LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ

Magistrado ponente

Radicación n.° 88777

Acta 14

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020).

La Sala resuelve la impugnación interpuesta por AUGUSTO ALFONSO OCAMPO CAMACHO contra el fallo proferido el 31 de marzo de 2020 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué, dentro de la acción de tutela que promovió contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA y los MINISTERIOS DEL INTERIOR Y DE DEFENSA, trámite extensivo a la Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Ministerio de Salud y Protección Social, Departamento del Tolima y Municipio de Ibagué.

ANTECEDENTES

El accionante fundamentó la solicitud de amparo constitucional en que, desde el mes marzo de 2020, el país afronta la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud por la enfermedad Covid 19, organismo que recomendó el confinamiento de la población para evitar su rápida propagación; que según «el más reciente informe» del Ministerio de Salud, ya son más de 102 contagiados en el territorio nacional, sin embargo, hasta el momento las únicas instrucciones que ha dado el presidente de la República son generales y están relacionadas con la debida asepsia, el distanciamiento social y la consulta médica inmediata en caso de presentar fiebre, tos seca, dificultad respiratoria, entre otros síntomas.  

Criticó al Gobierno Nacional no haber emitido las directrices pertinentes para contrarrestar la multiplicación del virus, pues el Decreto 418 del 18 de marzo de 2020 solo se refirió a la competencia prevalente del jefe de Estado para mantener el orden público, sin que hiciera mención alguna de las acciones puntuales que debían seguirse por la comunidad para evitar la trasmisión exponencial de la infección.

Aseguró que la referida directriz entró en colisión con las disposiciones expedidas por las autoridades departamentales y municipales que ya habían ordenado el toque de queda, lo cual generó un estado de incertidumbre ya que no se tenía claridad «(…) sobre el alcance y poder vinculante de las normas que choca[ban](…) ».

En ese sentido, expuso que no resultaba lógico que mientras el alcalde de la ciudad de Ibagué fue diligente al proferir normas para evitar la exposición al contagio, el poder ejecutivo central las invalidara «so pretexto de ejercer el monopolio del orden público», dejando en el «limbo» las políticas «(…) que con anterioridad había nacido a la vía jurídica (…)»

Enfatizó en que, con dicho proceder, no solo se había desconocido la autonomía de los gobernantes locales, sino que se dejó a la intemperie la adopción de medidas para la preservación del estado de salubridad pública.

Para concluir, explicó que las anteriores circunstancias atentaban contra la población en general y, en particular, ponían en riesgo la vida de su familia, integrada por su madre de 70 años y sus tres hijos menores de edad.

Con apoyo en lo descrito, pidió el amparo de su derecho fundamental a la salud en conexidad con la vida y, en consecuencia, que se aplique el «control constitucional por vía de excepción al Decreto 418 de presidencia» para que se ordene al presidente de la República el cierre de los aeropuertos, la adquisición e implementación masiva de las pruebas médicas para diagnosticar en el menor tiempo posible el COVID 19 y el confinamiento general de la población como medida preventiva a efectos de interrumpir la cadena de contagios.

Como medida provisional, solicitó la suspensión del referido acto administrativo.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA

Mediante auto del 19 de marzo de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada y a los terceros intervinientes con el fin de que ejercieran su derecho de defensa. De igual forma, negó la suspensión transitoria requerida.

Dentro del término establecido, la Presidencia de la República exigió que se declarara la inviabilidad de las pretensiones del accionante por existir un juez natural que debía estudiar la legalidad y la constitucionalidad de los decretos objeto de controversia.

A su turno, la Alcaldía de Ibagué afirmó que todo lo dispuesto en el Decreto número 1000-0211 se realizó, pese a la indicación otorgada en el pronunciamiento que aquí se cuestiona, razón por la que no podía predicarse la transgresión superior alegada.

De otro lado, la Gobernación del Tolima pidió que se denegara el amparo implorado, por cuanto todas las autoridades accionadas han desplegado, en el ámbito de sus competencias, las actuaciones adecuadas para la contención de la enfermedad.

Por último, el Ministerio de Salud y Protección Social expuso que el Decreto 418 de 2020 lo que hizo fue recordar las competencias constitucionales y legales que en materia de conservación del orden público fueron asignadas al presidente de la República, así como las que son propias del gobernador y alcalde en la misma materia, y la prelación de las órdenes de unos sobre las de los otros.

Los demás interesados guardaron silencio.

Por sentencia del 31 de marzo de la citada anualidad, el juez constitucional de primera instancia negó la protección invocada al considerar que el control de constitucional debía ejercerse por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Con todo, explicó que si bien el juez de tutela podía efectuar dicho control por vía de excepción, en este caso no ameritaba hacerlo, ya que el Decreto 418 de 2020 fue expedido «con el propósito armonizar todas las medidas que dicten para el manejo del orden público para salvaguardar los derechos de la población, garantizando su seguridad y el funcionamiento normal de las instituciones públicas con ocasión de la emergencia sanitaria, que sin desconocer la autonomía de las autoridades territoriales, sus disposiciones deben ir conforme a las instrucciones del Presidente de la República».

 IMPUGNACIÓN

Inconforme con la anterior decisión, el interesado se limitó a manifestar que presentaba el medio defensivo procedente contra el fallo proferido.

CONSIDERACIONES

Varias son las razones para desestimar la pretensión del accionante de que se aplique el «control constitucional por vía de excepción al Decreto 418 de presidencia», para que se ordene al presidente de la República el cierre de los aeropuertos, la adquisición e implementación masiva de las pruebas médicas para diagnosticar en el menor tiempo posible el COVID 19 y  así también el confinamiento general de la población como medida preventiva a efectos de interrumpir la cadena de contagios, con el argumento de que, en su caso, la vida de su familia de su familia, integrada por su madre de 70 años y sus tres hijos menores de edad, se encuentra en riesgo de contraer la dicha enfermedad; y en cuanto al resto de la población, que no se han emitido las directrices pertinentes para contrarrestar la multiplicación del virus,  y en su parecer no resulta lógico que mientras el alcalde de la ciudad de Ibagué sea diligente al proferir normas para evitar la exposición al contagio, el poder ejecutivo central las invalide «so pretexto de ejercer el monopolio del orden público», dejando en el «limbo» las políticas «(…) que con anterioridad había nacido a la vía jurídica (…)», desconociéndose de paso la autonomía de los gobernantes locales y dejándose a la intemperie la adopción de medidas para la preservación del estado de salubridad pública.

La primera es, que tal cual lo anotara el juez colegiado a quo, la acción de tutela no puede tener por objeto la declaración de inexequibilidad constitucional de alguna norma de origen legal o gubernamental, pues tal función compete a acciones constitucionales propias, entre ellas la prevista en el artículo 241-7 del estatuto constitucional ante la Corte Constitucional, habida cuenta de que es de cargo de dicha Corporación judicial «decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, artículo este último que refiere la declaración del estado de emergencia en el orden económico, social y ecológico, que fue lo dispuesto por el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, y desarrollado en parte en el ahora cuestionado por el accionante Decreto 418 del 18 de marzo siguiente, que dictara el Presidente en uso de las atribuciones conferidas por el numeral 4 del artículo 189 constitucional como suprema autoridad administrativa, entre otras.  

Cuestión que no desconoce el accionante al pretender que por vía de excepción esta Corporación declare la socorrida inconstitucionalidad.

La segunda, porque la acción de tutela se instituyó en la Carta Política de 1991 para la protección de los derechos fundamentales, y en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que la desarrolló, se dispusieron las causales de su improcedencia, entre ellas, que exista recurso o medio de defensa judicial, salvo cuando se utilice para evitar un perjuicio irremediable.

La teleología de dicho compendio normativo no fue otra que la de equilibrar la discusión jurídica entre la viabilidad de la acción de tutela y la existencia de instrumentos idóneos para la protección de los derechos, puesto que los diversos procedimientos de cada una de las disciplinas del derecho tienen como finalidad otorgar a los interesados la oportunidad de exponer sus argumentos y definirlos con arreglo a las leyes y a la Constitución Política, esto es, entonces, que la acción de tutela tiene un carácter residual y en modo alguno alternativo a los demás mecanismos procesales para la protección de derechos, pues no de otro modo se puede pensar en preservar las competencias jurisdiccionales y la organización procesal en consonancia con los principios constitucionales de independencia y autonomía de la actividad judicial, realizándose así la máxima de ser un fin esencial el Estado el «garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución» (Art. 2° C.P.).

De esa forma, así lo ha decantado esta Sala en innumerables oportunidades, se hace ineludible que previa la interposición de la acción de tutela, los interesados agoten las herramientas jurídicas ordinarias con las que cuentan para obtener la protección de sus derechos, y luego de ello, eso sí, si estiman que persiste la vulneración a sus derechos, expongan la controversia ante el juez constitucional para que la decida. De ahí que el uso de la acción constitucional sea excepcional y deba ser analizado de conformidad con las circunstancias particulares que rodean cada caso, pues la exigencia de la subsidiariedad se disolverá, únicamente y por excepción, cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente.

Las anteriores premisas son relevantes para resolver este asunto, por cuanto es evidente la improcedencia de la petición de amparo para los fines perseguidos por el accionante, pues lo pretendido supone la modificación de las disposiciones contenidas en un acto emitido por el ejecutivo en uso de las facultades conferidas en el numeral 4 del artículo 189 Superior, de carácter general, impersonal, y abstracto, que no afecta situaciones jurídicas personales y concretas y, por lo mismo, no puede lesionar por sí solo derechos de esta índole, presupuesto exigido por la Constitución y el Ordenamiento Legal para que la acción de tutela sea viable.

En ese contexto, adquiere preponderancia traer a colación la sentencia CC. SU037 de 2009 de la Corte Constitucional, en la se explicó lo siguiente:

Desde el punto de vista de su contenido, los actos de la administración se clasifican en generales o individuales. Los actos generales, también llamados actos creadores de situaciones jurídicas generales, objetivas o reglamentarias, son aquellos que tienen un alcance indefinido e impersonal, es decir, que se refieren o dirigen a personas indeterminadas. Por el contrario, los actos de carácter individual o particular, conocidos como actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas o concretas, son los que tienen un alcance definido, en el sentido de que están dirigidos a personas o sujetos identificados o determinados individualmente.

Para esa Sala de la Corte, refulge con claridad la equivocación del peticionario al promover su acción por esta ruta con la pretensión de ventilar las inconformidades aquí vertidas, pues resulta diáfano que son otros los caminos a los cuales debe concurrir para perseguir válidamente las aspiraciones que promociona, y éstos en manera alguna son los que dispensa a todas las personas la acción de tutela del artículo 86 constitucional. Por ende, si no comparte la normativa gubernamental cuestionada, bien podría acudir a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, en virtud de la competencia residual asignada al Consejo de Estado en el numeral 2 del artículo 237 de la Carta Política, o a las acciones de nulidad previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en las que puede exponer los argumentos que avalen la tesis propuesta en su demanda de amparo, además de que en las segundas  tiene la posibilidad de solicitar a la autoridad judicial competente la suspensión provisional de los actos administrativos que lo afecten, y cuya procedencia puede darse de acreditar los requisitos allí previstos.

En tercer lugar, puede decirse que si la acción de tutela se presentó con miras a evitar un perjuicio irremediable, viene al caso recordar que la Corte Constitucional, unificadora de la jurisprudencia en materia de derechos fundamentales,  en reiteradas oportunidades ha definido que el perjuicio irremediable a que se refiere la procedibilidad de esta acción se presenta cuando «(…) el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen». Y que para determinar tal clase de perjuicio es imperativo tener en cuenta que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad, que las medidas que se requieren para conjurar dicho perjuicio sean urgentes, y que la protección sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer los derechos transgredidos.

En el asunto examinado no es procedente la acción como mecanismo transitorio, por cuanto y sin lugar a duda, el accionante no demostró que necesariamente le sobrevendría un perjuicio irremediable de no intervenir urgentemente el juez constitucional, en la medida que solo manifestó que en su núcleo familiar había una persona de la tercera edad y tres infantes, lo que resulta insuficiente para predicar la inminencia de un deterioro a su propia salud, la de su progenitora o la de sus descendientes.

      Por las condiciones antedichas se reformará la decisión impugnada para, en su lugar, declarar improcedente la salvaguarda implorada por las razones aquí expuestas.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO: REFORMAR la decisión impugnada para, en su lugar, declarar improcedente la salvaguarda implorada por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

LUIS BENIDICTO HERRERA DÍAZ

Presidente de la Sala

GERARDO BOTERO ZULUAGA

FERNANDO CASTILLO CADENA

CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO

IVÁN MAURICO LENIS GÓMEZ

OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR

JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN