se han hecho depósitos de residuos sólidos en ambas márgenes de la quebrada, ii) existe afectación de la zona forestal protectora por la presencia de viviendas en el sector sin respetar las márgenes legalmente establecidas para asentamientos en ese tipo de zonas y iii) hay mal manejo de las aguas lluvias de las viviendas localizadas sobre la corona de la margen derecha de la quebrada, en el sector de Altos de la Capilla. También se pudo comprobar que las estructuras de contención localizadas en la margen derecha de la quebrada, están socavadas y que otras se encuentran colapsadas por los procesos erosivos y deslizamientos que se presentan en el sector por el mal manejo de las aguas lluvias. Por lo anterior, se encuentra demostrado que tanto la autoridad Municipal como la CARDER y SERVICIUDAD E.S.P. han tenido  conocimiento que la quebrada La Soledad, a la altura del barrio El Diamante y la urbanización Altos de la Capilla del Municipio, está siendo gravemente contaminada por la indebida disposición de aguas residuales y aguas lluvia, por el depósito de residuos sólidos en el sector y por la presencia indiscriminada de viviendas en la zona de ronda de la quebrada, lo que, a su vez, constituye un riesgo para sus habitantes que debe ser valorado y analizado por parte del ente territorial como principal gestor del riesgo en su territorio. Igualmente, que no han realizado las gestiones ni se han ejecutado las acciones necesarias para conjurar esa situación, pues según lo informado por la misma CARDER, en agosto de 2020, no "[...] se evidencian obras para la eliminación del Riesgo, toda vez que al estar localizadas las viviendas sobre la Zona Forestal Protectora, y mientras exista mal manejo de las aguas lluvias y disposición inadecuada de basuras, no desaparece el riesgo [...]". De esta manera, queda demostrado que, contrario a lo dicho por la empresa SERVICIUDAD E.S.P., la suscripción del contrato de obra civil núm.139 el 28 de diciembre de 2016, cuyo objeto era la expansión de redes de alcantarillado en el barrio La Soledad, al parecer, no ha sido suficiente para dar solución a la problemática aquí planteada, evidenciándose que la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor aún persiste y, por tanto, es necesario que el Juez Popular intervenga para que esta cese. Siendo ello así, se advierte que la decisión del Tribunal de proteger los derechos colectivos invocados como vulnerados se ajusta a derecho, ya que está probado que la quebrada La Soledad se encuentra altamente contaminada debido a diferentes factores [...] la Sala advierte que las órdenes impartidas por el Tribunal a la CARDER y a SERVICIUDAD E.S.P., se encuentran en el marco de sus competencias y funciones, conforme se explicó en precedencia. Adicionalmente, se advierte la necesidad de hacer responsable al Municipio por los hechos aquí analizados, atendiendo a su deber de velar por la conservación y protección del medio ambiente y de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como se indicó anteriormente. Asimismo, la Sala destaca que en el informe que rindió la CARDER con ocasión del auto para mejor proveer, dictado en sede de segunda instancia, se recomendó a SERVICIUDAD la construcción de colectores e interceptores con fundamento en el PSMV que fue autorizado, motivo por el que resulta procedente ordenar la construcción de los mismos a dicha empresa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 66001-23-31-000-2010-00287-02(AP)

Actor: FRANCISCO JAVIER RUIZ ROJAS

Demandado: CARDER Y OTRO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER[1] y la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE DOSQUEBRADAS – SERVICIUDAD E.S.P.[2] contra la sentencia de 20 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda[3], que declaró la amenaza de los derechos colectivos invocados.

I.- ANTECEDENTES

I.1- La Demanda

El señor FRANCISCO JAVIER RUIZ ROJAS, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[4], presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda contra SERVICIUDAD E.S.P. y la CARDER, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública.

I.2. Hechos

Indicó que entre el barrio el Diamante y la urbanización Altos de la Capilla del Municipio de Dosquebradas[5] (Risaralda), se encuentra la quebrada La Soledad la cual está siendo grave y altamente contaminada.

Afirmó que no existen obras de infraestructura tendientes a la conducción y tratamiento de las aguas residuales provenientes del Barrio Pueblo Sol y que son descargadas directamente en la quebrada La Soledad.

Manifestó que la comunidad había requerido en reiteradas oportunidades a las entidades accionadas, por el inadecuado manejo de las aguas residuales del sector, pero hasta la fecha de presentación de la demanda no se han efectuado acciones tendientes a solucionar la problemática.

Puso de presente que debido a la contaminación que presenta la quebrada, se está afectando el goce de un ambiente sano y que en épocas de verano se presentan olores nauseabundos y propagación de insectos que perturban la tranquilidad de los habitantes del lugar.

Aseveró que prueba de los hechos antes narrados, es la inspección judicial realizada el 21 de agosto de 2009 por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, dentro del proceso radicado bajo el núm. 66001-33-31-002-2008-0431-00, en donde se evidenció que la quebrada La Soledad estaba siendo contaminada por el vertimiento de aguas servidas a la altura del puente que une los barrios el Diamante y Altos de la Capilla; y que uno de los ingenieros de SERVICIUDAD E.S.P. indicó que el problema de contaminación venía produciéndose desde hace aproximadamente 20 años y que las aguas provenían del barrio Nuevo Sol.

Adujo que a través de un estudio técnico realizado por SERVICIUDAD E.S.P., se demostró que en el punto de descargue directo de las aguas servidas en la quebrada, provenientes del barrio Nuevo sol, existía un grado de contaminación que hacía que el agua no fuera apta para el consumo humano, debido a los valores de turbiedad y coliformes fecales.

Para sustentar la presunta vulneración de los derechos colectivos, se refirió a las siguientes sentencias: i) providencia de 18 de mayo de 2006, proferida por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, radicación 19001-23-31-000-2003-01606-01, en la que se analizó el vertimiento de aguas residuales a una quebrada en la ciudad de Popayán y ii) las sentencias C – 423 de 1994 y SU – 442 de 1997, proferidas por la Corte Constitucional, en las que se estudió la protección al medio ambiente y el servicio público de saneamiento ambiental, respectivamente.

I.3. Pretensiones

Además del amparo de los derechos colectivos, solicitaron lo siguiente:

"[...] 2) Que se ordene a las entidades responsables hacer cesar la vulneración de derechos colectivos y se obligue a los responsables a ejecutar las medidas y obras requeridas para evitar la contaminación de la Quebrada la Soledad.

3) Que se reconozca el incentivo económico a que se refiere el Art.39 de la Ley 472 de 1998.

[...]".

I.4. Defensa

I.4.1.- SERVICIUDAD E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que la empresa tenía la voluntad de sanear y descontaminar los espejos de agua con que contaba el Municipio, por lo que realizó el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV-, que tenía como plazo de terminación el año 2018.

Expuso que la jurisprudencia a la que el actor popular recurrió, hacía referencia a las conexiones erradas de unos predios privados a la red de aguas lluvias existentes, sin el conocimiento ni permiso de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Popayán, motivo por el que lo allí resuelto no aplicaba al presente caso, pues las redes del Municipio, específicamente de los barrios objeto de la presente acción, son de carácter combinado.

Finalmente, propuso como excepción la genérica.

I.4.2.- LA CARDER, adujo que no le compete garantizar los derechos colectivos invocados por el actor, ya que la empresa de acueducto y alcantarillado y el Municipio son quienes están en esa obligación, conforme se advierte de la aprobación del PSMV para SERVICIUDAD E.S.P.

Adicionalmente, señaló que de acuerdo con lo establecido en la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[6], la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado es quien está llamada a responder por su afectación, razón por la que debió ser vinculada como tercero interviniente y no como demandada.

Así las cosas, se refirió a la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales y del plan de acción institucional, para indicar que en el presente caso su competencia se circunscribía al otorgamiento de permisos y/o autorizaciones de carácter ambiental y su respectivo control y seguimiento.

Adicionalmente, propuso las siguientes excepciones:

- «INEXISTENCIA DE UN DERECHO PARA RESPONSABILIZAR A LA CARDER EN LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR – FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA». Argumentó que como SERVICIUDAD E.S.P. contaba con un PSMV aprobado por la CARDER, circunstancia que, a su juicio, evidencia que no es la responsable de la ejecución de las obras requeridas en el presente caso.

- «IMPROCEDENCIA DE LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR POR AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN». Adujo que mediante demanda de acción popular presentada por el señor Will Robinson Lopera Cardona, radicada bajo el núm. 66001-31-003-2008-00431-00, se adujeron los mismos hechos objeto de la presente acción y se solicitó la protección de los mismos derechos colectivos, motivo por el que requirió que se declarara probado el agotamiento de la jurisdicción.

Igualmente, destacó que dentro de la acción popular núm. 66001-23-31-001-2005-01066-00, el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia de 24 de marzo de 2006 aprobó el pacto de cumplimiento, cuya decisión fue objeto de recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado en fallo de 21 de mayo de 2009, en el sentido confirmar la providencia recurrida. En dicho proceso se ventilaron los mismos hechos objeto de la presente demanda y se adoptaron las medidas y decisiones pertinentes.

Al respecto, puso de presente que en el pacto de cumplimento se señaló que conforme la legislación vigente en materia de aguas, todas las personas que vertieran aguas residuales sobre fuentes hídricas estaban obligadas a obtener un permiso de parte de la autoridad ambiental competente, razón por la que exigió al Municipio de Dosquebradas la presentación de un PSMV, en donde se consignó que se realizará el seguimiento, vigilancia y control a la construcción e implementación de pozos sépticos en la zona rural del Municipio, entre otros compromisos.

Con base en lo antes dicho, se refirió a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el agotamiento de la jurisdicción, para indicar que en el presente caso era procedente su declaratoria.

I.5. Pacto de cumplimiento

La audiencia de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 19 de octubre de 2011, la cual se declaró fallida por la no asistencia de la parte demandante.  

I.6 Coadyuvancia

Por medio de escrito presentado el 10 de octubre de 2012, el señor Javier Elías Arias Idarraga solicitó ser reconocido como coadyuvante de la presente demanda, petición que fue aceptada mediante auto de 26 de octubre de 2012.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal, en sentencia de 20 de septiembre de 2019, accedió a las súplicas de la demanda. En esencia, adujo lo siguiente:

El Tribunal, luego de referirse a la noción de agotamiento de la jurisdicción alegada por la parte accionada y hacer una comparación con el proceso adelantado ante el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira (expediente núm. 2008-00431-00), consideró que no era dable la aplicación de la figura, ya que no se configuraron los presupuestos para ello, esto es identidad de hechos y de pretensiones, pues en aquél proceso, se alegó la vulneración de derechos colectivos por la contaminación de la quebrada Manizales, con ocasión del vertimiento de aguas residuales provenientes de la urbanización Altos de la Capilla, mientras que en el presente proceso, se alegó la vulneración de derechos colectivos por la contaminación de la quebrada la Soledad con ocasión del vertimiento de aguas provenientes de la urbanización Pueblo Sol.  

Precisado ese primer aspecto, respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la CARDER, afirmó que, de acuerdo con la jurisprudencia contencioso administrativa, dicha entidad estaba legitimada dada la relación procesal que se establecía entre esta y el actor popular, la cual se hacía efectiva mediante las pretensiones formuladas en la demanda, y que otra cosa era la legitimación material, que implicaba un pronunciamiento de fondo.

Se refirió a la procedencia de la acción popular, al acervo probatorio, a los derechos colectivos invocados y al caso concreto, en virtud de lo cual concluyó que si bien las entidades demandadas aducían que se venía implementado y desarrollando el PSMV para lograr el saneamiento hídrico del Municipio, lo cierto era que los escasos medios de prueba solo daban cuenta del altísimo grado de contaminación de la quebrada La Soledad y el peligro que esto representada para la salud, no solo de los habitantes del sector, sino del medio ambiente y la salubridad pública en general, sin que se hubiese acreditado la ejecución de obras tendientes a la descontaminación de la misma.

Sostuvo que las entidades demandadas, pese a tener conocimiento de las obligaciones que legalmente les corresponden, no han actuado eficazmente para dar solución a la problemática del vertimiento de aguas residuales en la quebrada La Soledad, razón por la que vulneraron los derechos colectivos invocados en la demanda, al no ejercer la función de vigilancia y control, y no ejecutar acciones que den solución definitiva a la contaminación.  

En cuanto al incentivo solicitado por el actor, indicó que no era procedente de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1425 del 29 de diciembre de 2010[7], en la que se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472, aunado a lo establecido en la sentencia de unificación del 3 de noviembre de 2013, proferida por el Consejo de Estado^_.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal profirió las siguientes órdenes:

"[...] 1. No se accede a la solicitud de declaratoria de agotamiento de jurisdicción formulada por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

2. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, de acuerdo a lo expresado en el presente proveído.

3. DECLÁRASE que Serviciudad E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia.

4. ORDENAR a Serviciudad E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER que, (sic) que de manera inmediata dentro del ámbito de sus competencias legales y constitucionales, de manera concertada y concurrente y en el ámbito de sus competencias, y en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicien las gestiones administrativas, técnicas, administrativas (sic) y presupuestales, así como las obras necesarias tendientes de mantenimiento de la quebrada La Soledad, además de ejercer sus funciones de control y vigilancia para que cese el vertimiento de aguas residuales.

5. EXHORTAR a Serviciudad E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, para que sigan con el cumplimiento del plan de saneamiento y manejo de vertimientos – PSMV, dentro del marco de sus competencias, realizando las obras y acciones pertinentes para el saneamiento de la quebrada La Soledad, ejecutando las acciones u obras necesarias para la adecuada prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado en el sector entre el barrio el Diamante y la urbanización Altos de la Capilla y evitar que se siga contaminando la fuente hídrica.

6. Para efectos de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la presente providencia se nombrará un comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por el defensor del Pueblo Regional de Risaralda, el actor popular, el representante legal de Serviciudad E.S.P. o la persona a quien sea designada por dicho funcionario y el director de la CARDER o la persona a quien sea designada por dicho funcionario. El Comité de Verificación deberá rendir a esta Corporación informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión.

7. Se NIEGAN las demás súplicas de la demanda, por lo considerado en la parte motiva de este proveído.

[...]"

III.- FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN

III.1 La CARDER solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, argumentado que los llamados a responder por los hechos objeto de la presente acción eran el Municipio y el Departamento de Risaralda, al ser los encargados de la prestación adecuada de los servicios de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico. Adicionalmente, indicó que era necesario tener en cuenta que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la encargada la inspección, vigilancia y control a los prestadores de servicios públicos.  

Así las cosas, afirmó que si bien era la encargada de velar por la protección del medio ambiente y de los recursos naturales no renovables en su jurisdicción, lo cierto era que no tenía dentro de sus competencias dar solución a la prestación continua y de calidad del sistema de alcantarillado.

Explicó que el Municipio debió radicar proyectos ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que, con recursos destinados para agua potable y saneamiento básico, construyera plantas de tratamiento de aguas residuales en su jurisdicción. Igualmente, el operador del servicio de alcantarillado debe destinar recursos de la tarifa cancelada por los usuarios en la factura, para este fin.

Conforme lo anterior, argumentó que el Tribunal no había tenido en cuenta su ámbito de competencia, pues no estaba obligada a realizar inversiones en obras que no le corresponden legalmente y tampoco es la prestadora del servicio domiciliario de alcantarillado.

Insistió en el hecho de que dentro de las obligaciones impuestas por la Resolución núm. 1982 de 23 de diciembre de 2007, por medio de la cual se aprobó el PSMV a SERVICIUDAD E.S.P., se encuentra la formulación y ejecución de programas, proyectos y actividades tendientes a lograr un avance significativo en la calidad de vida de los habitantes del Municipio, lo que se traduciría en lograr la descontaminación de los cuerpos receptores de aguas residuales domésticas, para lo que la empresa se trazó objetivos como la reducción del número de vertimientos de aguas residuales a las fuentes superficiales a través de la construcción de colectores e interceptores, tal y como está definido en el Plan Maestro de Alcantarillado en su fase I y II.

Afirmó que, de acuerdo con lo señalado en la Ley 142 y la Resolución núm. 1433 de 2004, no es la llamada a garantizar los derechos colectivos aquí invocados, debido a que solamente le corresponde aprobar el PSMV, para posteriormente efectuar su seguimiento y control; y que la norma era clara en ordenar que dicho Plan debe ser ejecutado por el prestador del servicio de alcantarillado y sus actividades complementarias.

III.2. SERVICIUDAD E.S.P., fundamentó las razones de la inconformidad en que el Tribunal dio pleno valor probatorio a informes de 10 años atrás, los cuales hacían parte de otra acción popular, como lo es la "[...] toma de muestras a una quebrada que inicialmente denominan "Manizales", pero que a la postre se determinó que correspondía a la quebrada "La Soledad", ubicada entre el barrio El Diamante y la Urbanización Alto de La Capilla [...]".

Afirmó que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta el paso del tiempo y los compromisos adoptados por las entidades a cargo de velar tanto por la salubridad de los cuerpos de agua en el ente territorial como de la prestación del servicio de alcantarillado y la conservación del medio ambiente, quienes han cumplido su cometido, tal y como se dio a conocer en el presente caso.

Aseguró que el PSMV aprobado por la CARDER, a través de la Resolución núm. 1982 de 2007, ha conllevado la ejecución de obras en procura de dar solución a los vertimientos directos de aguas residuales sobre afluentes hídricos por más de 30 años en el Municipio, como es el caso del contrato de obra civil CF – 139- - 2016 que tenía por objeto "la obra civil tendiente a la expansión de redes de alcantarillado en el barrio la soledad en el callejón 1, 2, 3, 4, 5 en el Municipio de Dosquebradas".  

Lo anterior, debido a que en el sector no existía red de alcantarillado y se estaba generando contaminación por la descarga de aguas residuales en la quebrada La Soledad.

Informó que en la zona de influencia de la quebrada La Soledad, se ha venido presentando un proceso de transformación urbanística irregular, con presencia de viviendas de diferentes sistemas de construcción con conducciones de alcantarillado anti técnico, que no hacen parte integral del sistema de la red de alcantarillado de SERVICIUDAD E.S.P., y que descargan de manera directa las aguas servidas al cuerpo de agua, además del depósito de escombros, basuras y material antrópico sin ningún control por parte de las entidades competentes, como lo son los municipios y las corporaciones autónomas regionales.

Reiteró el hecho de que las pruebas que fundamentaron la sentencia del Tribunal datan de hace 10 años, lo que, a su juicio, ubicó la situación en el plano de las especulaciones, pues no se conoce el estado real de las aguas de la quebrada La Soledad, luego de la supuesta ejecución de unas obras en el sector.

Argumentó que no basta con indicar que determinada situación es violatoria de los derechos e intereses colectivos para que se tengan como ciertos sus efectos, como ocurrió en el presente caso, sino que la violación debe estar debidamente probada.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La CARDER reiteró los argumentos relacionados con su falta de competencia para garantizar los derechos colectivos invocados por el actor, lo cual es del resorte exclusivo de la empresa de acueducto y alcantarillado y del Municipio.

Las demás partes guardaron silencio.

V.- CONCEPTO MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

V.1 Generalidades de la acción popular

La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares. El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos.

V.2. Cuestión previa

V.2.1 Del saneamiento del proceso

El Despacho sustanciador, mediante proveído de 13 de noviembre de 2020, puso en conocimiento del MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS[9], la causal de nulidad prevista en el artículo 133, numeral 8, del Código General del Proceso -CGP.

Para ello, el Despacho sustanciador tuvo en cuenta que los hechos que dieron origen a la acción popular versan sobre la contaminación de la quebrada La Soledad con ocasión del vertimiento de aguas servidas provenientes de la urbanización Pueblo del Sol de dicha municipalidad; en consecuencia, debido a que, de conformidad con la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[10], a los municipios les asiste claras competencias en materia de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables[11], debió ser citado como parte demandada en el proceso de la referencia.

En virtud de lo anterior, la apoderada del Municipio, mediante oficio de 23 de noviembre de 2020, solamente se limitó a manifestar su inconformidad con la declaratoria de nulidad planteada, por cuanto, a su juicio, la entidad encargada del manejo de aguas residuales es SERVICIUDAD E.S.P.

En consecuencia, debido a que la apoderada del Municipio no alegó la nulidad que le fue puesta en su conocimiento, es del caso declararla saneada y, por tanto, el proceso continuará su curso, conforme lo ordena el artículo 137 del CGP que prevé lo siguiente:

"ARTÍCULO 137. ADVERTENCIA DE LA NULIDAD. <Artículo corregido por el artículo 4 del Decreto 1736 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> En cualquier estado del proceso el juez ordenará poner en conocimiento de la parte afectada las nulidades que no hayan sido saneadas. Cuando se originen en las causales 4 y 8 del artículo 133 el auto se le notificará al afectado de conformidad con las reglas generales previstas en los artículos 291 y 292. Si dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación dicha parte no alega la nulidad, esta quedará saneada y el proceso continuará su curso; en caso contrario el juez la declarará" (Resaltado de la Sala).

V.2.1 Del agotamiento de la jurisdicción

En atención a que el Tribunal, al estudiar el agotamiento de la jurisdicción, solamente se refirió al proceso radicado bajo el núm. 2008-00431-00 y omitió pronunciarse respecto del expediente núm. 2005-01066-00, la Sala deberá determinar si respecto de este último se configuró dicha figura.

En cuanto al agotamiento de la jurisdicción, en sentencia de unificación de 11 de septiembre de 2012[12], la Sala Plena de esta Corporación adujo que cuando se esté ante demandas de acción popular en las que exista identidad de parte demandada, objeto y causa petendi, que no han finalizado con sentencia ejecutoriada, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de Jurisdicción, lo cual también resulta procedente en los eventos en que se presente la cosa juzgada. Al respecto, se adujo lo siguiente:

"[...]

De esta manera, la Sala Plena del Consejo de Estado unifica su postura sobre la materia, en el sentido de determinar que, con apoyo en los principios de economía, de celeridad y de eficacia que rigen la función judicial, y que por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 deben orientar el trámite de las acciones populares, cuando se esté ante demandas de acción popular en las cuales se persiga igual causa petendi, basada en los mismos hechos, y contra igual demandado, lo que procede es dar aplicación a la figura del agotamiento de jurisdicción.

[...]

Al respecto la Sala considera que, justamente, a fin de darle cabal aplicación a los antes mencionados principios que se consagran en el artículo 5° de la Ley 472 de 1998, que se insiste, es norma especial que reglamenta la acción popular, es preciso que igualmente se aplique la figura del agotamiento de jurisdicción para aquellos eventos cuando se esté en presencia de una nueva demanda y de entrada el juez constata que existe cosa juzgada general o absoluta: sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada y por tanto con efectos erga omnes, y que ahora se promueve idéntica petición judicial fundada en los mismos supuestos fácticos y jurídicos y respecto del mismo demandado; o también, cuando existe sentencia ejecutoriada que si bien es denegatoria de las pretensiones y por tanto hizo tránsito a cosa juzgada relativa, es decir sólo frente a esos hechos y a esas pruebas, lo cierto es que la nueva demanda coincide plenamente en estar fundada en esos mismos supuestos fácticos y probatorios.

Consecuencialmente la Sala unifica jurisprudencia en el sentido de que, ante situaciones como las antes descritas, procede que si la segunda demanda fue admitida sin advertir la existencia de cosa juzgada en las modalidades señaladas, se declare la nulidad de todo lo actuado y se rechace esta nueva demanda por presentarse agotamiento de jurisdicción, y que igual tratamiento aplica (el rechazo de la segunda demanda), cuando se esté en la oportunidad procesal de decidir sobre la admisión"[13] (Subrayas y negrillas de la Sala)

Así las cosas, la noción de agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada general o absoluta resulta aplicable en sede de acción popular, cuando exista sentencia estimatoria debidamente ejecutoriada, siempre y cuando la nueva solicitud: i) verse sobre los mismos hechos; ii) la misma causa petendi; iii) que las demandas se dirijan contra el mismo demandado. En el evento de que la sentencia ejecutoriada deniegue las pretensiones, adicional a los anteriores requisitos, la nueva solicitud debe estar fundamentada en los mismos supuestos probatorios.

Así las cosas, la Sala determinará si en efecto existió agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada respecto del proceso núm.  66001-23-31-001-2005-01066-00.

Proceso 66001-23-31-001-2005-01066-00 (Tribunal Administrativo de Risaralda)	Proceso 66001 23 31 000 2010 00287 02 (Consejo de Estado – Sección Primera)
Demandante: Catalina Castaño Granda y Jhon Alexander Ortiz	Demandante: Francisco Javier Ruiz Rojas
Demandados: Municipio de Dosquebradas, CARDER Y SERVICIUDAD E.S.P.	Demandados: SERVICIUDAD E.S.P. y CARDER
Pretensiones: "[...] Que se ordene al Municipio de Dosquebradas, a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Serviciudad (ESP) de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER -, realizar las gestiones administrativas y operativas para descontaminar la Quebrada Los Frailes. Que se ordene al Municipio de Dosquebradas que en lo sucesivo se abstenga de emitir conceptos favorables para la construcción de inmuebles que con sus desechos líquidos y/o sólidos contaminen la Quebrada Los Frailes. Que se ordene a la CARDER ejercer mayor vigilancia sobre el cauce de la quebrada mencionada para que sus aguas no sean contaminadas y se restablezca su flora natural. Que se ordene a Serviciudad E. S. P., de Dosquebradas determinar de donde provienen las cargas contaminantes de la Quebrada Los Frailes y suspender inmediatamente su afluencia; además, desarrollar el Plan de Alcantarillado para evitar la contaminación. [...]"	Pretensiones: "[...] 2) Que se ordene a las entidades responsables hacer cesar la vulneración de derechos colectivos y se obligue a los responsables a ejecutar las medidas y obras requeridas para evitar la contaminación de la Quebrada la Soledad. 3) Que se reconozca el incentivo económico a que se refiere el Art.39 de la Ley 472 de 1998. [...]"
Hechos: "[...] La Quebrada Los Frailes nace en la Vereda Alto el Toro del Municipio de Dosquebradas y atraviesa, entre otros, los Barrios Frailes, Las Violetas, Santa Mónica, Urbanización Valher, Urbanización Maracay y el Campestre D. Dicha quebrada recibe en el Barrio las Violetas descargas de residuos líquidos y sólidos provenientes de pequeñas parcelas agrícolas cuyas basuras la contaminan. A la altura del Barrio Santa Mónica, recibe los residuos de las viviendas y de una fábrica de baldosas y materiales de construcción que tornan blanco el color de sus aguas, producen olores nauseabundos y atentan contra la flora y la fauna, así como contra la tranquilidad de los moradores del lugar. A lo largo de su recorrido sigue recibiendo descargas contaminantes que producen la pérdida de la vida natural y la contaminación del medio ambiente, haciéndose más fuerte en la época de sequía y durante las horas de la tarde cuando se perciben con mayor rigor los malos olores. [...]"	Hechos: Indicó que entre el barrio el Diamante y la urbanización Altos de la Capilla del Municipio de Dosquebradas[14] (Risaralda), se encuentra la quebrada La Soledad la cual está siendo grave y altamente contaminada. Afirmó que no existen obras de infraestructura tendientes a la conducción y tratamiento de las aguas residuales provenientes del Barrio Pueblo Sol y que son descargadas directamente en la quebrada La Soledad.

