CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia:	Nulidad y Restablecimiento del derecho
Radicación:	76001-23-33-001-2013-01130-01 (29913)
Demandante:	Fábrica de Papeles Palmira S.A.S - FADEPAL S.A.S
Demandado:	Empresas Municipales de Cali - EMCALI EICE E.S.P
Temas:	Cobro coactivo. Obligaciones relacionadas con la prestación de servicios públicos domiciliarios. Falta de título ejecutivo.

 Sentencia de segunda instancia

La Sala¹ decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de noviembre de 2023², proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas.

ANTECEDENTES

EMCALI EICE E.S.P libró el Mandamiento de Pago 02210 del 29 de julio de 2011, a FADEPAL S.A.S por la suma de $328.032.253, «por concepto de servicios públicos domiciliarios de energía, acueducto y alcantarillado que corresponde a 34 facturas vencidas del suscriptor No. 91200300 con estado de cuenta No. 97697765. Que así mismo adeuda(n) la actualización de la(s) obligación(es), los intereses de mora y las costas que causen hasta el pago total de la(s) obligación(es)»³.

Mediante la Resolución 0016 del 5 de abril de 2013, EMCALI negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, que fueron: «la falta de ejecutoria del título y la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió»⁴. Esta decisión fue confirmada, al resolver el recurso de reposición en la Resolución 026 del 27 de mayo de 2013⁵.

DEMANDA

FADEPAL S.A.S, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicó demanda⁶ en la que solicitó las siguientes pretensiones:

“Respecto a la nulidad de los actos administrativos:

1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0016 de abril 5 de 2013 “por medio de la cual se resuelve unas excepciones – contra el auto de mandamiento de pago no. 2210 de julio 29 de 2011”, proferida por el Jefe de Departamento de Cobro Coactivo de EMCALI EICE ESP, y en su defecto se declaren probadas las excepciones propuestas

¹ El proceso ingresó por reparto al CE el 4 de marzo de 2025.

² Samai del Tribunal, índice 64. “19_760012333001201301130001SENTENCIADEPR20231206115500.pdf”.

³ Samai del Tribunal, índice 63. “18_760012333001201301130001expedientedigi20231122164814.pdf”, pág. 915.

⁴ Ibidem, pág. 922.

⁵ Ibidem, pág. 929.

⁶ Ibidem, pág. 143 – 192.; escrito de la reforma de la demanda, pág. 301.

de falta de ejecutoria y falta de título ejecutivo, además del doble cobro ejecutado a través del suscriptor 91200300.

2. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 026 de mayo 27 de 2013 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la resolución que decidió unas excepciones – (Resolución No. 016 de abril 5 de 2013)”, proferida por el jefe de departamento de cobro coactivo de EMCALI EICE ESP, y en su defecto se declaren probadas las excepciones propuestas en la demanda.

Respecto al restablecimiento del derecho:

3. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho se declare que la sociedad Fadepal S.A.S. no adeuda ninguna suma de dinero por los conceptos que se pretenden cobrar dentro del proceso de cobro coactivo proferidos en el auto de mandamiento de pago No. 2210 de julio 29 de 2011, conllevando con esto a la terminación del proceso en contra de la Sociedad Fadepal Ltda., al declarar probadas las excepciones de falta de ejecutoria y falta de título ejecutivo, falsa motivación y el doble cobro ejecutado a través del suscriptor 91200300, y las que resultaren probadas en el proceso.
4. Que como restablecimiento del derecho se ordene a EMCALI EICE ESP – Departamento de Cobro Coactivo, el levantamiento de las medidas cautelares, la devolución de los dineros embargados, ordenándose su respectivo reintegro de los valores a favor de la Sociedad Fadepal Ltda.
5. Que como restablecimiento del derecho, se indemnice y se repare los perjuicios causados a la sociedad Fadepal S.A.S. (antes Sociedad Fadepal Ltda.), con ocasión en las omisiones administrativas, falla en la administración de justicia y error judicial de EMCALI EICE ESP – Departamento de Cobro Coactivo, abuso de la posición dominante y enriquecimiento sin causa entre otros, al expedir actos administrativos ilegales, iniciar dos procesos de cobro coactivo por la misma obligación de manera simultánea, ejercer embargos y negar la venta e instalación de los servicios públicos domiciliarios de energía, suscribir financiaciones y obligaciones que no están en el deber legal de soportar, perjudicando notablemente los intereses económicos de mi representada, incurrir en daño emergente, indemnización que deberá resarcir las Empresas Municipales de Cali por daño material (lucro cesante y daño emergente), estimada en las sumas de dinero que se relacionan a continuación: (…)
6. Que reconozcan a favor de la sociedad Fadepal LTDA, los valores que se cancelaron por la obligación No. 91200300 (financiación de una obligación que no le pertenece) por ser nula e ilegal, por los siguientes valores: (…)
7. que reconozcan a favor de la sociedad FADEPAL S.A.S., la suma de cincuenta millones ciento setenta y siete mil ochocientos ochenta y dos pesos ($50.177.882) por los valores en que ha incurrido por pago de servicios profesionales de abogado (daño emergente), que detallo a continuación: (…)
8. que se reconozcan los intereses generados (indexación) a que haya lugar hasta la fecha de ejecutoria que ponga fin al proceso.”

Citó como vulnerados los artículos 4, 23 y 29 de la Constitución Política; 9, 87, 88,

89, 91, 98 y 99 del CPACA; 829, 831, 832 y 833 del ET; 488 del Código de Procedimiento Civil y 148 de la Ley 142 de 1994. Como concepto de su violación expuso los siguientes cargos:

La demandada omitió pronunciarse sobre lo solicitado en el escrito de las excepciones, a pesar de haber sido efectivamente radicado, y contener la formulación de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título, dispuestas en el artículo 831 del ET. Previamente, en la enunciación de los

hechos⁷, señaló que también se vulnera el debido proceso porque el Mandamiento de Pago 2210 del 29 de 2011 se libró inicialmente por $328.032.25, más en el curso del proceso de cobro coactivo, EMCALI añadió $214.119.132, para un total de

$506.905.551,83; que, por contera, vulnera el principio de congruencia del mandamiento de pago. Acerca de la suma añadida, indicó que corresponde a una obligación creada a través de la Decisión Administrativa E-0105774 del 30 de septiembre de 2011, que la demandada dijo, erradamente, haber notificado a la actora.

Consideró que se cumple con la excepción de falta de título y falta de ejecutoria del título porque la factura de servicios 97697765 que corresponde al suscriptor 91200300 fue expedida a nombre de la sociedad Inverarias Ltda. Adicionalmente, la referida sociedad firmó unos pagarés con los que «novó la obligación» que, en consecuencia, contienen un crédito de naturaleza civil que la compromete con EMCALI.

Señaló que el título ejecutivo empleado en el cobro no cumple con los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad. Explicó que la obligación no es clara porque contra la sociedad Inverarias Ltda ya se había iniciado un proceso ejecutivo, más EMCALI inició uno nuevo contra la sociedad FADEPAL; situación que genera dudas acerca de cuál es la persona jurídica perseguida.

Sustentó que la obligación no es expresa porque «fue novada con (…) pagarés a nombre de la sociedad Inverarias Ltda. y dicha información no se refleja en la factura de cobro». Más adelante⁸, indicó que los pagarés fueron allegados como pruebas; el primero identificado con el número 7226121 por $67.853.366,78 y el segundo identificado con el número 2801992 por $145.678.442,55. Adicionalmente, mencionó que el valor facturado corresponde a los conceptos de energía, alumbrado público y capitalización; pero en el mandamiento de pago librado a la sociedad actora, se dice que los conceptos cobrados son los servicios públicos de energía, acueducto y alcantarillado.

Adujo que la obligación no es exigible porque está contenida en un acto que no está ejecutoriado ni en firme. Afirmó que según el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, para que la factura preste mérito ejecutivo debe firmarla el representante legal de la empresa prestadora del servicio público domiciliario. Adicionalmente, el artículo 148 ibidem obliga a notificar la factura al suscriptor o usuario del servicio. En este contexto, ya que EMCALI no notificó la factura a la sociedad FADEPAL, esta no adquirió firmeza ni fue objeto de contradicción por parte de la demandante, pues la oportunidad para hacerlo fue negada.

Acerca de la notificación de la factura, se opuso a lo decidido por EMCALI en la Resolución 026 del 27 de mayo de 2013 que resolvió el recurso de reposición, pues mientras para la demanda la factura fue comunicada y contra ella no se interpusieron las reclamaciones procedentes, para la actora, la notificación se surtió frente a la sociedad Inverarias Ltda. Sobre esto último, más adelante⁹, añadió que la empresa de correspondencia certificó la entrega de la factura a la sociedad Inverarias Ltda; constancia que está respaldada por los acuses de recibo 19057353, 19624788 y 22245714; y por la sentencia de tutela proferida por el Juez Tercero

⁷ Ibidem, pág. 161.

⁸ Ibidem, pág. 182.

⁹ Ibidem, pág. 181.

Civil del Circuito de Cali que ordenó anular el proceso de cobro coactivo en contra de FADEPAL, tras verificar que la actuación administrativa no le fue notificada.

Destacó que el contexto mencionado conduce a preguntarse sobre el origen de la factura 91200300, porque FADEPAL no se benefició del servicio público domiciliario de energía, más fue obligada a concurrir al pago de la obligación, igual que la sociedad Inverarias Ltda. Por tal razón, afirmó que existe un doble proceso de cobro o una doble ejecución que constituye un enriquecimiento sin justa causa a favor de EMCALI.

Finalmente, en la reforma, adjuntó constancias de consignaciones efectuadas al Banco Agrario por $398.017.272, después de la radicación de la demanda, con el objeto de que se tengan como pruebas de las pretensiones de restablecimiento del derecho y se ordene el reintegro de lo pagado.

