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SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS SUI – Omisión de reportar información / SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Sanción a empresa de servicios públicos por incumplir la obligación de reportar al SUI
[L]a Sala observa que el segundo hecho objeto imputado a la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija E.S.P., fue denominado “omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI” de acuerdo con la Circular Conjunta SSPD - CRA no. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA no. 0006 del 27 de diciembre de 2006, […] El pliego de cargos correspondiente a la Investigación Administrativa No. 2008440350600067E de la misma Superintendencia y que se incorpora en el expediente a folios 313 a 329 -cdno 1-, producto de la inspección adelantada por la Directora de Investigaciones de la entidad demandada, hace referencia a la nota del Anexo G de la Circular 006 denominado “Calendario de Reporte de Información”, que es para los prestadores que atienden más de 2.500 suscriptores, se reportó que “se encontraban pendientes de cargue varios formularios”. […] de la revisión del sistema de información, la entidad demandada constató que “[l]a Empresa de Servicios Públicos de Lebrija E.S.P. cargó cuarenta y tres (43) formularios y/o formatos que se encontraban pendientes de cargue […]”. No obstante lo anterior, encontró la Superintendencia que a la fecha aún continuaban pendientes de cargue veintitrés (23) formularios y/o formatos. Los referidos 23 formatos y formularios que generaron la sanción por omisión se relacionan en el acto enjuiciado […] Nótese, entonces, como la entidad demandada únicamente sancionó a la empresa por la información que no fue reportada, sin que se hayan incluido los reportes de información que fueron extemporáneamente ingresados.
SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS SUI – El reporte de la información implica varias obligaciones que comportan una naturaleza distinta / SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS SUI – Omisión de reportar información / SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS SUI – Reporte extemporáneo / SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Sanción por extemporaneidad difiere de la sanción por omisión / NON BIS IN IDEM – No vulneración
[S]i bien es cierto que se trata del incumplimiento de las mismas circulares de la prestación del servicio de aseo, también lo es que no se refieren a los mismos datos y, en este sentido, la sanción por parte de la Superintendencia originada en la omisión y a la extemporaneidad en el ingreso al sistema, no atienden a la misma información, […] Como se observa, en la sanción por extemporaneidad se impone para el tópico técnico, año 2007, periodos 7 al 12, formato recolección y transporte, mientras que la sanción por omisión en el reporte de información se generó por otros tópicos, periodos, formatos y formularios diferentes. En consideración a lo expuesto, la Sala no evidencia imposición de dos sanciones que cobijan un mismo hecho, en tanto, como se explicó, se trata de hechos diferentes, cuyo fundamento recae sobre información distinta. Así las cosas, la Sala encuentra que no le asiste razón al a quo al declarar la nulidad parcial de las Resoluciones enjuiciadas, en la medida que los motivos que llevaron a imposición de la sanción obedecen a la omisión y a la extemporaneidad en diferentes reportes o tipos de información. Dicho de otro modo, de ninguna manera puede entenderse como una sanción basada en un mismo presupuesto fáctico, pues se itera, los deberes del operador de servicios en el cargue o reporte de la información, no se limitan a la ejecución de una sola acción, sino a varias obligaciones que comportan una naturaleza distinta, acorde con el cuerpo normativo que rige la materia.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA / SENTENCIA – Congruencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Garantía / DEBERES DEL JUEZ – Resolver todos los extremos de la litis / DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA – Garantía / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Garantía / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Garantía / DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE AL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Para que se pronuncie sobre todos los cargos del concepto de la violación. Caducidad de la potestad sancionatoria
[L]a Sala encuentra que el a quo, al decidir sobre la nulidad parcial de los actos acusados, omitió realizar el estudio del cargo relativo a la caducidad de la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. […] Nótese, entonces, que al decidir la controversia el funcionario judicial debe pronunciarse de conformidad con los hechos y pretensiones formulados en la demanda y las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, pero, en tratándose del juicio de legalidad de los actos administrativos, también las normas violadas y el concepto de violación desarrollados en la demanda constituyen el marco de la decisión, de manera que respete el principio de congruencia. En el sub lite, la Sala encuentra que el fallador de primera instancia se abstuvo de pronunciarse sobre el cargo de violación referido a la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad demandada para expedir los actos acusados, por lo que no analizó ni se pronunció sobre la totalidad de los fundamentos que demarcaron la controversia, lo que en los términos de las normas y de la jurisprudencia analizada configura una violación al principio de congruencia de la sentencia, principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales. Cabe resaltar que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que cualquier decisión que adopte esta Corporación sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado del que ha resuelto para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consulta. De conformidad con lo anterior, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala dispondrá la devolución del expediente para que el Tribunal Administrativo de Santander se pronuncie sobre el cargo que dejó de resolver, en tanto fue omitido en la decisión.
FUENTE FORMAL: CIRCULAR CONJUNTA SSPD - CRA 0003 DE 2006 / CIRCULAR CONJUNTA SSPD - CRA 0006 DE 2006 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / LEY 689 DE 2001 – ARTÍCULO 14 / RESOLUCIÓN 351 DE 2005 / RESOLUCIÓN 352 DE 2005
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00609-01
Actor: EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LEBRIJA – EMPULEBRIJA
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – SUPERSERVICIOS
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tema: IMPOSICIÓN DE SANCIÓN POR OMISIÓN DE REPORTE AL SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN Y POR CARGUE EXTEMPORÁNEO AL SISTEMA. Principio non bis in idem
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en calidad de demandado, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Otros Asuntos de la Subsección de Descongestión, el 23 de octubre de 201, mediante la cual se declararon como no probadas las excepciones propuestas y se decretó la nulidad parcial de los actos enjuiciados.
I.- ANTECEDENTES
1.1. La demanda
1. La Empresa de Servicios Públicos de Lebrija, mediante apoderado judicial, presentó demand ante el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Otros Asuntos de la Subsección de Descongestión en contra del Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERO. Declarar la nulidad de las Resoluciones SSPD No. 20094400018525 del 13-7-2009 en donde se sanciona a la EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE LEBRIJA ESP por la suma de VEINTI SIETE (sic) MILLONES DE PESOS M/CTE ($27.000.000) Y SSPD No: 20094400048635 del 16-10-2009. En donde se confirma la sanción, resoluciones adoptadas por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.
SEGUNDO. Como consecuencia de tal nulidad y a título de restablecimiento del derecho solicito respetuosamente se le ordene a la Nación SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS que CESE TODO PROCEDIMIENTO DE COBRO desplegado en contra de mi poderdante y/o sus bienes por las sumas impuestas de manera injusta en la multa atacada.
TERCERO. Se oficie a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS para que SUSPENDA todas las acciones que persigan el pago de la obligación que aquí se discute hasta tanto se emita el fallo correspondiente por parte de éste Tribunal, como una prerrogativa que la empresa sancionada tiene de no cancelar las sumas que son objeto de discusión, mientras éstas se estén discutiendo.
CUARTO. Se compulsen copias a las autoridades competentes para que investiguen y sancionen a los funcionarios responsables que por acción u omisión en el cumplimiento de sus deberes incurrieron en faltas disciplinarias y/o penales.
QUINTO. Se condene en costas a la accionada”.
1.2. Hechos que sustentan la demanda
2. La Directora Técnica de Gestión de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante comunicación No. 20084200052853 de 5 de agosto de 2008, solicitó a la Dirección de Investigaciones de la misma entidad, analizar la viabilidad de abrir investigación a la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija E.S.P. por las siguientes razones:
“[…] los resultados obtenidos de la verificación del reporte de los formatos y formularios contemplados en las circulares SSPD CRA 004 y 005 de 2006, […] dan cuenta de un presunto incumplimiento a los artículos 53 y 79 de la Ley 142 de 1994, 14 de la Ley 689 de 2001 y las circulares señaladas […]”.
Adicionalmente, evidencia un presunto incumplimiento de “[…] la obligación de reportar información para la aplicación del marco tarifario del servicio público domiciliario de aseo” previsto en la Circular Conjunta No. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la Circular Conjunta No. 0006 del 27 de diciembre de 2006”.
3. Con fundamento en lo anterior, la Superintendencia de Servicios Públicos inició la investigación No. 2008440350600067E, notificado el 22 de agosto de 2008 y en virtud de la cual, la Empresa de Servicios Públicos presentó los respectivos descargos.
4. Sobre el particular, explicó que la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Lebrija E.S.P., luego del cambio de administración municipal, buscó estabilidad económica ante el gran déficit financiero en el que se encontraba, y sobre el cual detalló las principales acreencias que la afectan.
5. Señaló que la gerencia de la empresa debió implementar un nuevo software, toda vez que el que se estaba utilizando no le pertenecía y esta adquisición tenía por finalidad cumplir con el Sistema único de Información -SUI-, lo cual implicó el retraso en el reporte de la información.
6. Mediante Resolución No.0094400018525 de 13 de julio de 2009 la entidad sancionó a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Lebrija E.S.P con multa equivalente a veintisiete millones de pesos m/cte. ($27.000.000), con base en los siguientes hechos:
Omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI ordenada a través de la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0004 de 2006 modificada por Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0005 del mismo año, sanción de multa en la suma de dieciséis millones de pesos ($16.000.000.
Omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI ordenada según Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0003 del 10 de julio de 2006, subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0006 del 27 de diciembre de 2006”, se impuso multa por valor de siete millones de pesos ($7.000.000), en la prestación del servicio público domiciliario de aseo.
Cargue Extemporáneo del reporte al Sistema Único de Información SUI ordenada a través de la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0006 del 27 de diciembre de 2006 se impuso multa por valor de cuatro millones de pesos ($4.000.000) en la prestación del servicio público domiciliario de aseo.
7. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través de la Resolución SSPD No: 20094400048635 del 16-10-2009, confirmando la sanción impuesta para lo cual sostuvo que: i) no operó la caducidad de la potestad sancionatoria prevista en el artículo 38 C.C.A.; ii) tampoco aceptó la tesis del doble cobro o doble imposición de multa a la empresa, pues los hechos son diferentes y no hay identidad de objeto y causa, y; iii) la gradualidad de la multa está basada en los artículos 3, 4, 11, 79 y 81 de la Ley 142 de 1994”.
1.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de violación
8. La parte demandante estimó que, con las Resoluciones No. 0094400018525 de 13 de julio de 2009 y 20094400048635 del 16 de octubre del mismo año, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios transgredió el artículo 29 la Constitución Política, así como el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo. En sustento de ello, formuló los siguientes cargos de violación:
Violación al principio “non bis in ídem”
9. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios violó el principio non bis in ídem al imponer doble sanción por un mismo hecho: una, por la omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI ordenada según Circular Conjunta SSPD - CRA No. 000003 de 10 de julio de 2006, subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 000006 de 27 de diciembre de 2006” y, otra, por el cargue extemporáneo del reporte al Sistema Único de Información SUI ordenado en las mismas resoluciones.
10. Señaló que las sanciones se fundamentan en el mismo supuesto fáctico, consistente en el reporte extemporáneo de la información en el SU.
Gradualidad o proporcionalidad de la sanción
11. Argumentó que la multa impuesta resulta desmedida, en la medida que, por un lado, se trata de una empresa perteneciente a un municipio de categoría sexta, cuya capacidad financiera y presupuestal es limitada y, por otro, “las faltas no han sido cometidas en repetidas oportunidades como para castigar en tal grado su conducta, con mayor razón si ha adoptado las medidas tendientes a mejorar la calidad del servicio hacía los usuarios y ante las entidades de control”.
12. Por ello, los actos reprochados quebrantaron el principio de proporcionalidad, pues en todo caso, las tarifas dejadas de reportar fueron aprobadas por las entidades reguladoras. Tal desacierto, supone un trato desigual, ya que, a empresas de mayor categoría, por razones semejantes, han sufrido sanciones mucho menores.
Caducidad de la facultad sancionatoria
13. Adujo que “el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo fija a las entidades administrativas un término para imponer sanciones que caduca a los tres años a partir del acto o hecho del que pudiere originarse el ejercicio de la facultad sancionatoria”.
14. A juicio del actor, entre la fecha de expedición de las Circulares que establecían la obligación de reportar al Sistema Único de Información – SUI- y las Resoluciones que imponían sanciones por su incumplimiento, habían transcurrido más de tres años, por lo había operado el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria, y por tanto la posibilidad de la Superintendencia para imponer tal sanción.
I.1- ACTUACIONES DE LAS ENTIDADES VINCULADAS AL PROCESO
1.4. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliario
15. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por carecer de fundamento jurídico. Advirtió que los actos enjuiciados gozan de legalidad y en este caso, la declaratoria de nulidad no es procedente porque la demandante no estableció de forma concreta las causales establecidas por el legislador en el artículo 84 del C.C.A. Indicó, respecto de los cargos de violación expuestos en la demanda, lo siguiente:
En relación con el doble cobro a la empresa por la misma causa - principio “non bis in ídem”:
16. El demandado manifiesta que se le imputaron tres hechos constitutivos de sanción a la empresa prestadora del servicio. No obstante, señaló que la trasgresión al principio non bis in ídem alegada por el demandante se invoca respecto de los hechos dos y tres que se relacionan a continuación y que están referidos al reporte por omisión y extemporaneidad en la prestación del servicio de aseo. Aclara que tal pretensión no debe prosperar por cuanto la información no es igual y el incumplimiento normativo versa sobre conductas diferentes, a saber:
- La sanción impuesta por omisión en el reporte al sistema único SUI de la información ordenada por la Circular 004 de 2006 modificada por la Circular 005 de 2006 referida a información tarifaria de servicios de acueducto y alcantarillado y,
- La sanción impuesta por omisión en el reporte al sistema único SUI de la información ordenada por Circular Conjunta No. 0003 de 2006, subrogada por la Circular Conjunta No. 0006 de 2006, que establece la obligación de reportar información para la aplicación del marco tarifario del servicio público domiciliario de aseo.
- La sanción impuesta por el cargue extemporáneo de los formularios y formatos señalados por Circular Conjunta No. 0003 de 2006 subrogada por la Circular Conjunta No. 0006 de 2006, precisando que cada uno de las faltas corresponden a periodos y clases de información diferentes.
En cuanto a la gradualidad o proporcionalidad de la sanción:
17. Menciona que se impuso la sanción por omisión y reporte extemporáneo del prestador de reportar información al SUI, correspondiente a tres tipos distintos de servicios tales como acueducto, alcantarillado y aseo.
18. Señala que la multa se impuso por el incumplimiento probado de la empresa demandante, atendiendo lo previsto por el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, cuyo monto límite es hasta de 2000 SMLMV.
19. Destaca que, con posterioridad am al imputación de faltas constitutivas de sanción, el operador – hoy demandante- reportó avances en el ingreso de la información al SUI, y esto se tuvo en cuenta como atenuante al momento de tasar la sanción, por lo cual considera que la misma es proporcional y ajustada a lo previsto en los artículos 79 y 81 de la Ley 142 de 1994 y el Código Contencioso Administrativo, respetando el debido proceso y el derecho de defensa.
En cuanto a la caducidad de la facultad sancionatoria:
20. Expone que el demandado interpretó de forma equivocada la norma arriba señalada, pues el plazo para cargar la información al SUI vencía el 15 de diciembre de 2006, y a partir de esta fecha empezaba a contar el término de tres (3) años para imponer la sanción. El vencimiento de tal facultad, por lo tanto, vencía el 15 de diciembre de 2009. Teniendo que la sanción se impuso mediante Resolución No. SSPD-0094400018525 de 18 de julio de 2009, se encontraba dentro del término legal establecido.
21. De otra parte, según lo señalado y ordenado en las Circulares 000003 de 10 de julio de 2006 y 000006 del 27 diciembre de 2006 la ESP debía reportar al SUI información correspondiente a los tópicos comercial y técnico operativo en los términos y periodicidad que estableció el anexo G de la circular 000006 del 27 de diciembre de 2006 dependiendo del número de suscriptores que atiendan.
22. Dado que la Circular N° 0000006 de 27 de diciembre de 2006 fue publicada en el diario oficial 46495 el 28 de diciembre de 2006, a partir de esta fecha se empezaba a contar el término para hacer los reportes al SUI y con la periodicidad que dispone la circular, de manera que el primer cargue debió hacerse el 17 de enero de 2007 y de ahí en adelante con la periodicidad que estableció la norma, siendo que el término de caducidad para imponer la sanción por su incumplimiento operaba el 17 de enero de 2010 y como la resolución sancionatoria es de fecha 13 de julio de 2009 el argumento expuesto no está llamado a prosperar.
23. Precisa que el artículo 38 del C.C.A dispone que la facultad de la administración de imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pudiera ocasionarlas, “[…] es decir que dicho término, se contabiliza a partir de la ocurrencia del hecho que originó la investigación”.
24. Como excepciones formuló las que denominó:
“Inepta demanda por carecer de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo”.
25. El demandado considera que “[…] el actor se limitó hacer (sic) apreciaciones subjetivas, afirmaciones y transcripciones de normas sin hacer una valoración jurídica que permitiera determinar que los actos atacados son transgresores de normas de rango superior. De la lectura del artículo 84 del C.C.A., se desprende que la acción será procedente cuando el acto sobre el cual se pretende ejercer una nulidad se deberá cumplir con la previa configuración de alguna de estas causales, en este caso es notorio que la demanda carece de esta exigencia, lo que me da base para alegar esta excepción”.
“Inexistencia de la violación por parte de los actos administrativos SSPD No. 20094400018525 del 13 de julio de 2009 y SSPD No: 20094400048635 del 16 de octubre de 2009”.
“Excepción de falta de causa petendi”.
26. Aduce la entidad demandada que, al no existir violación del acto acusado sobre las normas transcritas, hay carencia de causa petendi.
I.2- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
28. En cuanto a la excepción denominada inepta demanda por carecer de las causales previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo considera el a quo que no prospera por cuanto “de la lectura de la demanda advierte la formulación de cargos de violación relacionados con la vulneración al debido proceso, violación del principio non bis in ídem y desproporción en la sanción, lo cuales nos permiten hacer un juicio de legalidad de los actos demandados respecto de estos, encuadrándolos en la primera causal de nulidad señalada en el artículo 84 del CCA, así el demandante no lo haya alegado de forma expresa”.
29. En relación con las excepciones denominadas “Inexistencia de la violación por parte de los actos administrativos SSPD No. 20094400018525 del 13 de julio de 2009 y SSPD No: 20094400048635 del 16 de octubre de 2009” y “falta de causa petendi” el a quo decidió analizarlas conjuntamente por tratarse de “argumentos que desconocen los elementos de derecho en que se basa la demanda, es decir porque atacan directamente la pretensión”.
30. Consideró que el problema jurídico, consistió en determinar:
Si existió vulneración del principio non bis in ídem al imponer dos sanciones a la empresa de servicios públicos de Lebrija por omisión y extemporaneidad en el reporte de información incumplir las obligaciones derivadas de la Circular SSPD – CRA No. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la circular conjunta SSPD – CRA No. 0006 del 27 de diciembre 2006.
Si la multa impuesta es desproporcionada y desajustada de acuerdo a los parámetros de tasación previstos en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y la discrecionalidad otorgada a la administración en el artículo 36 del C.C.A.
31. El Tribunal en la sentencia de primera instancia, resuelve:
“PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de las resoluciones N° 200994400018525 del 13 -7- 2009 y SSPD N° 20094400048635 DEL 16-10-2009, proferidas por la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS, de conformidad con lo expresado en la motivación de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, a título de restablecimiento del derecho cesar todo procedimiento de cobro en contra de la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LEBRIJA por concepto de la sanción impuesta con fundamento en el “SEGUNDO CARGO” al que se refieren las resoluciones SSPD N° 200994400018525 del 13 -7- 2009 y SSPD N° 20094400048635 DEL 16-10-2009 por la suma de siete millones de pesos ($ 7.000.000. oo) y en caso de que a la fecha de esta sentencia ya se haya pagado la suma referida deberá devolver la misma, o lo que se haya pagado por este concepto debidamente indexado y dando aplicación al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
TERCERO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda según la motivación de esta previdencia.
CUARTO: Sin costas en la instancia.
QUINTO: Una vez en firme, ARCHIVAR las diligencias previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial “Justicia SIGLO XXI”.
32. El a quo declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas al considerar fundado el cargo por transgresión del principio “Non bis in Ídem” en lo relativo a las sanciones por los hechos segundo y tercero referidos a la omisión y cargue extemporáneo de la información en el Sistema -SUI-.
33. Por lo expuesto, declaró la nulidad de la segunda sanción denominada ““PRESUNTA OMISIÓN EN EL REPORTE AL SISTEMA ÚNICO DE INFORMACIÓN SUI ORDENADA A TRAVES DE LA CIRCULAR CONJUNTA SSPD - CRA NO. 0003 DEL 10 DE JULIO DE 2006 SUBROGADA POR LA CIRCULAR CONJUNTA SSPD - CRA NO. 0006 DEL 27 DE DICIEMBRE DE 2006” la cual daba lugar a una multa por valor de siete millones de pesos ($7.000.000.oo).
34. En efecto, consideró que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios formuló dos hechos constitutivos de sanción con fundamento en la misma conducta, esto es, la proveniente del incumplimiento de las obligaciones derivadas de las Circulares 000003 y 000006 de 2006, careciendo de asidero legal para su imposición.
35. Para sustentar su decisión, el Tribunal de instancia se limitó a señalar que “no pueden coexistir en este caso dos verbos rectores que por su propia naturaleza son excluyentes y disyuntivos pues no es posible ser sancionado por OMITIR el cargue de información al SUI y a su vez, se le sancione por cargue extemporáneo de la misma información”, se trataría de una obligación originada en un mismo hecho que no puede dar lugar a dos sanciones. (Negrilla fuera de texto)
36. Afirmó que “[a]ceptar las argumentaciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, implicaría que en adelante las empresas de servicios públicos que no carguen a tiempo la información al SUI, prefieran no hacerlo así sea de forma extemporánea, ya que les resultaría más conveniente por cuanto recibirían una sola sanción por omitir el cargue evitando la sanción por cargue extemporáneo.”
37. A título de restablecimiento del derecho ordenó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, cesará todo el procedimiento de cobro en contra de la EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE LEBRIJA por concepto de la sanción impuesta con fundamento en el segundo hecho investigado y, en caso de que a la fecha de esta sentencia ya se haya pagado la suma, o lo que se haya pagado, deberá devolverse debidamente indexado.
38. Por otra parte, y en cuanto a la proporcionalidad de la sanción, advirtió que el valor de las multas impuestas por los hechos primero y tercero son proporcionales y ajustadas a derecho conforme lo prevé la Ley 142 de 1994 y el C.C.A. y, en este sentido, no procede la declaratoria de nulidad.
39. Al respecto, el Tribunal hace referencia al artículo 81 de la Ley 142 de 1994 que faculta a la SSPD a imponer sanciones hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales y precisa que “la norma dispone los criterios de cuantificación de dichas multas los cuales atenderán a cuestiones tales como el impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público, y al factor de reincidencia”.
40. Así mismo, señala que el artículo 36 del CC, establece la facultad discrecional que tiene la administración para la toma de sus decisiones, la cual se debe ajustar a los fines de la norma y debe ser proporcional a la infracción cometida que sirvió de fundamento para la decisión.
41. Conforme lo anterior, el a quo considera que es claro que “el monto de las sanciones impuestas en contra la ESP de Lebrija, por los hechos 1º y 3º (el hecho 2º y su respectiva sanción serán declarados nulos) obedecieron a criterios generales establecidos en el artículo 81 de la ley 142 de 1994 y el artículo 36 del CCA., y criterios especiales del caso relativos a la ESP, el impacto que ocasionó la infracción cometida y la reincidencia, circunstancias que la hicieron acreedora de la sanción impuesta sin que esta exceda los 2000 SMLMV que señala la norma como tope máximo, o en su defecto resulte desproporcionada o excesiva en razón a las circunstancias particulares del caso ya que por el primer cargo la multa ascendió a 32 SMLMV y por el tercer cargo ascendió a 8 SMLMV montos que la Sala considera razonables, proporcionados y justos”.
42. Concluyó el Tribunal que lo relativo a la falta de proporcionalidad de la multa “[…] no tiene vocación de prosperidad, en tanto no advierte que se hayan cometido violaciones al debido proceso de ningún tipo, ni se observan causales de nulidad que no hubieran sido señaladas por la parte actora en este aspecto”.
43. Por último, dada la prosperidad del cargo por transgresión del principio “non bis in ídem”, el Tribunal de instancia decidió no pronunciarse sobre el cargo referido a la caducidad de la facultad sancionatoria.
44. Inconforme con la decisión, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a través de apoderado judicial, interpus recurso de apelación.
45. Su inconformidad se centra principalmente en que la sentencia de primera instancia consideró fundado el cargo relacionado con la transgresión del principio “Non bis in Ídem” en cuanto a las sanciones segunda y tercera referidas a la omisión y cargue extemporáneo de la información en el Sistema -SUI-, respectivamente. Sobre el particular, el recurrente presenta los siguientes argumentos:
“[…] la Sala considera que la actuación de la Entidad vulneró el principio non bis in ídem en tanto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fundó las sanciones por los hechos dos y tres que se le formularon a la ESP de Lebrija, en una misma obligación; sin embargo la Sala en el fallo no detalla la información contenida en cada una de las circulares y cómo una y otra conducta, la de no reportar en oportunidad y la del reporte extemporánea, vulnera trámites y asuntos distintos contemplados en las mismas circulares, con consecuencias diferentes, de acuerdo con lo normado en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. […]”
46. En este sentido, echa de menos el pronunciamiento y análisis del Tribunal sobre el contenido de la información que se omitió reportar o que fue extemporáneamente reportada, de acuerdo con los plazos y condiciones establecidos en las respectivas Circulares y Resoluciones proferidas por las autoridades de control y regulación.
II.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA
47. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto del 12 de marzo de 201.
48. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto del 29 de septiembre de 201 se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada.
49. Mediante auto del 14 de enero de 201, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
50. Vencido el plazo, la recurrente en sus alegatos de conclusión solicitó que “[…] se declare la legalidad de los actos administrativos demandados, se deniegue así mismo las súplicas de la demanda y además se condene en costas, agencias en derecho y demás gastos procesales al demandante […]”.
51. Por su parte, la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija y la Agencia del Ministerio Público en esta oportunidad procesal guardaron silencio.
III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
III- Competencia
52. De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativ, el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, así como el artículo 1° del Acuerdo No. 55 de 5 de agosto de 200, sobre distribución de negocios entre las secciones.
III.1- Problema jurídico
53. Conforme lo establece el artículo 328 del C.G.P
, aplicable al proceso contencioso administrativo por remisión expresa de su artículo 26
, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.
54. En el presente asunto, corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, para lo cual, deberá analizar si las Resoluciones No. SSPD 20094400018525 de 13 de julio de 2009, y la No: 20094400048635 de 16 de octubre de 2009 se encuentran viciadas de nulidad, esto es, en tanto se desconoció el principio “non bis in idem”, al haber impuesto dos sanciones fundamentadas en un mismo hecho.
III.2- Los actos acusados
55. En el presente proceso se persigue la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos:
- Resolución No. SSPD 20094400018525 del 13 de julio de 2009, por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso una sanción de multa a la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija E.S.P a favor de la Nación, por la suma de VEINTISIETE MILLONES DE PESOS M/CTE ($27.000.000) y ordena que dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria se cargue la información al SUI.
El valor de la multa, en su parte motiva, se encuentra discriminada en tres conceptos a saber:
Omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI ordenada a través de la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0004 de 2006 modificada por Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0005 de 2006, sanción de multa en la suma de dieciséis millones de pesos ($16.000.000 en la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado.
Omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI ordenada a través de la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0006 del 27 de diciembre de 2006, se impuso multa por valor de siete millones de pesos ($7.000.000), en la prestación del servicio público domiciliario de aseo.
Cargue Extemporáneo al Sistema Único de Información SUI ordenada a través de la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA No. 0006 del 27 de diciembre de 2006 se impuso multa por valor de cuatro millones de pesos ($4.000.000) en la prestación del servicio público domiciliario de aseo
- Resolución SSPD No: 20094400048635 del 16 de octubre de 2009, por medio del cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. SSPD 20094400018525, confirmando en su totalidad la sanción impuesta.
III.3- Análisis del problema jurídico
56. El recurrente, en su escrito de apelación, expresa su inconformidad respecto de la decisión de instancia, en cuanto declaró como fundado el cargo relacionado con la transgresión del principio “Non bis in Ídem” relacionado con las sanciones segunda y tercera impuestas, referidas a la omisión y cargue extemporáneo de la información en el Sistema -SUI-, respectivamente.
57. Sobre el particular, el recurrente advierte que “el fallo no detalla la información contenida en cada una de las circulares y cómo una y otra conducta, la de no reportar en oportunidad y la del reporte extemporánea, vulnera trámites y asuntos distintos contemplados en las mismas circulares, con consecuencias diferentes, de acuerdo con lo normado en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, expedidas por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. […]”.
58. Para resolver, la Sala recuerda que, en efecto, el a quo encontró fundado el cargo de nulidad por la transgresión del principio non bis in ídem, en tanto consideró que “no pueden coexistir en este caso dos verbos rectores que por su propia naturaleza son excluyentes y disyuntivos pues no es posible ser sancionado por OMITIR el cargue de información al SUI y a su vez, se le sancione por cargue extemporáneo de la misma información”.
59. En sustento de su posición, afirmó que “[a]ceptar las argumentaciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, implicaría que en adelante las empresas de servicios públicos que no carguen a tiempo la información al SUI, prefieran no hacerlo así sea de forma extemporánea, ya que les resultaría más conveniente por cuanto recibirían una sola sanción por omitir el cargue evitando la sanción por cargue extemporáneo”, con lo cual concluye se desnaturalizaría tanto las funciones de control y vigilancia de la Superintendencia como la efectividad del Sistema Único de Información –SUI-, que tiene como propósito la prestación de un servicio público de calidad y confiable.
60. En este sentido, concluyó la providencia de primera instancia:
“[…] Luego del estudio de los dos cargos de nulidad invocados por la parte actora, y al haberse encontrado probada la procedencia de uno de ellos, relativo a la vulneración del principio del Non bis in ídem, por cuanto la Superintendencia de Servicios públicos domiciliarios sancionó dos veces a la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija por el mismo hecho, hay lugar a que se acceda de manera parcial a las pretensiones de la demanda, declarando en consecuencia la nulidad parcial de los actos administrativos demandados solo en lo referente a la sanción por omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI de la información ordenada a través de la circular SSPD- CRA N° 000003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la circular SSPD- CRA N° 000006 del 27 de diciembre de 2006, de acuerdo a lo expresado anteriormente, ordenando a su vez el restablecimiento del derecho conculcado […]”. (Negrilla de la Sala)
61. Como se precisó, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD, en el recurso de apelación insistió en que se debe analizar la clase de información que contienen las circulares y cómo una sanción dista de la otra al tratarse de información disímil, en cuanto a la finalidad, causas, periodos y clase, “así como la diferencia en los formularios y formatos que requieren ser diligenciados”.
62. En efecto, sostuvo que el Tribunal de instancia erró al señalar que la sanción se dio por un mismo hecho cuando de la realidad y del acervo probatorio que se relaciona, si bien se trata del servicio público domiciliario de aseo, los reportes, periodos, plazos y la información omitida o reportada extemporáneamente, no es la misma.
63. La Sala para abordar el análisis de la controversia, estima pertinente mencionar que la Superintendencia y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, determinaron a través de la Circular No. 000003 subrogada por la Circular No. 000006 de 2006, que para efectos de control en la aplicación de la metodología tarifaria establecida en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, “las personas prestadoras del servicio público de aseo deberían reportar al SUI la información correspondiente a los tópicos comercial y técnico – operativo en los términos y periodicidad que para el efecto se establecieron en el anexo G de la Circular 000006 de 2006, el cual, contempla los reportes de formatos y formularios con la respectiva periodicidad en los siguientes términos:
64. Con fundamento en el anterior cuadro descriptivo, y con el fin de atender el motivo de inconformidad del actor, se procederá a analizar la información que tuvo en cuenta la demandada para imponer la sanción pecuniaria de multa, esto es, los incumplimientos que dieron origen a las dos sanciones objeto de discusión, referidas a la omisión y extemporaneidad en el reporte de la información al Sistema Único de Información SUI en la prestación de servicio público de aseo, con el fin de determinar si la actuación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tuvo origen o no en la misma información, lo que daría lugar a la identidad de causa.
65. En este sentido, la Sala observa que el segundo hecho objeto imputado a la Empresa de Servicios Públicos de Lebrija E.S.P., fue denominado “omisión en el reporte al Sistema Único de Información SUI” de acuerdo con la Circular Conjunta SSPD - CRA no. 0003 del 10 de julio de 2006 subrogada por la Circular Conjunta SSPD - CRA no. 0006 del 27 de diciembre de 2006, y del cual se desprende lo siguiente:
66. El pliego de cargos correspondiente a la Investigación Administrativa No. 2008440350600067E de la misma Superintendencia y que se incorpora en el expediente a folios 313 a 329 -cdno 1-, producto de la inspección adelantada por la Directora de Investigaciones de la entidad demandada, hace referencia a la nota del Anexo G de la Circular 006 denominado “Calendario de Reporte de Información”, que es para los prestadores que atienden más de 2.500 suscriptores, se reportó que “se encontraban pendientes de cargue varios formularios.
67. Al respecto, la entidad prestadora del servicio en la respuesta presentada ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, denominada “Descargos al pliego de cargos investigación administrativa No. 2008440350600067E de 28 de agosto de 2008”, manifestó lo siguiente:
“[…] en la actual administración se realizó la implementación de la actuación tarifaria en materia de aseo ordenada por la resolución CRA 351 y 352 de 2005 que ha permitido realizar cargues al SUI. […] No obstante y debido a la falta de información, existen cargues por realizar como son los descritos en el cargo formulado que aceptamos. Por ello es nuestro interés completar la información faltante en el menor tiempo posible, a fe de que nuestro compromiso con el SUI se ve reflejado en la actividad de reportes que durante la presente vigencia hemos realizado […] (Negrilla de la Sala)
68. Con fundamento en la respuesta anterior y de la revisión del sistema de información, la entidad demandada constató que “[l]a Empresa de Servicios Públicos de Lebrija E.S.P. cargó cuarenta y tres (43) formularios y/o formatos que se encontraban pendientes de cargue […]. No obstante lo anterior, encontró la Superintendencia que a la fecha aún continuaban pendientes de cargue veintitrés (23) formularios y/o formatos. Los referidos 23 formatos y formulario que generaron la sanción por omisión se relacionan en el acto enjuiciado, en los siguientes términos:
69. Para efectos de dar mayor claridad, la información que se omitió reportar en el sistema SUI y con fundamento en la cual se impuso la sanción por parte de la Superintendencia, se consigna en el siguiente cuadro:
| Tópico | Año | Periodo | Formato | |
| 1 | Técnico | 2006 | 0 | 2.Vertices de Áreas de prestación de servicios |
| 2 | Técnico | 8 | 4.Recolección y Transporte | |
| 3 | Técnico | 9 | 4.Recolección y Transporte | |
| 4 | Técnico | 10 | 4.Recolección y Transporte | |
| 5 | Técnico | 11 | 4.Recolección y Transporte | |
| 6 | Técnico | 12 | 4.Recolección y Transporte | |
| 7 | Comercial | 2007 | 1 | 1. comercial aseo |
| 8 | 2 | |||
| 9 | 3 | |||
| 10 | 4 | |||
| 11 | 5 | |||
| 12 | 6 | |||
| 13 | 7 | |||
| 14 | 8 | |||
| 15 | 9 | |||
| 16 | 10 | |||
| 17 | 11 | |||
| 18 | 12 | |||
| 19 | Técnico | 2007 | 0 | 2.Vertices de Áreas de prestación de servicios |
| 20 | Comercial | 2007 | 1 | Acto de aprobación de tarifas |
| 21 | Comercial | 2007 | 1 | Acto de aprobación Subsidios y Contribuciones |
| 22 | Comercial | 2007 | 2 | Publicación de tarifas |
| 23 | Comercial | 2007 | 1 | Soporte del estudio de costos |
Cuadro 1º Resumen: * Información tomada del pliego de cargos y de la Resolución demandada.
70. Cabe advertir que la entidad demandada hizo referencia a la información que había sido extemporáneamente incluida, precisando:
“[…] en el día de hoy se efectuó por parte de esta Dirección, una revisión al SUI, encontrándose que a la fecha, de los tópicos relacionados en la Certificación del 19 de junio de 2008, expedida por la Oficina de Informática de esta Entidad, el prestador ya había cargado algunos de los formatos que se relacionaron en dicha certificación, pero presuntamente este cargue se hizo de manera extemporánea, lo cual será objeto de estudio en otro cargo que se formulará a continuación del que ahora ocupa la atención. […]
71. Nótese, entonces, como la entidad demandada únicamente sancionó a la empresa por la información que no fue reportada, sin que se hayan incluido los reportes de información que fueron extemporáneamente ingresados.
72. Ahora bien, en cuanto al hecho tercero objeto de sanción, la Sala tiene que de la revisión de la actuación administrativa se desprende que el mismo se refiere al “cargue extemporáneo al Sistema Único de Información SUI”.
73. En primer lugar y como bien lo precisaron los sujetos procesales, las resoluciones acusadas se fundamentan en el desconocimiento de las mismas disposiciones jurídicas (artículo 3º de la Ley 142 de 1994, artículo 14 de la Ley 689 de 2001, Resoluciones 351 y 352 de 2005), esto es, la que tuvo en cuenta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la imposición de la sanció por omisión.
74. Sin embargo, la Sala advierte que los fundamentos de las sanciones resultan disimiles, toda vez que se trata de una información diferente la que se debía cargar al sistema SUI, la cual se encuentra detalladamente relacionada en el acto reprochado, tal y como se observa a continuació:
75. Para efectos de facilitar el análisis de la información por la cual se impuso la sanción por extemporaneidad, la Sala procede a sintetizarla en el siguiente cuadro, así:
| Tópico | Año | Periodo | Formato | Fecha de Certificación |
| Técnico | 2007 | 7 | 4.Recolección y Transporte | 08/08/2008 |
| Técnico | 2007 | 8 | 4.Recolección y Transporte | 08/08/2008 |
| Técnico | 2007 | 9 | 4.Recolección y Transporte | 08/08/2008 |
| Técnico | 2007 | 10 | 4.Recolección y Transporte | 08/08/2008 |
| Técnico | 2007 | 11 | 4.Recolección y Transporte | 08/08/2008 |
| Técnico | 2007 | 12 | 4.Recolección y Transporte | 08/08/2008 |
Cuadro No. 2. * Tomado del pliego de cargos y de la Resolución demandad
76. Nótese, entonces, que si bien es cierto que se trata del incumplimiento de las mismas circulares de la prestación del servicio de aseo, también lo es que no se refieren a los mismos datos y, en este sentido, la sanción por parte de la Superintendencia originada en la omisión y a la extemporaneidad en el ingreso al sistema, no atienden a la misma información, lo cual se puede corroborar en el siguiente comparativo:
| Información que generó sanción por omisión | Información que generó sanción por extemporaneidad |
| Tópico Año Periodo Formato Técnico 2006 0 2.Vertices de Áreas de prestación de servicios Técnico 8 4.Recolección y Transporte Técnico 9 4.Recolección y Transporte Técnico 10 4.Recolección y Transporte Técnico 11 4.Recolección y Transporte Técnico 12 4.Recolección y Transporte Comercial 2007 1 1. comercial aseo 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Técnico 2007 0 2.Vertices de Áreas de prestación de servicios Comercial 2007 1 Acto de aprobación de tarifas Comercial 2007 1 Acto de aprobación Subsidios y Contribuciones Comercial 2007 2 Publicación de tarifas Comercial 2007 1 Soporte del estudio de costos | |
| Tópico Año Periodo Formato Fecha de Certificación Técnico 2007 7 4.Recolección y Transporte 08/08/2008 Técnico 2007 8 4.Recolección y Transporte 08/08/2008 Técnico 2007 9 4.Recolección y Transporte 08/08/2008 Técnico 2007 10 4.Recolección y Transporte 08/08/2008 Técnico 2007 11 4.Recolección y Transporte 08/08/2008 Técnico 2007 12 4.Recolección y Transporte 08/08/2008 | |
77. Como se observa, en la sanción por extemporaneidad se impone para el tópico técnico, año 2007, periodos 7 al 12, formato recolección y transporte, mientras que la sanción por omisión en el reporte de información se generó por otros tópicos, periodos, formatos y formularios diferentes. En consideración a lo expuesto, la Sala no evidencia imposición de dos sanciones que cobijan un mismo hecho, en tanto, como se explicó, se trata de hechos diferentes, cuyo fundamento recae sobre información distinta.
78. Así las cosas, la Sala encuentra que no le asiste razón al a quo al declarar la nulidad parcial de las Resoluciones enjuiciadas, en la medida que los motivos que llevaron a imposición de la sanción obedecen a la omisión y a la extemporaneidad en diferentes reportes o tipos de información.
79. Dicho de otro modo, de ninguna manera puede entenderse como una sanción basada en un mismo presupuesto fáctico, pues se itera, los deberes del operador de servicios en el cargue o reporte de la información, no se limitan a la ejecución de una sola acción, sino a varias obligaciones que comportan una naturaleza distinta, acorde con el cuerpo normativo que rige la materia.
80. Por lo expuesto, se impone revocar el fallo de primera instancia en cuanto a que aceptó parcialmente las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad parcial de los actos enjuiciados por la sanción impuesta en el segundo cargo, solo en lo que respecta a la prosperidad del cargo por violación del principio no bis in ídem.
81. Finalmente, la Sala encuentra que el a quo, al decidir sobre la nulidad parcial de los actos acusados, omitió realizar el estudio del cargo relativo a la caducidad de la potestad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
82. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado que el principio de congruencia de la sentencia exige, de un lado, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia, lo que se denomina congruencia interna, y, de otro, que la decisión sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda como en el escrito de oposición, es decir, que se tome la decisión de conformidad con cada uno de los extremos de la litis, denominada congruencia extern.
83. La doctrin–, por su parte, ha sostenido que “el juzgador debe resolver sobre todo lo pedido en la demanda, sin conceder cosa distinta ni más de lo pedido y la resolución debe basarse en los hechos sustanciales aducidos en la demanda y en los circunstanciales o accesorios simplemente probados”.
84. Nótese, entonces, que al decidir la controversia el funcionario judicial debe pronunciarse de conformidad con los hechos y pretensiones formulados en la demanda y las excepciones que sean planteadas por la contraparte o aquellas que resulten debidamente probadas en el transcurso del trámite judicial, pero, en tratándose del juicio de legalidad de los actos administrativos, también las normas violadas y el concepto de violación desarrollados en la demanda constituyen el marco de la decisión, de manera que respete el principio de congruencia.
85. En el sub lite, la Sala encuentra que el fallador de primera instancia se abstuvo de pronunciarse sobre el cargo de violación referido a la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad demandada para expedir los actos acusados, por lo que no analizó ni se pronunció sobre la totalidad de los fundamentos que demarcaron la controversia, lo que en los términos de las normas y de la jurisprudencia analizada configura una violación al principio de congruencia de la sentencia, principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales.
86. Cabe resaltar que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que cualquier decisión que adopte esta Corporación sobre los puntos que omitió analizar el a quo equivaldría a una actuación de única instancia, desconociendo el derecho contemplado en el artículo 31 de la Constitución Política, que radica en la posibilidad de acudir ante un juez de superior grado del que ha resuelto para que revise la sentencia, valga decir, el derecho a la doble instancia, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
87. A partir de la disposición superior referida, la jurisprudencia ha enfatizado en que la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión exigen la presencia jerárquica del superior, que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o porque resulte forzosa la consult.
88. De conformidad con lo anterior, con el propósito de honrar el principio de congruencia de la sentencia y garantizar los derechos a la doble instancia, al debido proceso, a la defensa y el acceso a la administración de justicia, esta Sala dispondrá la devolución del expediente para que el Tribunal Administrativo de Santander se pronuncie sobre el cargo que dejó de resolver, en tanto fue omitido en la decisión.
89. La Sala resalta que la parte actora no puede entender que con la presente decisión revivan términos procesales ya superados o se le esté habilitando para que cuestione los cargos de violación frente cuales el a quo sí se pronunció y que fueron objeto de este pronunciamiento.
90. Para los fines anteriores, y como lo ha resuelto esta Sección en otras oportunidade se devolverá el expediente al Tribunal de instancia, con la advertencia que, en consideración a la fecha de radicación de la demanda, la decisión deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR los numerales 1º y 2º de la sentencia de 23 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Otros Asuntos de la Subsección de Descongestión, en cuanto declaró la nulidad parcial de las Resoluciones 200994400018525 del 13 -7- 2009 y SSPD N° 20094400048635 DEL 16-10-2009, expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en su lugar, se NIEGAN las pretensiones de la demanda en lo que respecta al cargo de transgresión por el principio de non bis in ídem, de conformidad con lo expresado en la motivación de este proveído.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para que dicte una nueva providencia pronunciándose sobre el cargo de nulidad formulado por la parte actora y relacionado con la ]caducidad de la facultad sancionatoria, que fue pretermitido en la providencia de primera instancia, decisión que deberá emitirse conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del proceso, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado Consejero de Estado
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