Conforme lo anterior, para la Sala es claro que no hay lugar a declarar el agotamiento de la jurisdicción respecto del proceso 2005-01066-00, por cuanto no existe identidad de pretensiones, hechos ni demandados como quedó visto.

Aclarado lo anterior, la Sala se referirá al objeto de la presente acción.

En el asunto sub examine, se advierte que los hechos objeto de la presente acción, en esencia, se originaron en la falta de obras de infraestructura tendientes a la conducción y tratamiento de aguas servidas provenientes de la urbanización Pueblo del Sol del Municipio, estas son vertidas directamente a la quebrada La Soledad, lo que ha ocasionado su contaminación.

La acción fue conocida en primera instancia por el Tribunal que, en sentencia de 20 de septiembre de 2019, encontró acreditado que si bien las entidades demandadas aducían que se venía implementado y desarrollando el PSMV para lograr el saneamiento hídrico del Municipio, lo cierto era que el altísimo grado de contaminación de la quebrada La Soledad permanecía; y que el peligro que esto representada para la salud, no solo de los habitantes del sector, sino para el medio ambiente y la salubridad pública en general, estaba afectando los derechos colectivos, sin que se hubiese acreditado la ejecución de obras tendientes al saneamiento de la misma.

Inconforme con la anterior decisión, la CARDER interpuso recurso de apelación, en el que expuso que las entidades llamadas a responder por los hechos objeto de la presente acción eran las entidades territoriales del orden Departamental y Municipal, por ser los encargados de la prestación adecuada de los servicios de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico.

En ese orden de ideas, arguyó que era la entidad encargada de velar por la protección del medio ambiente y de los recursos naturales no renovables en su jurisdicción, circunstancia que no incluía dar solución a la prestación continua y de calidad del sistema de alcantarillado. Además, insistió en que SERVICIUDAD E.S.P. estaba en la obligación de formular programas, proyectos y actividades para lograr la descontaminación de los cuerpos receptores de aguas residuales domésticas en el Municipio.

Por su parte, SERVICIUDAD E.S.P. interpuso recurso de apelación en el que manifestó que el Tribunal dio valor probatorio a informes de hacía 10 años que no reflejaban la realidad de la quebrada La Soledad; y que no tuvo en cuenta los compromisos adoptados por las entidades encargadas de velar tanto por la salubridad de los cuerpos de agua en el ente territorial, como de la prestación del servicio de alcantarillado y la conservación del medio ambiente, quienes han cumplido su cometido.

Así pues, la empresa afirmó que en cumplimiento de lo establecido en la Resolución núm.1982 de 2007, ha ejecutado obras para dar solución a los vertimientos directos de aguas residuales en afluentes de agua, en virtud de las cuales suscribió el contrato de obra civil CF – 139- - 2016 para la expansión de redes de alcantarillado.

V.3 Problemas jurídicos

Con fundamento en lo anterior, corresponde a la Sala establecer sí la CARDER vulneró los derechos colectivos invocados por el actor, teniendo en cuenta que aduce no ser la responsable de la prestación y garantía del servicio de acueducto y alcantarillado del Municipio.

Y, adicionalmente, si SERVICIUDAD E.S.P. tampoco está llamada a responder en el presente asunto, teniendo en cuenta que argumentó haber adelantado las gestiones necesarias para conjurar la situación de contaminación de la quebrada La Soledad.

Para efecto de resolver los problemas jurídicos planteados en precedencia, la Sala precisará algunos aspectos sobre las competencias de los municipios y las corporaciones autónomas regionales en materia ambiental.

V.4 De las competencias de los Municipios y las Corporaciones Autónomas Regionales en materia ambiental[15]

El artículo 65 de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993[16] estableció las funciones de los Municipios en materia ambiental, en los siguientes términos:

"Artículo 65. Funciones de los municipios, de los distritos y del distrito capital de Santafe de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:

[...] 1. Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.

2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio;

[...] 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables;

6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano;

7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo;

8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo;

[...]" (Destacado de la Sala).

Asimismo, el artículo 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001[17] asignó a los municipios en materia ambiental, la función de "tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales".

Igualmente, el artículo 6º de la Ley 1551 del 6 de julio de 2012[18], que modificó el artículo 3º de la Ley 136 de 2 de junio de 1994[19], dispuso como función de los municipios, "velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley".  

De acuerdo con lo anterior, es evidente para la Sala que es deber del Municipio adelantar, promover y ejecutar programas y políticas que propendan por la protección del medio ambiente, así como ejercer el control y la vigilancia de los recursos naturales en su jurisdicción, debido a que, como primera autoridad de policía del municipio, tiene el deber de garantizar el derecho al medio ambiente de los ciudadanos, cuya función debe ser desarrollada en coordinación con las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental y con el apoyo de la Policía Nacional.

Ahora, en lo que tiene que ver con las corporaciones autónomas regionales el artículo 23 de la Ley 99, estableció que son "[...] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente [...]".

En relación con el objeto de estas entidades, la misma ley señala que son las encargadas de la "[...] ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente [...]".

Del mismo modo, dentro de sus funciones se encuentra la de ejercer como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables, así como coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del Sistema Nacional Ambiental (SINA), en el área de su jurisdicción y, en especial, asesorar a los Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.

De igual forma, están en la facultad de imponer y ejecutar a prevención, y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados.

Asimismo, según el numeral 20 del artículo 31 de la Ley 99, las CAR deben "[...] 20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables [...]", cuya función, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, "[...] comprende la ejecución de obras de saneamiento básico entre ellas las de acueducto y alcantarillado, dentro de su jurisdicción territorial, en concurrencia con la competencia atribuida a los municipios para "[...] construir las obras que demande el progreso municipal y la solución de necesidades de saneamiento ambiental y de garantía de prestación de los servicios públicos [...]"[...]".[20]

Respecto de la función en mención, la Sala en sentencia de 21 de junio de 2018[21] consideró lo siguiente:

"[...] La competencia señalada en el artículo 31, numeral 20, de la ley 99 a las corporaciones autónomas regionales, para la construcción, mantenimiento, administración, ejecución y operación de obras públicas de infraestructura, destinadas a "la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables", comprende la ejecución de obras de saneamiento básico entre ellas las de acueducto y alcantarillado, dentro de su jurisdicción territorial, en concurrencia con la competencia atribuida a los municipios para "[...] construir las obras que demande el progreso municipal y la solución de necesidades de saneamiento ambiental y de garantía de prestación de los servicios públicos [...]" (Destaca la Sala)..

Esta competencia de las corporaciones tiene por objeto las obras de infraestructura, la cual encuentra en la legislación especial de servicios públicos domiciliarios un límite en sus alcances, toda vez que la ley 142 establece los sujetos prestadores de los servicios, siguiendo un criterio de especialidad orgánica, excluyendo la posibilidad de que otros sujetos allí no comprendidos, cumplan dichas funciones de prestación de servicio o desarrollo de dicha actividad económica, sin embargo con el fin de dar soluciones a las necesidades de saneamiento ambiental y en ejercicio de las demás funciones atribuidas por la ley, dichas autoridades ambientales podrán intervenir para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables [...]".