OPOSICIÓN

EMCALI EICE E.S.P contestó la demanda¹⁰, oponiéndose a las pretensiones. Afirmó que la sociedad FADEPAL es propietaria del bien inmueble suscriptor de los servicios públicos desde el año 2008, por lo que le corresponde a ella y no la anterior propietaria (Inverarias Ltda) pagar las obligaciones pendientes y las nuevas que se generen. Apoyó esta afirmación en el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, según el cual, cuando ocurre una enajenación de un bien raíz, esta se acompaña de la cesión automática de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios. Citó la sentencia del 13 de mayo de 2004, de la Sección Quinta del Consejo de Estado¹¹, que interpreta el artículo 130 ibidem, en el sentido de señalar que el propietario del bien inmueble es solidario en el pago de los servicios públicos, aun cuando su nombre no aparezca en las facturas.

Indicó que a través de la Decisión administrativa E-010155774 del 30 de septiembre de 2011 ordenó el cobro de unos consumos que se habían dejado de facturar por

$214.119.132. Dicho acto fue debidamente notificado al suscriptor del servicio, quien es el propietario del bien inmueble, es decir, FADEPAL. Aclaró que si bien, en ese momento el inmueble estaba arrendado, el propietario tiene una responsabilidad solidaria en el pago.

Más adelante¹², indicó que los $314.267.538 restantes que se pretenden ejecutar corresponden a los remanentes de la deuda correspondiente a la prestación del servicio público domiciliario que no fue asumida por Inverarias Ltda. La facturación quedó en firme al expedirse la Resolución SSPD-20088500043905 del 9 de diciembre de 2008, en la que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios confirmó la deuda del servicio en las facturas expedidas a partir del 1.

° de julio de 2007.

Por otra parte, agregó que la Ley 142 de 1994 regula la vía gubernativa aplicable a los actos relacionados con la prestación de los servicios públicos domiciliarios. De esta manera, el artículo 154 ibidem señala que el recurso de reposición contra la facturación debe interponerse dentro de los 5 meses siguientes a su expedición y las reclamaciones tienen un término de cinco 5 días después de la notificación de

¹⁰ Ibidem, págs. 229 – 300.

¹¹ Radicado: 110001-00-00-000-2002-1996-01.

¹² Op. Cit. 8, pág. 279.

la resolución que decide el recurso. Ninguna de estas cargas procesales fue asumida por la sociedad demandante, por lo que pretende revivir la discusión de la facturación.

Inversiones Arias Ltda. – Inverarias En Liquidación, tras haber sido vinculada al proceso judicial como litisconsorte necesario, no se pronunció sobre la prosperidad de las pretensiones¹³. Limitó su intervención a señalar que las obligaciones cobradas a FADEPAL son las mismas que se intentaron ejecutar a Inverarias Ltda. y que corresponden al desglose de la factura 91200300. En ese orden, indicó que sí existió un doble cobro que, adicionalmente, no consideró la existencia de los pagarés firmados por Inverarias Ltda, con los que la obligación se transformó en una obligación civil y comercial, por lo que no se podía trasladar a otra persona.

SENTENCIA APELADA

En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, considerando respecto de la excepción de «falta de ejecutoria del título», que en virtud del numeral 14.9 del artículo 14 y del 154 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos domiciliarios es un acto administrativo que se tiene por título ejecutivo de la obligación y que no debe notificarse personalmente «como quiera que el artículo 148 de la norma en cita señala que las mismas se darán a conocer en la forma y en el sitio en el que se pacte en el contrato, por lo que su conocimiento se presumirá cuando la empresa cumpla lo estipulado». Sobre esta notificación, advirtió que la demandante no la controvirtió, pues se limitó a afirmar que la factura de servicios públicos 97697765 solo fue cobrada a la sociedad Inverarias, más no tuvo en cuenta que la mencionada factura hace referencia a 34 facturas vencidas expedidas al suscriptor 91200300.

Argumentó que, para el mes de abril de 2008, la sociedad actora ya era propietaria del bien inmueble sobre el cual se expidió una cuenta de cobro por $13.929.894 y la subsiguiente facturación que, para el mes de octubre de 2011, correspondía a un total de $331.487.512. Este total ascendió a $548.352.976 para noviembre del mismo  año,  contando  con  los  intereses  de  mora  más  la  liquidación  de

$214.119.132, efectuada a través de la Resolución E-105774 del 30 de septiembre de 2011, correspondiente a consumos no facturados durante los 150 días anteriores a la diligencia del 13 de julio de 2011 realizada por la demandada en las instalaciones de la sociedad actora.

Por otro lado, en lo relacionado con la excepción de «falta de título ejecutivo», consideró que los hechos que la sustentan y que motivan el cargo no están probados, porque el acervo evidencia que la facturación se expidió a FADEPAL a partir del año 2008 cuando ya era la propietaria del bien inmueble relacionado en dichas facturas. La deuda de la facturación fue acumulándose hasta el año 2011, alcanzando la cifra equivalente a $328.032.253. Resaltó que la demandada podría estar cobrando una misma obligación a dos sociedades diferentes, sin embargo, ese aspecto no tiene relevancia en el proceso de cobro, porque es un hecho probado que la facturación expedida a una y otra empresa es diferente. Añadió que la declaración rendida por el señor Guillermo Arias Villa permite concluir que las facturas generadas a partir del 2008 frente al bien inmueble al que se dirigió el cobro son responsabilidad de la sociedad demandante.

¹³ Ibidem, págs. 464 – 469.

A modo de conclusión, indicó que se confirma la existencia de los títulos ejecutivos y su firmeza, lo que conduce a negar las pretensiones de la demanda.

RECURSO DE APELACIÓN

En escrito radicado el 18 de enero de 2024¹⁴, la sociedad Fábrica de Papeles de Palmira S.A.S presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente:

Afirmó que la falta de título ejecutivo se estructura en dos hechos que no fueron considerados por el a quo. Primero, las facturas empleadas como título ejecutivo del cobro no se notificaron a la demandante y por la misma razón, no fueron recurridas en la oportunidad legal correspondiente. Y segundo, las facturas se expidieron a la sociedad Inverarias, además, sin que se hubiera prestado el servicio público correspondiente. Señaló que estos hechos quedaron demostrados en los 3 acuses de recibo y la certificación gerencial; todos emitidos por la empresa de servicio de mensajería.

Agregó que el tribunal no se pronunció respecto a que la demandada adelantó dos procesos de cobro; uno en contra de la sociedad Inverarias y el otro en contra de la recurrente, para ejecutar la misma obligación establecida en contra del suscriptor identificado con el número 91200300. Al respecto, indicó que este hecho desvirtúa la obligación que se pretende cobrar a la demandante.

Por otro lado, sostuvo que el tribunal no valoró la prueba testimonial del señor Guillermo Arias Villa, quien es el representante legal y liquidador de la sociedad Inverarias, según quien, se puede probar que fue a la última a quien se le cobró la misma obligación que a FADEPAL y que Inverarias suscribió unos pagarés con lo que la deuda «se volvió una obligación natural (derecho civil y comercial), por tanto, no hacia parte del contrato de condiciones uniformes». Igualmente, la declaración del testigo demuestra que la recurrente, en calidad de nueva propietaria del bien inmueble, no tenía acceso al servicio público de energía.

Añadió que la suscripción de los pagarés obligaba a la demandada a ejecutar a Inverarias, sin pretender que la recurrente respondiera por su pago, como solidaria de la obligación cuando no cumple con esta condición.

En relación con lo anterior, destacó que el Concepto 91 del 17 de septiembre de 2012 de la SSPD y la sentencia T-500 de 2003 de la Corte Constitucional aclaran que la suscripción de un título valor – como lo es el pagaré – genera en el acreedor la obligación de perseguir el cobro de la obligación pactada en él, con lo que la acreencia «deja de ser una deuda propia del régimen de servicios públicos» tras convertirse en una obligación de naturaleza civil o mercantil. Por esto, los valores vencidos y facturados, incluidos en el pagaré, deben ser eliminados de la facturación subsiguiente, so pena de incurrirse en el doble cobro de una misma fuente de obligaciones.

Señaló que la falta de notificación de las facturas vulnera el derecho de la recurrente al debido proceso porque se pretende cobrar una obligación sin un título que contenga una obligación clara, expresa y exigible. En este contexto, aludió que la

14 Samai del Tribunal, índice 67. “22_760012333001201301130002APELACIONDESE20240118093511.pdf”.

obligación no es clara porque no hay certeza acerca de quién es el deudor; si la sociedad Inverarias o la recurrente. Tampoco es expresa porque la obligación fue objeto de novación al suscribirse los pagarés, además de que el mandamiento de pago enuncia el cobro de valores adeudados por servicios públicos domiciliarios de energía, acueducto y alcantarillado; más la factura emitida contiene rubros de energía, alumbrado público y fondo de capitalización. Finalmente, la obligación no es exigible porque «no está contenida en un acto administrativo que fuere notificado y que agotara la vía gubernativa, por tanto, no se encuentra ejecutoriada y en firme».

Indicó que el a quo negó las pretensiones de la demanda sin advertir que el proceso de cobro coactivo adelantado en contra de la recurrente fue alterado con el propósito de ejecutar obligaciones que no estaban contenidas en el mandamiento de pago inicial. Explicó que el mandamiento de pago se libró para cobrar

$328.032.053, adeudados por servicios públicos domiciliarios, más el monto se incrementó a $597.969.185, con el fin de incorporar unas acreencias a cargo de la sociedad Inverarias que están contenidas en la Resolución E 105774-1 de 30 de septiembre de 2011¹⁵. Indicó que este hecho vulnera la «estabilidad jurídica del mandamiento de pago».

Finalmente, solicitó que se ordene devolver $56.699.351 cancelados por concepto de arancel judicial, en virtud de la decisión contenida en la sentencia C-169 de 2014 que declaró inconstitucional la Ley 1653 de 2013 que estableció la obligación de pagarlo.

No recurrió la condena en costas.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El recurso de apelación presentado por la parte demandante fue admitido a través de auto del 30 de mayo de 2025.

En la oportunidad legal, la parte demandada radicó escrito de oposición¹⁶ al recurso de apelación en el que solicitó confirmar la sentencia apelada. Añadió únicamente que el proceso de cobro coactivo no es la instancia procesal adecuada para discutir obligaciones que se encuentran debidamente ejecutoriadas.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

Se decide la legalidad de la Resolución 0016 del 5 de abril de 2013, por la que EMCALI negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago; y de la Resolución 026 del 27 de mayo de 2013, que resolvió el recurso de reposición contra la primera.

De acuerdo con el recurso de apelación, esta sentencia debe establecer si se configuran las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título propuestas por la sociedad demandante en contra del mandamiento de pago.

¹⁵ Afirmó que el monto de la resolución asciende a $214.119.132.

¹⁶ Samai, índice 13. “8_760012333001201301130012MemorialWeb2025611205643.pdf”.

Para ello, se resolverán todos los argumentos de la apelación acerca de: (i) la presunta modificación de la información contenida en el mandamiento de pago, (ii) la claridad de la obligación respecto al deudor, (iii) el doble cobro de la misma obligación y (iii) la notificación de la factura que sirve como título ejecutivo.

Finalmente, la Sala se pronunciará sobre la solicitud de devolución del arancel judicial, que el recurrente incluyó en la apelación.

Sobre las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria del título

Previo a resolver es necesario precisar que el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006 dispuso: «Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario».

Acerca de la aplicación del artículo 5° ibidem, en criterio de esta Sala¹⁷, a partir de la entrada en vigencia del CPACA y en relación con las actuaciones administrativas que se inicien con posterioridad a la misma, «la remisión genérica a los procedimientos de cobro del ET inicialmente consagrada en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, debe analizarse bajo el alcance dado por el artículo 100 del CPACA, en virtud del cual la aplicación de las reglas sobre procedimiento de cobro coactivo del ET solo tiene lugar cuando: (a) se adelanta la ejecución de deudas de naturaleza tributaria; (b) corresponda por remisión normativa expresa; y (c) cuando el legislador no haya fijado un procedimiento de cobro coactivo particular para ejercer la función de cobro (en cuyo caso se aplicará de manera conjunta con las reglas del Título IV del CPACA)».

Lo anterior quiere decir que, en vigencia del antiguo CCA¹⁸, la remisión consagrada en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 al Estatuto Tributario aplica sin limitaciones, con la única restricción de que debe emplearse primero la norma especial, si la hubiere.

Dicho esto, ya que la norma especial reguladora del régimen de servicios públicos es la Ley 142 de 1994; que no contempla un procedimiento de cobro específico, la Sala empleará íntegramente las reglas del procedimiento de cobro coactivo, contenidas en el Estatuto Tributario, considerando que el Mandamiento de Pago 02210 fue expedido a FADEPAL el 29 de julio de 2011, antes de la entrada en vigor del CPACA.

Al punto, para que inicie un procedimiento de cobro coactivo se requiere la preexistencia de un título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible, en tanto la obligación no se sujeta a plazo o a condición.

En el caso estudiado, EMCALI libró el Mandamiento de Pago 02210 del 29 de julio de 2011¹⁹, a FADEPAL por la suma de $328.032.253, «por concepto de servicios públicos domiciliarios de energía, acueducto y alcantarillado que corresponde a 34 facturas vencidas del suscriptor No. 91200300 con estado de cuenta No. 97697765» Y

¹⁷ Radicado 23471. CP. Julio Roberto Piza Rodríguez, reiterado en: rad. 28165, CP. Luis Antonio Rodríguez Montaño.

¹⁸ Decreto 01 de 1984.

¹⁹ Samai del Tribunal, índice 63. “18_760012333001201301130001expedientedigi20231122164814.pdf”, pág. 915.

complementó: «Que así mismo adeuda(n) la actualización de la(s) obligación(es), los intereses de mora y las costas que causen hasta el pago total de la(s) obligación(es)».

De acuerdo con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas expedidas por las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios prestan mérito ejecutivo.

Dicho esto, el título ejecutivo cobrado por EMCALI lo constituye la factura²⁰ que se encuentra en el expediente de cobro coactivo de FADEPAL, de la que se puede extraer que:

(i) El período facturado es abril de 2011 (ii) el suscriptor del servicio es el identificado con el número 91200300, (iii) la sociedad Inverarias Limitada y la dirección ubicada en la Calle 36 No. 7-10 de Cali están relacionadas en los datos de entrega (iv) el total a pagar es de $328.032.253, discriminados así:

Total servicios prestados por EMCALI, en el período facturado, incluidos energía y alumbrado público	$462.994,67
Total otros servicios prestados que corresponden al aseo y fondo de capitalización	$70.563,33
Cuentas vencidas que corresponden a 34 facturaciones anteriores a abril de 2011	$327.498.695,00
Total a pagar	$328.032.253

Respecto a la inclusión de las 34 facturaciones vencidas, el artículo 42 de la Resolución de la Comisión de Regulación de Energía y Gas 108 del 3 de julio de 1997 autoriza incluir en la factura, como un rubro independiente, el valor de las deudas atrasadas. En este orden, se infiere que, para abril de 2011, existía un crédito no cancelado por el suscriptor del servicio que fue arrastrado período a período hasta llegar al total indicado en el mandamiento de pago ($328.032.253).

Véase que el mandamiento de pago solo contempla la obligación señalada y el monto citado, sin referirse a otros títulos ejecutivos o a cobros distintos a la factura identificada en los párrafos precedentes. En este contexto, revisado el expediente, la Sala infiere que la sociedad recurrente sustenta la supuesta «incongruencia» del mandamiento de pago en que EMCALI emitió la Resolución E-0105774-1 el 30 de septiembre de 2011²¹, en la que ordenó: «cobrar al suscriptor No.91200303, consumos no facturados dentro de los 150 días anteriores a la detección de la irregularidad equivalentes a 543.240 KW (…) que corresponde a energía recuperada por valor de doscientos catorce millones ciento diecinueve mil ciento treinta dos pesos MCTE ($214.119.132), de acuerdo a los hechos previstos en la parte motiva (…)».

Al respecto, si bien la Resolución E-0105774-1 es posterior a la notificación del mandamiento de pago, no hace parte del proceso de cobro coactivo, porque fue emitida en cumplimiento de la competencia regulada en el artículo 150 de la Ley

142 de 1994, según la cual, EMCALI puede investigar posibles acciones fraudulentas que impliquen una utilización irregular del servicio, que la autoriza a recuperar el valor de la energía con cargo al suscriptor.

De esta forma, la resolución citada es el resultado de una actuación administrativa especial que es facultad del prestador, iniciada en razón a la detección de

²⁰ Ibidem, pág. 1417.

²¹ Ibidem, pág. 899.

«cortacircuitos de línea dos juegos y línea de fase s, cortacircuitos completos que alimentan una acometida monopolar», según consta en el oficio del 12 de agosto de 2011²², que no guarda relación con la factura empleada como título ejecutivo en el mandamiento de pago.

De lo expuesto se concluye que no asiste razón al recurrente cuando afirma que la demandada afectó «la estabilidad jurídica del mandamiento de pago» porque la Resolución E-0105774-1 en nada se relaciona con el procedimiento coactivo.

Ahora bien, en lo concerniente a la sociedad Inverarias, las partes concuerdan en que fue ella quien suscribió un contrato de servicios públicos domiciliarios con EMCALI para la prestación del servicio público domiciliario de energía. Así se corrobora el expediente administrativo de la sociedad que se adjuntó al acervo por orden del a quo²³.

Con la formalización del contrato, la prestadora del servicio identificó a Inverarias con el Suscriptor 91200300, para ejecutar las obligaciones acordadas en el contrato, en la Calle 36 No. 7-10 de la ciudad de Cali.

Antes de librar el mandamiento de pago a FADEPAL, EMCALI obtuvo el certificado de tradición y libertad del inmueble ubicado en la dirección Calle 36 No. 7 – 10, en la ciudad de Cali. Allí consta que por acto registrado el 11 de enero de 2008²⁴, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Cali adjudicó a FADEPAL la propiedad sobre el bien inmueble, tras haber adelantado un proceso ejecutivo hipotecario²⁵.

Al respecto, el artículo 129 de la Ley 142 de 1994 indica lo siguiente:

“Artículo 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.

En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio.” (Resalta la Sala)

Según la disposición transcrita, la enajenación de bienes inmuebles provoca la cesión de pleno derecho, es decir, automática y sin mediación de un instrumento que lo ordene. Asimismo, la norma autorizó a EMCALI a librar el mandamiento de pago en contra de FADEPAL, porque al ostentar la propiedad del inmueble en el que la prestadora ejecutaba las obligaciones del contrato de servicios públicos, ocurrió que el contrato originalmente suscrito por Inverarias fue cedido de pleno derecho a FADEPAL, lo que quiere decir que la demandante sustituyó a Inverarias en su condición de Suscriptor, ocupando este lugar contractual respecto de todas las obligaciones exigibles a partir de la fecha en que se perfeccionó el negocio jurídico que enajenó la propiedad, es decir, desde el 11 de enero de 2008.

²² Ibidem, pág. 895.

²³ Ibidem, a partir de la pág. 892.

²⁴ Ibidem, pág. 1422 – 1423.

²⁵ Ibidem, pág. 995.

Lo anterior significa que EMCALI tenía la competencia para librar el mandamiento de pago en contra de FADEPAL porque la factura que pretende cobrar fue expedida en abril de 2011 al Suscriptor 91200300; posición contractual que, por disposición legal, pasó a ocupar en el lugar que antes era de Inverarias.

Ahora, la factura objeto de cobro incluyó conceptos que pertenecen a períodos anteriores al 11 de enero de 2008, sumando un total de 34 facturaciones acumuladas que se adjudican al Suscriptor 91200300. Según los soportes que se encuentran en el expediente administrativo, se puede inferir que la acumulación comenzó en el mes facturado de abril de 2008 y se extendió hasta abril de 2011²⁶.

Con todo, considerando que el artículo 42 de la Resolución 108 del 3 de julio de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas autoriza a incluir en la factura los saldos pendientes previamente facturados, se entiende que la obligación completa se va actualizando período a período incluyendo las deudas acumuladas.

En este orden de ideas, aun cuando la factura que sirve de base al cobro identificó como destinatario a Inverarias, la obligación total determinada por EMCALI le corresponde asumirla a FADEPAL porque desde el 11 de enero de 2008 ocupa la posición contractual del Suscriptor 91200300.

Todo lo expuesto conlleva a descartar la prosperidad del argumento de la apelación según el cual el deudor de la obligación no estaría claramente determinado, pues es visible que FADEPAL es el deudor.

Ahora bien, las mismas consideraciones expuestas descartan las manifestaciones del recurrente en relación con la «novación obligacional», principalmente, porque los pagarés suscritos por Inverarias tienen fecha del 6 de marzo de 2007²⁷ y 31 de julio de 2007²⁸, es decir, son anteriores a la cesión del contrato de servicios públicos.

Adicionalmente, si bien en el Concepto 91 del 17 de septiembre de 2012, traído a colación por la recurrente, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios considera que «una vez se llegue a un acuerdo entre las partes respecto al pago de uno o varios períodos de facturación dejados de cancelar y se suscriba un documento que plasme dicho acuerdo, implicará para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el artículo 130 arriba trascrito, toda vez que el acuerdo de pago constituye el nuevo título a partir del cual se pueden hacer exigibles las obligaciones»; la fecha de suscripción de los pagarés también antecede al período facturado desde el cual comenzó a acumularse la obligación hasta llegar al total del importe que es objeto de cobro.

Conforme a las anteriores consideraciones, la prueba documental mencionada y el testimonio del señor Guillermo Arias Villa, cuya valoración censura la apelante, no desvirtúan la facultad de cobro de EMCALI respecto a FADEPAL.

Por otra parte, la sociedad recurrente indica que EMCALI persiguió coactivamente a Inverarias buscando obtener el pago de la misma obligación ejecutada mediante el coactivo aquí enjuiciado.

²⁶ Ibidem, desde la pág. 1097 hasta la pág. 1132.

²⁷ Ibidem, pág. 631.

²⁸ Ibidem, pág. 628.

Sobre este punto, hay prueba documental de que EMCALI inició un proceso de cobro coactivo contra Inverarias, a través del Mandamiento Ejecutivo 045 del 30 de marzo de 2006²⁹ con el objeto de obtener el pago de la Factura EA-000001443449³⁰, por la suma de $380.547.741, emitida con fecha de pago del 24 de marzo de 2006. Entre los conceptos que conforman el importe, se encuentran 4 facturaciones vencidas que incluyen recargos por consumo y actualización de intereses.

Debido a que dicho proceso coactivo coincidió en el tiempo con el proceso judicial ejecutivo hipotecario que cursaba en el Juzgado Noveno Civil del Circuito Judicial de Cali en contra de Inverarias, el juzgado requirió en el Oficio 1654 del 23 de noviembre de 2007³¹ a EMCALI para que allegara la «liquidación del crédito que por jurisdicción coactiva se adelanta (…) a fin de distribuir los dineros frutos del remate…». El proceso ejecutivo hipotecario terminó con la incorporación del crédito proveniente de la jurisdicción coactiva, el 30 de enero de 2008³², como indica el auto del juzgado de esa fecha que puso los remanentes a disposición de la parte ejecutante.

Entonces, el doble cobro alegado por la sociedad FADEPAL no se presenta porque el coactivo iniciado en contra de Inverarias versó sobre un título ejecutivo diferente al aquí discutido y, por otro lado, el proceso ejecutivo hipotecario que incorporó la liquidación del crédito concluyó antes de abril de 2008; primer período de la acumulación obligacional reconocida en el importe de la factura enrostrada por EMCALI a FADEPAL.

Finalmente, la apelante señala que la obligación no es exigible a ella porque hubo una omisión en la notificación de la factura que sirve de título ejecutivo, por lo cual, la obligación no está en firme, pues no se agotó la vía gubernativa.

En criterio de la Sala, el argumento concierne a la ejecutoria del título, que se predica de un acto administrativo que fue notificado en debida forma al interesado y sobre el cual, se ejercieron los derechos de defensa y contradicción a través de la interposición de los recursos procedentes.

La apelante adjunta a su demanda unas certificaciones de la empresa de correos para demostrar que la factura cobrada no fue entregada o notificada a FADEPAL. Esas certificaciones³³ fueron expedidas por la Gerente de Entregas y Soluciones

S.A.S e indican lo siguiente:

“4. Cumpliendo con el contrato de entrega de correo que Estrategas Soluciones SAS mantiene con COVINOC S.A., entregamos notificación de cobro persuasivo de la obligación de servicios públicos domiciliarios de energía bajo el contrato No 91200300 dirigida a INVERARIAS LTDA en la carrera 36 # 7-10 el día 23 de junio de 2011 siendo esta una entrega efectiva con acuso de recibo No 19057353 recibido por el Señor Juan Climaco.

Bajo el mismo contrato con COVINOC S.A., entregamos Notificación de cobro persuasivo de la obligación de servicios públicos domiciliarios de energía bajo el contrato No 91200300 dirigida a INVERARIAS LTDA en la carrera 36 # 7-10 el día 5 de septiembre de 2011 siendo esta una entrega efectiva con acuso de recibo No 19624788 recibido por el Señor Juan Climaco.

²⁹ Ibidem, pág. 964.

³⁰ Ibidem, pág. 963.

³¹ Ibidem, pág. 1004.

³² Ibidem, pág. 1008.

³³ Ibidem, págs. 634 y 635.

Bajo el mismo contrato con COVINOC S.A., entregamos Notificación de cobro persuasivo de la obligación de servicios públicos domiciliarios de energía bajo el contrato No 91200300 dirigida a INVERARIAS LTDA en la carrera 36 # 7-10 el día 1 de octubre de 2011 siendo esta una entrega efectiva con acuso de recibo No 22245714 recibido por el Señor Cesar A Nieto.”

De la prueba se infiere que la certificación hace referencia a unos oficios persuasivos sin mencionar la factura que sirve como base al proceso de cobro.

Así las cosas, las certificaciones referidas por la apelante no desvirtúan que la factura fue entregada en la Carrera 36 # 7-10 de Cali, a la que llegaba la correspondencia del Suscriptor 91200300. Incluso, la prueba indica que la entrega de la correspondencia se adelantaba a esa dirección sin dificultades.

Adicionalmente, el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 dispone: «En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado». Ergo, la presunción de derecho sobre el contrato de servicios públicos descarta la prosperidad del argumento del apelante, porque le impone una carga probatoria que implica demostrar el incumplimiento de las obligaciones del contrato de servicios públicos concernientes a la comunicación de las facturas.

En este sentido, la factura que sirve de título ejecutivo quedó en firme conforme a lo señalado en numeral 2 del artículo 829 del ET: «2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma», pues la demandante no ejerció su derecho de interponer la reclamación en contra de la factura para lo cual el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 le otorga un plazo máximo de 5 meses. Por ende, tampoco presentó el recurso de reposición en contra del acto que decide sobre la reclamación, que tiene un término de 5 días, según la norma ibidem.

Por lo expuesto, el último cargo de apelación analizado tampoco prospera.

Así las cosas, la Sala confirmará en su integridad la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda.

Por último, corresponde pronunciarse acerca de la solicitud de la sociedad apelante de devolver el arancel judicial cancelado en el curso del proceso judicial de la primera instancia, por $56.699.351.

Al respecto, la Sala advierte que la solicitud ya fue objeto de decisión mediante auto 345 del 29 de mayo 2014³⁴, en el que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la devolución señalando los efectos de la sentencia C-169 del 19 de marzo de 2014. En consecuencia, no es procedente resolver en esta instancia la petición porque el auto ya se encuentra debidamente ejecutoriado considerando que contra él no se extendieron recursos.

Condena en costas

En el presente asunto, la Sala confirmó en su totalidad la sentencia proferida por el

a quo, que condenó en costas a la demandante, en primera instancia, en cuantía de

³⁴ Ibidem, pág. 206.

un salario mínimo mensual vigente (1 smlmv). La condena no fue recurrida por lo cual, queda en firme.

Ahora, de conformidad con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA y con el criterio adoptado por la Sala³⁵, procede la condena en costas a la parte demandante, en segunda instancia, ya que el recurso de apelación no prosperó. Corresponde entonces añadir las costas de la segunda instancia en un salario mínimo mensual vigente (1 smlmv).

Luego, se tasan las agencias en derecho del proceso en dos salarios mínimos mensuales vigentes (2 smmlv), según lo previsto en el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, uno por cada instancia. Por lo que se ordenará al Tribunal del Valle del Cauca tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Confirmar la sentencia de 30 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Condenar en costas a la demandada, para lo cual, se tasan las agencias del proceso judicial, de ambas instancias, en dos salarios mínimos mensuales vigentes (2 smlmv), conforme a las consideraciones expuestas. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé tramite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente	(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN	(Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

³⁵ Radicado 29943, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño y Radicado 29275, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.