Radicado: 68001-23-33-000-2014-00829-01

Demandante: Nubia Gordillo Chavarro

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

Radicación número:	68001-23-33-000-2014-00829-01
Actor:	Nubia Gordillo Chavarro
Demandado:	Rediba S.A. E.S.P., Municipio	de	Floridablanca,

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

Medio de control: Reparación de perjuicios causados a un grupo

Tema 1: Competencia funcional del juez de segunda instancia – se limita a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. Subtema 1.1. Improcedencia de pretensiones propias del medio de control de controversias contractuales. Subtema 1.2. Término de caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo en eventos donde el daño es atribuido a cobros realizados por empresas de servicios públicos. Subtema 1.3. Naturaleza jurídica de las facturas de servicios públicos. Subtema

1.4. Cobro disposición de residuos sólidos tiene sustento legal. Subtema 1.5. Inaplicabilidad de Resolución 1890 de 2011 por situación excepcional – daño antijurídico no acreditado.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017), que negó las pretensiones de la demanda.

1. SÍNTESIS

Rediba S.A. E.S.P., empresa que presta el servicio público domiciliario de aseo en el municipio de Floridablanca - Santander, cobró a sus usuarios el valor correspondiente a la disposición final de residuos sólidos. A juicio del colectivo actor, la inclusión de dicho concepto en la factura de servicios públicos va en contravía de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1890 de 2011, y tal proceder fue avalado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y por el Municipio de Floridablanca, quienes omitieron ejercer sus funciones de control y vigilancia. El Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo de primera instancia, declaró la caducidad del medio de control frente a unas facturas, y negó las demás súplicas de la demanda porque consideró que la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1890 de 2011 no es aplicable ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales. En el recurso de apelación, la parte actora censuró la connotación dada a las facturas de servicios públicos domiciliarios y los argumentos que llevaron a despachar desfavorablemente sus pretensiones.

2. ANTECEDENTES

La demanda

Nubia Gordillo Chavarro, en nombre propio y en representación del grupo integrado por los usuarios del servicio público de aseo prestado por Rediba S.A.

E.S.P. en el municipio de Floridablanca – Santander, presentó demanda ¹ , en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, el veintitrés (23) de septiembre de dos mil catorce (2014), con la que pretende que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo del Municipio de Floridablanca, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de la sociedad Rediba S.A. E.S.P., con motivo del cobro, por concepto de disposición final de residuos sólidos, contenido en la facturación conjunta de los servicios públicos de acueducto, de alcantarillado y de aseo.

En criterio de la actora, Rediba S.A. E.S.P. incumplió el contrato de condiciones uniformes al efectuar el cobro de un concepto no autorizado por la normatividad vigente; y, por otro lado, tanto el Municipio de Floridablanca como la Superintendencia de Servicios Públicos omitieron realizar sus funciones de control y vigilancia que impidieran la inclusión de ese concepto en la factura de servicios públicos.

Trámite procesal relevante en primera instancia

El Tribunal Administrativo de Santander, en auto del cuatro (4) de febrero de dos mil quince (2015)², admitió la demanda; decisión que fue notificada a las entidades demandadas³.

El Municipio de Floridablanca ⁴ contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

Destacó que como ente territorial tiene el deber constitucional y legal de garantizar la efectiva y la eficiente prestación de los servicios públicos, responsabilidad que cumple al atender las situaciones irregulares en asuntos como: la prestación y la calidad en el servicio, la facturación y la comercialización de estos. Afirmó que el Concepto 268 de 2012 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por medio del que el organismo se pronunció sobre la posibilidad de efectuar el cobro del componente de disposición final de residuos, demuestra que la entidad ejerció el control correspondiente y no incurrió en falla del servicio.

Adicionó que, en lo que respecta al componente tarifario, en pleno cumplimiento de su mandato constitucional consistente en garantizar la correcta prestación del servicio público, le corresponde acatar las decisiones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

En último término, adujo que el estudio de la responsabilidad también debía comprender a los Municipios de Barrancabermeja y de Bucaramanga, así como a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ⁵ , al pronunciarse sobre la controversia, pidió que se resuelvan desfavorablemente las demandas formuladas.

¹ Folio 1 a 16 y 54 a 58, cuaderno 1.

² Folios 60 y 61, cuaderno 1. Inicialmente, la demanda fue inadmitida porque: (i) no precisó con claridad la fecha desde la que la entidad correspondiente empezó a cobrar por la disposición final de los residuos sólidos, (ii) incluyó pretensiones del medio de control de controversias contractuales, (iii) no estableció los criterios para identificar el grupo, y (iv) no estimó el valor de los perjuicios ocasionados por la vulneración alegada; folio 51, cuaderno 1.

³ Folio 63 a 65, cuaderno 1.

⁴ Folio 73 a 79, cuaderno 1.

⁵ Folio 148 a 153, cuaderno 1.

Alegó que, si bien es cierto que una de sus funciones consiste en velar por el cumplimiento de los contratos de condiciones uniformes suscritos entre las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y los usuarios, la realidad es que la omisión a la que hace referencia la parte demandante tiene que atribuírsele directamente a los afectados, quienes debieron, a través de una petición y en el momento correspondiente, realizar la debida reclamación a la empresa Rediba S.A. E.S.P.

Explicó que la entidad nunca conoció ni fue alertada de la situación que se reclama en este contencioso, ya que los usuarios no hicieron uso de su derecho de reclamación para poner en conocimiento de la prestadora la supuesta anomalía en la factura del servicio público, así como tampoco fue radicada queja alguna para que el organismo pudiera intervenir, de ahí que no pueda imputársele responsabilidad al respecto.

La sociedad Rediba S.A. E.S.P. ⁶ solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda.

Esgrimió que ha cumplido con el contrato de condiciones uniformes suscrito con cada uno de los usuarios del municipio de Floridablanca, específicamente, con la prestación del servicio público domiciliario de aseo en los componentes de barrido, de recolección, de transporte y de disposición de residuos sólidos. Aseguró que el cobro efectuado por el componente de disposición final a los usuarios del servicio no vulneró el ordenamiento jurídico.

Advirtió que el Municipio de Floridablanca, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) establecieron el alcance y los supuestos de aplicación del artículo 3 del Decreto 1890 de 2011, en el sentido de admitir que, cuando se presentan eventos de especial condición como el hecho de no contar con un relleno sanitario licenciado, la empresa, al disponer de residuos sólidos en celdas transitorias, puede cobrar el concepto objeto de protesta en este medio de control. Indicó que: (i) el servicio fue efectivamente prestado; (ii) la empresa tuvo que pagar al operador del relleno el costo de la disposición de residuos; y (iii) el cobro no genera perjuicios, puesto que el servicio se ha prestado ante la producción de residuos sólidos por parte de los usuarios.

Puntualizó que la disposición de los residuos sólidos se realizó en un sitio denominado “celda transitoria”, operado por la Empresa de Aseo de Bucaramanga

S.A. E.S.P. bajo los lineamientos de un plan de manejo ambiental aprobado por la autoridad ambiental competente.

Finalmente, por un lado, enfatizó que tenía la obligación de cancelar los servicios de disposición al operador del relleno sanitario y, en esa línea, debía trasladar este costo al usuario con arreglo al numeral 9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, y por otro, puso de presente que actuó en observancia del principio de confianza legítima.

El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del dos (2) de junio de dos mil quince (2015)⁷, vinculó como demandados a la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

⁶ Folio 154 a 171, cuaderno 1.

⁷ Folio 358, cuaderno 1.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico⁸ se pronunció en contra de las pretensiones de la demanda. Planteó, entre otras excepciones, las que denominó “falta de legitimación por pasiva” y “falta de capacidad para ser parte procesal”.

Sostuvo que la causa eficiente de los perjuicios alegados no se originó ni es responsabilidad de dicha entidad, pues, de la lectura del escrito inicial, fue posible observar que la actora le imputó el daño a la sociedad Rediba S.A. E.S.P., al Municipio de Floridablanca y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Además, explicó que no cuenta con personería jurídica, según lo dispuesto en el Decreto 2882 de 2007, por lo que, de considerarse pertinente su vinculación, debe ser la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la llamada a comparecer.

La Empresa de Aseo de Bucaramanga – EMAB S.A. E.S.P. – ⁹, en su contestación de la demanda, arguyó que el sitio de disposición final que venía siendo operado en el predio “El Carrasco” fue cerrado por la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB – desde el primero (1) de octubre de dos mil once (2011), en cumplimiento del fallo que, en segunda instancia, profirió el Tribunal Administrativo de Santander en el curso de una acción popular instaurada por los habitantes del barrio Porvenir de Bucaramanga.

Refirió que, en atención a esa eventualidad, el Municipio de Bucaramanga, mediante los Decretos 0234 del 2011 y 0056 del 2012, declaró la emergencia sanitaria en la ciudad y, el treinta (30) de septiembre de dos mil trece (2013), declaró la existencia de situación de riesgo de calamidad pública ambiental. Mencionó que la entidad, en absoluto acatamiento de la orden emanada del gobierno local, habilitó, a partir del primero (1) de octubre de dos mil once (2011), el sitio de disposición final operado bajo tecnología de relleno sanitario, en el que aislaban y confinaban residuos provenientes de Bucaramanga, Girón, Piedecuesta, Floridablanca, entre otros municipios.

En su sentir, los costos en que incurrió para la operación de la celda adyacente corresponden a los definidos en la Resolución CRA 351 de 2011, es decir, las etapas de operatividad están delimitadas a partir de las establecidas en el Decreto 838 de 2005, por lo tanto, dichos eran los costos mínimos que debía recuperar la EMAB S.A. E.S.P., bien sea vía tarifa o vía ingreso directo de los diferentes municipios que disponen los residuos en el sitio habilitado.

Por último, dijo que, conforme los conceptos rendidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y debido a la vigencia del plan de manejo ambiental y operación bajo tecnología de relleno sanitario certificado por la CDMB y el Área Metropolitana de Bucaramanga, era legalmente viable efectuar el cobro a los usuarios vía tarifa del componente de disposición final.

La audiencia de conciliación de que trata el artículo 67 de la Ley 472 de 1998 fue llevada a cabo el dos (2) de julio de dos mil quince (2015)¹⁰; diligencia que fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio.

⁸ Folio 370 a 376, cuaderno 1.

⁹ Folio 391 a 410, cuaderno 1.

¹⁰ Folios 508 y 509, cuaderno 2.

Agotada la etapa probatoria, el a quo, en proveído del veintitrés (23) de enero de dos mil diecisiete (2017) ¹¹ , corrió traslado para alegar de conclusión; oportunidad que fue aprovechada por la demandante¹², la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. ¹³ , la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico¹⁴ , la sociedad Rediba S.A. E.S.P.¹⁵ y por el Municipio de Floridablanca¹⁶ para reiterar los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación, respectivamente.

La sentencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017)¹⁷, declaró la caducidad del medio de control en lo que atañe a los actos administrativos expedidos por Rediba S.A. E.S.P. para el cobro de la disposición final de residuos sólidos antes del veinticuatro (24) de mayo de dos mil catorce (2014), declaró la falta de capacidad procesal de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y negó las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de su decisión, consideró que la facturación de los servicios públicos domiciliarios entraña el ejercicio de una prerrogativa pública y, por tanto, se materializa en actos administrativos. Así pues, comoquiera que en la demanda se imputa el hecho generador del daño a un cobro ilegal contenido en las facturas del servicio público de acueducto, de alcantarillado y de aseo, la demandante debía plantear pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no puede exigir una condena por un daño proveniente de unos actos administrativos viciados de nulidad si no logra desvirtuar, en primera medida, la presunción de legalidad que los ampara.

En vista de ello, el a quo aplicó el término de caducidad de cuatro (4) meses establecido en el artículo 164 (numeral 2, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de ahí que todos los cobros realizados antes del veinticuatro (24) de mayo de dos mil catorce (2014), esto es, cuatro (4) meses antes de la presentación de la demanda, se presumían legales ante la configuración de la caducidad.

Al descender a la resolución del problema jurídico¹⁸, y después de exponer el marco normativo sobre la prestación del servicio público domiciliario de aseo, concluyó que no es posible prestar un servicio público domiciliario de manera eficiente sin que la empresa pueda recuperar el costo de la actividad; y, en lo atinente al costo de la disposición de residuos sólidos, coligió que aunque este solo puede ser trasladado al usuario cuando estos son recibidos en un relleno sanitario, tal circunstancia, según lo sostiene la doctrina, puede ser derrotada por situaciones excepcionales.

¹¹ Folio 701, cuaderno 2.

¹² Folio 750 a 757, cuaderno 2.

¹³ Folio 709 a 722, cuaderno 2.

¹⁴ Folio 723 a 734, cuaderno 2.

¹⁵ Folio 735 a 740, cuaderno 2.

¹⁶ Folios 741 y 742, cuaderno 2.

¹⁷ Folio 767 a 777, cuaderno principal.

¹⁸ “¿Una empresa que presta el servicio público domiciliario de aseo puede trasladar a sus usuarios el costo por disposición final de residuos sólidos que paga al operador de un relleno sanitario, que sin estar licenciado pero con un plan de manejo ambiental aprobado por la autoridad ambiental competente, los recibe en virtud de declaratorias de emergencia ambiental y sanitaria?”.

Finalmente, razonó que las excepcionales condiciones que se presentaban en el Área Metropolitana de Bucaramanga – ausencia de un sitio para la disposición final de los residuos sólidos producidos por más de un millón de personas, declaraciones de emergencia ambiental y sanitaria, y habilitación temporal del “Carrasco” – llevan a enervar la prohibición preceptuada en el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1890 de 2011, en consideración a que, al contar con un plan de manejo ambiental para la operación excepcional del “Carrasco”, se satisfizo el principio de eficiencia en la prestación del servicio público domiciliario.

El recurso de apelación

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017)¹⁹.En su escrito, expuso que, contrario a lo estimado por el Tribunal Administrativo de Santander, la factura de servicios públicos domiciliarios es entendida como un acto jurídico, y no como un acto administrativo, por ende, en criterio suyo, no hay lugar a aplicar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino aquel dispuesto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.

Manifestó que no es válido afirmar que, con base en unos conceptos emitidos por funcionarios públicos que no tienen la potestad ni la atribución de autorizar el incumplimiento de la ley, y que no son fuente formal del derecho, se inaplique el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1890 de 2011.

Planteó que, tanto los funcionarios que rindieron los conceptos sobre la materia, como el a quo, incurrieron en un yerro al equiparar el plan de manejo ambiental con la licencia ambiental, que, de acuerdo con el Decreto 2041 de 2015, difieren sustancialmente. Añadió que si bien la Resolución 1890 de 2011 estableció diferentes opciones para aquellos municipios y distritos cuyo botadero de cielo abierto se encontraba en situación de cierre o clausura, el correcto entendimiento de ello radica en que autorizó su uso en ciertas ocasiones, pero prohibió el cobro de la disposición final en los rellenos sanitarios que no se encontraban debidamente licenciados.

Trámite procesal relevante en segunda instancia

El despacho sustanciador, en auto del quince (15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) ²⁰ , admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Más adelante, en proveído del cinco (5) de febrero de dos mil dieciocho (2018)²¹, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo; oportunidad que fue utilizada por la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. ²² , la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico²³, la sociedad Rediba S.A. E.S.P.²⁴ y por la demandante²⁵, quienes insistieron en los argumentos expuestos en las distintas etapas procesales. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación²⁶ pidió que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción

¹⁹ Folio 787 a 795, cuaderno principal.

²⁰ Folio 842, cuaderno principal.

²¹ Folio 846, cuaderno principal.

²² Folio 849 a 862, cuaderno principal.

²³ Folio 878 a 881, cuaderno principal.

²⁴ Folio 896 a 903, cuaderno principal.

²⁵ Folio 882 a 895, cuaderno principal.

²⁶ Folio 918 a 932, cuaderno principal.

El magistrado Nicolás Yepes Corrales, en escrito del xxxxx, con fundamento en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, expresó impedimento para conocer el proceso de la referencia por haber rendido concepto como agente del Ministerio Público ante esta Corporación. Los magistrados William Barrera Muñoz y Jaime Enrique Rodríguez Navas, sin la intervención del magistrado Yepes Corrales, quien se apartó de la Sala mientras este punto fue debatido, resolvieron declarar fundado el impedimento. (pendiente que declare el impedimento).

1. PROBLEMAS JURÍDICOS

La Sala, procederá, en función de los cargos de la alzada, a dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos:

¿Cuál es el término de caducidad aplicable en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo cuando el hecho generador del daño es la facturación realizada por una empresa de servicios públicos domiciliarios?

En caso de hallar oportuno el ejercicio del medio de control, la sala absolverá este otro interrogante:

¿El cobro, a los habitantes de la ciudad de Floridablanca, de la disposición de residuos sólidos en la factura conjunta de los servicios públicos de acueducto, de alcantarillado y de aseo constituye un daño antijuridico que debe ser reparado?

Si la contestación a esta pregunta es favorable, y el daño es imputable a las demandadas o a algunas de ellas, procederá la Sala a establecer si la parte demandante allegó los elementos necesarios para una tasación en concreto de los perjuicios cuyo resarcimiento depreca.

2. CONSIDERACIONES

Normativa rectora del medio de control

A la demanda, presentada en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo el veintitrés (23) de septiembre de dos mil catorce (2014), le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998, con las modificaciones que, respecto de la pretensión, caducidad y competencia, introdujo el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)²⁷, estatuto procesal que entró en vigor el dos (2) de julio de dos mil doce (2012).

Competencia

²⁷ Sobre la aplicación de las modificaciones realizadas por la Ley 1437 de 2011, entre otras, consultar: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera - Subsección C, auto del treinta y uno

(31) de enero de dos mil trece (2013), radicación número 63001-23-33-000-2012-00034-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, autos del diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016) y del dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017), radicación números 05001-23-33-000-2015-00934-01 y 76001-23-33-000-2013-00583-01.

La Sala²⁸ procede a resolver los problemas atinentes al fondo de la litis habida consideración de la competencia que le asiste para ello, de conformidad con los artículos 50²⁹ de la Ley 472 de 1998 y 150³⁰ y 152.16³¹ de la Ley 1437 de 2011.

Aspecto previo

En este caso, el grupo actor pretende que esta jurisdicción: (i) declare responsable contractualmente a la sociedad Rediba S.A. E.S.P. por el incumplimiento del contrato de condiciones uniformes, específicamente, el numeral cuarto de su cláusula once ³² ; y (ii) declare la responsabilidad extracontractual de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y del Municipio de Floridablanca por la omisión en sus funciones de vigilancia y control. Acumula, de esta manera, pretensiones propias del medio de control de reparación directa, con otras que se ventilan, generalmente, a través del medio de control de controversias contractuales. Por consiguiente, antes de iniciar el estudio de los problemas jurídicos formulados, es ineludible realizar las siguientes precisiones:

Esta Corporación ³³ ha dicho que, por regla general, es improcedente formular pretensiones relativas al incumplimiento contractual por conducto del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, sin perjuicio de que, eventualmente, puedan abordarse asuntos relacionados con el vínculo contractual que enlaza en condiciones uniformes a los integrantes del grupo demandante. Esta última circunstancia se presenta cuando la fuente del daño no se encuentra única y exclusivamente en los términos de cada uno de los contratos celebrados con los miembros del grupo demandante, sino en obligaciones legales que trascienden a los negocios jurídicos³⁴.

Es así como, aun cuando en este caso se invoca el incumplimiento de una cláusula de los contratos uniformes de la prestación del servicio de aseo, la realidad es que, al margen del supuesto incumplimiento de lo allí convenido, la censura va dirigida a la inobservancia de obligaciones legales asociadas al acto de facturación; el daño objeto de las pretensiones de reparación se concretó en el cobro a los usuarios del concepto “disposición final de residuos sólidos” en la factura conjunta del servicio de acueducto, de alcantarillado y de aseo, un daño que se habría producido en la creación del acto de facturación porque allí la empresa realizó la acción que impactó en el patrimonio de cada usuario por el cobro de un mayor valor a aquel que les correspondería legalmente.

²⁸ El numeral 12 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 establece que le corresponde a la Sección Tercera resolver las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en materia de acciones grupo.

²⁹ “Artículo 50. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. (…)”.

³⁰ “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. > El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”.

³¹ “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”.

³² “Cláusula 11.- Obligaciones de la persona prestadora. (…) 4. Facturar el servicio de acuerdo con la normatividad vigente y con la periodicidad señalada en el presente CSP. (…)”.

³³ Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencias del veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006) y del diecinueve (19) de junio de dos mil ocho (2008), radicación números 47001-23-31-000-2002-00614-01 y 25000-23-25-000-2004-01606-01.

³⁴ Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010), radicación número 25000-23-25-000-2001-09005-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B, sentencia del veintinueve

(29) de septiembre de dos mil quince (2015), radicación número 25000-23-25-000-2000-09014-05.

Luego, el grupo demandante no vino a este contencioso con la pretensión declarativa de nulidad de los contratos de condiciones uniformes, de discutir el alcance de estos o de poner en tela de juicio su contenido obligacional. Busca el reconocimiento de una indemnización para un grupo de usuarios del servicio público domiciliario de aseo con ocasión del daño que les habría sido causado por las aducidas irregularidades en el proceso de facturación por causa del desconocimiento de la Resolución 1890 del 2011 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Por tanto, independientemente de que ello pudiere derivar en un incumplimiento contractual, las razones esgrimidas en la demanda van enfocadas a demostrar la infracción a unos imperativos legales que rebasan³⁵ el contrato suscrito con cada uno de los usuarios a los que la sociedad presta el servicio público domiciliario. En ese entendido, la Sala, si encuentra satisfechos los presupuestos para dictar sentencia de mérito, estudiará ese cargo bajo los criterios indicados.

Esta hermenéutica de los hechos que sustentan la demanda se aviene con la jurisprudencia de esta Colegiatura³⁶ en cuanto ha encontrado válido el ejercicio de este medio de control cuando se presentan deficiencias en la prestación de los servicios públicos domiciliarios respecto de un número plural de personas que reúnen condiciones uniformes sobre una misma causa que originó perjuicios individuales, bien que aquella se concrete en decisiones: (i) que deniegan el contrato; (ii) que suspenden, terminan y/o cortan el servicio; o (iii) que lo facturen.

En síntesis, la Sala entiende que, en este caso, lo que pretende el grupo recurrente es la reparación del daño irrogado con motivo de la predicada inobservancia de la ley por parte de Rediba S.A. E.S.P., al trasladarle el valor de la disposición de residuos sólidos a sus usuarios, daño a cuya materialización habría contribuido la omisión en que incurrieron la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y el Municipio de Floridablanca en el ejercicio de las funciones de control y vigilancia, que a aquella y a este, consideran, les fueron atribuidas.

Sobre el primer problema jurídico

El artículo 164, numeral 2, literal h, del CPACA prescribe que cuando se pretenda la declaración de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se busca la nulidad de este, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4)

³⁵ “Las relaciones entre los usuarios de los servicios públicos domiciliarios y las empresas que de ellos se encargan tienen por base un contrato que, en términos de la ley 142 de 1994, es uniforme y consensual, “en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”. Debe precisarse, sin embargo, que en materia de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo regulado por el legislador y con el propio contenido de la Constitución Política, algunos de cuyos aspectos más relevantes se han destacado, la naturaleza de la relación jurídica entre la empresa que los presta y el usuario no es solamente contractual sino también estatutaria, “debido a que su prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación, seguridad social, etc. - y su reglamentación administrativa obedece a intereses públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a los organismos del Estado” (…)”. (negrillas fuera del texto). Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 1997, también Sentencias T- 540 de 1992 y C-075 de 2006.

³⁶ Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, sentencia del siete (7) de marzo de dos mil once (2011), radicación número 23001-23-31-000-2003-00650-02; Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección B, sentencia del siete (7) de abril de dos mil once (2011), radicación número 25000-23-24-000-2000-00016-01; y Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencias del veinticuatro

(24) de septiembre de dos mil veinte (2020) y del siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), radicación números 68001-23-33-000-2014-00821-01 y 08001-23-33-000-2015-00853-01.

meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

El Tribunal Administrativo de Santander, en el fallo de primera instancia, consideró que las facturas de servicios públicos domiciliarios son actos administrativos y que, en ese entendido, las pretensiones adecuadas para impugnar su contenido son aquellas intrínsecas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuya incoación ha establecido la ley un plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación del acto. Contrario a ello, la parte recurrente estima que las facturas no son actos administrativos y que, en esa línea, no hay lugar para la aplicación de dicho plazo.

Al punto, la Sala rememora que esta Corporación³⁷ ha indicado que los actos de facturación, por sí solos, no son actos administrativos, en cuanto la prestación de servicios públicos domiciliarios, actividad en la que tienen origen, no puede ser entendida, a la luz de la constitución de 1991, como una manifestación de la función administrativa, sino como una operación basada en el modelo competitivo, intervenido por el Estado en su condición de director general de la economía, y en ese contexto la factura deviene en acto comercial derivado del contrato de condiciones uniformes. Cosa distinta ocurre con la resolución de las reclamaciones que formulan los usuarios en relación con las facturas, pues en dicha oportunidad la prestadora del servicio actúa en ejercicio de una función pública, y contra esa decisión – acto administrativo – proceden los recursos de reposición y de apelación.

En vista de que, en el presente asunto, las facturas del servicio público domiciliario de aseo constituyen la fuente del daño, el plazo fijado por la ley para que se traiga al contencioso administrativo la pretensión de reparación en forma oportuna es de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la fecha en que se causó el daño, entendido como “la merma patrimonial derivada del pago que mes a mes se hace del factor en cuestión”. Es por esta razón que esta Subsección³⁸, en línea con otras decisiones de la Subsección A³⁹, ha sostenido que el hito inicial para el conteo de ese plazo es independiente respecto de cada periodo de facturación.

Entonces, como la parte demandante pretende la reparación de los daños que se le habrían causado desde el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil doce (2012) con el cobro del concepto de disposición final de residuos sólidos por parte de Rediba S.A. E.S.P., la Sala encuentra que la presentación de la demanda fue oportuna y, por consiguiente, modificará la sentencia de primera instancia en lo que respecta a este presupuesto procesal.

Sobre el segundo problema jurídico

A efectos de dar respuesta a este problema jurídico, la Subsección estima pertinente realizar, en primera medida, un recuento de los sucesos relevantes que rodean el caso.

³⁷ Entre otras: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia del seis

(6) de marzo de dos mil ocho (2008), radicación número 73001-23-31-000-2003-01550-01; reiterada en Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencia del siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), radicación número 08001-23-33-000-2015-00853-01.

³⁸ Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, auto del diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024), radicación número 47001-23-33-000-2023-00007-01. ³⁹ Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, sentencias del siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) y del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020),  radicación  número  08001-23-33-000-2015-00853-01  y  68001-23-33-000-2014-00821-01,

respectivamente.

El Decreto 1713 de 2002⁴⁰ reglamentó la prestación del servicio público de aseo y la gestión integral de residuos sólidos; normativa que fue modificada por el Decreto 838 de 2005⁴¹ en lo que concierne a la disposición final de residuos sólidos.

La Resolución 1045 de 2003⁴² adoptó la metodología para la elaboración de los planes de gestión integral de residuos sólidos y determinó un plazo máximo de dos

(2) años para la clausura y restauración ambiental de botaderos a cielo abierto y de sitios de disposición final de residuos sólidos que no cumplieran con la normatividad vigente o con su adecuación como rellenos sanitarios.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la Resolución 1390 de 2005⁴³, estableció directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final que estuvieran destinados para ese propósito y que no acataran el ordenamiento vigente dentro de un plazo determinado; asimismo, impuso un periodo de transición de treinta y seis (36) meses – contados a partir del veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005) –, en el que los entes territoriales podían construir celdas para la disposición final temporal de esos residuos en el mismo lugar que utilizaban.

La cartera ministerial, por medio de las Resoluciones 1684 de 2008⁴⁴, 1822 de 2009⁴⁵ y 1529 de 2010⁴⁶, extendió hasta el treinta (30) de septiembre de dos mil once (2011) el término concedido para realizar las actividades de cierre, clausura y restauración ambiental de las celdas transitorias, y para las acciones tendientes a la reacomodación de la totalidad de los residuos, a la cobertura de estos y a la restauración paisajística en las zonas aledañas a la celda para la disposición final transitoria. Adicionalmente, permitió continuar con la disposición final de residuos sólidos provenientes del servicio de aseo bajo unas condiciones específicas. También, dispuso que, en ese intervalo, las entidades territoriales debían obtener licencia ambiental, en los términos del Decreto 1220 de 2005, para el relleno sanitario que sustituiría la disposición de residuos en las referidas celdas o, en su defecto, tenían que contratar dicha disposición en un relleno sanitario que contara con la debida licencia ambiental.

En atención a que, en el año dos mil once (2011), a pesar de las alternativas otorgadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y de las gestiones realizadas por este, algunos municipios no contaban con sitios de disposición final de residuos sólidos debidamente licenciados y continuaban llevando a cabo la disposición en celdas transitorias, el ente ministerial resolvió, en Resolución 1890 de 2011⁴⁷, enunciar distintas opciones para la disposición final de residuos sólidos en los municipios y distritos que dieron aplicación a lo dispuesto en las Resoluciones 1390 de 2005, 1684 de 2008, 1822 de 2009 y 1529 de 2010. En el parágrafo del artículo tercero preceptuó que, para todos los eventos en que la

⁴⁰ “Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos”.

⁴¹ “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”.

⁴² "Por la cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y se toman otras determinaciones".

⁴³ “Por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma”.

⁴⁴ “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 1390 de 2005 y se toman otras determinaciones”.

⁴⁵ “Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 1684 de 2008”.

⁴⁶ “Por la cual se modifica la Resolución 1684 de 2008”.

⁴⁷ “Por la cual se enuncian alternativas para la disposición final de los residuos sólidos en los municipios y distritos que dieron aplicación a lo dispuesto en las Resoluciones 1390 de 2005, 1684 de 2008, 1822 de 2009 y 1529 de 2010”.

disposición final de residuos sólidos no se realizara en rellenos sanitarios debidamente licenciados, los costos de disposición final no podían ser trasladados a la tarifa de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo.

El sitio denominado “El Carrasco” es utilizado como depósito de residuos sólidos por las empresas que prestan sus servicios en los municipios de Floridablanca, Piedecuesta, Girón, Bucaramanga, entre otros.

La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en Resolución 1328 de 2010, ordenó el cierre y clausura definitiva para la disposición final de los residuos sólidos en la celda transitoria que operaba en ese momento en “El Carrasco”, a partir del día dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011); autoridad ambiental que, en decisiones posteriores, prolongó hasta el treinta

(30) de septiembre de dos mil once (2011) el cierre del “Carrasco”.

El Municipio de Floridablanca⁴⁸, en octubre de dos mil once (2011), declaró la emergencia sanitaria ante la ausencia de un sitio alterno para la disposición final de residuos sólidos; situación que fue prorrogada mediante Decreto 094 de 2012. Posteriormente, a través del Decreto 224 de 2013 ⁴⁹ , declaró la existencia de situación de riesgo de calamidad pública ambiental a partir del primero (1) de octubre de dos mil trece (2013), y el estado de emergencia sanitaria y ambiental desde la misma fecha y hasta por el término de veinticuatro (24) meses. Como consecuencia de esas decisiones, resolvió que durante el tiempo que durara la situación declarada haría uso en las celdas 1, 2 y 3 de la cárcava 2 de disposición final de residuos sólidos, en el predio “El Carrasco”.

La anterior determinación fue tomada con base en los siguientes supuestos: (i) de antaño, Floridablanca ha depositado sus residuos sólidos en el sitio conocido como “El Carrasco”, pues carece de un lugar apto para tal fin; (ii) la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. presentó la solicitud de licenciamiento ante la autoridad ambiental de las áreas adyacentes a la celda de disposición final transitoria, petición que fue negada teniendo en consideración la normatividad aeronáutica; (iii) las distintas alternativas para depositar los residuos sólidos generados por el municipio no fueron viables por inconvenientes técnicos, sociales o jurídicos; (iv) pese a las acciones realizadas por la entidad para conseguir un nuevo sitio de disposición final, estas no fueron exitosas; (v) el sitio de disposición final “El Carrasco” no había culminado el proceso de cierre, clausura y restauración ambiental en los términos de las Resoluciones 1822 de 2009 y 1529 de 2010; y (vi) “El Carrasco” contaba con capacidad instalada remanente para continuar recibiendo residuos sólidos en las celdas 1, 2 y 3 de la cárcava 2, zona con capacidad técnica y operativa para atender el promedio mensual de residuos dispuestos por los catorce municipios que en ese entonces requerían de sus servicios, hasta por veinticuatro (24) meses más.

El Área Metropolitana de Bucaramanga, autoridad ambiental urbana de carácter metropolitano, en Resolución 1014 de 2013⁵⁰, aprobó la actualización del Plan de Manejo Ambiental para el relleno sanitario “El Carrasco”, presentado por la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P.

Realizada la debida relación fáctica, la Sala acometerá el estudio del primer elemento de la responsabilidad – daño antijurídico –.

⁴⁸ La emergencia también fue declarada por el Municipio de Bucaramanga, en Decretos 234 de 2011, 56 de 2012 y 190 de 2013. Folio 418 a 446, cuaderno 1.

⁴⁹ Folio 309 a 315, cuaderno 1.

⁵⁰ Folio 456 a 461, cuaderno 1.

El colectivo actor pretende la reparación del daño causado con ocasión del cobro, por concepto de disposición final de residuos sólidos, realizado por la empresa Rediba S.A. E.S.P. a los usuarios del municipio de Floridablanca, desde el veinticuatro (24) de septiembre de dos mil doce (2012) hasta la fecha de presentación de la demanda e, incluso, aquellos que se presentaran con posterioridad. Como sustento, adujo que el acto de facturación contravino el parágrafo del artículo 3 de la Resolución 1890 de 2011, ya que el sitio de disposición final “El Carrasco” no contaba con licencia ambiental, por lo que no era legal trasladarle al usuario los costos de ese servicio.

En este caso, está acreditado⁵¹ que Rediba S.A. E.S.P. ha cobrado a sus usuarios, a través de la facturación conjunta que realiza el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, de alcantarillado y de aseo, lo correspondiente a la disposición final de los residuos sólidos; lo que, sin duda, causa un impacto en el patrimonio de quienes deben asumir ese importe. Tal detrimento económico, sin embargo, por sí solo, no constituye un daño resarcible. Para esos efectos han de probar los actores, su antijuridicidad.

El artículo 365⁵² de la Constitución de 1991 establece que los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fije la ley. Por su parte, el artículo 367⁵³ ibidem prescribe que la ley fijará las competencias y responsabilidades concernientes a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, lo que supone regular, entre otras cosas, el régimen tarifario aplicable, tomando en consideración los criterios y principios de costos, de solidaridad y de redistribución de ingresos.

La Ley 142 de 1994⁵⁴ dio desarrollo a la normativa constitucional atinente al régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, prescribiendo la obligación de los prestadores de ceñirse a fórmulas definidas periódicamente por el órgano regulador de acuerdo con estudios de costos y en función de criterios de eficiencia económica, de neutralidad, de solidaridad, de redistribución, de suficiencia financiera, de simplicidad y de transparencia⁵⁵. Tales fórmulas pueden ser fijadas dentro de tres regímenes posibles: (i) libertad tarifaria o libre fijación de tarifas⁵⁶, se presenta cuando las empresas de servicios públicos de un mercado en específico no tienen una posición dominante sobre este, y también cuando existe competencia entre proveedores, según el concepto de la comisión reguladora correspondiente;

(ii) libertad regulada⁵⁷, que responde a un régimen tarifario con una metodología y criterios particulares, dictados por la comisión de regulación respectiva; y (iii) libertad vigilada⁵⁸, que trata de un régimen en el que la comisión de regulación le permite al prestador de un servicio público fijar las tarifas máximas que le cobrará a los usuarios, bajo la vigilancia de la autoridad.

⁵¹ Folio 549ª, cuaderno 2. CD que contiene el listado de los usuarios con cobro de disposición final., aportado por Rediba S.A. E.S.P.

⁵² “Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. (…)”.

⁵³ “Artículo 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos. (…) La ley determinará las entidades competentes para fijar las tarifas”.

⁵⁴ “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

⁵⁵ Artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

⁵⁶ Numerales 88.2 y 88.3 del artículo 88 de la Ley 142 de 1994.

⁵⁷ Numeral 14.10 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.

⁵⁸ Numeral 14.11 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.

El servicio público domiciliario de aseo, que es la modalidad objeto de análisis en esta oportunidad, es definido como aquel que involucra la recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, así como las actividades complementarias de transporte, de tratamiento, de aprovechamiento y de disposición final de tales residuos ⁵⁹ . Por regla general, este servicio pertenece al régimen de libertad regulada, es por ello que las empresas que prestan ese servicio no definen sus tarifas de manera autónoma; lo hacen a partir de la reglamentación que emana de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

El artículo 164 de la Ley 142 de 1994 preceptúa que, para el caso del servicio de aseo, las fórmulas tomarán en cuenta, además de los aspectos definidos en el régimen tarifario establecido en esa normativa, los costos de disposición final de basuras y rellenos sanitarios.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico expidió la Resolución 351 de 2005⁶⁰ en la que estableció el régimen tarifario aplicable a la prestación del servicio de aseo en todo el territorio nacional, salvo las excepciones contenidas en el parágrafo 1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994. Fijó la metodología teniendo en cuenta los componentes de transporte, de tratamiento, de aprovechamiento y el correspondiente a la disposición final, actividad que, según las mediciones por tonelada de residuos sólidos que se haga, se cobra al usuario a través de la respectiva tarifa incorporada en la factura. El concepto de disposición final no solo incluye los costos del servicio, sino que debe tomar en consideración que los prestadores del servicio de disposición final deben constituir y mantener una provisión, con el fin de garantizar la disponibilidad permanente de las sumas acumuladas durante el periodo de operación del relleno sanitario, y asegurar el adecuado desarrollo de las actividades de cierre, clausura y post clausura.

Luego, desde el punto de vista normativo, ninguna duda queda sobre el sustento del cobro al usuario de la tarifa del servicio de aseo en el componente de disposición final de residuos, pues la Ley 142 de 1994 y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en ejercicio de las competencias conferidas por la ley, así lo estatuyeron.

Ahora bien, más allá de la legalidad del cobro por la disposición de residuos sólidos, la razón por la que el grupo recurrente ejerció el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo radica en que Rediba S.A. E.S.P. no podía trasladar a sus usuarios el cobro de la tarifa por disposición final, toda vez que el sitio utilizado por la empresa para depositar los residuos sólidos no contaba con licencia ambiental. Lo anterior, en atención a que el parágrafo tercero del artículo 3 de la Resolución 1890 de 2011 prohibió que el prestador transfiriera al usuario el costo de disposición final de residuos sólidos cuando aquella actividad no se realizara en rellenos sanitarios debidamente licenciados.

Pues bien, en efecto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución 1890 de 2011, en la que, como ya se dijo en precedencia, enunció distintas opciones para la disposición final de residuos sólidos en los municipios y distritos que dieron aplicación a lo dispuesto en las Resoluciones 1390 de 2005, 1684 de 2008, 1822 de 2009 y 1529 de 2010, y proscribió la posibilidad de

⁵⁹ Numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.

⁶⁰ “Por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones”. Posteriormente, fue expedida la Resolución CRA 352 de 2005, por la que se definieron los parámetros para la estimación del consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y se dictaron otras disposiciones, modificada y adicionada más adelante.

cobrarle al usuario por la disposición de residuos sólidos si esa actividad no se llevaba a cabo en un relleno sanitario con licencia ambiental. Las alternativas que planteó fueron las siguientes:

Alternativa	Procedimiento
Celdas en etapa de cierre y clausura que realizan para tal actividad la recepción de residuos sólidos.	Para las celdas que se encuentren en la etapa de cierre, clausura y restauración ambiental en los términos de las Resoluciones 1822 de 2009 y 1529 de 2010, que a la fecha no hayan culminado con dichas actividades, cuenten con capacidad instalada y no tengan condiciones apropiadas para ser transformadas a relleno sanitario, la autoridad ambiental competente, previa verificación in situ de las condiciones del sistema y verificación del cumplimiento de las exigencias ambientales establecidas en el correspondiente Plan de Manejo Ambiental, podrá autorizar la continuidad de la recepción de los residuos exigiendo la respectiva actualización del Plan de Manejo Ambiental – PMA, autorización que en todo caso no podrá exceder el término de la capacidad instalada.
Transformación de sitios que hubieren funcionado como celdas de disposición final transitoria de residuos sólidos en rellenos sanitarios.	Los interesados podrán solicitar ante la autoridad ambiental competente, el licenciamiento ambiental como rellenos sanitarios de un área en los sitios donde hubieren funcionado celdas para la disposición final transitoria de residuos sólidos, en los términos de lo dispuesto en el Decreto 2820 de 2010 y la Resolución 1274 de 2006 o de aquellas normas que los modifiquen o sustituyan. Lo anterior, siempre y cuando el sitio cumpla con los requisitos establecidos en el Decreto 838 de 2005 o de aquel que lo modifique o sustituya, y la autoridad ambiental competente lo autorice de acuerdo con los procedimientos legales aplicables a la materia.
Transformación de sitios que hubieren funcionado como celdas de disposición final transitoria de residuos sólidos, en celdas de contingencia, dentro de la Implementación de Rellenos Sanitarios.	Los interesados podrán solicitar a la autoridad ambiental competente, en términos de lo dispuesto en el Decreto 2820 de 2010 o de aquel que lo modifique o sustituya, incorporar dentro de un proyecto de construcción y operación de relleno sanitario, el sitio donde funcionó una celda para la disposición final transitoria de residuos sólidos, como una alternativa dentro del Plan de Contingencias, en virtud de lo contemplado en la Resolución 1274 de 2006 o de aquella que la modifique o sustituya.
Rellenos Sanitarios en áreas contiguas a sitios donde funcionaron celdas transitorias	Con el objeto de aprovechar la infraestructura existente, entre otras,
cerradas, clausuradas y saneadas ambientalmente.	utilizadas para las operaciones de manejo y tratamiento de lixiviados, concentrar los impactos ambientales, así como la optimización del suelo disponible para la implementación de proyectos de disposición final de residuos sólidos, los interesados podrán solicitar a la autoridad ambiental competente, el licenciamiento de proyectos de construcción y operación de rellenos sanitarios en áreas contiguas a los sitios en que hubieran funcionado celdas de disposición final transitorias de residuos sólidos, las cuales se encuentren cerradas, clausuradas y restauradas ambientalmente, en términos de lo dispuesto en el Decreto 2820 de 2010 y la Resolución 1274 de 2006 o de aquellas normas que las modifiquen o sustituyan, con el fin de evitar impactos ambientales en áreas no intervenidas. Lo anterior, siempre y cuando el sitio cumpla con los requisitos establecidos en el Decreto 838 de 2005 o de aquel que lo modifique o sustituya.

Nótese cómo, la situación del Municipio de Floridablanca no encuadraba en alguna de las alternativas dadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, debido a que: (i) “El Carrasco”, sitio utilizado para el depósito de residuos sólidos de los usuarios de esa ciudad y otras más, no obtuvo la licencia ambiental correspondiente, por causa de su cercanía al Aeropuerto Palonegro de Bucaramanga y acorde con la normativa aeronáutica; (ii) el uso excepcional de “El Carrasco”, específicamente, las celdas 1, 2 y 3 de la cárcava 2, fue posible con motivo de la declaración de emergencia sanitaria no solo por parte del Municipio de Floridablanca, sino también del de Bucaramanga; y (iii) la declaración de emergencia sanitaria en el Municipio de Floridablanca se fundó, entre otras razones, principalmente, en que el ente no contaba con un sitio en el que pudiera depositar los residuos sólidos, y los otros lugares evaluados, ubicados en ciudades distintas, no cumplían con criterios técnicos, económicos o jurídicos. Por consiguiente, los supuestos de la prohibición prescrita en la Resolución 1890 de 2011 no correspondían a las particulares circunstancias del caso traído a este contencioso.

Para esta Subsección, tal como fue argüido en su momento por las autoridades administrativas, la situación excepcional por la que atravesaba la ciudad de Floridablanca impedía dar aplicación a lo dispuesto en la Resolución 1890 de 2011, pues sus circunstancias no respondían a los supuestos allí plasmados, como ya se explicó. De modo que, en pleno acatamiento de la normativa general reguladora de las tarifas del servicio público domiciliario de aseo, y en atención a que durante el tiempo que fue utilizado “El Carrasco” este contaba con un plan de manejo ambiental aprobado⁶¹, era completamente legal incluir en la factura correspondiente el costo de disposición de residuos sólidos.

⁶¹ Folio 456 a 461, cuaderno 1. La entonces autoridad ambiental – Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – aprobó, mediante Resolución 753 de 1998, el plan de manejo ambiental del Carrasco; acto modificado, adicionado y complementado por las resoluciones 1337 de 1998, 554 de 2003, 1079 de 2005, 600 de 2007, 562 de 2007, 1328 de 2010, 480 de 2011 y 1439 de 2011. Posteriormente, el Área Metropolitana de Bucaramanga, en su condición de autoridad ambiental metropolitana, en Resolución 1014 de 2013, aprobó la actualización del plan de manejo ambiental para el relleno sanitario “El Carrasco”,

Esta conclusión, a la que llega la Sala a partir del análisis de la normativa vigente en materia de servicios públicos domiciliarios y del análisis integral de las pruebas allegadas a este proceso, es concordante con la apreciación que del asunto hizo en sede administrativa la doctrina del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio⁶² y la de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios⁶³. Empero, de ello no puede inferirse válidamente, como lo hizo el recurrente en relación con un simétrico ejercicio hermenéutico del a quo, que esta judicatura esté reconociendo carácter de fuente formal de derecho⁶⁴ a tales conceptos, si bien se reconoce en ellos doctrina autorizada sobre la materia⁶⁵, pasible, por supuesto, de valoración⁶⁶.

Y es que, ante las particulares circunstancias que presentaba el servicio en lo atinente a la disposición final de residuos sólidos en el área metropolitana de Bucaramanga y otros municipios circunvecinos, sobrevino la declaración de emergencia por parte de las dos máximas autoridades de los municipios de Bucaramanga y Floridablanca, declaración que no es otra cosa que el reconocimiento de una alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación del servicio, que obligaba a una reacción inmediata, a una respuesta de las instituciones del Estado, en términos que permitiera conjurar los riesgos sanitarios que se cernían sobre esas comunidades. Tal emergencia, adoptada mediante actos cuya legalidad no es objeto de juzgamiento en este proceso, permitió el uso, durante el tiempo que durara la situación así declarada, de las celdas 1, 2 y 3 de la cárcava 2 en el predio “El Carrasco”, sin consideración al amparo ambiental que derivaba tan sólo del plan de manejo ambiental, para la disposición final de los residuos sólidos que de otra forma se acumularían con grave riesgo para la salubridad.

Ahora bien, los accionantes no cuestionan la efectiva disposición de los residuos sólidos generados en los territorios que ellos habitan, de modo que ha de asumirse que dicha fase del servicio se satisfizo por el prestador demandado, por supuesto, en las particulares condiciones que presentaba el único sitio autorizado para el efecto en virtud de la normativa de emergencia, de modo que su liquidación y traslado a los usuarios respondió, tan solo, a la aplicación de la metodología que prescribía su cobro al usuario a través de la respectiva tarifa incorporada en la factura. Lo anterior, itera la Sala, porque las disposiciones de la Resolución 1890 de 2011 no eran exigibles al Municipio de Floridablanca por las circunstancias especiales ya narradas con anterioridad.

Es en este sentido que ha de entenderse la respuesta que extendió, el diecisiete

(17) de noviembre de dos mil once (2011)⁶⁷, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la consulta elevada por la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A.

E.S.P. en lo atinente al alcance de la prohibición contenida en la Resolución 1890 de 2011, indicando que “tanto para el municipio de Bucaramanga, como para los

presentado por la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P, así como el plan de mitigación ordenado para su operación durante el lapso que dure la emergencia decretada por el municipio de Bucaramanga.

⁶² Folio 462 y 463, cuaderno 1.

⁶³ Folios 115 a 117 y 182 a 185, 411 y 412, y 471 a 473, cuaderno 1.

⁶⁴ Tan es válido tomar como criterio auxiliar los conceptos de las superintendencias, como doctrina autorizada, que la propia actora, en el recurso de apelación, para fundamentar su tesis sobre la naturaleza de las facturas de servicios públicos domiciliarios hizo alusión a pronunciamientos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

⁶⁵ Sobre la posibilidad de valorar conceptos de las superintendencias, consultar: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, auto del doce (12) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), radicación número 25000-23-36-000-2018-00479-02.

⁶⁶ Constitución Política de 1991. “Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.

⁶⁷ Folio 462, cuaderno 1.

demás municipios que debieron declarar una emergencia con el fin de garantizar la disposición de sus residuos sólidos es inaplicable el contenido y alcance de la mencionada resolución (…)”.

En suma, como el cobro de la disposición final de residuos sólidos por parte del prestador del servicio de aseo está amparado por la Ley 142 de 1994 y por la Resolución 351 de 2005 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y la Resolución 1890 de 2011 no fue inaplicada por una sustracción de facto por el prestador demandado, sino en un contexto de emergencia adoptado mediante actos administrativos que no son materia de control en su legalidad en este contencioso, el cobro que por tal concepto hizo ese prestador a sus usuarios no se revela como un daño antijurídico.

En consecuencia, esta Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, pero por las razones esgrimidas en este proveído.

1. COSTAS⁶⁸

El artículo 361 del Código General del Proceso dispone que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su vez, los artículos 365.1⁶⁹ y 366⁷⁰ ibidem, aplicables por remisión expresa del artículo 68⁷¹ de la Ley 472 de 1998, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera instancia, sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

⁶⁸ El despacho del ponente se aparta de la tesis que ha venido observando en relación con la disposición de costas en los procesos tramitados bajo el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo. En diversas decisiones, el magistrado ponente consideró que no había lugar a la imposición de costas debido a que no se cumplía el presupuesto establecido en el artículo 65.5 de la Ley 472 de 1998 – imposición procede en los eventos en que la sentencia acoge las pretensiones incoadas –. Sin embargo, en esta oportunidad, rectifica tal postura en el sentido de admitir la imposición de costas conforme lo preceptúa el Código General del Proceso, por las siguientes razones: (i) el artículo 65 de la Ley 472 de 1998 dispone que la sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil. Es decir, en todos los casos, deberá observarse la normativa procesal general, y, cuando se acojan las pretensiones incoadas, además de acudir al Código General del Proceso, tendrá que acatar lo allí prescrito; (ii) la Ley 472 de 1998 no reguló lo relativo a la imposición de costas cuando no se acogen las pretensiones de la demanda; y (iii) el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, para resolver los aspectos no regulados, remite al Código de Procedimiento Civil.

⁶⁹ “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelve de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. (…)”.

⁷⁰ “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. (…) 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso”.

⁷¹ “Artículo 68. Aspectos no regulados. En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Bajo tales supuestos, la Sala condenará en costas a la parte demandante dado que sus pretensiones fueron despachadas en forma desfavorable. El Tribunal Administrativo de Santander deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que en esta instancia se fijarán agencias en derecho por un (1) salario mínimo mensual legal vigente a la fecha de esta sentencia, fraccionado en partes iguales a favor de las entidades demandadas⁷² – Rediba S.A. E.S.P., Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. –, de conformidad con las tarifas establecidas en el numeral 3.2. del artículo sexto⁷³ del Acuerdo 1887 de 2003 ⁷⁴ , expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.

SEGUNDO: MODIFÍCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017), en lo que atañe a la caducidad del medio de control, de conformidad con la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: CONFÍRMASE, en todo lo demás, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el quince (15) de febrero de dos mil diecisiete (2017), por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: CONDÉNASE en costas de esta instancia a la parte actora, que serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal Administrativo de Santander de acuerdo con el artículo 366 del Código General del Proceso, teniéndose en cuenta la fijación de agencias en derecho a favor de la parte demandada por la suma de un (1) salario mínimo mensual legal vigente a la fecha de esta sentencia.

QUINTO: En firme este proveído, ENVÍESE el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado Firmado electrónicamente

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Magistrado Firmado electrónicamente

VF

CAOP

⁷² La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico no tiene derecho a agencias en derecho en esta instancia, ya que el Tribunal Administrativo de Santander declaró su falta de capacidad procesal, y tal aspecto no fue objeto de apelación. A su vez, el Municipio de Floridablanca no tiene derecho a agencias en derecho en esta instancia, pues no actuó ante esta Corporación.

⁷³ “Artículo sexto. Tarifas. Fijas las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) III. Contencioso Administrativo. 3.2. Acciones populares y de grupo. (…) Segunda instancia. Hasta un (1) salario mínimo mensual legal vigente. (…)”.

⁷⁴ “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

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