V.5. Caso concreto

Para efectos de determinar, sí las entidades demandadas están llamadas a responder en el presente asunto, la Sala se referirá al material probatorio obrante en el expediente, del cual se resalta lo siguiente:

-. Resolución núm. 1982 de 23 de diciembre de 2007, "Por la cual se aprueba el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos – PSMV – para la empresa de Servicios Públicos del Municipio de Dosquebradas – SERVICIUDAD E.S.P. y se dictan otras disposiciones", expedida por la CARDER, en la cual SERVICIUDAD E.S.P. se obligó a lo siguiente:

"[...] a) SERVICIUDAD, a partir de Enero 31 de 2009 deberá presentar ante CARDER un informe de gestión inherente al control de vertimientos especiales de usuarios conectados y no conectados a la red de alcantarillado de Dosquebradas el cual involucre por lo menos: Inventario actualizado, Cargas Generadas, Cargas Reducidas, Muestreos de Control adelantados y proyectados para el siguiente año.  

b) Incorporar en el PSMV, un programa que garantice la Identificación, Control y Seguimiento de Usuarios o Suscriptores generadores de vertimientos conectados y no conectados (usuarios y/o suscriptores del acueducto) a la red de alcantarillado (Implementación de Programa de Control de Vertimientos  Especiales).

c) El alcantarillado es de tipo combinado siendo necesario considerar estructuras de alivio para garantizar en tiempo seco la colección, transporte y tratamiento de las aguas residuales.  

d) Incluir a corto plazo el Monitoreo de Corrientes Superficiales en los aspectos técnico, operativo (físico – químico, bacteriológico y limnológico) y financieramente, acorde a esquema de monitoreo que establezca la CARDER. 

e) Modelación de la calidad sanitaria de la Quebrada Dosquebradas y tributarios. 

f) Debe garantizarse en el corto plazo el diseño definitivo de los Interceptores recepcionando la red secundaria en el área de cobertura de los servicios de alcantarillado municipal. 

[...]

 La actualización del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, debe cubrir como mínimo el Diseño de Construcción del Sistema de Colectores interceptores de las quebradas tributarias a la quebrada Dosquebradas y de la quebrada misma hasta la entrega prevista a Aguas y Aguas de Pereira en el sector Pedregales.

[...]".

-. Acta de inspección judicial llevada a cabo por el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira el 21 de agosto de 2009, dentro del proceso con radicación 2008-00431-00, en el sector de la quebrada La Soledad, de la cual se resalta lo siguiente:

"[...] Para iniciar el acto, nos ubicamos en la cancha múltiple ubicada en la parte baja del barrio donde los ingenieros asistentes exhiben los planos de redes sanitarias de la urbanización, con los que se ilustra al juzgado sobre la existencia de un colector paralelo a la quebrada la denominada la soledad (no Manizales); dicho plano termina en la caja de inspección o cámara identificada el número 47. [...] En este estado de la diligencia el actor popular manifiesta que el problema ambiental puesto en conocimiento en la demanda se presenta en el puente ubicado aproximadamente tres cuadras más arriba, que une las urbanizaciones altos de la capilla y el diamante, lugar hacia donde nos trasladamos. Los ingenieros de serviciudad que nos acompañan a esta diligencia indican que se trata de un problema diferente, toda vez que las aguas residuales que se depositan sobre la quebrada provienen, no de la urbanización altos de la capilla, sino del barrio nuevo sol, ubicado a unas cinco cuadras aproximadamente de este lugar, al costado izquierdo de altos de la capilla, ubicados en dirección norte sur, lo que viene sucediendo desde hace más o menos veinte años atrás. En este sitio, el juzgado observa la existencia de una quebrada cuyo nombre, informan los asistentes, se llama la soledad, por donde corren aguas cristalinas, al parecer limpias, hasta unos treinta metros más abajo del puente donde nos encontramos ubicados, precisamente en la parte baja de uno de los costados de altos de la capilla donde, descola una tubería de 36 pulgadas de diámetro, que conduce las aguas residuales del barrio Pueblo sol y que son depositadas directamente sobre la quebrada la soledad conforme lo ilustran las fotografías anexas a la demanda, las cuales corresponden a lo visto por el suscrito juez. Para determinar el grado de contaminación, se obtendrá el concepto del perito designado por la empresa Aguas y Aguas de Pereira, a quien se solicita en análisis químico pertinente en un término no superior a diez días hábiles. Finalmente se deja constancia que por el sector objeto de la inspección, cruza la quebrada denominada Manizales, ubicada unos 200 metros más debajo de la urbanización altos de la capilla, la cual desemboca a la quebrada la soledad [...]" (Destacado de la Sala).

-. Informe de laboratorio de control de calidad de fecha 3 de septiembre de 2009, realizado por parte de SERVICIUDAD E.S.P. dentro del proceso adelantado ante el Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, radicación 2008-00431-00, en el puente de acceso al barrio el Diamante hacia altos de la capilla, 30 metros aguas debajo de la quebrada La Soledad, del cual se resalta lo siguiente:

"[...] OBSERVACIONES

Los datos que se muestran en la columna izquierda corresponden a los valores admitidos por la ley para agua potable. Los datos de la columna derecha corresponden a la muestra tomada. Este resultado hace referencia única y exclusivamente a la muestra realizada. [...]

[...]

INFORME DE LA TOMA DE MUESTRA REQUERIDA POR ORDEN JUDICIAL DEL JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

[...] Teniendo en cuenta que en dicho oficio se menciona que se necesita conocer "el grado de contaminación de la quebrada Manizales, ubicada entre el barrio el Diamante y la Urbanización Altos de la Capilla del Municipio de Dosquebradas"; se ubicó dicha descripción, encontrando que entre los barrios mencionados pasa la quebrada la Soledad y no la quebrada Manizales.

Por consiguiente, para la toma de muestra se tuvo en cuenta las siguientes condiciones:

1. La muestra fue puntual y se tomó a 30 mts aguas abajo del puente que comunica los barrios el Diamante con Altos de la Capilla en el lecho de la quebrada la Soledad, teniendo en cuenta un descole de aguas residuales. Tal como se muestra en el registro fotográfico [...]".

Respecto de las pruebas mencionadas en precedencia, la Sala advierte que dará valor probatorio a las mismas por cuanto, pese a que fueron recaudadas al interior del proceso respecto del cual el Tribunal declaró no agotada la jurisdicción por no reunir los requisitos (2008-00431-00), en estas se estudió la situación de la quebrada La Soledad, sino que, en la segunda instancia de ese proceso, el Tribunal determinó que la quebrada cuya protección se pretendía era "Manizales" y no "La Soledad", la cual no encontró contaminada.

-. Contrato de obra civil núm.139 de 28 de diciembre de 2016, celebrado entre SERVICIUDAD E.S.P., como contratante, y P&C DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN S.A.S., contratista, cuyo objeto era que "[...] El contratista se compromete con la Empresa a realizar LA OBRA CIVIL TENDIENTE A LA EXPANSIÓN DE REDES DE ALCANTARILLADO EN EL BARRIO LA SOLEDAD EN EL CALLEJÓN 1, 2, 3, 4, 5 EN EL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS [...]", cuyo tiempo de duración era de sesenta (60) días calendario, contados a partir del acta de inicio.

Contrato que fue cedido a la empresa GENSAC S.A.S. el día 7 de febrero de 2017 y prorrogado a través del documento núm.1 de 24 de febrero del mismo año, por un término adicional de 15 días.

-. Mediante auto para mejor proveer de 24 de julio de 2020, el Despacho sustanciador requirió a la CARDER para que informara el estado actual de la quebrada La Soledad.

En respuesta, la CARDER en oficio de 12 de agosto de 2020[22] informó lo siguiente:

"[...] 2. Con ocasión a la providencia anterior, el día 10 de agosto del año en curso, mediante equipo interdisciplinario compuesto por Ingeniero Civil especialista en hidrología, Geólogo y Abogado, se realiza visita técnica al lugar objeto de Acción Popular, y se diligencian los formatos correspondientes a los Nº. 44211 y 44213; en los cuales se evidencia lo siguiente:

"En atención al auto interlocutorio dentro de la Acción Popular Radicada 2010-00287 Demandante Francisco Javier Ruiz Rojas, se realizó recorrido por la Quebrada La Soledad, hallando lo siguiente:

1.- El estado actual de la quebrada La Soledad del Municipio de Dosquebradas: Se evidencia depósito de residuos sólidos (Colchones, Sanitarios y Basuras Varias localizadas en ambas márgenes de la Quebrada). Se evidencia afectación de la Zona Forestal Protectora con localización de las viviendas a una distancia entre 0, 5 y 8 metros. Se evidencia mal manejo de las aguas lluvias de las viviendas localizadas sobre la corona de la margen derecha de la Quebrada La Soledad, Sector Altos de la Capilla.

2.- Las obras que hayan sido ejecutadas por SERVICIUDAD o cualquier otra entidad, así como los efectos que estas hayan tenido sobre la fuente hídrica en mención: A la altura del puente vehicular que conecta los barrios El Diamante y Altos de la Capilla se evidencia la Quebrada la Soledad con buenas condiciones de color y olor. Sin embargo, 10 metros aguas abajo, sobre la margen derecha de la misma Quebrada La Soledad, se localiza un cabezal de entrega de aguas residuales combinadas en un caudal considerable, descolando directamente y causando malos olores y coloración grisácea sobre el cuerpo de agua. Se evidencian estructuras de Contención Localizadas a margen derecha de la Quebrada La Soledad, con socavación progresiva y otras colapsadas, debido a los procesos erosivos y deslizamientos que se presentan en la ladera, originados por el mal manejo de las aguas lluvias.

3.- Las medidas que hayan sido implementadas para reducir o eliminar la situación de riesgo: No se evidencian obras para la eliminación del Riesgo, toda vez que al estar localizadas las viviendas sobre la Zona Forestal Protectora, y mientras exista mal manejo de las aguas lluvias y disposición inadecuada de basuras, no desaparece el riesgo. SIN EMBARGO el nivel de exposición al riesgo debe ser determinado por la DIGER DOSQUEBRADAS.

4.- Las medidas que se podrían implementar para la descontaminación de la quebrada: Se requiere que SERVICIUDAD adelante la implementación de las obras contempladas dentro del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV) en cuanto a colectores e interceptores. Así mismo se requiere recolección de residuos sólidos y campañas de concientización para el manejo de las basuras y las rutas de recolección.

RECOMENDACIONES: Se recomienda realizar obras para el manejo de aguas lluvias en el puente que comunica el barrio El Diamante y Altos de la Capilla para evitar colmatación sobre el puente vehicular, el cual debido a la alta pendiente y al mal manejo de las aguas lluvias del barrio (inexistencia de mantenimiento a los sumideros e insuficiencia hidráulica de los mismos). Se recomienda construcción de una rejilla de fondo con una entrega lateral a la Quebrada La Soledad [...]".

Del material probatorio obrante en el expediente, la Sala evidencia que en la quebrada La Soledad son depositadas aguas residuales de manera directa sobre la fuente hídrica, provenientes del barrio Pueblo Sol del Municipio, sin ningún tipo de tratamiento que disminuya el impacto ambiental del vertimiento.  

Asimismo, que desde la fecha de la inspección judicial (21 de agosto de 2009) realizada por parte del Juzgado Segundo Administrativo de Pereira a la quebrada La Soledad, hasta agosto de 2020, se vienen realizando descargas de "[...] aguas residuales combinadas en un caudal considerable, descolando directamente y causando malos olores y coloración grisácea sobre el cuerpo de agua [...]".

Adicionalmente, se pudo constatar que i) se han hecho depósitos de residuos sólidos en ambas márgenes de la quebrada, ii) existe afectación de la zona forestal protectora por la presencia de viviendas en el sector sin respetar las márgenes legalmente establecidas para asentamientos en ese tipo de zonas y iii) hay mal manejo de las aguas lluvias de las viviendas localizadas sobre la corona de la margen derecha de la quebrada, en el sector de Altos de la Capilla.

También se pudo comprobar que las estructuras de contención localizadas en la margen derecha de la quebrada, están socavadas y que otras se encuentran colapsadas por los procesos erosivos y deslizamientos que se presentan en el sector por el mal manejo de las aguas lluvias.

Por lo anterior, se encuentra demostrado que tanto la autoridad Municipal como la CARDER y SERVICIUDAD E.S.P. han tenido conocimiento que la quebrada La Soledad, a la altura del barrio El Diamante y la urbanización Altos de la Capilla del Municipio, está siendo gravemente contaminada por la indebida disposición de aguas residuales y aguas lluvia, por el depósito de residuos sólidos en el sector y por la presencia indiscriminada de viviendas en la zona de ronda de la quebrada, lo que, a su vez, constituye un riesgo para sus habitantes que debe ser valorado y analizado por parte del ente territorial como principal gestor del riesgo en su territorio[23].

Igualmente, que no han realizado las gestiones ni se han ejecutado las acciones necesarias para conjurar esa situación, pues según lo informado por la misma CARDER, en agosto de 2020, no "[...] se evidencian obras para la eliminación del Riesgo, toda vez que al estar localizadas las viviendas sobre la Zona Forestal Protectora, y mientras exista mal manejo de las aguas lluvias y disposición inadecuada de basuras, no desaparece el riesgo [...]".

De esta manera, queda demostrado que, contrario a lo dicho por la empresa SERVICIUDAD E.S.P., la suscripción del contrato de obra civil núm.139 el 28 de diciembre de 2016, cuyo objeto era la expansión de redes de alcantarillado en el barrio La Soledad, al parecer, no ha sido suficiente para dar solución a la problemática aquí planteada, evidenciándose que la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor aún persiste y, por tanto, es necesario que el Juez Popular intervenga para que esta cese.

Siendo ello así, se advierte que la decisión del Tribunal de proteger los derechos colectivos invocados como vulnerados se ajusta a derecho, ya que está probado que la quebrada La Soledad se encuentra altamente contaminada debido a diferentes factores.

Precisado lo anterior, la Sala analizará la responsabilidad de cada una de las entidades demandadas para determinar las acciones que deben emprender en el presente caso.  

V.6. De la responsabilidad de la CARDER

Respecto de la CARDER, como autoridad ambiental en el Municipio de Dosquebradas, es preciso reiterar que por ley está encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, por lo que debe garantizar la protección de la quebrada La Soledad.

En el asunto bajo examen, resulta evidente que debido a la omisión de la autoridad ambiental en el control y vigilancia de la quebrada, el ecosistema y la fuente hídrica han sido afectadas gravemente por causa de la contaminación que se genera en el sector, circunstancia que ha ocurrido debido a que no se han ejecutado las acciones necesarias para que la entidad encargada de la disposición de las aguas residuales y del manejo de residuos sólidos cumpla a cabalidad con sus deberes.

Asimismo, es del caso poner de manifiesto que, de acuerdo con el artículo 6° de la Resolución 1433 de 13 de diciembre de 2004[24], expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el presente caso a la CARDER le corresponde efectuar un seguimiento y control a la ejecución del PSMV aprobado mediante Resolución 1982 de 2007, que propende por la reducción de la carga contaminante establecida para los cuerpos de agua receptores de la misma. La norma en comento ordena lo siguiente:

"Artículo 6°. Seguimiento y Control. El seguimiento y control a la ejecución del PSMV se realizará semestralmente por parte de la autoridad ambiental competente en cuanto al avance físico de las actividades e inversiones programadas, y anualmente con respecto a la meta individual de reducción de carga contaminante establecida, para lo cual la persona prestadora del servicio público de alcantarillado y de sus actividades complementarias, entregará los informes correspondientes.

Los programas de monitoreo de las corrientes, tramos o cuerpos de agua receptores, con respecto a los cuales se haya establecido el PSMV, los realizará la autoridad ambiental competente, en función de los usos esperados, los objetivos y las metas de calidad del recurso, y de la meta de reducción individual establecida con base en el comportamiento de al menos los siguientes parámetros: DBO5, DQO, SST, Coliformes Fecales, Oxígeno Disuelto, y pH".

Finalmente, respecto del argumento de la CARDER, en cuanto a que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es la encargada de ejercer la vigilancia en el presente asunto, la Sala considera que si bien es cierto que dicha entidad tiene la obligación de inspeccionar, vigilar y controlar a las E.S.P.[25], también lo es que ello no la exime del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, ya que en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad están llamadas a garantizar los derechos colectivos cuya vulneración se alega.

V.7. De la responsabilidad de SERVICIUDAD

En cuanto a SERVICIUDAD E.S.P., la Sala considera que también está llamada a responder en el presente caso, ya que su objeto social es la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, que implica el suministro de agua potable, mantenimiento de redes de acueducto y alcantarillado y servicio de recolección de residuos sólidos y barrido de calles.

Lo anterior, significa que como el daño objeto de la presente acción se causa por el vertimiento de aguas residuales de manera directa a la quebrada La Soledad, la indebida disposición de residuos sólidos en el sector y la ausencia de obras que permitan la debida conducción de las aguas, la Sala concluye que es SERVICIUDAD E.S.P, como encargada del acueducto y alcantarillado del Municipio, la llamada a responder por la contaminación al medio ambiente que se está presentando.

La Sala destaca que si bien fue aprobado el PSMV por parte de la CARDER, en virtud del cual se adquirieron compromisos tendientes a mejorar el sistema de acueducto y alcantarillado del Municipio, ello no ha sido suficiente para mejorar la situación ambiental en el área objeto de la acción, pues la afectación ambiental en la quebrada La Soledad persiste desde hace años.

V.8. De la responsabilidad del Municipio

La Sala advierte que el Municipio, respecto de los hechos aquí analizados, tiene como funciones las siguientes: i) colaborar con las corporaciones autónomas regionales en la elaboración de planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos tareas para la conservación del medio ambiente y de recursos naturales renovables, ii)  ejercer, a través del Alcalde, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y de los recursos naturales para proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; iii) coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública; e iv) implementar los procesos de gestión del riesgo en su territorio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción, entre otras.

Ahora bien, además de las obligaciones relacionadas con la protección y conservación del medio ambiente, el Municipio como encargado de asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios en su territorio, conforme lo previsto en el artículo 311 de la Constitución Política, puede hacerlo de manera directa o a través de las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos (públicas, privadas o mixtas).

Lo anterior supone que si el Municipio decide prestar los servicios públicos domiciliarios a través de una Empresa Prestadora, tiene la responsabilidad de vigilarla y controlarla para garantizar que cumplan con sus funciones de manera adecuada, así como también acompañarla en la formulación de estrategias tendientes a la atención de la problemática que sobre este servicio se presenta en la zona objeto de la acción. Al respecto, esta Sección tuvo oportunidad de pronunciarse en sentencia del 19 de junio de 2020[26], en la que consideró:

"[...] El anterior recuento normativo permite concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos domiciliarios constituye una función a cargo de los municipios y distritos; así también, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de su infraestructura, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación.

Los citados entes territoriales, en virtud de su autonomía, podrán realizar la anterior labor acudiendo a la estructura, la forma y la organización interna que consideren más conveniente en el marco de las posibilidades que otorga la Constitución y la ley.

La Sala precisa que los municipios, en los casos de prestación indirecta, tienen la obligación de ejercer la función de control de la prestación de los servicios públicos a cargo de las empresas de servicios públicos domiciliarios, con el objeto de garantizar que los habitantes del territorio tengan acceso a estos de forma adecuada y eficiente, en los términos que ordena la Constitución y la Ley.

La Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la Constitución Política y en el régimen de servicios públicos domiciliarios, destacó que los municipios tienen la responsabilidad de vigilar y controlar a las empresas que prestan los servicios públicos domiciliarios para garantizar que estas cumplan sus funciones de forma adecuada:

"[...] De la normativa antes citada se tiene que al Municipio de Tunja le cabe la responsabilidad en los hechos afirmados en la demanda, acreditados en el expediente, pues si bien no tiene a su cargo la prestación directa del servicio público de alcantarillado y está obligado a hacerlo de manera eficiente y oportuna, conserva competencias de vigilancia y control para su cabal prestación por parte de quien lo hace, lo cuan en modo alguno cumple a cabalidad ante la irregular conducción de aguas pluviales, residuales y desechos sólidos por las tuberías que dan cuenta los hechos, y su circulación y estancamiento a cielo abierto causando olores ofensivos, proliferación de insectos en general, poniendo en riesgo no solo la salubridad de la comunidad sino afectando el medio ambiente [...]"[27] (Destacado fuera de texto original).

La misma Sección, mediante la sentencia proferida el 25 de marzo de 2010, consideró lo siguiente:

"[...] En efecto, es claro que los municipios tienen la obligación de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Lo cual implica que la prestación del servicio no debe menoscabar ni poner en peligro la seguridad de la comunidad.

Entonces, con la finalidad de garantizar la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, los municipios deben ejercer su función del artículo 365 de la Constitución Política [...]"[28] (Resaltado fuera de texto).

La Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia proferida el 9 de mayo de 2019, precisó que los municipios tienen la obligación constitucional y legal de garantizar que las empresas de servicios públicos presten los servicios públicos domiciliarios de forma eficiente, por medio de actividades de control y verificación:

"[...] Bajo esa perspectiva, el anterior recuento normativo permite a la Sala concluir que la prestación directa o indirecta de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado es una función a cargo de los Municipios, en orden a garantizar su eficiente y oportuna prestación.

Es así como estas entidades territoriales, aun cuando no asuman la prestación directa del servicio de alcantarillado, mantienen dentro de sus competencias la garantía de que tal actividad se efectuará de manera eficiente, por lo que no asiste razón al recurrente cuando afirma que en tal escenario no tiene responsabilidad, sino que el control y vigilancia de las empresas prestadores de servicios públicos domiciliarios corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios; puesto que olvida que, si bien es cierto, a esa entidad compete tal función en relación con el cumplimiento del marco normativo que regula la materia, ello no significa que las entidades territoriales se desprendan de su deber constitucional y legal de verificar y controlar la prestación de los mismos en su territorio, por tratarse de una actividad que le fue expresamente confiada según las normas anteriormente citadas.

Por lo anterior, y en atención al deber de colaboración armónica de las entidades involucradas en la prestación de servicios públicos, como fines del Estado Social de Derecho en el cual se erige nuestro país, es procedente para la Sala confirmar la orden emitida por el Juzgador de Primera Instancia, en cuanto que, dentro del ámbito de su competencia como controlador y garante de la prestación indirecta del servicio de alcantarillado, el Municipio debe acompañar a la Empresa en la formulación de estrategias tendientes a la atención de la problemática que sobre este servicio se presenta en el área delimitada en la sentencia objeto del recurso [...]"[29] (Resaltado fuera del texto original)

[...]

De acuerdo con lo expuesto en el acápite denominado "Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de los municipios y distritos en material de prestación de servicios públicos domiciliarios", los municipios tienen la obligación constitucional y legal de garantizar que se preste eficientemente el servicio público de alcantarillado en su jurisdicción, incluso en aquellos casos en los que la prestación está a cargo de una empresa de servicios públicos domiciliarios.

En efecto, los municipios tienen competencia para ejercer funciones de control y vigilancia de la persona jurídica que asumió la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, con el objeto de garantizar que los habitantes de su territorio tengan acceso a estos de forma eficiente, eficaz y permanente. Además, estos entes territoriales deben apoyar y acompañar a las empresas de servicios públicos domiciliarios en la formulación e implementación de estrategias que permitan solucionar las problemáticas que se presentan en relación con la prestación eficiente de los servicios [...] (Destacado de la Sala)".

En consecuencia, comoquiera que el Municipio está encargado de la protección del medio ambiente en su territorio en coordinación con la CARDER, así como también le corresponde prestar el servicio público domiciliario acueducto, alcantarillado y aseo, en virtud de lo cual debe vigilar y controlar a SERVICIUDAD y acompañarla en la formulación de estrategias tendientes a la atención de la problemática objeto de la acción, resulta forzoso concluir que también es responsable de la vulneración de los derechos colectivos y, en consecuencia, deberá adelantar las gestiones necesarias, en el ámbito de sus competencias, para conjurar la situación que se presenta en la quebrada La Soledad, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo demás, la Sala destaca que al Municipio le asisten claras competencias en materia de gestión de riesgo, cuya desatención se encontró probada en el presente expediente si se tiene en cuenta que se demostró que había personas ocupando la zona de ronda de la quebrada La Soledad. Asimismo, que, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 1523, el ente territorial debe inventariar los asentamientos en riesgo para efecto de tomar las medidas a que hubiere lugar.

Ahora bien, la Sala debe advertir que pese a lo anterior, la presente acción popular se originó por la contaminación de dicho afluente y no por la situación de riesgo que da lugar la existencia de viviendas en la zona de ronda de la quebrada, lo cual solamente se advirtió con el auto para mejor proveer decretado en segunda instancia y, por tanto, no fue objeto de pronunciamiento por el Tribunal, así como tampoco fue debatido a lo largo del proceso, aunado al hecho de que el responsable directo de atender dicha problemática fue vinculado a la presente acción en el curso de esta instancia. En consecuencia, la Sala no podrá dictar órdenes para conjurar dicha situación, pues se escapa de la facultad que se tiene para proferir fallos ultra y extra petita.    

Respecto de los fallos ultra y extra petita en acciones populares, la Sala en sentencia de 1° de junio de 2020[30] precisó lo siguiente:

"[...] El respeto del principio dispositivo y la demarcación de las fronteras del juzgador para emitir fallos infra, ultra o extra petita, depende de ello. Sin embargo, aquella regla no es absoluta pues ha sido modulada en consideración a determinadas hipótesis o a la naturaleza y características del medio de control. La acción popular constituye una excepción de esta regla genérica dado que la protección de los derechos de la colectividad, cuya naturaleza es indisponible, amerita la ampliación de las potestades judiciales ultra o extra petita para la resolución de la litis.

Este asunto fue abordado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de 5 de junio de 2018[31], en los siguientes términos:

"[...] Sin embargo, la Sala considera que esta es la oportunidad pertinente para precisar dicha postura en el sentido de establecer que el juez de la acción popular puede pronunciarse sobre derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados, siempre y cuando tengan una estrecha relación con los derechos respecto de los cuales sí haya existido una solicitud expresa de protección y cuando la parte demandada se haya pronunciado sobre ellos a lo largo del proceso, es decir, que haya podido ejercer su derecho de defensa.[...]

Ahora, como lo ha sentado la jurisprudencia -antes relacionada- de esta Corporación, nada obsta para que en el curso del trámite procesal se encuentre demostrada la vulneración de derechos o intereses colectivos que pese a que no se incluyeron en la demanda inicial sí se relacionan directamente con la causa petendi y frente a los cuales los demandados han tenido la oportunidad de pronunciarse, por lo que le es dable al juez popular emitir las órdenes que considere pertinentes para garantizar su protección.[...].

Por lo tanto, el juez popular puede pronunciarse respecto de derechos colectivos que no han sido invocados en la demanda como vulnerados o amenazados siempre y cuando, éstos guarden una estrecha y directa relación o conexidad con los derechos respecto de los cuales sí existió una solicitud expresa de protección por parte del actor popular y frente a los cuales la parte demandada haya tenido la oportunidad de pronunciarse a lo largo del proceso, es decir, frente a los cuales pueda verificarse que conoció y pudo presentar argumentos de defensa. [...]". [Resalta la Sala].

Como se observa, el juez de la acción popular está facultado para amparar derechos colectivos cuya protección no hubiese sido expresamente solicitada y, en consecuencia, adoptar las medidas que considere adecuadas para garantizar el debido ejercicio de los mismos. Sin embargo, para ese propósito será necesario cumplir con dos supuestos. Los derechos protegidos deben encontrarse estrechamente relacionados con el objeto y con la causa petendi -esto es, con los derechos invocados en la solicitud de amparo y con los hechos que les sirvieron de fundamento-. Y, durante el debate procesal, se debe garantizar el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada sobre ese nuevo componente de la litis [...]" (Destaca la Sala).

Por lo anterior, y en atención a que no se puede ignorar el riesgo en que se encuentra la población que habita en la zona de ronda de la quebrada La Soledad, la Sala exhortará al ente territorial para que valore las condiciones de riesgo de dichas personas, con el fin de que adopte las medidas a que haya lugar para remediar esta situación.

V.9. De las órdenes para el amparo de los derechos colectivos

De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que las órdenes impartidas por el Tribunal a la CARDER y a SERVICIUDAD E.S.P., se encuentran en el marco de sus competencias y funciones, conforme se explicó en precedencia. Adicionalmente, se advierte la necesidad de hacer responsable al Municipio por los hechos aquí analizados, atendiendo a su deber de velar por la conservación y protección del medio ambiente y de garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como se indicó anteriormente.

Asimismo, la Sala destaca que en el informe que rindió la CARDER con ocasión del auto para mejor proveer, dictado en sede de segunda instancia, se recomendó a SERVICIUDAD la construcción de colectores e interceptores con fundamento en el PSMV que fue autorizado, motivo por el que resulta procedente ordenar la construcción de los mismos a dicha empresa.

Con fundamento en lo anterior se modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia, en el sentido de incluir como responsable de la vulneración de los derechos colectivos al Municipio.

Igualmente, se modificará el numeral cuarto, el cual quedará de la siguiente manera:

"4.- ORDENAR al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, a SERVICIUDAD E.S.P. y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER que de manera inmediata dentro del ámbito de sus competencias legales y constitucionales, de manera concertada y concurrente y en el ámbito de sus competencias, y en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicien las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales, así como las obras necesarias tendientes de mantenimiento de la quebrada La Soledad, además de ejercer sus funciones de control y vigilancia para que cese el vertimiento de aguas residuales y la contaminación que se presenta en el sector.

ORDENAR a SERVICIUDAD E.S.P. y al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, para que, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, realicen las obras necesarias para la instalación de colectores e interceptores en el área objeto de la demanda, con el fin de que se recojan los residuos sólidos que se encuentran en el sector y se adelanten las gestiones y campañas necesarias para evitar que se sigan depositando desechos la quebrada La Soledad.

ORDENAR al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS que, en el ámbito de sus competencias, efectúe las actividades necesarias tendientes a evitar que los particulares y habitantes circundantes a la quebrada La Soledad continúen contaminándola y, EXHORTAR a dicho ente territorial para que valore las condiciones de riesgo de las personas que viven en el área de ronda de la quebrada La Soledad, con el fin de que adopte las medidas a que haya lugar para remediar dicha situación."    

De igual manera, la Sala precisa que, de conformidad con el artículo 3° de la Resolución 1433 de 2004, el PSMV tiene una proyección mínima de diez años. Comoquiera que el PSMV del Municipio de Dosquebradas fue aprobado por la CARDER el 23 diciembre de 2007, esto es, hace 13 años, es del caso ordenarle a dicha entidad y a SERVICIUDAD E.S.P. que si aún no lo han actualizado, en caso de resultar procedente, procedan a hacerlo, en el término de 4 meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por último, la Sala advierte que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472, el comité de verificación de la sentencia, también debe estar conformado por el Juez. En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará el numeral sexto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión y la del Municipio de Dosquebradas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

FALLA:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de agotamiento de la jurisdicción respecto de la acción popular radicada bajo el núm. 66001-23-31-000-2005-01066-01, por las razones antes expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR los numerales tercero, cuarto y sexto de la sentencia de 20 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, los cuales quedarán así:

"3. DECLÁRASE que SERVICIUDAD E.S.P., la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA – CARDER y el MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la seguridad y salubridad públicas, conforme a las consideraciones expuestas en esta sentencia.

 4.- ORDENAR a SERVICIUDAD E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER que de manera inmediata dentro del ámbito de sus competencias legales y constitucionales, de manera concertada y concurrente y en el ámbito de sus competencias, y en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicien las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales, así como las obras necesarias tendientes de mantenimiento de la quebrada La Soledad, además de ejercer sus funciones de control y vigilancia para que cese el vertimiento de aguas residuales y la contaminación que se presenta en el sector.

ORDENAR a SERVICIUDAD E.S.P. y al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS, para que, en el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, realicen las obras necesarias para la instalación de colectores e interceptores en el área objeto de la demanda, con el fin de que se recojan los residuos sólidos que se encuentran en el sector y se adelanten las gestiones y campañas necesarias para evitar que se sigan depositando desechos la quebrada La Soledad.

ORDENAR al MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS que, en el ámbito de sus competencias, efectúe las actividades necesarias tendientes a evitar que los particulares y habitantes circundantes a la quebrada La Soledad continúen contaminándola y, EXHORTAR a dicho ente territorial para que valore las condiciones de riesgo de las personas que viven en el área de ronda de la quebrada La Soledad, con el fin de que adopte las medidas a que haya lugar para remediar dicha situación.    

[...]

6. Para efectos de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la presente providencia se nombrará un comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por el Tribunal de primera instancia a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá, el defensor del Pueblo Regional de Risaralda, el actor popular, el representante legal de Serviciudad E.S.P. o la persona a quien sea designada por dicho funcionario, el Municipio de Dosquebradas o la persona que sea designada y el director de la CARDER o la persona a quien sea designada por dicho funcionario. El Comité de Verificación deberá rendir a esta Corporación informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión.

[...]"

TERCERO: ORDENAR a la CARDER y a SERVICIUDAD E.S.P. que si aún no han actualizado el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -PSMV- del Municipio de Dosquebradas, en caso de resultar procedente, procedan a hacerlo, en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 21 de enero de 2021.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN                  OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                          

                      Presidenta                                            

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ             ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] En adelante CARDER.

[2] En adelante SERVICIUDAD E.S.P.

[3] En adelante el Tribunal.

[4] "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".

[5] En adelante el Municipio.

[6] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

[7] Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.

[8] Expediente núm. 17001 33 31 001 2009 0156 01

[9] En adelante el Municipio

[10] "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones".

[11] Ley 99, artículo 65.

[12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, Radicación No. 41001333100420090003001(AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia.

[13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 11 de septiembre de 2012, Radicación No. 41001333100420090003001(AP), Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia.

[14]

En adelante el Municipio.

[15] Al respecto, se ha pronunciado la Sala en las siguientes providencias. Sentencia de 30 de noviembre de 2018, Exp: 68001-23-33-000-2011-00159-01. M.P: Oswaldo Giraldo López. Sentencia de 13 de junio de 2019, Exp: 68001-23-33-000-2015-00962-01, M.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 16 de mayo de 2019, Exp: 17001-23-33-000-2017-00452-0, M.P: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia del 1º de noviembre de 2019, Exp: 68001-23-33-000-2017-00500-01. M.P: Nubia Margoth Peña Garzón.

[16] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.

[17] "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros".

[18] "Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios".

[19] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 15001-23-31-000-2011-00206-01(AP)

[21] Ut supra

[22] Por medio de auto para mejor proveer del 24 de julio de 2020, se requirió a la CARDER para que informara el estado de la quebrada la Soledad; es así como en cumplimiento de esta orden, allegó respuesta el 12 de agosto del mismo año.

[23] El artículo 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 identifica al Alcalde en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.

[24] "por la cual se reglamenta el artículo 12 del Decreto 3100 de 2003, sobre Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, PSMV, y se adoptan otras determinaciones".

[25] Artículo 3° de la Ley 142, el cual prevé: "[...] Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta [...]".

[26] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. M.P: Hernando Sánchez Sánchez. Rad: 50001233300020120016701.

[27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 5 de octubre de 2009; C.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación: 15001233100020040097001

[28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 25 de marzo de 2010; C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; núm. único de radicación: 25000232700020040132201

[29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 9 de mayo de 2019; C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López; núms. únicos de radicación: 17001230000020110061301 y 17001230000020110014201

[30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 1° de junio de 2020, consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés Rad. N.° 15001-23-33-000-2013-00354-02.

[31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 5 de junio de 2018. Rad. N.° 15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP). C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio.