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Sentencia C-156/20

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LAS FUNCIONES DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Exequibilidad

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad

 

CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado

 

La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y la LEEE, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico

 

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido

 

A la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser declarado por el presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.

CALAMIDAD PUBLICA-Definición

 

La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características

 

El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República

 

En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.

ESTADOS DE EXCEPCION-Concepto

Los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias. 

 

DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos a requisitos y limitaciones formales y materiales/DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Criterios y parámetros de control constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal

 

El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material

 

El examen material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los Estados de excepción.

DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA PARA GARANTIZAR LA CONTINUIDAD DE LAS FUNCIONES DE LA JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance

DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales

 

DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales

 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad

 

(…) según el artículo 10 de la LEEE toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos. 

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material

 

Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente

 

En este juicio la Corte debe determinar si, además de los fundamentos expresados en el decreto, presenta razones que resulten suficientes para justificar las medidas adoptadas. Esta motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, pero sobre todo respecto de aquellas que limiten derechos constitucionales. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”. El control de constitucionalidad sobre el juicio de motivación suficiente implica entonces que la Corte verifique, de un lado, el tipo de medidas adoptadas por el Decreto Legislativo y, de otro lado, el estándar aplicable para su control.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad

El requisito de necesidad está previsto en el artículo 11 de la LEEE y tiene por objeto asegurar que las medidas que se adopten sean las estrictamente necesarias para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. La Corte ha señalado que, con este juicio, debe analizarse: (i) la necesidad fáctica o idoneidad; y (ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad.

ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública/ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Servicio Público esencial

PRINCIPIO DE CONTINUIDAD EN LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Excepciones

 

Esta Corporación ha precisado que las excepciones a la prestación continua del servicio de justicia que puede establecer el legislador han de atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad y, precisamente por encontrarlos satisfechos, ha considerado válida su interrupción en los casos de “vacancia judicial” y en los de contingencia de tipo legal o natural que impidan prestarlo, como en los días festivos o de cierre extraordinario de los despachos.

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Atribuciones

CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para dictar su propio reglamento

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad

 

En el juicio de la ausencia de arbitrariedad la Corte comprueba que el decreto legislativo no disponga medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad

 

(…) el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad

El juicio de incompatibilidad está previsto por el artículo 12 de la LEEE. Por medio de este juicio la Corte examina que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación

El juicio de no discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Este juicio exige que: (i) las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas; y (ii) las medidas no impongan tratos diferentes injustificados. Regla que reproduce el principio de igualdad, previsto en el artículo 13 de la Constitución.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica

 

En el juicio de no contradicción específica, la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contradigan, de manera específica, la Constitución o los tratados internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.

CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad

 

Mediante el juicio de proporcionalidad, la Corte examina si las medidas que se adoptan en desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Lo anterior no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando sea necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, el derecho de acceso a la administración de justicia o el derecho al debido proceso.

ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia de las medidas adoptadas

Referencia: Expediente RE-245

Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 469 de 23 de marzo de 2020, “Por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., tres (3) de junio dos mil veinte (2020)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en los artículos 215 y 241-7 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos[1] establecidos en el Decreto 2067 de 1991, decide definitivamente sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, cuyo texto es del siguiente tenor:

TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN

MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

DECRETO NÚMERO 469 de 2020

(23 de marzo de 2020)

Por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y

CONSIDERANDO

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que, según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19.

Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron las siguientes:

Que el 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional.

Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.

Que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la adopción de medidas prematuras con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus.

Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13 veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.

Que según la OMS la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 es una emergencia sanitaria y social mundial, que requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y las empresas.

Que una de las principales medidas, recomendadas por la OMS, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.

Que mediante la Resolución número 0000380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.

Que mediante Resolución número 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.

Que el vertiginoso escalamiento del brote del nuevo coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no podrá estar exenta.

Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por el nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que, además de ser una grave calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social, toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.

Que según la Organización Mundial de Salud - OMS, en reporte de fecha 23 de marzo de 2020 a las 15:51 GMT-5, se encuentran confirmados 334.981 casos, 14.652 fallecidos y 190 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.

Que, pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social, a las 9:00 horas del 23 de marzo de 2020 reportó como casos confirmados en Colombia 277, distribuidos así: Bogotá D.C. (114), Cundinamarca (11), Antioquia (40), Valle del Cauca (31), Bolívar (16), Atlántico (7), Magdalena (2), Cesar (1), Norte de Santander (8), Santander (3), Cauca (2), Caldas (6), Risaralda (13), Quindío (6), Huila (10), Tolima (4), Meta (1), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1).

Que el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19, en la parte considerativa señaló la necesidad de expedir normas que «[ ... ] habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.» (La negrilla fuera del texto original).

Que el artículo 241 de la Constitución Política señala que a la honorable Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, y cumplirá las siguientes funciones: «1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación. 2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación. 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución. 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva. 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.12. Darse su propio reglamento.»

Que los relatores especiales y miembros de comités y grupos de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos de la ONU alentaron «[...] a los Estados a mantenerse firmes en un enfoque basado en los derechos humanos para regular esta pandemia, a fin de facilitar el surgimiento de sociedades saludables con protección del estado de derecho y los derechos humanos. [...]», protección que se materializa desde la perspectiva de lo judicial, entre otras, mediante la revisión que realiza la honorable Corte Constitucional a los Decretos que expide el Gobierno nacional en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020.

Que, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020, se hace necesario garantizar la continuidad de la prestación del servicio de la jurisdicción constitucional, y en consecuencia, facultar a la corporación constitucional para que en el marco de su autonomía adopte medidas que le permitan el cumplimiento de sus funciones constitucionales.

En mérito de lo expuesto,

DECRETA:

Artículo 1. De las funciones constitucionales. En el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.

Artículo 2. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Dado en Bogotá a los 23 días de marzo de 2020.

(Siguen firmas del Presidente de la República y de todos los ministros[2])

INTERVENCIONES[3]

Presidencia de la República

1. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el proceso para solicitar que se declare la constitucionalidad del decreto, porque en su expedición se cumplieron todos los requisitos formales y materiales, así: (i) la medida garantiza la continuidad de la jurisdicción constitucional al permitirle a la Corte Constitucional levantar la suspensión de términos decretada por el Consejo Superior de Judicatura (CSJ) cuando lo considere necesario, así como salvaguardar el goce de los derechos fundamentales, a través de la continuidad del control de los decretos legislativos (conexidad); (ii) se requiere la norma para mitigar la interrupción del servicio público de administración de justicia ocasionada por la pandemia (finalidad y necesidad); (iii) la medida asegura los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y no es incompatibles con cualquier otra norma (proporcionalidad e incompatibilidad); (iv) la medida no supone discriminación alguna, arbitrariedad ni afectación a derechos fundamentales que tengan condición de intangibles.

Ciudadano Gabriel Pantoja Narváez

2. El ciudadano Gabriel Pantoja Narváez presentó escrito solicitando la declaratoria de inexequiblidad. A su juicio, el principio de autonomía de la Rama Judicial supone que sea el CSJ el llamado a decidir sobre la suspensión de términos, y no en el poder ejecutivo. Justamente, en ejercicio de dichas facultades, esa Corporación expidió el Acuerdo Núm. PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual se exceptuó a la Corte Constitucional de la suspensión de términos, con el fin de que pudiera adelantar las funciones constitucionales a su cargo. Indica que el Gobierno no puede incidir en la actuación del máximo tribunal constitucional a través del Decreto 417 de 2020, toda vez que esto implicaría (i) un exceso en la función legislativa derivada de la declaratoria del estado de emergencia, y (ii) el quebrantamiento del principio democrático que habilita a la Corte a ejercer el control formal y material de constitucionalidad sobre los decretos expedidos en el marco de la emergencia declarada.

Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá

3. Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Tania María Camila Luna Blanco, en nombre del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá[4], presentaron escrito en el que solicitan la declaratoria de exequibilidad del decreto bajo análisis, por cumplir los requisitos formales y materiales. Específicamente, sobre los requisitos materiales, consideran que el decreto: (i) está relacionado directamente con la declaratoria del Estado de Emergencia, pues tiene como objetivo permitir que la Corte Constitucional ejerza sus funciones cuando lo estime necesario; (ii) tiene como objetivo que el Alto Tribunal cumpla con el mandato del artículo 241 constitucional, precisando que la Corte no requiere del Decreto 469 de 2020 para revisar automáticamente el contenido de los decretos legislativos derivados de la emergencia; (iii) contiene medidas necesarias, porque no existe otra norma que permita el levantamiento de la suspensión de términos judiciales y durante la vigencia de estados de excepción no es posible restringir derechos humanos; (iv) es proporcional, en tanto permite a la Corte ampliar su ámbito de acción durante la emergencia para proteger el ejercicio de los derechos fundamentales; y (v) no incluye medidas que suspendan o limiten derechos fundamentales, que interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni suprime o modifica los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.

Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia

4.  Los ciudadanos Jalil Alejandro Magaldi Serna y Jorge Ernesto Roa Roa[5], actuando en nombre de Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada del decreto bajo revisión. Afirman que ningún estado de excepción justifica la completa inactividad del órgano constitucional o de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales, sin embargo, “el poder ejecutivo no puede decidir sobre la suspensión de términos o actuaciones del poder judicial, sino que tal determinación corresponde a los propios integrantes de la rama judicial”[6]. En este sentido, el ejecutivo solo está habilitado para adoptar medidas conducentes a garantizar la actividad de las autoridades judiciales.
5. Consideran que en virtud del artículo 1 del decreto se genera una omisión normativa relativa en relación con el desarrollo de la función de control constitucional encargado a la Sala Plena del Consejo de Estado. Explican que la norma no cobijó a esa Corporación, que debió ser tratada de la misma manera que la Corte Constitucional, sin exponer una razón objetiva y suficiente. La diferencia de tratamiento conduce a que el Consejo de Estado no cuente con mecanismos para cumplir una tarea trascendental como lo es el control de constitucionalidad de las normas de los estados de excepción, en desconocimiento del artículo 237-2 de la Constitución[7].

INVITADOS A PRESENTAR CONCEPTO

Consejo Superior de la Judicatura

6. El Consejo Superior de la Judicatura rindió concepto el 15 de abril de 2020, en el que pidió que se declarara la inconstitucionalidad del decreto por incumplir los juicios materiales de validez. Expresa que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales ordinarias, el CSJ ha expedido 9 acuerdos y 7 circulares que regulan diferentes aspectos encaminados a asegurar la seguridad de los servidores de la Rama Judicial, así como de los usuarios del sistema de justicia en el marco de la pandemia.
7. Profirió el Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, a través del cual suspendió los términos de las actuaciones judiciales entre el 16 y 20 de marzo de 2020, salvo los casos expresamente consagrados en él. Posteriormente, en el Acuerdo PCSJA20-11519 de 16 de marzo del año en curso suspendió los términos de revisión de tutelas en la Corte Constitucional. El 19 de marzo, a través del Acuerdo PCSJA20-11521, resolvió prorrogar el término de suspensión desde el 21 de marzo hasta el 3 de abril. Y una vez decretada la Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, a través del Decreto 417 de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo PCSJA20-11527 del 22 de marzo, resolvió levantar la suspensión de términos para que la Corte Constitucional adelantara las actuaciones correlativas a la expedición de decretos legislativos por parte del Gobierno Nacional, en virtud del artículo 215 constitucional.
8. Sostiene que el Consejo Superior de la Judicatura se encuentra facultado para adoptar las medidas previamente indicadas en virtud del Capítulo 7 del Título VIII de la Constitución Política y del artículo 85 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (LEAJ), como responsable del gobierno y administración de la Rama Judicial.
9. Considera que la norma bajo estudio no tiene relación directa y específica con el estado de emergencia declarado en tanto: (i) la motivación que incorpora el decreto no demuestra la forma en que la medida aborda la crisis; (ii) el CSJ resolvió levantar la suspensión de términos para la revisión constitucional de los decretos legislativos por parte de la Corte Constitucional 1 día antes de que se expidiera el Decreto 469 de 2020, por lo que dicho tribunal ya podía avocar conocimiento sobre los mismos previo a la expedición del decreto bajo análisis; (iii) en la parte considerativa del decreto no se sustenta la relación entre el estado de emergencia y la autorización otorgada a la Sala Plena, omisión que genera que se excedan los límites impuestos al legislador en virtud del artículo 215 constitucional.
10. Finalmente, señala que ha adoptado de manera diligente y oportuna las medidas que le corresponden como órgano de gobierno y administración de la Rama Judicial. Por tanto, no existe fundamento constitucional que soporte que a través de un decreto legislativo “se desplace la competencia que no sólo está a cargo del Consejo Superior de la Judicatura por mandato constitucional, sino que ha venido ejerciendo en relación con asuntos propios de la Rama Judicial”[8]. Contar con un órgano de gobierno y administración propio que salvaguarda la independencia y la independencia de los jueces, así como el principio de separación de poderes.

IV. CONCPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

11. Mediante escrito de 30 de abril de 2020, el Procurador General de la Nación solicita que se declare la exequibilidad del Decreto 469 de 2020. Sostiene que cumple con los requisitos formales y materiales, a saber: (i) su finalidad consiste en asegurar el control de constitucionalidad de los decretos legislativos y, en particular, dotarlos de seguridad jurídica; (ii) atiende la conexidad externa, toda vez que se expidió en el marco de la suspensión de términos judiciales determinada por el CSJ, así como la conexidad interna, en tanto las medidas adoptadas tienen relación con el enfoque de derechos humanos promovido por la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y nombrado como fundamento de la norma; (iii) se trata de una medida necesaria porque permite el estudio de las normas expedidas en virtud de la emergencia y permite el levantamiento de términos para los demás procesos, en la ausencia de normas ordinarias idóneas que regulen la situación; (iv) satisface los juicios de no discriminación y de intangibilidad porque no impone restricciones al ejercicio de derechos fundamentales; (v) supera el juicio de contradicción al asegurar la efectividad del control constitucional de los decretos legislativos, al no afectar las competencias del Congreso  para reformar, derogar o adicionar a este o cualquier otro decreto legislativo y al no modificar derechos laborales; (vi) no contiene disposiciones que suspendan la aplicación de alguna ley, por lo que cumple el requisito de incompatibilidad; y (vii) no resulta desproporcionado por la relevancia de las funciones asignadas a la Corte Constitucional.

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto 469 de 2020, objeto de revisión, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241-7 de la Constitución, por tratarse de un decreto legislativo dictado por el Gobierno nacional en desarrollo de las facultades propias del Estado de Emergencia declarado mediante Decreto 417 de 2020.

El asunto bajo revisión

13. Le corresponde a la Corte decidir si el Decreto Legislativo 469 de 2020 cumple los requisitos formales y materiales previstos por la Constitución Política, la LEEE y la jurisprudencia constitucional.
14. Para resolver este problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. Primero, presentará la caracterización general de los estados de excepción, en particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica. Segundo, reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del control de constitucionalidad en relación con los decretos legislativos de desarrollo. Tercero, explicará el contenido y alcance de la medida adoptada mediante el Decreto Legislativo 469 de 2020. Cuarto, examinará el cumplimiento de los requisitos formales de la norma mencionada. Finalmente, analizará si las medidas adoptadas por la norma objeto de control cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad.

Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia[9]

15. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del estado de emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto.
16. La Constitución regula en sus artículos 212 a 215 los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii) conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica.
17. La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[10], así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
18. La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y la LEEE, así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[12].
19. La Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del presidente y de los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades excepcionales.
20. La Constitución también estableció el control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto Legislativo 2067 de 1991.
21. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el estado de emergencia podrá ser declarado por el presidente de la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella”[13]. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
22. Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[14] (negrilla fuera del texto original). En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”.
23. Desde la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[16]; (ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[17]; (iii) desastres naturales[18]; (iv) la revaluación del peso frente al dólar[19]; (v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[20]; (vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público[21]; (vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[22]; y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela.
24. El artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
25. Dicha disposición señala que el decreto que declare el estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso para que se reúna dentro de los diez días siguientes a su vencimiento. En relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.

Alcance del control de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo

26. Los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Carta Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno Nacional a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es que esa competencia no es omnímoda ni arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. La competencia de la Corte consiste precisamente en verificar la compatibilidad entre los decretos y la Constitución Política, en el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
27. La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (artículos 212 a 215 superiores); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (artículos 93.1 y 214 superiores).

La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.

28.  La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que el control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia tiene dos facetas: una formal y otra material. Este escrutinio tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
29. El examen formal del decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres requisitos básicos: (i) la suscripción por el presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del Estado de excepción y durante el término de su vigencia, y (iii) la existencia de motivación. Asimismo, en los casos en los cuales se hubiere declarado el Estado de emergencia en solo una parte del territorio, la Corte debe examinar que los decretos legislativos no la excedan.
30. El examen material comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión de los principios que guían los Estados de excepción. En particular, ha sostenido que los decretos legislativos deben superar los siguientes juicios de constitucionalidad: (i) finalidad, (ii) conexidad material, (iii) motivación suficiente, (iv) ausencia de arbitrariedad, (v) intangibilidad, (vi) no contradicción específica, (vii) incompatibilidad, (viii) necesidad, (ix) proporcionalidad y (x) no discriminación. El contenido de estos juicios se presentará en la sección correspondiente al examen material de las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 469 de 2020.

Examen de constitucionalidad del Decreto

Contenido y contexto de expedición del Decreto 469 de 2020

31. El decreto objeto de revisión alude en su motivación a las causas determinantes de la declaración del referido estado excepcional y, con mayor especificidad, a la necesidad de adoptar “las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicio público de justicia” y, en particular, el cumplimiento de las funciones asignadas a la Corte Constitucional, para asegurar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Ello, dentro de un enfoque basado en los derechos humanos, hace parte del conjunto de mecanismos protectores recomendados por instancias y organismos internacionales.
32. En la motivación se hace énfasis en la continuidad del servicio de la justicia constitucional, especialmente en lo que se refiere a la revisión de los decretos expedidos por el Gobierno nacional en ejercicio de los poderes excepcionales a los que da lugar la emergencia declarada con fundamento en el artículo 215 de la Constitución. Con miras a la realización de ese tipo de control y al mejor cumplimiento de las funciones encargadas a esta Corporación, en el artículo 1º se faculta a la Sala Plena de la Corte Constitucional “para levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales”. Se trata de la única medida adoptada en el articulado. En el artículo 2º se señala la vigencia del decreto.
33. Para fijar el contexto que permita apreciar adecuadamente la situación, resulta indispensable tener en cuenta que la rápida expansión del COVID-19, el impacto que ha tenido en el país y la urgencia de garantizar la salud de los servidores y usuarios del servicio de Administración de Justicia, condujeron a que el Consejo Superior de la Judicatura, como medida de prevención y en atención al alto número usuarios y servidores que ingresan a las sedes judiciales, mediante Acuerdo PCSJA20-11517 de 15 de marzo de 2020, decidiera suspender los términos judiciales en todo el país, inicialmente entre el 16 y el 20 de marzo del año que corre. Esa medida se adoptó con excepción de “los despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías”, de “los despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente” y del “trámite de acciones de tutela”.
34. Por Acuerdo PCSJA20-11518 de 16 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura mantuvo la suspensión de términos y exceptuó las “acciones de tutela y los habeas corpus” y, en virtud del Acuerdo PCSJA20-11519 de la misma fecha, suspendió los términos “de la revisión eventual de tutelas en la Corte Constitucional del 17 al 20 de marzo de 2020” y para el efecto dispuso que los despachos judiciales no remitieran “los expedientes de acciones de tutela a la Corte Constitucional hasta tanto se levanten las medidas adoptadas”.
35. El 19 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PCSJA20-11521 a fin de prorrogar la suspensión de términos ordenada en los acuerdos anteriores “desde el 21 de marzo hasta el 3 de abril del año 2020, incluidas las excepciones allí dispuestas” y, posteriormente, mediante Acuerdo PCSJA20-11528 de 22 de marzo, prorrogó la suspensión desde el 4 de abril hasta el día 12 del mismo mes y en cuanto a las excepciones puntualizó que debería dársele “prelación en el reparto a las acciones de tutela que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad”, recibiéndolas mediante correo electrónico dispuesto al efecto y valiéndose para su trámite y comunicaciones “de las cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo”.
36. Aun cuando el Consejo Superior de la Judicatura ha prolongado la duración de la suspensión de términos y adoptado otras medidas conexas, para efectos del control de constitucionalidad que ahora se realiza lo relevante es determinar la situación al momento de dictar el Decreto objeto de examen. Resta apuntar que, mediante Acuerdo PCSJA20-11527 de 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior exceptuó de la suspensión de términos adoptada en los Acuerdos PCSJA20-11517 y PCSJA20-11521, “las actuaciones que adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por el presidente de la República en ejercicio de las funciones del artículo 215 de la Constitución Política”.
37. Es del caso precisar que el Decreto 469 de 2020, dictado el 23 de marzo en desarrollo del Estado de Emergencia, tiene un ámbito material más amplio ya que, aunque se circunscribe al marco de la emergencia declarada por Decreto 417 de 2020, no alude solamente al control de los decretos adoptados con ocasión del mencionado estado de excepción. De acuerdo con su tenor literal, la Sala Plena de la Corte Constitucional “podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales”.

Control formal del Decreto 469 de 2020

  

38. El Decreto 469 de cumple los requisitos formales a los que se ha hecho referencia en la parte general, puesto que: (i) fue suscrito por el presidente de la República y por todos los ministros del despacho; (ii) fue dictado en desarrollo del Estado de Emergencia declarado en todo el territorio nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 2020 y su expedición tuvo lugar durante la vigencia del mencionado estado excepcional, pues aparece fechado el 17 de marzo, mientras que la declaración lo fue por treinta días calendario a partir del 23 de marzo; y (iii) cuenta con una amplia motivación, mediante la cual el presidente de la República pretende dar cuenta de las circunstancias que llevaron a su expedición, de las razones en las que tienen soporte las medidas adoptadas, de la relevancia de estas para dar respuesta a las causas determinantes de la declaración del estado de excepción y a sus efectos, de las finalidades que persiguen, de su necesidad y de su vínculo con los motivos que dieron lugar a la declaración de la emergencia económica.

Control material del Decreto 469 de 2020

39. Como se mencionó, la jurisprudencia constitucional ha sujetado la validez constitucional de los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción a la superación de 10 juicios, derivados interpretativamente del artículo 215 de la Constitución y de las disposiciones de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, al igual que de lo dispuesto por los artículos 93 y 214 constitucionales.
40. Se precisa que, en la valoración de esos juicios, la labor del juez constitucional no puede ser ajena a la naturaleza, magnitud y extensión de la crisis generada por la pandemia de la Covid-19. Esa crisis ha conducido a todas las autoridades a adaptar su funcionamiento a una nueva realidad, de forma que no se afecte la función pública, los derechos fundamentales de sus servidores ni de los usuarios de los servicios a su cargo.
41. El decreto satisface el juicio de finalidad. En efecto, según el artículo 10 de la LEEE[25] toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos[26]. La medida busca “garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional” en un escenario de cierre de la sede de la Corte y, por lo mismo, de suspensión de términos judiciales en asuntos a su cargo, como consecuencia de las medidas administrativas adoptadas por el CSJ.
42. En la motivación del Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de emergencia, se indicó que uno de sus propósitos era la limitación de las posibilidades de propagación del virus COVID-19 y que la protección de la salud del público en general y de los servidores públicos hacía indispensable la expedición de normas destinadas a flexibilizar “la obligación de atención personalizada al usuario”, y a permitir la “suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas o jurisdiccionales”. Así mismo, señaló que era necesaria la expedición de normas habilitantes de “actuaciones judiciales o administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos” y de medidas orientadas a garantizar la prestación del servicio público de justicia”.
43. Una de las características de la administración de justicia es su permanencia. Aunque la continuidad de la prestación puede tener excepciones, lo cierto es que, en algunos casos, su suspensión puede afectar la garantía del acceso a la justicia. En las actuales circunstancias, por ejemplo, cualquier limitación en el control constitucional de las medidas expedidas en virtud de un estado de excepción afecta el sistema de frenos y contrapesos, uno de los pilares del Estado social de derecho. A ello se suma la urgencia de resolver asuntos cuya demora pueda causar perjuicios irremediables[27]. En ese sentido, la medida adoptada busca conciliar la protección de la salud de los servidores públicos y de los usuarios de la justicia, con la garantía de la prestación del servicio de administración de justicia.
44. El decreto satisface igualmente el juicio de conexidad, previsto en los artículos 215 de la Constitución Política[28] y 47 de la LEEE[29]. Con este juicio, la Corte determina si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[30] y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
45. El decreto objeto de control cumple con la conexidad interna, ya que, con el fin de asegurar la continuidad de las labores de la Corte Constitucional y mitigar la interrupción ocasionada por la pandemia, otorga a su Sala Plena la facultad de decidir respecto del levantamiento de la suspensión de términos, en atención a las circunstancias y en el campo de sus competencias. Así mismo, concreta el enfoque de derechos humanos en el manejo de la pandemia, promovido por los relatores especiales y miembros de comités y grupos de procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos de la ONU.
46. También cumple con la conexidad externa, debido a que la medida adoptada aborda la necesidad de asegurar la prestación del servicio público de administración de justicia, según había sido contemplado en el decreto declaratorio. En Decreto 417 de 2020 se estableció la necesidad de acudir a medios tecnológicos y a medidas de otra índole que permitieran la continuidad de su prestación.  
47. El decreto, así mismo, satisface el juicio de motivación suficiente. En este juicio la Corte debe determinar si, además de los fundamentos expresados en el decreto, presenta razones que resulten suficientes para justificar las medidas adoptadas[32]. Esta motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[33], pero sobre todo respecto de aquellas que limiten derechos constitucionales[34]. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE instituye que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”[35]. El control de constitucionalidad sobre el juicio de motivación suficiente implica entonces que la Corte verifique, de un lado, el tipo de medidas adoptadas por el Decreto Legislativo y, de otro lado, el estándar aplicable para su control.
48. La Corte Constitucional ha concluido que el nivel de intensidad del juicio de motivación suficiente varía en atención al contenido de la medida analizada[36], así: (i) el nivel estricto, para las medidas que limitan derechos constitucionales[37], exige al Gobierno Nacional la explicación detallada de las razones que justifican tal limitación; (ii) el nivel intermedio, aplicable cuando “la medida adoptada no limita derechos”[38], se satisface si el Gobierno Nacional “expresa al menos un motivo que la justifique”[39] y (iii) el nivel leve, para aquellas medidas meramente instrumentales y operativas[40], exige simplemente que el Gobierno sustente la adopción de las medidas.
49. Para valorar la suficiencia de la motivación de la medida prevista en el Decreto 469 de 2020 se debe aplicar un juicio de intensidad leve, en tanto la medida que adopta no limita el derecho de acceso a la administración de justicia. Por el contrario, la norma consagra un mecanismo para garantizar la prestación de dicho servicio, lo que permite que la Corte Constitucional ejerza las funciones encomendadas en el artículo 241 Superior, sin limitación alguna.   
50. Esa habilitación, a su vez, repercute favorablemente en la garantía de los derechos directamente relacionados con la actuación misma de la jurisdicción, así como en la protección de todos aquellos que se ventilan en los diversos tipos de actuaciones confiadas a la Corte Constitucional. Y asegura que los mecanismos de protección de derechos fundamentales estén disponibles aun en tiempos de emergencia, al tenor de las recomendaciones de organismos internacionales.
51. El decreto satisface el juicio de necesidad. El requisito de necesidad[41] está previsto en el artículo 11 de la LEEE y tiene por objeto asegurar que las medidas que se adopten sean las estrictamente necesarias para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos. La Corte ha señalado que, con este juicio, debe analizarse: (i) la necesidad fáctica o idoneidad; y (ii) la necesidad jurídica o subsidiariedad.
52. La necesidad fáctica o idoneidad exige que el juez verifique si las medidas adoptadas contribuyen en algún grado a superar la crisis o a evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis.
53. El juicio de necesidad jurídica, por su parte, exige constatar si la atención de la emergencia requería el ejercicio de las facultades extraordinarias. La Corte deber verificar la existencia de previsiones legales ordinarias suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la norma de excepción. Para esto, debe adelantar dos pasos: (a) comprobar la existencia de “reglas jurídicas ordinarias que le [hubieran permitido] al Gobierno nacional alcanzar la finalidad que persigue la norma de excepción”[42] y (b) constatar la idoneidad, eficacia y suficiencia[43] de las reglas jurídicas ordinarias a la luz de las condiciones extraordinarias que condujeron a declarar el Estado de Emergencia.
54. La Corte Constitucional ha adoptado dos estándares para evaluar si una noma de excepción satisface el juicio de necesidad jurídica. Primero, un estándar ordinario, en virtud del cual una norma de excepción carece de necesidad jurídica y, por tanto, es inconstitucional, cuando se constate que el Gobierno Nacional habría podido alcanzar su finalidad (i) aplicando normas ordinarias, de rango legal o reglamentario, que ya existían en el ordenamiento jurídico, o (ii) adoptando nuevas disposiciones mediante el ejercicio de las competencias ordinarias.
55. Segundo, un estándar menos estricto, en virtud del cual la existencia de reglas jurídicas ordinarias que, en principio, hubieran permitido alcanzar la misma finalidad de la norma de excepción, no implica, per se, que esta sea innecesaria e inconstitucional. Lo anterior, en tanto el estudio de la necesidad jurídica tiene como objeto evitar los abusos y la arbitrariedad por parte del legislador extraordinario y no simplemente realizar un examen casi formal sobre la existencia de disposiciones legales que regulan una materia. De acuerdo con esta línea, el legislador extraordinario tiene competencia para elevar a nivel legal una norma del nivel reglamentario siempre que ello no suponga un ejercicio abusivo, arbitrario o irrazonable[44] de las facultades legislativas excepcionales.
56. Existen casos en los que la Corte comprueba que existe una controversia o duda legítima en relación con (i) el contenido normativo de una medida ordinaria o el alcance de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional; y (ii) la idoneidad, eficacia y suficiencia de la regla jurídica ordinaria como herramienta para atender la crisis y alcanzar la finalidad que la norma de excepción persigue. En estos eventos, la Corte aplicará el estándar de escrutinio menos estricto, a partir de la valoración que el Gobierno Nacional haya realizado frente a la necesidad jurídica de la norma de excepción. Esto, por dos razones. De un lado, porque una situación de emergencia demanda la adopción de medidas de manera “inmediata”, “urgente” y “célere”[46]. Es razonable que, ante la duda respecto del alcance de los medios ordinarios, el Gobierno opte por aquella alternativa que le brinde más herramientas para atender la crisis. En eventos de duda razonable, el estándar ordinario podría fomentar la inactividad del legislador extraordinario lo cual sería contrario a la atención de la emergencia.
57. En estos términos, es posible que el Gobierno reproduzca el contenido jurídico de otras normas ordinarias en una norma de excepción con el objeto de (i) dar mayor claridad a su alcance y concretar su aplicabilidad en el contexto de la emergencia. También, (ii) es legítimo que el Gobierno quiera darle carácter de obligación legal a asuntos objeto de disposiciones reglamentarias, pero cuya aplicación en un estado de emergencia podría afectar en algún grado el goce o ejercicio de derechos fundamentales; por último, (iii) el Gobierno Nacional puede, mediante un decreto legislativo, establecer instrumentos de armonización, integración, o articulación institucional entre las entidades que tienen a cargo la atención de determinadas materias que se han visto afectadas por la declaratoria de emergencia.  
58. Algunos intervinientes consideran que el Decreto Legislativo 469 de 2020 es inexequible porque no satisface el juicio de necesidad. Sostienen que el Consejo Superior de la Judicatura se encuentra facultado para adoptar las medidas de suspensión y levantamiento de términos como responsable del gobierno y administración de la Rama Judicial, en virtud de los artículos 257 de la Constitución y el 85 de la LEAJ. Además, indicaron que el CSJ había emitido distintos decretos con la finalidad de resguardar la salud de los empleados y usuarios del servicio judicial, así como para asegurar la continuidad de su prestación. Por ende, la intromisión del ejecutivo en la decisión sobre la suspensión de términos o actuaciones del poder judicial afecta la independencia y autonomía judiciales.
59. Así las cosas, le corresponde a la Sala Plena resolver si la medida adoptada mediente el Decreto 469 de 2020 satisface el juicio de necesidad, teniendo en cuenta que el artículo 257-3 de la Constitución atribuye al Consejo Superior de la Judicatura competencia para dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y regular, en los aspectos no previstos por el legislador, los trámites judiciales y administrativos que se adelantan en los despachos judiciales.
60. Sea lo primero señalar que, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución[47], la administración de justicia es una función pública permanente con las excepciones que establezca la ley. En concordancia con dicha disposición, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 señala que es un “servicio público esencial”[48]. De ello se deriva que su prestación debe ser continua y que los términos procesales deben observarse con diligencia.
61. Esta Corporación ha precisado que las excepciones a la prestación continua del servicio de justicia que puede establecer el legislador han de atender criterios de razonabilidad y proporcionalidad[49] y, precisamente por encontrarlos satisfechos, ha considerado válida su interrupción en los casos de “vacancia judicial”[50] y en los de contingencia de tipo legal o natural que impidan prestarlo, como en los días festivos o de cierre extraordinario de los despachos.
62. Esta última contingencia -el cierre extraordinario de los despachos judiciales-, en circunstancias como las que dieron lugar a la medida objeto de control, se encuentra regulada en el Acuerdo No. 433 de 1999[52], expedido por el Consejo Superior de la Judicatura con fundamento en los artículos 257-3 de la Constitución[53] y 85-13 de la Ley 270 de 1996.
63. En ese acuerdo se estableció que el cierre extraordinario procede, entre otras causales, por situaciones de fuerza mayor[55], y que su adopción corresponde a las salas administrativas de los respectivos consejos seccionales[56] y, en los eventos que involucre a despachos judiciales de diferentes distritos[57], a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, bien sea de oficio o a petición, debidamente sustentada, de las correspondientes direcciones ejecutivas seccionales.
64. Corresponde, en consecuencia, al Consejo Superior de la Judicatura, cuando se presenten situaciones de fuerza mayor que trasciendan el ámbito de un distrito judicial, ordenar el cierre de los despachos judiciales.

Durante la actual emergencia y en ejercicio de sus competencias, el Consejo Superior de la Judicatura, debido al alto nu?mero de usuarios y servidores que ingresan a las sedes judiciales, adoptó como medida de prevencio?n transitoria y por motivos de salubridad pu?blica, mediante Acuerdo PCSJA20-11517 (15 de marzo de 2020), la suspensión de los te?rminos judiciales en todo el pai?s a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020 (inicialmente), y un conjunto de medidas adicionales de carácter operativo y técnico, con el objeto de proteger la salud de los servidores de la justicia y garantizar en la mayor medida posible la prestación del servicio en las condiciones de la emergencia sanitaria declarada por el gobierno nacional.

Tales medidas se fundamentaron en el arti?culo 85 de la Ley 270 de 1996, en especial en sus numerales 16[58], 24[59] y 26[60], según se señaló en el precitado Acuerdo. En su intervención dentro del presente proceso, el CSJ precisó que sus atribuciones para adoptar las mencionadas medidas provienen del mandato previsto en la Constitución Política en el Capítulo 7 del Título VIII, como responsable del Gobierno y Administración de la Rama Judicial, y en el artículo 85 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en particular, en lo relacionado con las funciones de dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial; regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales; coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y de la Rama Judicial; y fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales.

Se trata, en efecto, de medidas que deben ser entendidas dentro del ámbito de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, esto es, relacionadas con el gobierno y administración de la Rama Judicial ante los excepcionalísimos hechos de grave calamidad pública que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria.

65. Conviene precisar, sin embargo, en relación con la atribución del Consejo Superior de la Judicatura consistente en regular los trámites judiciales a que se refiere el numeral 13[61] del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, que “El término 'judiciales' contenido en el numeral 13, es constitucional únicamente dentro  de los parámetros que fija el  artículo 93 del proyecto de ley, pues los trámites de esa índole que comprometan la acciones judiciales y el debido proceso sólo pueden ser definidos por el legislador, de acuerdo con las funciones previstas en el numeral 2o del artículo 150 del Estatuto Fundamental. Por tanto, no puede la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de las atribuciones contempladas en el artículo 257-3 de la Carta, ocuparse de regular asuntos de carácter judicial, toda vez que sus funciones deben estar encaminadas a reglamentar únicamente materias administrativas y funcionales de la administración de justicia y, si es el caso, tan sólo a proponer proyectos de ley relativos a códigos sustantivos y procedimentales”.

En el mismo sentido, el artículo 93[63] de la ley 270 indica que el ejercicio de esa atribución “en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al legislador”. A juicio de la Corte, se trata de una función reglamentaria, “que tiene por objeto concretar la aplicación de la ley mediante reglamentos administrativos que coadyuven al funcionamiento eficaz de la administración de justicia, función que debe ser ejercida conforme al mandato legal y en los aspectos no previstos por el legislador”[64], e, incluso, “dispone un claro desplazamiento de la potestad reglamentaria del Presidente en esta materia”.

Así mismo, en la Sentencia C-285 de 2016, al referirse a la amplia gama de atribuciones que se asignaban al Consejo de Gobierno Judicial en el artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015 (declarado inexequible), este Tribunal señaló que “la reglamentación de los trámites judiciales y administrativos en aquellos asuntos en que exista un vacío legal”, corresponde a una función de naturaleza administrativa (ver núm. 7.3).

66. Pues bien, las medidas administrativas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, cualquiera que sea su denominación y alcance -que no corresponde controlar a la Corte-, condujeron al cierre de los despachos judiciales e implicaron la suspensión generalizada de términos judiciales. En efecto, si bien el artículo 112 del Código de Procedimiento Civil a que se refería el Acuerdo 433 de 1999, fue derogado por el Código General del Proceso, a partir de su entrada en vigencia resulta aplicable el artículo 118[65] en cuanto establece que en el cómputo de los términos no se tendrán en cuenta los días “en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”.
67. En el caso específico de la Corte Constitucional, el régimen especial de los juicios y actuaciones que se surten ante ella establece igualmente la suspensión de términos en los casos de cierre, por cualquier circunstancia, del despacho al público. Dice así el artículo 48 del Decreto Ley 2067 de1991: “los términos señalados para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional, se suspenderán en los días (...), en los que por cualquier circunstancia no se abra el despacho al público, (...)”[66].
68. Por otra parte, para efectos del análisis de las competencias ordinarias de la Corte, es necesario tener en cuenta que, sin perjuicio de la competencia del Consejo Superior de la Judicatura en materia de reglamentación de los asuntos administrativos de la Rama Judicial, la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-12[67] de la Constitución, tiene competencia para darse su propio reglamento. Se trata de una facultad normativa otorgada directamente por la Constitución, cuyo ejercicio no requiere de una ley previa que la autorice para ello[68], que da lugar a la expedición de lo que en la doctrina se conoce como reglamentos constitucionales autónomos, los cuales, según ha explicado el Consejo de Estado:

“[s]e caracterizan, en consecuencia, por constituir un desarrollo directo de la Constitución, por manera que, en el sistema de fuentes del Derecho, ostentan una jerarquía igual a la de la ley -más allá de que su contenido es materialmente legislativo-, aunque, claro está, únicamente se pueden desarrollar por esta vía las facultades constitucionalmente atribuidas al organismo en cuestión de manera expresa, sin que el reglamento constitucional autónomo pueda invadir la órbita competencial correspondiente al Legislador”[69].

69. Tal facultad normativa de la Corte, sin embargo, se refiere a la regulación de las cuestiones relacionadas con la organización de sus servicios y su funcionamiento interno, con el fin de asegurar su normal y dinámico funcionamiento[70], en el marco de la autonomía e independencia que le reconoce la Constitución[71]. En materia de términos, en el reglamento interno vigente se encuentra regulada la posibilidad de suspenderlos mientras se adopta una decisión que implique cambio de jurisprudencia, se practican las pruebas decretadas en el proceso de revisión de tutelas y mientras se subsanan vicios procesales antes del fallo.
70. El conjunto de disposiciones a que se ha hecho referencia permiten concluir que las medidas adotadas  por el Consejo Superior de la Judicatura  tuvieron como consecuencia el cierre de las dependencias judiciales en el territorio nacional y cumplieron el objetivo  garantizar la continuidad del servicio público de administración de justicia en circunstancias extraordinarias, sin poner en riesgo a los servidores judiciales ni a los usuarios. Conforme a las disposiciones legales vigentes tales medidas implicaron la suspensión generalizada de los términos judiciales excepto, en el caso de la Corte Constitucional, para el control automático de los decretos legislativos de la emergencia a su cargo, conforme a lo dispuesto en los artículos 215, parágrafo, 241-7 y 242-5 de la Constitución.
71. Como se desprende de las disposiciones ordinarias precitadas, ni el Consejo Superior de la Judicatura ni la Corte Constitucional tienen competencia para levantar los términos suspendidos en virtud del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991, razón por la que, vista en su contexto, la habilitación para levantar los términos que el decreto examinado le confiere a la Sala Plena de la Corte Constitucional requería su adopción mediante una norma con fuerza de ley.
72. En efecto, como ya se dijo, el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 establece que los términos señalados para la tramitación de los asuntos de constitucionalidad de competencia de la Corte Constitucional se suspenderán en los días en los que por cualquier circunstancia no se abra el despacho al público, suspensión legal que, como consecuencia de las medidas sanitarias de aislamiento y consecuencial cierre de los despachos judiciales, restringe la tramitación de los juicios y actuaciones de competencia de la Corte Constitucional mientras se mantenga dicho cierre, incluso en el caso de levantamiento de las medidas administrativas por parte del Consejo Superior de la Judicatura si, por otras circunstancias, persistiera el cierre del despacho al público. La medida objeto de control viene entonces a llenar un vacío normativo al habilitar a la Corte Constitucional para levantar, durante el cierre del despacho, los términos suspendidos en virtud de lo dispuesto en artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, cierre cuya duración resulta incierta en cuanto depende igualmente de la incierta evolución de la emergencia sanitaria y de las medidas que se adopten para conjurarla.
73. Tal habilitación, por otra parte, complementa el marco jurídico aplicable al trámite de los procedimientos judiciales a cargo de la Corte a efectos de garantizar el acceso de los ciudadanos a la justicia constitucional. En efecto, la suspensión de términos prevista en el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 en los días en los que por cualquier circunstancia no se abra el despacho al público, parte del supuesto de una única forma de acceso a la justicia y de prestación del servicio, la existente en 1991, mediante actuaciones presenciales en las instalaciones o sedes judiciales. Tal regulación evidentemente se encuentra desactualizada por cuanto no contempla los supuestos que se derivan de la implementación en la rama judicial de tecnologías de la información y de las comunicaciones, cuyo uso permite en la actualidad el funcionamiento virtual, así sea parcial, del servicio de justicia, como en efecto viene ocurriendo. Ello, sin embargo, no puede desconocer que no todos los ciudadanos tienen acceso a los medios tecnológicos indispensables para la virtualidad, razón por la que la habilitación para levantar la suspensión de términos judiciales debe ser ejercida por la Corte atendiendo esta circunstancia y la necesidad de proteger la salud de los usuarios y de los servidores judiciales.
74. La medida, en consecuencia, supera el juicio de necesidad jurídica, pues si bien la competencia de la Corte en materia de control de los decretos legislativos dictados por el Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 215, 241 y 242 de la Constitución, no se alteró con las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, evidentemente resultaba indispensable para levantar los términos suspendidos en virtud del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991como consecuencia del cierre, por cualquier circunstancia, del despacho al público y garantizar, de esa manera, la autonomía en el funcionamiento de la Corte como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución.
75. También supera el juicio de necesidad fáctica en tanto busca la continuidad del servicio de administración de justicia, aun en Estado de excepción. Se tiene que las medidas excepcionales adoptadas por el Gobierno Nacional en desarrollo de la gravedad de la emergencia sanitaria, atendiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), con el objeto de prevenir y controlar la propagacio?n del coronavirus Covid-19 y mitigar sus efectos, como las de aislamiento y distanciamiento social obligatorio, limitaron o impidieron la atención personalizada de los ciudadanos en las oficinas públicas y el ejercicio presencial de las funciones de los servidores vinculados a las ramas y órganos del poder público.
76. Tales restricciones en la prestación presencial de las funciones públicas no pueden afectar el normal funcionamiento de las ramas y órganos del poder público, razón por la que conservan sin limitación alguna sus competencias constitucionales y su capacidad para ejercerlas dentro del marco de autonomía e independencia reconocidas por la Constitución. De ahí que las autoridades puedan adoptar las medidas que consideren indispensables para garantizar su funcionamiento en las condiciones de aislamiento social y demás medidas decretadas por las autoridades competentes para el control de la emergencia sanitaria. Al respecto, sostuvo la Corte en la sentencia C-252 de 2010 que “los estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de facto. Si bien la Carta Política le confiere al Presidente de la República poderes extraordinarios, éstos no revisten un grado absoluto, al encontrarse limitados por diversos tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la vez garantizar los principios fundamentales que soportan el Estado de derecho”[73].
77. El decreto, por otra parte, también supera los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad. En el juicio de la ausencia de arbitrariedad la Corte comprueba que el decreto legislativo no disponga medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución[74], la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[75]. Por su parte, el juicio de intangibilidad[76] parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución Política, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Para la Corte la habilitación para el levantamiento de los términos a cargo de la Sala Plena supera el juicio de ausencia de arbitrariedad porque (i) no suspende ni vulnera el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, (ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las Ramas del poder público y de los órganos del Estado, y (iii) no suprime ni modifica los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Lo segundo, por cuanto el Decreto Legislativo no implica afectación alguna a los derechos que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos[77], han sido considerados como intangibles ni a los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos. Lejos de afectar los referidos derechos, la Sala ha expuesto las razones por las cuales las medidas adoptadas tienen por finalidad la garantía del derecho a acceder a la administración de justicia.

78. El decreto supera el juicio de incompatibilidad. El juicio de incompatibilidad[78] está previsto por el artículo 12 de la LEEE. Por medio de este juicio la Corte examina que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción. En estricto rigor procede indicar que la posibilidad de levantar la suspensión de los términos judiciales que el Decreto 469 de 2020 radica en la Sala Plena de la Corte Constitucional no implica propiamente la suspensión de leyes.
79. El decreto supera el juicio de no discriminación. El juicio de no discriminación[79] tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[80]. Este juicio exige que: (i) las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[81]; y (ii) las medidas no impongan tratos diferentes injustificados[82]. Regla que reproduce el principio de igualdad, previsto en el artículo 13 de la Constitución.
80. La posibilidad de levantar la suspensión de los términos suspendidos como consecuencia de las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, no se funda en ninguno de los criterios tenidos por sospechosos de discriminación y ni siquiera distingue entre clases o sectores de personas, porque bajo su supuesto están cobijados todos los usuarios del servicio público de justicia que tiene a su cargo la Corte Constitucional y, así mismo, el conjunto de funcionarios y empleados que prestan sus servicios en esta Corporación.
81. El decreto supera los juicios de no contradicción específica y de proporcionalidad. En el juicio de no contradicción específica[84], la Corte verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contradigan, de manera específica, la Constitución o los tratados internacionales, y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el contenido de los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
82. Mediante el juicio de proporcionalidad[86], la Corte examina si las medidas que se adoptan en desarrollo de los estados de excepción son respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis[87]. Lo anterior no excluye la aplicación del examen de proporcionalidad cuando sea necesario para controlar restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, el derecho de acceso a la administración de justicia o el derecho al debido proceso.
83. La Corte advierte que, en términos generales, las medidas del Decreto Legislativo 469 de 2020 no contradicen la Constitución Política, ni desconocen el marco de referencia de actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020. Por el contrario, la norma materializa el mandato constitucional relacionado con el acceso a la administración de justicia (arts. 2 y 229 de la Constitución). Asimismo, en términos generales, el Decreto Legislativo sub examine constituye una respuesta razonable y proporcionada a la emergencia.
84. De conformidad con estas consideraciones y dado que el Decreto Legislativo 469 de 2020 no establece expresamente un término de vigencia de la habilitación, ha de entenderse que ella va mucho más allá del período de la emergencia señalado en el decreto declaratorio. Un entendimiento integral de la norma objeto de control permite concluir que la habilitación le permitirá a la Corte levantar la suspensión de términos dispuesta en el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 durante el lapso en que no se abra el despacho al público como consecuencia de las medidas de cierre adoptadas por el CSJ, momento a partir del cual la Corte podrá, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, disponer las medidas judiciales de suspensión y levantamiento de términos que resulten necesarias para el cumplimiento de sus funciones constitucionales en condiciones de apertura total o parcial del despacho.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Decreto 469 de 2020, “Por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

Con aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-156/20

Referencia: expediente RE-245

Revisión de constitucionalidad del Decreto legislativo 469 de 2020, “[p]or el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”

Magistrado ponente:

Antonio José Lizarazo Ocampo

1. Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena me permito argumentar el porqué, aunque compartí la determinación adoptada en la Sentencia C-156 de 2020, estimé necesario aclarar mi voto. En tal sentido, considero que la medida legislativa excepcional adoptada por el Gobierno nacional en el decreto objeto de análisis, consistente en establecer que la Corte Constitucional podría levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura, es constitucional, como se concluyó en la providencia frente a la cual presento este voto particular.

2. No obstante, valoré importante destacar las principales tensiones que planteaba este caso, así como las razones que determinaron mi voto favorable a la decisión adoptada. En cuanto a lo primero, como se evidenció con la participación institucional y ciudadana dentro de este proceso, la medida analizada involucró el ejercicio de competencias del Gobierno nacional como legislador de excepción y del Consejo Superior de la Judicatura como órgano de administración y autogobierno de la rama Judicial, en el marco de una situación que ponía a prueba el diseño que el Constituyente de 1991 estructuró para un Estado social y democrático de derecho, en el que lo excepcional es posible y encuentra un cauce respetuoso y garante de valores y principios fundantes, como el de frenos y contrapesos, por el cual transitar.   

3. En mi opinión, las intervenciones que se realizaron por diferentes instancias para el funcionamiento adecuado del servicio de administración de justicia deben abordarse a partir de dos premisas relevantes, la primera tiene que ver con la magnitud de la crisis generada por la Covid-19 y con la imperiosa necesidad de que se tomaran medidas urgentes e inmediatas en beneficio de la conservación de la salud y la vida de todos los residentes en el país, y la segunda se refiere al hecho de que las autoridades con competencias constitucionales en la regulación del funcionamiento de la rama judicial concurrieron para que, en concreto, la labor asignada por la Constitución de 1991 a la Corte Constitucional estuviera blindada.

4. Esto último puede verificarse con el Acuerdo PCSJA20-11527 del 22 de marzo de 2020, a través del cual el Consejo Superior de la Judicatura exceptuó de la suspensión de términos “las actuaciones que adelante la Corte Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por el presidente de la República en ejercicio de las funciones del artículo 215 de la Constitución Política”, y con el Decreto legislativo 469 de 2020, por el cual el legislador excepcional facilitó igualmente la labor de la Corte Constitucional, no solo en el estudio de decretos legislativos sino en los demás asuntos judiciales de su conocimiento. Esto último, además, influyó en la intensidad con la cual la Sala Plena asumió el escrutinio judicial de algunos de los juicios que adelanta en este tipo de asuntos, como el de motivación suficiente, el cual se fijó en un nivel leve “en tanto la medida que adopta no limita el acceso a la administración de justicia. Por el contrario, la norma consagra un mecanismo para garantizar la prestación de dicho servicio, lo que permite que la Corte Constitucional ejerza las funciones encomendadas en el artículo 241 Superior, sin limitación alguna.”

5. La mencionada confluencia de voluntades, empero, no puede debilitar ni ocultar que (i) el acceso a la administración de justicia es esencial, exigible en un escenario de pandemia de escala internacional como el que aún hoy afrontamos todos como comunidad, por lo cual, constituye un deber jurídico garantizar al máximo las posibilidades el funcionamiento correcto de la institucionalidad judicial, y que (ii) el ejercicio irrenunciable de las funciones de control judicial de la Corte Constitucional en estados de excepción se explica en razones históricas y se justifica en la configuración del Estado colombiano como social y de derecho, por lo cual, la realización del control jurídico de las actuaciones del Gobierno nacional en momentos de excepción constituye un imperativo superior directo, esto es, no dependiente de autorización por parte de autoridad alguna.

6.  Al respecto, debe destacarse que la prohibición establecida en el artículo 214.3 de la Carta, “[n]o se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado”, respondió a la necesidad de erradicar la práctica que antes del año 1991 era usual en los estados de sitio o de emergencia regulados en la Constitución de 1886, referida a las clausuras o cierres temporales de corporaciones tales como el Congreso de la República. En vigencia del actual orden constitucional, sin embargo, una actividad en tal sentido está prohibida dado que, para evitar el desbordamiento de la concentración de poder que se concede al Ejecutivo y, en consecuencia, garantizar la vigencia -entre otros- del principio de frenos y contrapesos, tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los demás órganos deben cumplir su misión.

7. En el caso de la Corte Constitucional, de conformidad con lo establecido en los artículos 215.6 y 241.7 de la Constitución, debe adelantar el control jurídico del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, incluso si el Gobierno no los remite para su revisión, pues está obligada a aprehender su estudio de oficio y de manera inmediata. Por lo anterior, insisto, esta es una competencia que no depende de ninguna otra autoridad.

8. Ahora bien, con independencia de lo anterior, la necesidad de medidas como la establecida en el Decreto legislativo 469 de 2020 no está desprovista de justificación, como se concluyó en la Sentencia C-156 de 2020. En efecto, el régimen procesal aplicable a los trámites que adelanta esta Corporación, específicamente el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, establece la suspensión de términos como consecuencia del cierre del despacho, cierre que dispuso en todo el territorio nacional el Consejo Superior de la Judicatura con el ánimo de evitar la afectación a la salud y vida de los funcionarios y empleados de la rama Judicial y de todos los usuarios del servicio. Ante dicha previsión, una disposición de orden legal como la adoptada por el Gobierno era oportuna y otorgaba seguridad jurídica, en un contexto de crisis y de incertidumbre.

9. Esta medida responde además a la evidencia clara de que no necesariamente, como presupone el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, el cierre físico de un despacho implica su imposibilidad de operación, pues las tecnologías de la información pueden permitir y aconsejar que, con las debidas cautelas en términos de garantía de los derechos de los involucrados, se continúe con el deber irrenunciable de prestar un servicio, en beneficio de los bienes constitucionales fundamentales comprometidos.

10. En conclusión, la magnitud de la crisis, la corrección material de la medida objeto de análisis y la necesidad de contar, en garantía del derecho al debido proceso, con normas de contenido general que contribuyeran al buen funcionamiento institucional del Estado en época de excepción, condujeron a que adoptara un voto favorable a la exequibilidad del Decreto legislativo 469 de 2020, sin desconocer, por supuesto, la fuerza vinculante de la Constitución frente al ejercicio de las competencias que le asigna a la Corte Constitucional, ni los retos que la pandemia ha dejado en dirección a la tecnificación de la labor de la rama Judicial, para la satisfacción de los derechos de los y las habitantes del país.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia C-156 de 2020.

Fecha ut supra

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

[1] La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio de veinticuatro (24) de marzo de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día, remitió copia del Decreto 469 de 23 de marzo de 2020, "Por el cual se dicta una medida para garantizar la continuidad de las funciones de la jurisdicción constitucional, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica". De conformidad con el reparto efectuado en sesión virtual de la Sala Plena el veinticinco (25) de marzo de dos mil veinte (2020), se envió el presente expediente al despacho del Magistrado Sustanciador. Mediante auto de treinta (30) de marzo de dos mil veinte (2020), se asumió el conocimiento del presente asunto, ordenó comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República y fijarlo en lista en la Secretaría General de la Corte por el término de cinco (5) días. Igualmente dispuso que, expirado el término de fijación en lista, se corriera traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia se invitó al Consejo Superior de la Judicatura, para que, en caso de estimarlo conveniente, presentara concepto sobre: (i) si existe o no relación directa y específica de la materia regulada con el estado de emergencia declarado, (ii) si la regulación adoptada contribuye a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y (iii) los demás aspectos que considerara relevantes para el examen de constitucionalidad del decreto objeto de control.

[2] ALICIA VICTORA ARANGO OLMOS, Ministra del Interior; CLAUDIA BLUM DE BARBERI, Ministra de Relaciones Exteriores; ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA, Ministro de Hacienda y Crédito Público; MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO, Ministra de Justicia y del Derecho; CARLOS HOLMES TRUJILLO, Ministro de DEFENSA Nacional; RODOLFO ZEA NAVARRO, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; FERNANDO RUIZ GÓMEZ, Ministro de Salud y Protección Social; ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ, Ministro de Trabajo; MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO, Ministra de Minas y Energía; JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO, Ministro de Comercio, Industria y Turismo; MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, Ministra de Educación Nacional; RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN, Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ, Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN RENGIFO, Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ, Ministra de Transporte; CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO, Ministra de Cultura; MABEL GISELA TORRES, Ministra de Ciencias, Tecnología e Innovación; y ERNESTO LUCENA BARRERO, Ministro del Deporte.

[3] El ciudadano Jaime Humberto Rincón, algunos profesores y estudiantes de Derecho de la Universidad de los Andes y autoridades del pueblo indígena Yukpa presentaron escritos separados de intervención. Estos no serán considerados por ser extemporáneos. En efecto, de acuerdo con la información disponible en la página web de la secretaría general, los dos primeros documentos fueron allegados el 10 de mayo de 2020 y el tercero el 18 de mayo de 2020, respectivamente, y el término de fijación en lista venció el 15 de abril.

[4] La jurisprudencia constitucional ha indicado que "la intervención ciudadana fue consagrada por el Constituyente no sólo para que los ciudadanos puedan impugnar o defender la norma sometida a control, garantía de la participación ciudadana, sino, además, con el propósito de que éstos le brinden al juez constitucional elementos de juicio adicionales que le permitan adoptar una decisión" (Auto 243 de 2001). Así, se entenderá como intervención ciudadana toda aquel ejercida por ciudadanos, aún en representación de instituciones educativas.

[5] Como se estableció previamente, los intervinientes son ciudadanos, aún a pesar de representar una entidad educativa, por lo que es admisible su intervención.

[6] Cuad. Principal, intervención Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia, folio 3.

[7] El artículo 237-2 Constitucional señala: "Son atribuciones del Consejo de Estado: (...) 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional".

[8] Cuad. Principal, intervención Consejo Superior de la Judicatura, folio 5.

[9] Este capítulo se apoya en las consideraciones contenidas entre otras, en las Sentencias de la Corte Constitucional, C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-911 de 2010, C-223 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-701 de 2015, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.

[10] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011.

[11] Ídem.

[12] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado respecto de aquellos que los reglamenten, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción".

[13] Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1999.

[14] Ídem.

[15] La Corte Constitucional ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.

[16] Decreto 333 de 1992.

[17] Decreto 680 de 1992.

[18] Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017.

[19] Decreto 80 de 1997.

[20] Decreto 2330 de 1998.

[21] Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008.

[22] Decreto 4975 de 2009.

[23] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011.

[24] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas, entre otras, en las Sentencias C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.

[25] Artículo 10 de la Ley 137 de 1994: "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos".

[26] Sentencia C-724 de 2015: "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Asimismo, la Sentencia C-700 de 2015 indicó que el juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta".

[27] Auto 121 de 2020.

[28] Artículo 215 de la CP: "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes".

[29] Artículo 47 de la Ley 137 de 1994: "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado".

[30] Sentencia C-409 de 2017: "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". Asimismo, ver la sentencia C-434 de 2017.  

[31] Sentencia C-724 de 2015: "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". Asimismo, ver la sentencia C-701 de 2015.

[32] Sentencia C-466 de 2017. Así mismo, ver las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.

[33] Sentencia C-753 de 2015: "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique".

[34] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-223 de 2011.

[35] Artículo 8 de la Ley 137 de 1994.

[36] Sentencias C-466 de 2017 y C-753 de 2015.

[37] Esto, con fundamento en el artículo 8 de la LEEE que prevé que los "decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales".

[38] Sentencia C-466 de 2017. Cfr. Sentencia C-753 de 2015.

[39] Id.

[40] Por ejemplo, la Corte Constitucional ha concluido que el Decreto Legislativo que adiciona el PGN tiene carácter instrumental. En efecto, en la sentencia C-148 de 2003, la Corte sostuvo que "el Decreto 2749 de 2002 tiene una naturaleza complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por medio del cual se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática, pues aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos generados por él y a autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a tales ingresos". En el mismo sentido, la Corte resaltó, en la sentencia C-947 de 2002, que, "en la medida en que el Decreto 1959 de 2002 tiene un alcance complementario en relación con el Decreto 1838 de 2002, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación, su relación de conexidad con los motivos que sirvieron de base para la declaración del estado de conmoción interior está estrechamente ligada a la de ese decreto, y en su motivación se limita a agregar que, como quiera que en desarrollo del estado de conmoción interior se han creado nuevas rentas y que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las fuerzas militares y de policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, se requiere adicionar el Presupuesto General de la Nación para 2002".

[41] Sentencias C-517 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-465 de 2017, C-437 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.

[42] Sentencia C-216 de 2011.

[43] Ibidem.

[44] Sentencia C-193 de 2011.

[45] La Corte Constitucional ha indicado que la reproducción de un contenido reglamentario en un decreto legislativo puede ser calificada de arbitraria cuando (i) afecta un derecho fundamental; (ii) amenaza un pilar axiológico del constitucionalismo democrático; o (iii) modifica sustancialmente las competencias legales o constitucionales de otras entidades estatales.

[46] Sentencia C-724 de 2015.

[47] El artículo 228 de la Constitución señala: "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo."

[48] El artículo 125 de la LEAJ señala: "DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL SEGÚN LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. || La administración de justicia es un servicio público esencial."

[49] Ibidem.

[50] El artículo 146 de la LEAJ señala "Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y, las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. || Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio".

[51] Sentencia T-1165/03.

[52] "Por el cual se reglamenta el cierre extraordinario de Despachos Judiciales".

[53] El artículo 257 de la Constitución señala: "Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: || [...] || 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador" (negrillas fuera de texto).

[54] El artículo 83, numeral 13, de la Ley 270 de 1996 establece: "Regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador".

[55] ARTICULO PRIMERO. - Causales. Además de los eventos previstos en el artículo 112 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el numeral 61 del Artículo 1º del Decreto 2282 de 1989, los despachos judiciales podrán tener cierre extraordinario, cuando fuere necesario su traslado, por el establecimiento de modernos sistemas estadísticos, de información, de gestión y archivo con tecnología de avanzada, de conformidad con lo establecido en los artículos 95 y 106 de la ley 270  de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, o por situaciones de fuerza mayor (Subrayado fuera de texto).

[56] Esta facultad fue reiterada en el Acuerdo PSAA16-10561 de 17 de agosto de 2016 que en su artículo 11 señala: "Por razones de fuerza mayor o por necesidades del servicio, debidamente motivadas, los Consejos Seccionales de la Judicatura podrán ordenar transitoriamente tanto el cierre como el traslado de sitio o de sede de los despachos judiciales de su Distrito o Circuito."

[57] Acuerdo 433 de 1999, artículos 2 y 4.

[58] 16. Dictar los reglamentos sobre seguridad y bienestar social de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de acuerdo con las leyes que en la materia expida el Congreso de la República.

[59] 24. Coadyuvar para la protección y seguridad personal de los funcionarios y de la Rama Judicial.

[60] 26. Fijar los días y horas de servicio de los despachos judiciales.

[61] 13. Regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador.

[62] Sentencia C-037 de 1996

[63] "ARTICULO 93. DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LOS TRAMITES JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS. La facultad de la Sala Administrativa para regular los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en ningún caso comprenderá la regulación del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden exclusivamente al legislador."

[64] Sentencia C-507 de 2014.

[65] Código General del Proceso. ARTÍCULO 118. CÓMPUTO DE TÉRMINOS. (...)

En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado.

[66] Artículo 48 del Decreto 2067 de 1991

[67] El artículo 241 de la Constitución señala: "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 12. Darse su propio reglamento."

[68] Consejo de Estado, Sección Tercera, 14 de agosto de 2008, radicado 11001 03 26 000 1999 00012 01 (16230).

[69] Ibidem.

[70] Sentencia C-037 de 1996.

[71] Ibidem.

[72] Acuerdo 02 de 2015, artículos 59, 64 y 74.

[73] Sentencia C-252 de 2010.

[74] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017, C-241 de 2011, C-227 de 2011 y C-224 de 2011.

[75] Sentencia C-466 de 2017. Asimismo, ver las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015.

[76] Sentencias C-517 de 2017, C-468 de 2017, C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-409 de 2017, C-751 de 2015, C-723 de 2015 y C-700 de 2015, entre otras.    

[77] A saber: "el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; los principios de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; los derechos a elegir y ser elegido; los derechos a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas y el derecho al habeas corpus".

[78] Sentencias C-466 de 2017, C-434 de 2017, C-136 de 2009, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.

[79] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-701 de 2015, C-672 de 2015, C-671 de 2015, C-227 de 2011, C-224 de 2011 y C-136 de 2009.

[80] "Artículo 14. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica".

[81] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación".

[82] En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas".

[83] El artículo 13 en su inciso 1 prevé que todas las personas "recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos libertades y oportunidades". De igual forma, prohíbe la discriminación basada en los criterios sospechosos "de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica". En su inciso 2 prescribe que el Estado debe promover las condiciones para que "la igualdad sea real y efectiva". Por último, en su inciso 3, dispone que el Estado protegerá especialmente a "aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta".

[84] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-437 de 2017, C-434 de 2017, C-409 de 2017 y C-723 de 2015.

[85] En particular, la Corte Constitucional ha destacado que, por expreso mandato constitucional y legal, dentro de este marco está prohibido que el Gobierno desmejore los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados por el artículo 215 de la Constitución.

[86] Este juicio está previsto por el artículo 13 de la LEEE.

[87] Sentencias C-467 de 2017, C-466 de 2017, C-227 de 2011, C-225 de 2011, C-911 de 2010, C-224 de 2009, C-145 de 2009 y C-136 de 2009. Al respecto, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad implica constatar que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad.