CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 26 de enero de 2022

Radicación: 76001-23-31-000-2010-02035-01 (50664)

Demandante: Sara Eva Álvarez

Demandada: EMCALI

Referencia: acción de reparación directa

Temas: reparación directa – indebida escogencia de la acción.

Síntesis del caso: la demandante solicitó declarar la responsabilidad patrimonial de la entidad, como consecuencia de los perjuicios que le habría traído la suspensión de la prestación de algunos servicios públicos domiciliarios.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, el 15 de mayo de 2013, que negó las pretensiones de la demanda¹.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada –

1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación

Posición de la parte demandante

El 10 de diciembre de 2010 Sara Eva Álvarez presentó demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de las Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE ESP (EMCALI), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe):

“PRIMERA.  EMCALI  EICE  ESP  es  administrativamente  responsable  de  los perjuicios materiales e inmateriales causados a la señora SARA EVA ÁLVAREZ y a su familia, por el hecho de suspender arbitrariamente los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía, en el predio de ésta […] conduciendo a una desintegración familiar y al cierre definitivo de la institución educativa 'Sedepaz' de propiedad de la misma afectada, la cual funcionaba en el mencionado inmueble.

¹El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

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SEGUNDA. Condenar, en consecuencia, a EMCALI EICE ESP., como reparación del daño ocasionado, a pagar a mi mandante, los perjuicios de orden material e inmaterial, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de […] $400.000.000, o conforme a lo que resulte probado en el proceso, o en su defecto, en forma genérica. […]”.

En la demanda² la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos

relevantes que fundamentaron sus pretensiones:

1) El 3 y el 8 de abril de 2008 EMCALI suspendió los servicios de energía y acueducto, respectivamente, en el predio de la demandante. En la factura del mes de mayo de 2008 se cobró un consumo de $166.656, “a pesar de que el servicio estuvo suspendido” y se “aplicaron otros cobros injustificados”.

2) Tras la factura de julio de 2008, en agosto, EMCALI “aplicó abusiva e ilegalmente al predio de mi mandante un cobro por $153.333, por concepto de 'sanción por irregularidad', en desacato al fallo de tutela de segunda instancia proferido en el año 2007 por el juzgado Dieciséis Penal del Circuito”. La demandante afirmó que, en la misma factura, se cobraron $153.333 bajo el rubro “consumo no facturado de energía”.

3) Agregó que le hicieron cobros por reinstalación, “siendo que el corte anterior había sido ilegal”, y que tampoco se descontó el saldo que tenía a su favor.

4) Luego del pago de las facturas vencidas, y a pesar de que solo quedaba una factura pendiente a la espera de la correspondiente corrección, el 15 de octubre de 2008, EMCALI le suspendió el servicio de energía.

5) En la factura de octubre se cobró un valor “exageradamente elevado e injustificado”, por orden de $785.542, lo que imposibilitó su pago. Añadió la parte actora que el 19 de noviembre de 2008 se suspendió, de igual manera, el servicio de acueducto, “detonando con esto el daño irreversible contra mi mandante, pese a la reclamación en trámite y, que en dicho inmueble su propiedad funcionaba la institución educativa SEDEPAZ”.

6) La demandante señaló que el proceder de EMCALI produjo, inicialmente, la suspensión de las actividades académicas y, más tarde, el cierre total del establecimiento educativo. Como consecuencia, según afirmó, entró “en cesación de pagos frente al personal de trabajo, una hipoteca, entidades financieras y otros particulares […] igualmente se vio en la necesidad de desprenderse de sus hijos enviándolos a vivir con familiares, de retirar su hijo mayor de la universidad, abstenerse de matricular a otro de ellos y, posteriormente, de retirar a su hija del colegio”.

7) Agregó que los hechos afectaron su salud y que, “inevitablemente mi representada se vio en la necesidad de iniciar un proceso de declaración de insolvencia”, en el juzgado Civil del Circuito de Cali; sin embargo, como la demanda fue inadmitida, decidió no seguir con el proceso.

8) Finalmente, el 30 de marzo y el 2 de abril de 2009 se reconectaron los servicios de acueducto y de energía, “no obstante lo anterior el daño antijurídico ya había sido causado”.

Posición de la parte demandada

EMCALI  contestó  la  demanda³   y  se  opuso  a  la  prosperidad  de  las pretensiones. Sostuvo que, si bien era cierto que se había suspendido el servicio de energía y de acueducto por mora en el pago, se debía tener presente que la usuaria, en el derecho de petición de 30 de abril de 2008, indicó: “independientemente que pague mis facturas vencidas, NO se me reconecte el servicio de energía ni de acueducto […] hasta tanto yo misma mediante escrito lo solicite”.

Frente a lo sostenido por la parte actora con respecto a la tutela, señaló en esa providencia se había decidido “no tutelar” los derechos de petición y al debido proceso, invocados por la misma demandante.

Afirmó haber dado respuesta oportuna a las reclamaciones de la demandante, y que los perjuicios reclamados no se demostraron, pues nunca se causaron. Por el contrario, el comportamiento posterior de la usuaria dejaba en evidencia la falta de pago de 11 cuentas de acueducto, 12 de alcantarillado y 10 cuentas por cobro de energía

Adujo que la acción presentada era improcedente, pues los eventuales perjuicios tendrían que haber sido reclamados en ejercicio de la acción contractual, comoquiera que se estaba en presencia de un contrato de servicios públicos domiciliarios, con condiciones uniformes, entre la prestadora y la usuaria, o mediante la acción de nulidad y restablecimiento, en la que se debieron   atacar   los   actos   que,   supuestamente,   perjudicaron   a   la demandante. Agregó que EMCALI dio estricto cumplimiento al contrato de condiciones uniformes, mientras que la usuaria no había cumplido sus compromisos, en especial, el pago oportuno de las facturas.

Presentó las excepciones de caducidad de la acción, culpa de la víctima, “demanda dirigida contra una entidad que no ocasionó el daño”, inexistencia de responsabilidad, falta de demostración y cuantificación de los perjuicios y compensación de culpas, esta última, en caso de que las anteriores excepciones no prosperaran.

Sentencia recurrida

El 15 de mayo de 2013 el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca profirió Sentencia de primera instancia⁴ en la que negó las pretensiones de la demanda. Antes de pronunciarse sobre el fondo de asunto, indicó que la acción de reparación directa resultaba procedente, por la eventual suspensión arbitraria del suministro de los servicios públicos. Además, la demanda había sido presentada en tiempo, toda vez que la última suspensión del servicio se había producido el 15 de octubre de 2008, mientras que, el 28 de agosto de 2009, se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, declarada fallida el 3 de noviembre de 2009.

Para el juzgador de primera instancia, los eventuales perjuicios que hubiera sufrido la parte demandante, como consecuencia del cierre de la institución educativa, no fueron demostrados en el proceso “así como tampoco se demostró que por tal razón haya dejado de cubrir sus obligaciones familiares y crediticias; o la desintegración de su vida familiar, pues en el plenario no existe ningún medio de prueba que así lo demuestre”. Concluyó que no se demostró que la eventual actuación irregular de la entidad accionada le hubiera causado los perjuicios de orden material y moral que reclamaba.

Recurso de apelación

El 6 de febrero de 2011 la parte demandante presentó recurso de apelación⁵, en el que se opuso a la decisión de primera instancia por considerar que había “desatendido las pruebas indiciarias”, y que había incurrido en una vía de hecho por defecto fáctico, al confundir la existencia del daño con su cuantificación. Indicó que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca se había “excedido en ritualismos, ya que tenía el deber de decretar de oficio las pruebas pertinentes para establecer la cuantía del daño”.

Para el recurrente, estaba demostrado el hecho generador del daño, el daño y su relación de causalidad, por lo que resultaba inexplicable que se negaran las pretensiones. Según afirmó, la propia sentencia impugnada “no deja[ba] duda de que el daño existió”.

Indicó que el daño material consistió en el cierre de la institución desde “noviembre de 2008, por el hecho ilegal de la demandada y a futuro”. Mientras que los perjuicios morales estaban relacionados con la “desacreditación ante la comunidad educativa, la vergüenza pública [y] muchos más”

⁴ Folios 171-188 del cuaderno del Consejo de Estado.

⁵ Folios 189-194 del cuaderno del Consejo de Estado.

En la oportunidad para alegar de conclusión la parte demandada insistió en sus argumentos expuestos durante el proceso y añadió que la actora no había siquiera aportado prueba que permitiera determinar que era propietaria del inmueble, ni que la institución educativa había cerrado, menos por causa de EMCALI. Indicó que en la demanda se había pretendido una suma de 400 millones de pesos “sin demostrar si quiera mediáticamente de dónde proviene la tasación efectuada”. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio⁶.

2. CONSIDERACIONES

Contenido: 2.1. Síntesis del caso y decisiones que se adoptarán – 2.2. Análisis sustantivo – 2.3. Sobre la condena en costas

1. Síntesis del caso y decisiones que se adoptarán

La Sala declarará probada la excepción de indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se inhibirá de fallar de fondo, habida cuenta de que se presentó una acción de reparación directa, que no resultaba procedente en el presente asunto.

2. Análisis sustantivo

La anterior decisión se adopta en observancia de la naturaleza de la relación jurídica entre los usuarios y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, que ha sido catalogada como mixta. En efecto, como lo ha señalado la Corte Constitucional, aunque “las relaciones jurídicas entre los usuarios y las empresas prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, tienen fundamentalmente una base contractual”⁷, “la situación jurídica del usuario en parte es contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador (CP art. 365). [De esta manera] No es exótico que la relación   jurídica   entre   usuario   y   empresa   de   servicios   públicos   sea simultáneamente estatutaria y contractual [habida cuenta de que la] relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación, sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley […]“La relación estatutaria o reglamentaria que aparte de la contractual rige las relaciones usuario - empresa tiene especial significación, cuando la ley 142 en los artículos 152 a 159 regula los mecanismos de defensa de los usuarios en sede de las empresas, entre los cuales se encuentra el derecho de petición y los recursos de reposición y

⁶ Folio 217 del cuaderno del Consejo de Estado.

⁷ Corte Constitucional, Sentencia C-236 de 1996. En igual sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-075 de 2006, en la que concluyó que “la naturaleza de la relación jurídica existente entre la empresa que los presta [los servicios públicos domiciliarios] y los usuarios que requieren su suministro, no es solamente de tipo contractual sino también de raigambre estatutario o reglamentario”



apelación, así como los requisitos y la oportunidad para hacer uso de estos, su trámite y los órganos competentes para resolverlos”⁸.

Como lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado⁹ y de la Corte Constitucional¹⁰, los actos de facturación, suspensión y corte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios son típicos actos administrativos, en contra de los cuales, además de los recursos administrativos (en los términos del artículo 154 de la Ley 142 de 1994), procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Los supuestos daños alegados en el presente caso tenían origen en los citados actos administrativos de carácter particular, por lo que, a fin de obtener la solicitada indemnización de perjuicios, era indispensable que la actora los atacara directamente y solicitara la declaratoria de su nulidad¹¹.

Así las cosas, esta Corporación no puede decidir sobre las pretensiones de la demanda¹². No puede el juez adentrarse en el estudio fáctico, jurídico y probatorio que sustenta las pretensiones formuladas en la demanda, pues, en cualquier caso, la Sala no puede decidir en contra de lo establecido en los actos administrativos no demandados por la actora. La ausencia de una pretensión de nulidad en contra de los referidos actos administrativos, o de una pretensión relativa a un eventual incumplimiento contractual, convierte en improcedente cualquier análisis de fondo sobre la responsabilidad patrimonial de las partes. Ello no configura una denegación de justicia en contra de la actora, pues el respeto por la presunción de legalidad de los actos administrativos corresponde a un deber legal en cabeza del juez, que propende, además, por la protección de la integridad y congruencia de las decisiones tomadas por entidades estatales¹³. Al permanecer incólume el contenido de tales actos, se configuró el fenómeno de la inepta demanda; lo cual, con base en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación¹⁴, da lugar a un fallo inhibitorio.

⁸ Corte Constitucional, Sentencia T-540 de 1992.

⁹ “Los actos de las empresas de servicios públicos domiciliarios que decidan la negativa a contratar, la suspensión, terminación, corte y facturación, es decir, los actos que niegan o afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato, son administrativos, susceptibles tanto de los recursos previstos en el art 154 de la ley 142, con los requisitos y modalidades previstos en dicha norma, como de las acciones contencioso administrativas correspondientes”. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto S-701 de 23 de septiembre de 1997.

¹⁰ “Las decisiones de suspender la prestación de los servicios, total o parcialmente, como actos derivados de las prerrogativas que les han sido conferidas a las prestadoras para la debida prestación del servicio, son actos administrativos, y también lo son las decisiones que resuelven los recursos interpuestos contra éstos”. Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.

¹¹ Tampoco puede perderse de vista que, en una oportunidad reciente, esta Corporación señaló que “la demanda en este proceso e[ra] de carácter contractual, teniendo en cuenta que el litigio se ubica en el supuesto del incumplimiento de obligaciones establecidas en el contrato de condiciones uniformes de la empresa prestadora del servicio”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 59702.

¹² El Consejo de Estado ha declarado la indebida escogencia de la acción y se ha inhibido de pronunciarse de fondo, en otros casos en los que se acudió a la acción de reparación directa para pretender la indemnización de un daño sufrido durante la ejecución de un contrato de condiciones uniformes. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de mayo de 2013, exp. 26778

¹³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671

¹⁴ Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, exp. 38965; Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2019, exp. 38965; Subsección A, Sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 36128; Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp.



3. Sobre la condena en costas

La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuraron los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, el 15 de mayo de 2013.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.

Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firma electrónica Firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Firma electrónica

ALBERTO MONTAÑA PLATA

55671; Subsección A, Sentencia de 30 de agosto de 2017, exp. 52510; Subsección B, Sentencia de 29 de junio de 2017, exp. 35870.