ORGANIZACIONES SINDICALES MIXTAS  /  EMPLEADOS PUBLICOS  /  TRABAJADORES OFICIALES  /  SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES  /  DERECHO A LA HUELGA  -  Prohibición  /  ARBITRAMENTO OBLIGATORIO

Las organizaciones sindicales mixtas están integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos; en el ejercicio de sus funciones sólo pueden actuar dentro del marco que les señalan la Constitución y las leyes y derivado del nexo jurídico de sus afiliados para con la administración. Conforme a lo expresado los empleados públicos no gozan del derecho a presentar pliegos de peticiones y tampoco a celebrar convenciones colectivas, ni de ser titulares de beneficios convencionales otorgados a trabajadores oficiales. Por su parte a los trabajadores oficiales les está prohibido declarar o proceder a la huelga, cuando se trate de servicios públicos esenciales. En este mismo orden de ideas y con fundamento en la jurisdicción de la Corte Constitucional, el arbitramento obligatorio sólo procede en los conflictos colectivos que se presentan en los servicios públicos esenciales, definidos como tal por el legislador. Este ha definido entre otros, como servicios públicos esenciales, la actividad de la banca central (inciso 2º art. 39 de la Ley 31 de 1992); el servicio público de seguridad social, en lo relacionado con el sistema general de seguridad social en salud; el sistema general de pensiones, pero solamente en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones (art. 4º Ley 100 de 1993); los servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994 (acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada, la telefonía local móvil en el sector rural, arts. 1º y 4º y actividades conexas y la administración de justicia inc. 2º art. 125 Ley 270 de 1996). Lo anterior no implica, que un cese de actividades declarado por una organización sindical de trabajadores oficiales pueda afectar indefinidamente la prestación de un servicio público no esencial. En tal eventualidad y si se prolonga por sesenta días calendario sin que las partes encuentren fórmulas de solución al conflicto, el Ministerio de Trabajo puede ordenar que el diferendo se someta a la decisión de un tribunal de arbitramento, en cuyo evento los trabajadores deben reanudar el trabajo dentro de un término máximo de 3 días hábiles (art. 448 - 3 Código Sustantivo del Trabajo, modificado por la Ley 50 de 1990, art. 63). Por lo demás, en ningún caso es justificable la alteración del orden público por parte de servidores del Estado, so pretexto de alegar la violación  de un derecho. Para ello existen los medios que la Constitución y las leyes prevén al respecto.

Consejero Ponente: Doctor Roberto Suárez Franco.

Santa Fe de Bogotá, D. C., siete (7) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número 819.

Referencia: Competencia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para ordenar el Tribunal de Arbitramento obligatorio.

El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social formula a la Sala la siguiente consulta:

"El inciso segundo del artículo 55 de la Constitución Política, consagra:

Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo" (Resaltado fuera del texto original).

El artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 34 del Decreto - ley 2351 de 1965, señala:

Serán sometidos a tribunal de arbitramento obligatorio:

a) Los conflictos colectivos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación;

b) Los conflictos colectivos del trabajo en que los trabajadores optaren por el arbitramento, conforme a lo establecido en el artículo 31 de este decreto.

2. Los conflictos colectivos en otras empresas podrán ser sometidos a arbitramento voluntario por acuerdo entre las partes.

De conformidad con el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 1741 de 1993, corresponde al Ministro de Trabajo y Seguridad Social ordenar la constitución de los tribunales de arbitramento para dirimir los conflictos colectivos de trabajo que no hubieren podido resolverse durante la etapa de arreglo directo.

En la administración central de un municipio, desde hace aproximadamente 30 años, por disposición del concejo municipal, se hacían las incorporaciones correspondientes de las partidas presupuestales con el fin de hacer extensivos los beneficios convencionales a los empleados públicos y maestros al servicio del municipio, presupuestos que posteriormente eran aprobados por los alcaldes de turno mediante la expedición de decretos.

No obstante que por disposición del Concejo Municipal se ordenó no incorporar al presupuesto para estos pagos adicionales, y el actual alcalde de esa municipalidad derogó el decreto que extendía los referidos beneficios convencionales, éstos siguieron reconociéndose durante los siguientes nueve (9) meses a los maestros del municipio.

Esta decisión causó malestar hacia el interior de la organización sindical de naturaleza mixta, que agrupa a los trabajadores oficiales, maestros y a los empleados públicos al servicio del municipio, al extremo de causar enfrentamientos con la fuerza pública de la localidad, provocando un intento de asonada, alteración grave del orden público, bloqueo de las vías de acceso al municipio, suspensión de labores en los colegios desde el día cinco (5) de febrero del presente año, al punto de ocasionar la muerte a dos personas.

Lo anterior, debido a la tesis que sostienen los empleados públicos y los maestros sindicalizados al servicio del municipio, al afirmar que los beneficios convencionales se han convertido en derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos por las autoridades.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cumplimiento de su función conciliadora, intervino en el conflicto proponiendo fórmulas de arreglo sin que se hubiese logrado un acuerdo conciliatorio.

Se consulta:

1. La obligación impuesta al Estado por el inciso segundo del artículo 55 de la Constitución Política, relacionada con la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, faculta al Ministerio de Trabajo para ordenar la convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio, con miras a dirimir el conflicto existente a causa de la suspensión de los beneficios convencionales a los empleados públicos, invocando para ello la grave alteración del orden público en determinado municipio.

2. En caso afirmativo, este tribunal quedaría sujeto a los términos y procedimientos previstos en los artículos 452 a 463 del Código Sustantivo del Trabajo, o si por el contrario, sería un tribunal de los establecidos en los artículos 130 y siguientes del Código Procesal Laboral".

I. ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

1. El artículo 39 de la Carta Fundamental consagra el derecho de asociación sindical en los siguientes términos:

"Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.

La cancelación o la suspensión de la personería jurídico sólo procede por vía judicial.

Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.

No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública."

2. El artículo 55, por su parte, establece las diversas formas de negociación colectiva, así:

"Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.

Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo."

3. El artículo 56 consagra el derecho de huelga en los siguientes términos:

"Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador (subrayamos).

La ley reglamentará este derecho.

Una comisión permanente integrada por el gobierno, por un representante de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y laborales. La ley reglamentará su composición y funcionamiento."

2. Antecedentes legales

1. El Código Sustantivo del Trabajo, en el Capítulo IX reglamenta el derecho de

asociación respecto de trabajadores oficiales; según el artículo 414 del mismo código, este derecho se extiende a los trabajadores de todo el servicio oficial, con excepción de los miembros del ejército nacional y de los cuerpos o fuerzas de policía de cualquier orden. En relación con los sindicatos de empleados públicos, agrega la norma citada, estos sólo pueden ejercer las funciones que se enumeran en el mismo artículo 414.

La norma últimamente citada fue adicionada por el artículo 58 de la Ley 50 de 1990 con el siguiente inciso:

"Está permitido a los empleados oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos, las cuales, para el ejercicio de sus funciones, actuarán teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados con la administración."

2. En este mismo orden de ideas, el artículo 416 del C.S. del T. impone limitaciones a los sindicatos de empleados públicos en los siguientes términos:

"Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer la huelga."

3. El artículo 430 del Código del Trabajo modificado por el Decreto 753 de 1956, prohíbe la huelga en los servicios públicos; en tal sentido prescribe:

"De conformidad con la Constitución Nacional, está prohibida la huelga en los servicios públicos.

Para este efecto se considera como servicio público toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas.

Constituyen, por tanto, servicio público, entre otras, las siguientes actividades:

a) Las que se presten en cualquiera de las ramas del poder público;

b) Las de empresas de transporte por tierra, agua y aire; y de acueducto, energía eléctrica y telecomunicaciones;

c) Las de establecimientos sanitarios de toda clase, tales como hospitales y clínicas;

d) Las de establecimientos de asistencia social, de caridad y de beneficencia;

e) Las plantas de leche, plazas de mercado, mataderos y de todos los organismos de distribución de estos establecimientos, sean ellos oficiales o privados;

f) Las de todos los servicios de la higiene y aseo de las poblaciones;

g) Las de explotación, elaboración y distribución de sal;

h) Las de explotación, refinación, transporte y distribución de petróleos y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustible del país a juicio del Gobierno.

4. El artículo 450 del Código citado, modificado por el artículo 65 de la Ley 50 de 1990, se ocupa de señalar los casos en que es ilegal la suspensión colectiva de trabajo. Precisa en el literal a) que tal ilegalidad se presenta cuando se "trate de un servicio público".

5. El artículo 452, modificado por el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965, enumera los conflictos que deben ser sometidos a arbitramento obligatorio en los siguientes términos:

"1. Serán sometidos a arbitramento obligatorio:

a) Los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación;

b) Los conflictos colectivos de trabajo en que los trabajadores optaren por el arbitramento, conforme a lo establecido en el artículo 31 de este decreto.

2. Los conflictos colectivos en otras empresas podrán ser sometidos a arbitramento voluntario por acuerdo de las partes."

6. El Decreto 1741 de 1993, en su artículo 2º numeral 3º, le asigna al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social competencia para convocar e integrar los tribunales de arbitramento.

3. Antecedentes de orden jurisprudencial

1. Los artículos 416, 430 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo fueron acusados parcialmente ante la Corte Constitucional en consideración a que restringían el derecho de huelga reconocido por el 56 de la Constitución, porque prohibían el ejercicio de este derecho sin distinción en los servicios públicos, en tanto que la norma constitucional lo prohíbe únicamente en los servicios públicos esenciales. Y el artículo 452, numeral 1º literal a) porque somete a arbitramento obligatorio todos los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo, cuando sólo es procedente dicho arbitramento en aquellas actividades definidas por el legislador como servicios públicos esenciales.

La Corte Constitucional declaró exequibles condicionalmente las disposiciones citadas. Sostuvo la Corte:

"Declarar exequible el artículo 416, en el sentido de que la frase aun cuando
no puedan declarar o hacer la huelga únicamente es aplicable a los sindicatos
de trabajadores oficiales que laboren en entidades encargadas de prestar ser - vicios públicos que la ley califique como esenciales" (sentencia C - 110 marzo
10 / 94)."

– Declarar exequible el inciso 1º del artículo 430 y el literal a) del artículo 450, "siempre que se trate, conforme al artículo 56 de la Constitución Política, de servicios públicos esenciales definidos por el legislador" (sentencia C - 473 octubre 27 / 94).

En este pronunciamiento, por insuficiencia de la pretensión, la Corte se abstuvo de determinar si las actividades señaladas en el artículo 430 corresponden o no a definiciones de servicios públicos esenciales, y si desde el punto de
vista material se adecuan a la preceptiva del artículo 56 de la Constitución
Nacional.

– Declarar exequibles los literales b) y h) del artículo 430, subrogado por el Decreto 753 de 1956, por cuanto consideró que las actividades mencionadas en tales literales constituyen servicios públicos esenciales, sin que ello "obste para que el legislador en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 56 de la Constitución y con base en la experiencia y la realidad nacionales pueda hacer una redefinición total o parcial de dichas actividades como servicios públicos esenciales".

– Igualmente la Corte declaró exequible la expresión "serán sometidos a arbitramento obligatorio" contenida en el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965, como también el literal a) del mismo artículo, "bajo el entendido de que el arbitramento obligatorio sólo procede en los conflictos colectivos que se presenten en los servicios públicos esenciales, definidos por el legislador en los términos del artículo 56 de la Constitución Política" (subrayamos) (sentencia C - 450 octubre 4 / 95).

4. Consideraciones

1. De conformidad con los hechos que se relatan en la consulta, en uno de los municipios del país se generó la alteración del orden público, suscitado al interior de una organización sindical de naturaleza mixta, debido a un conflicto colectivo de trabajo que no pudo resolverse por arreglo directo o por conciliación.

2. Las organizaciones sindicales mixtas están integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos; en el ejercicio de sus funciones sólo pueden actuar dentro del marco que les señalen la Constitución y las leyes y derivado del nexo jurídico de sus afiliados para con la administración.

Conforme a lo expresado los empleados públicos no gozan del derecho a presentar pliegos de peticiones y tampoco a celebrar convenciones colectivas, ni de ser titulares de beneficios convencionales otorgados a trabajadores oficiales.

Por su parte a los trabajadores oficiales les está prohibido declarar o proceder a la huelga, cuando se trate de servicios públicos esenciales.

En este mismo orden de ideas y con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el arbitramento obligatorio sólo procede en los conflictos colectivos que se presenten en los servicios públicos esenciales, definidos como tal por el legislador.

Este ha definido, entre otros, como servicios públicos esenciales la actividad de la banca central (inciso 2º artículo 39 de la Ley 31 de 1992); el servicio público de seguridad social, en lo relacionado con el sistema general de seguridad social en salud; el sistema general de pensiones, pero solamente en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones (art. 4º Ley 100 de 1993); los servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994 (acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada, la telefonía local móvil en el sector rural, artículos 1º y 4º y actividades conexas y la administración de justicia inciso 2º, artículo 125 Ley 270 de 1996).

Se reitera entonces que en los conflictos colectivos que se presenten en los servicios públicos definidos como esenciales por las Leyes 31 de 1992, 100 de 1993 y 142 de 1994 y por otras leyes, es posible someterlos al arbitramento obligatorio. Consecuencialmente, tratándose de la prestación de tales servicios, los sindicatos de trabajadores oficiales no pueden declarar o hacer la huelga, la cual sería ilegal si llegare a declararse. Por el contrario, puede darse el cese de actividades causado por una declaratoria de huelga en los demás servicios públicos, hasta tanto el legislador los califique de esenciales.

Lo anterior no implica que un cese de actividades declarado por una organización sindical de trabajadores oficiales pueda afectar indefinidamente la prestación de un servicio público no esencial. En tal eventualidad, y si se prolonga por sesenta días calendario sin que las partes encuentren fórmulas de solución al conflicto, el Ministerio de Trabajo puede ordenar que el diferendo se someta a la decisión de un tribunal de arbitramento en cuyo evento los trabajadores deben reanudar el trabajo dentro de un término máximo de 3 días hábiles (art. 448 - 3 Código Sustantivo del Trabajo, modificado por la Ley 50 de 1990, art. 63).

Con todo, la competencia del Ministerio para disponer el tribunal de arbitramento, tratándose de un conflicto colectivo de trabajo que se presente en los servicios públicos no esenciales, debe hacerse con sujeción a las prescripciones que sobre la materia traen los artículos 444 incisos 1º y 2º; 445 numeral 2º y 448 numerales 3º y 4º del Código Sustantivo del Trabajo y 3º numeral 4º de la Ley 48 de 1968.

En tal evento, la constitución del tribunal y el procedimiento arbitral, se regula por lo dispuesto en los Capítulos VI, VII y VIII del Título II del Código Sustantivo del Trabajo.

Por lo demás, en ningún caso es justificable la alteración del orden público por parte de servidores del Estado, so pretexto de alegar la violación de un derecho. Para ello existen los medios que la Constitución y las leyes prevén al respecto.

LA SALA RESPONDE:

1. Procede el arbitramento obligatorio si el conflicto colectivo se presenta con trabajadores oficiales en alguno de los servicios públicos esenciales definidos por el legislador, en los términos del artículo 56 de la Constitución Política.

2. Para el caso que se consulta respecto de un conflicto existente a causa de la suspensión de la extensión de beneficios convencionales a empleados públicos municipales no procede el arbitramento obligatorio.

3. Si el conflicto sucede en servicios públicos no esenciales en los cuales está permitida la huelga, deben observarse las prescripciones que sobre la materia señalan los artículos 444 incisos 1º y 2º; 445 numeral 2º y 448 numerales 3º y 4º del Código Sustantivo del Trabajo y 3º numeral 4º de la Ley 48 de 1968.

La constitución del tribunal y el procedimiento arbitral es el regulado en los Capítulos VI, VII y VIII del Título II del Código Sustantivo del Trabajo.

Transcríbase al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar, Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.