DATOS
BUSCAR
ÍNDICE
DESCARGAS
DESARROLLOS
MODIFICACIONES
CONCORDANCIAS
NOTIFICACIONES
ACTOS DE TRÁMITE
ABOGACÍA
VIDEOS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 2276
FECHA : Septiembre 9 de 1994
MAGISTRADO PONENTE : Dr. MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
SENA-Reestructuración/SUPRESION DE EMPLEO/ INDEMNIZACION/ CONCERTACION.
En tratándose de la explicación del art. transitorio 20 hay licitud en la acción del Estado para suprimir cargos o empleos de quienes ésten o nó inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, sin perjuicio obviamente de la obligación de indemnizar a los titulares de los mismos. El art. transitorio 20 no prevé, como requisito previo a la reestructuración, fusión o supresión, la concertación a que se contrae la norma.
SERVICIOS PUBLICOS-Prestación/ CONTRATO-Celebración/ENTIDAD PRIVADA/PLAN NACIONAL/PLANES SECCIONALES DE DESARROLLO.
El art. 365 de la C.P. es diáfano en permitir que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, debiendo mantener aquél la regulación, control y vigilancia de dichos servicios. En armonía con esta disposición el art. 355 ibídem autoriza la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interes público acordes con el plan nacional y los planes accionales de desarrollo a que alude el art. 399 ibídem.
DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES-Temporalidad/ SENA/ JUNTA DIRECTIVA- Funciones/ ESTRUCTURA INTERNA-Adecuación/ PLAZO/ PLANTA DE PERSONAL/ DELEGACION DE FUNCIONES- Inexistencia.
Del contenido de los arts. 150 numeral 7o. y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución Política, se deduce que la facultad que le dió el art. transitorio 20 al Gobierno Nacional para que fuera ejercida dentro del término de 18 meses contado a partir de la entrada en vigencia de aquella, sin duda alguna tiene carácter legislativo, pues teniendo en cuenta que para la época de expedición de la Carta del Congreso se encontraba en receso en virtud de la revocatoria de su mandato, no podía el Gobierno hacer uso de las atribuciones constitucionales contenidas en el art. 189 numerales 15 y 16, de carácter administrativo que le exigen obrar de conformidad o con sujeción a la ley. Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, no puede considerarse que el término previsto para que el Concejo Directivo del SENA adecue la estructura interna de la planta de personal a las decisiones adoptadas, constituya una prórroga del plazo contenido en la norma transitoria, pues según las voces del decreto 1050 de 1968, en su art. 26 literal b) y 1042 de 1978 en su art. 74, las Juntas o Concejos Directivos de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado tiene dicha función administrativa de manera permanente y para su ejercicio no requieren de la fijación de término alguno. Por ello tampoco puede hablarse de delegación de funciones del Concejo Directivo sino del señalamiento de las mismas al organismo que por ley debe ejercerlas.
COMISION ASESORA DEL GOBIERNO.
Cuando el constituyente facultó al Gobierno Nacional en el referido art. transitorio 20 para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades que en él se mencionan, solamente previó que una comisión de expertos en administración pública y derecho administrativo, cuya conformación indico expresamente, asesorara, ilustrara, aconsejara e hiciera recomendaciones al Gobierno en la tarea asignada, mas no tales recomendaciones tuvieran carácter vinculante para el Gobierno pues de considerarse así tal tarea de reestructurar, fusionar o suprimir no correspondería a éste sino a aquélla; tampoco supeditó el ejercicio de dichas atribuciones al acuerdo unánime para la adopción de las decisiones. Por ello el decreto expedido con fundamento en dicha norma constitucional, se ciñó a las autorizaciones otorgadas.
SENA/BIENES-Administración.
El art 365 de la Constitución Política prevé que el Estado pueda asumir la prestación de servicios públicos indirectamente a través de particulares, y en armonía con esta disposición el art. 355 ibídem autoriza la celebración de contratos. De tal manera que en desarrollo de dichos preceptos pueden celebrar contratos respecto de sus bienes con personas jurídicas sin ánimo de lucro encargadas de la administración de los centros a quienes corresponde la ejecución de los proyectos de formación profesional integral, desarrollo tecnológico, información para el empleo y los demás programas que adelante el SENA.
SENA-Reestructuración/SENA-Estructura.
Reestructurar significa modificar la estructura de una entidad, y tal modificación puede recaer sobre cualesquiera de los elementos que forman parte de la misma. Así pues, es posible variar la composición de los órganos de dirección o administración, ampliar o reducir los objetivos, crear o suprimir dependencias, asignar o reducir funciones. Y teniendo los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el art transitorio 20, la misma fuerza o entidad normativa que la ley, bien pueden modificar, derogar o adicionar normas de igual jerarquía en las cuales se hayan previsto determinados objetivos y funciones, y para ello se requiere del referundum o plebiscito.
SENA/CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA-Inexistencia/DIRECTOR GENERAL- Funciones/ CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL/CONTROL FISCAL/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
El SENA "puede establecer sedes en los lugares del país que requiera", lo cual hace suponer que las actividades de la entidad no están centralizadas. Además el art. 36 del decreto 2149/92 es claro en preceptuar que dicha entidad contara con centros encargados de ejecutar los proyectos de formación profesional integral, desarrollo tecnológico e información para el empleo y en cuya administtación pueden tener parte, los empresarios del sector productivo, los trabajadores del sector, las entidades públicas y los entes territoriales.
SENA/CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL-Composición/ PRINCIPIO DE IGUALDAD.
La composición de Consejo Directivo Nacional en el caso del SENA en manera alguna contienen prihibición de que miembros de otras religiones o credos no puedan formar parte de la misma. Además, bien puede suceder que los restantes miembros pertenezcan a religiones diferentes de la católica. Por estas razones no prospera el cargo.
PRINCIPIO DE LIBERTAD DE PROFESION U OFICIO/ SUPRESION DE EMPLEO- Indemnización/ BONIFICACION/SENA-Reestructuración.
El art. 26 de la C.N. dispone que cuando el empleado público o trabajador oficial, en virtud de la reestructuración se vincule a una persona jurídica sin ánimo de lucro creada con participación del SENA, no tendrá derecho al pago de indemnizaciones o bonificaciones. Ello es lógico ya que la causa de tales pagods no es otra que la forma de compensar los perjuicios que se les puedan irrogar al titular de un cargo o empleo que con motivo de la reestructuración sea suprimido. De tal forma que si no hay perjuicio porque el empleado o trabajador no queda sin empleo, no hay causa que justifique la indemnización o bonificación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de Septiembre de mil novecientos noventa y cuatro (1.994).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
REFERENCIA: EXPEDIENTE ACUMULADOS Nos. 2276, 2308,2315,2326,2330 y 2331.
ACCION: NULIDAD
ACTOR: JOSE DUVAN MARIN GALLEGO Y OTROS
Los ciudadanos JOSE DUVAN MARIN GALLEGO, LUZ MARINA DIAZ GIRALDO, JOSE ANTONIO SALGADO CANCHON, MARCO TULIO GUZMAN BARRAGAN, LUZ MARGARITA ROMERO ACOSTA, JOHN LAZARO BUSTOS, CARLOS OCTAVIO RODRIGUEZ VASQUE, CASRLOS ALBERTO BALLESTEROS BARON, ROBERTO HERMIDA IZQUIERDO Y NORBERTO ENRIQUE HINCAPIE FRANCO, obrando en sus propios nombres y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitaron de esta Corporación, en demandas separadas que se rituaron inicialmente en procesos diferentes y que fueron acumulados mediante proveído de 25 de Noviembre de 1.993 (folios 102 a 105 del expediente 2276), la declaratoria de nulidad del Decreto 2149 de 30 de Diciembre de 1.992 "Por el cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje Sena", expedida por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política.
I- CONCEPTO DE VIOLACION EN LOS PROCESOS ACUMULADOS.
I-1- DEMANDA RADICADA BAJO EL No 2276.
Los cargos de violación en esta demanda, pueden resumirse así:
PRIMER CARGO: VIOLACION DEL ARTICULO TRANSITORIO 20.
a): El Gobierno Nacional fué más allá de los lineamientos señalados en la norma transitoria al reestructurar el SENA, entidad que ya estaba en consonancia y en armonía con la nueva Constitución, de manera especial con el artículo 54. Por ello y no sin razón los Consejeros de Estado en memorando del 19 de Diciembre de 1.992 le hicieron conocer al Gobierno que dicha entidad no podía reestructurarse a la luz del artículo transitorio 20, lo que no fué escuchado siendo su obligación hacerlo, por lo cual también se quebrantó el referido artículo transitorio.
b): El Gobierno traspasó los límites modificando la naturaleza jurídica del SENA cuando cambia la obligación constitucional del artículo 54 por la de dirigir, orientar y coordinar la formación profesional que queda en manos de los particulares, en la forma establecida en los artículos 2o. y 3o. del Decreto acusado.
c): El Decreto acusado permite que el Estado se despoje en forma total de la obligación constitucional imperativa de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica, ya que el SENA es actualmente el único organismo que posee el Estado para ofrecer tal formación gratuita, lo que a su vez quebranta el artículo 54 de la Carta.
Se quebrantó el Preámbulo de la Constitución Política, pues allí se consagran los principios rectores de toda la Carta, entre ellos el del trabajo y si el Decreto acusado tiene la intención de desvincular de sus cargos a cerca de ocho mil empleados, da al traste con ese derecho fundamental.
Se vulneró la carrera administrativa, con grave quebranto del artículo 125 de la Carta, ya que el artículo transitorio 20 no facultó al Gobierno para reformar la carrera administrativa de los empleados públicos, por ser esta función del Congreso, según el artículo 150 numeral 7o., que resulta también violado.
Los principios constitucionales relacionados con el derecho a la educación y a la capacitación técnica profesional resultan violados así:
a): El artículo 54, por cuanto el Estado no puede zafarse de la obligación conjunta que tiene con los empleadores de ofrecer formación profesional y técnica, para trasladársela únicamente a los empleadores.
b): El artículo 64, pues el SENA era uno de los pocos organismos del Estado que cumplía la función de llevar a los campesinos los servicios de educación, asistencia técnica y empresarial para mejorar sus ingresos y calidad de vida.
c): El artículo 67, por cuanto el SENA cumplía con la función educativa.
d): El artículo 70, ya que el Decreto acusado rompe con la igualdad de oportunidades para muchos colombianos que no tiene otro recurso para estudiar sino el SENA y el Estado es quien puede proporcionar gratuitamente ciertos medios pues la empresa privada busca primordialmente el lucro.
Como consecuencia directa de la violación de los anteriores artículos se vulneraron los artículo 209 de la Carta pues con el Decreto acusado se centralizó aún más la gestión administrativa y operativa del SENA al desaparecer sus Regionales; 210 ibídem, por que el Decreto acusado no podía derogar el Decreto 3123 de 1.968 ni modificar las funciones y responsabilidades del Director y porque los particulares sólo pueden cumplir las funciones administrativas en las condiciones que le señale la ley; 365 y 366 ibídem pues el Estado ha perdido su función social al desconocer los derechos mínimos de los trabajadores y no garantizar los derechos fundamentales educación y capacitación para todos.
I-2- DEMANDA RADICADA BAJO EL No 2308.
Los cargos de esta demanda pueden sintetizarse así:
El Gobierno Nacional eludió el cumplimiento del artículo transitorio 20 por lo siguiente:
a): Se abstuvo de conformar la Comisión de la manera señalada en la Constitución y le redujo caprichosamente el plazo impidiéndole participar en el desarrollo de la elaboración legislativa que terminó en decisiones unilaterales del Ejecutivo. Así lo dejaron de manifiesto los representantes del Consejo de Estado en la Comisión.
Ni siquiera la Comisión mayoritariamente llegó a sesionar en forma conjunta dentro del término de 18 meses, sino que, a última hora, restando sólo 3 meses para expirar el término otorgado y por insinuación de los miembros del Consejo de Estado se les convocó, no para evaluar y recomendar, sino para que manifestaran su conformidad con el paquete de proyectos de Decretos elaborados unilateralmente por le Gobierno Nacional sin atender las evaluaciones y recomendaciones de la comentada Comisión.
b): Debieron surtirse dos momentos en la tramitación del Decreto acusado: la evaluación del SENA a la vista del cambio constitucional, esto es, valorar su funcionamiento, operatividad y la calidad del servicio prestado; y concluir con las recomendaciones teniendo en cuenta las nuevas disposiciones sobre descentralización, autonomía territorial y la conveniencia de redistribuir competencias y recursos.
Ello no se hizo por falta física de tiempo. Al Gobierno le correspondía la iniciativa de las medidas, ya que justamente esa era la función de la Comisión.
C): NO hubo Comisión, ni evaluación ni recomendaciones. Hubo sólo Gobierno Nacional en la preparación y expedición del Decreto 2149 de 1.992.
El marco de referencia constitucional al cual debió referirse la eventual reforma del SENA está contenido en el Preámbulo y los artículos 1o., 2o., 4o., 123, 125, 209, 210, 285, 286, 287, 288, 298, 302, 311 y 322.
La Comisión evaluó que el SENA no estaba en consonancia con el marco general de la constitución y procedió a recomendar su reestructuración en lo atinente a la redistribución de competencias y recursos, conforme a lo ordenado en los artículos 288, 356 y 357 de la Carta.
De la lectura del decreto se colige que la reestructuración apuntó a modificar su naturaleza, objetivo y funciones con la finalidad de privatizar, a través de una red de entes colaboradores, corporaciones y otras personas jurídicas especializadas, el servicio público que presta el SENA, contraviniendo abiertamente el artículo 54 de la Carta. Por ese atajo de la desviación de poder el Gobierno tergiversó las facultades, autorizando la supresión de cargos, consagrando una sistema laboral especial e impropio de retiros con indemnización y bonificación que es violatorio del artículo 125 de la Constitución y que había sido objeto de pronunciamiento de inexequibilidad por la Corte Constitucional en sentencia de 13 de Agosto de 1.992 frente al Decreto 1660 de 1.991.
Hay incongruencia jurídica y material entre el Decreto acusado y el artículo transitorio 20 porque nada en aquél se relaciona con los mandatos explícitos de éste.
La Carta Política previó al trabajo especial protección; le imprimió una nueva dinámica al derecho de huelga en el servicio público, restringiéndolo sólo para los servicios esenciales, amén de que protegió y amparó el derecho a la carrera para los servidores públicos (artículo 125); conservó el respeto a los derechos adquiridos (artículo 58) y reiteró la garantía para los derechos adquiridos laborales protegidos por los artículos 53 inciso último, 215 y 336 inciso último.
El derecho de sindicalización y negociación colectiva (artículo 55), aunado a los derechos fundamentales previstos en el artículo 53, constituyen la nueva realidad institucional en materia de protección y garantías del derecho al trabajo.
Al cotejar el Decreto acusado con lo anotado anteriormente, se plantea una ostensible violación de los artículos referidos, pues saltan de bulto los desmejoramientos objetivos y subjetivos de los empleados públicos y trabajadores oficiales, estos últimos regidos por Convención colectiva de Trabajo, amén de que el artículo transitorio 20 no otorgó facultad para desvincular empleados públicos ni trabajadores oficiales con el fácil expediente de la supresión de empleos. Por ello los artículos 14 y 15 transgreden también la norma transitoria.
Se presenta un cambio brusco e inconstitucional en cuanto a la naturaleza del vínculo laboral tanto de empleados públicos como de trabajadores oficiales, al imponer a éstos un nuevo régimen contractual regulado por el derecho privado, cuando tal atribución no aparece en el artículo transitorio 20. Por ello son inconstitucionales los artículos 16 a 18, 20 y 39 del Decreto 2149 de 1.992.
El artículo 19 viola los artículos 13, 25, 53, 125, 215 y 336 inciso último de la Carta, ya que no se puede trasladar a quien no pertenece a la entidad en virtud de la supresión del cargo.
El artículo transitorio 20 no autoriza para regular el régimen de indemnizaciones, bonificaciones e incompatibilidades. Se está dando además un tratamiento desigual en los artículos 21 a 23.
El régimen de incompatibilidades previsto en los artículos 25 a 27 atenta contra los derechos protegidos por la Constitución, la Ley y las Convenciones Colectivas de Trabajo.
Los artículos 29 a 32 violan el derecho a la estabilidad en el empleo.
El artículo transitorio 20 no autoriza para que los establecimientos públicos como el SENA comprometan sus bienes, participen en la creación de entes distintos de su propia naturaleza y menos aún que el servicio que se preste sea susceptible de darse en administración a terceras personas, como se dispone en los artículos 36 a 38.
Los artículos 41 a 45 de la Ley 23.696 de Argentina consagran la protección del trabajo. Prevén que la privatización por sí sola no producirá alteración o modificación de la situación de los trabajadores.
Si esta es la realidad de un trabajador argentino, así debe ser la de los trabajadores colombianos, más aún cuando la Constitución ha protegido los derechos laborales llegando a elevar a canon constitucional los principios que venían rigiendo en la legislación laboral y consagrando otros para reflejar la esencia del derecho laboral.
I-3- DEMANDA RADICADA BAJO EL No 2315.
Los cargos expuestos pueden resumirse así:
El Gobierno Nacional al expedir el Decreto 2149 de 1.992, usurpó la competencia del Congreso otorgada en el artículo 150 numeral 7o. y en los artículos 67 y 365 de la Constitución Política, al regular la forma y características y cambiar los objetivos y finalidades señaladas por las leyes de creación del SENA (Decretos Legislativos 118 y 164 de 1.957; Ley 58 de 1.963 y Decreto Extraordinario 3123 de 1.968).
También usurpó funciones del Congreso al reglamentar la prestación del servicio público de educación en capacitación profesional y técnica atribuida por la Carta a la Ley (artículos 67 y 365) y crear sin autorización legal una nueva entidad descentralizada por servicio del orden nacional que reemplazaría al SENA.
Se violó el artículo transitorio 20 por cuanto éste no autoriza crear otras entidades que cumplan con los fines de la entidad desaparecida.
El artículo 2o. del Decreto acusado le despoja al Estado la función de ofrecer formación y habilitación profesional y técnica y de ser el SENA un ente ejecutor pasa a ser un ente financiero, arrebatando así el Gobierno de un tajo la función asignada en el artículo 54 que estaba en armonía con lo dispuesto en el artículo 1o. del Decreto 3123 de 1.968.
La Comisión Asesora dejó sentado que las funciones de naturaleza pública no podrán ser transferidas al sector privado; que el artículo transitorio 20 no autoriza el cambio de naturaleza jurídica y que no es conveniente hacer una mezcla equívoca entre empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
Las facultades transitorias fueron solamente para reestructurar y dentro de ella, fusionar o suprimir las entidades de la Administración de carácter nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos constitucionales y con la redistribución de competencias y recursos establecidos en ella.
El recto entendimiento del uso de dichas facultades implicaba el examen detenido de las entidades del sector central que debían ser objeto de reestructuración para fusionarlas o suprimerlas, teniendo como referencia la Constitución, para lo cual se disponía del término de 18 meses. El estudio tiene que partir del objetivo del SENA para analizar si frente a los nuevos principios y postulados de la nueva Constitución, especialmente en materia de descentralización de funciones y recursos se justificaba su continuidad.
La educación no se descentralizó y por el contrario se radicó en el artículo 54 de la Carta como obligación del Estado.
Dentro de los fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2o. de la Carta se encuentra el de lograr la efectividad de los deberes consagrados en ella. Al eliminar el SENA se infringió uno de los fines esenciales.
Al variar el objeto que tenía la entidad se desprotege al trabajador colombiano, quebrantando así el artículo 53 de la carta, pues lo deja en desigualdad de condiciones por carencia absoluta de formación profesional y técnica.
El artículo 3o. del Decreto acusado al definir las funciones del SENA quebrantó los artículos 1o. Y 7o. del Decreto 1050 de 1.968 y 8o. y 9o. del Decreto 3130 de 1.968 porque consagra una mayoría del sector privado, que desvertebra la Rama Ejecutiva y le resta participación en la fijación de la política y elaboración de programas del Ministerio al cual está adscrito al SENA.
Al conservar el patrimonio del SENA en la misma forma como lo traía la extinguida persona jurídica, se violaron la Ley 58 de 1.963, el Decreto Extraordinario 3123 de 1.968, el Decreto 1911 de 1.972 y la Ley 21 de 1.982, que otorgan recursos con destinación específica y clara de ejecutoria de los programas de formación y capacitación profesional y técnica.
Al entregar a las corporaciones y fundaciones sin ánimo de lucro la administración de los bienes de derecho público de propiedad del SENA (artículos 36 y 37 del Decreto acusado) se quebranta la autonomía patrimonial que le otorga el artículo 5o. del Decreto 1050 de 1.968 y se viola la ley general de presupuesto (38 de 1.989), al seguir percibiendo rentas con destinación específica para la ejecución de los proyectos y programas del SENA, cuando éste ya no ejerce su función.
Todo el capítulo IX de las disposiciones laborales transitorias (artículos 14 a 28 y 31), desconoce los principios fundamentales del Estado Social de Derecho.
Este Decreto reprodujo las normas de la Ley 60 de 1.990 y del Decreto 1660 de 1.991, declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.
La competencia que se le dió al Ejecutivo no era para quebrantar los principios vitales del trabajo, concebidos bajo la forma de estabilidad e igualdad en las relaciones laborales, ni para desconocer la eficacia de las funciones públicas como elemento decisivo de la nueva Carta.
El Gobierno Nacional violó el artículo transitorio 20 por cuanto no existiendo ninguna evaluación ni recomendación por parte de la Comisión Asesora le faltó al acto un elemento ad sustantiam actus para su validez y por lo mismo tiene falsa motivación.
Las evaluaciones no son un mero concepto. Se trata de decisiones de un cuerpo colegislador. Acudiendo a la historia de la norma transitoria se encuentra que la Comisión se creó con un carácter decisorio y no meramente conceptual.
Al no expresarse la voluntad por la Comisión transitoria constitucional, el Decreto adolece de falsa motivación máxime si en su encabezamiento se dice "...teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión de que trata el mismo artículo".
La misma comisión transitoria en el Acta No. 1, página 4, último parágrafo, desecha el silencio positivo que se pretenda dar a las evaluaciones y recomendaciones.
El Gobierno Nacional violó los artículos transitorio 20 y 54 de la Carta porque el SENA era un establecimiento público cuya normatividad orgánica y funcional estaba en consonancia con el artículo 54, ya que cumplía con ofrecer la formación y habilitación profesional y técnica. Así lo expresaron los Consejeros de Estado al dirigir su memorando al resto de los miembros de la Comisión.
I-4- DEMANDA RADICADA BAJO EL No. 2326.
Los cargos en esta demanda pueden sintetizarse así:
El Decreto acusado viola el Preámbulo en relación con el artículo 1o. de la Carta por cuanto el ideal del pueblo colombiano fué asegurar el trabajo para garantizar un orden político, económico y social justo, lo cual no se cumple con la supresión masiva de cargos que desprotege un número considerable de ciudadanos frente al derecho fundamental del trabajo.
Los artículos 2o. y 3o. del Decreto atentan contra el Preámbulo cuando el Estado abandona la prestación de los servicios y se convierte en un simple intermediario.
En el fallo de 13 de Agosto de 1.992 de la Corte Constitucional se dieron múltiples elementos que caracterizan el Estado Social de Derecho de los cuales se puede deducir que no se puede concebir como ajustado a éste un ordenamiento que so pretexto de modernizar al Estado atente contra los derechos fundamentales de los ciudadanos, que como en este caso no sólo atenta contra los derechos de las personas vinculadas al SENA, sino también contra los usuarios de la Institución.
El Gobierno Nacional en los artículos 2o., 3o., 5o. y 14 a 32 viola el artículo 2o. de la Carta porque en vez de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, los ha violentado atentando contra el derecho al trabajo, la dignidad humana y el Estado Social de Derecho.
Los artículos 14 a 23 vulneraron el artículo 13 de la Carta al permitirse que la reestructuración planteada se haga en forma indiscriminada sin un criterio objetivo y claro que evite la arbitrariedad.
En lo que hace referencia a las indemnizaciones se aplica una desigualdad que no tiene sentido en cuanto al tiempo de servicio, como si el derecho de carrera administrativa se adquiriera por el transcurso del tiempo. Si lo que se pretende obtener es una verdadera indemnización, ella no se logra por la cuantía ínfima que establece el Decreto. En cuanto a las bonificaciones se establece una discriminación ilógica e injusta.
Los artículos 14 a 23 quebrantan los artículos 25, 53 y 125 de la Constitución Política, ya que la estabilidad es uno de los principios mínimos fundamentales hacen parte de la legislación así no se haya expedido dicho estatuto del trabajo.
Atentar contra el derecho a la estabilidad es atentar contra los postulados básicos de la Carta. El despido masivo de personal vinculado a la carrera administrativa atenta contra la estabilidad.
Pretender pagar una indemnización a los funcionarios de carrera, además de atentar contra el principio de igualdad, desconoce principios mínimos fundamentales.
La ley no puede menoscabar la carrera administrativa que es un derecho. El Decreto acusado no tiene fuerza de ley y no podía establecer causales de retiro del servicio como en efecto lo hizo.
Según el Decreto acusado el Estado ya no presta el servicio de formación profesional y técnica directamente, sino por medio de fundaciones y corporaciones. Ello atenta contra los artículos 54, 365 y 366 de la Carta.
Además, sólo la ley puede establecer el régimen jurídico de los servicios públicos.
Se desconoció el artículo 56 de la Carta Política porque del texto del Decreto se deduce que él define una política laboral de gran importancia para el sector público y era por lo tanto obligatorio concertar o por lo menos intentarlo, lo que en ningún momento se hizo.
Se transgredió el artículo 58 de la Carta por parte de los artículos 14 a 32 cuando se desconoce el derecho adquirido de la estabilidad, al permitir la desvinculación con una simple indemnización.
Se violó el artículo transitorio 20 en concordancia con el artículo 150 numeral 7o. de la Carta, porque no se acataron las recomendaciones de la Comisión de Expertos.
Al reproducirse el contenido material del Decreto 1660 de 1.991, estableciendo planes de retiro compensado, los artículos 14 a 32 violan el artículo 243 de la Carta.
Los artículos 17, 18, 20 y 39 del Decreto acusado transgreden el artículo transitorio 20 al ampliar el plazo perentorio que tenía el Gobierno Nacional para reestructurar las entidades del orden nacional y al delegar las facultades en el Director.
I-5- DEMANDA RADICADA BAJO EL No 2330.
De lo cargos de violación expuestos en esta demanda, se extrae, principalmente, lo siguiente:
El Decreto acusado violó el Preámbulo de la Carta en relación con el artículo 1o. ibídem al realizar una desvinculación masiva de trabajadores dentro del marco de la reestructuración, donde se suprimen cargos desconociendo los principios de igualdad y justicia.
Desconoce el mandato del artículo 1o. al estatuir un imperio de centralización de las nuevas funciones del SENA, pues un sólo cuerpo - el Director - diseñará, dirigirá, coordinará, etc., todas las acciones que la entidad entre a coogestar en las entidades colaboradoras sin ánimo de lucro de derecho privado, que como producto de la mal llamada reestructuración del Sena se crearán.
Los artículos 6o., 8o., 10 y 12 violan el artículo 1o. de la Carta al erigir como máximo jerarca de las finanzas de la entidad al Director del SENA.
Los artículos 14 a 18 y 20 vulneran el artículo 2o. de la Carta pues atentan contra la dignidad humana de los trabajadores al privarlos del derecho al trabajo y no desarrollan los fines esenciales del Estado.
El artículo 6o. numeral 4o. viola el artículo 19 de la Carta al hacer partícipe del Consejo Directivo del Sena a un miembro de la Conferencia Episcopal, que pertenece a una de las tantas religiones que se profesan en el país, discriminando en esta forma a las otras religiones al darle a este representante un status superior.
Los artículos 14 a 18, 20 y 26 violan los artículos 25, 26, 53 y 125 de la Carta política porque atentan contra los principios mínimos fundamentales dentro de los cuales está el derecho a la estabilidad.
El artículo 26 acusado vulnera el artículo 26 de la Carta al violentar la libertad de las personas desvinculadas de la entidad y al condicionar el pago de las inconstitucionales indemnizaciones. La libertad de escoger profesión u oficio desaparece por completo pues la simple oferta de un empleo que no sea aceptada por el trabajador releva al SENA de cualquier indemnización o bonificación, condicionamiento así arbitrariamente la voluntad del trabajador a la del oferente.
<Incompleto>
incorrectamente al no convocar con suficiente tiempo la Comisión que evaluaría y recomendaría de acuerdo con lo ordenado en el artículo transitorio 20.
Al centralizar el artículo 12 acusado en un sólo ente el acopio de los dineros que financiarían la formación profesional prestada por los entes colaboradores, se viola el artículo 209 de la Carta que prevé la descentralización y desconcentración de funciones.
El Gobierno Nacional violó el artículo transitorio 20 pues al contrario de reestructurar el SENA le quitó la función que venía cumpliendo según el artículo 1o. del Decreto 3123 de 1.968.
Los artículos 1o. a 3o. del Decreto desnaturalizan la existencia del SENA y echan en saco roto el papel extraordinario que ha venido cumpliendo.
Al ampliar el Gobierno Nacional el plazo de 18 meses previsto en la norma transitoria, y al delegar el Consejo Directivo del Sena la función de supresión de empleos y adecuación de la estructura interna y la planta de personal de la entidad, se transgredió dicha norma transitoria.
Se transgrede el artículo transitorio 20 al no haber atendido el Gobierno Nacional las recomendaciones y evaluaciones de la Comisión.
I-6- DEMANDA RADICADA BAJO EL No 2331.
Los cargos en esta demanda se hacen consistir, en síntesis, así:
Los artículos 2o., 3o., numerales 7o. a 9o.; 7o. numeral 3o. y 26 del Decreto acusado violan derechos adquiridos constitucionalmente por cuanto el pueblo colombiano por la ley tenía derecho a una capacitación gratuita por parte del SENA que lo prepara eficientemente para el empleo y el desarrollo económico del país.
Al privatizarse la entidad se tendrá que pagar por la formación pues el lucro es el fin propio de la libertad de empresa.
Si el Gobierno Nacional quiere desprenderse del SENA debe realizar un referéndum o un plebiscito nacional como lo mandan los artículos 3o. y 104 de la Carta.
Al desprenderse el Gobierno Nacional de las funciones del SENA se violan los artículos 54, 64, 67, 70, 365 y 366 de la Carta y por ende el artículo 4o. de la misma.
con el despido de más de ocho mil trabajadores y privatizando el SENA el Decreto acusado está desconociendo otros derechos adquiridos de los trabajadores como la asociación sindical y estabilidad laboral, lo cual vulnera los artículos 9o., 39 y 53 de la Carta.
Al obligar a los trabajadores a renunciar al SENA y vincularse obligatoriamente a las corporaciones, les quita el derecho a la carrera administrativa, a las normas de derecho público, a completar los años de pensión de jubilación, al servicio médico asistencial de la familia, desconociendo los Decretos 2464 de 1.970, 2400 de 1.968, Ley 13 de 1.984 y los artículos 123 y 125 de la Carta.
El Decreto acusado vulnera el artículo transitorio 20 por lo siguiente:
a): El Gobierno desconoció los conceptos y recomendaciones de la Comisión de Expertos designada por el Consejo de Estado.
b): El SENA ya estaba en consonancia con la nueva Constitución y el Gobierno no estaba facultado para privatizar.
c): El Gobierno en el Capítulo IV entra a legislar en materia laboral.
d): El Decreto acusado modifica el artículo 189 numeral 13 de la Carta al otorgarle la facultad al Gobierno de nombrar libremente al Director y al Consejo Directivo del SENA.
e): al delegar en los particulares la administración y explotación de los bienes, instalaciones, edificios, maquinaria y equipos, viola también el Decreto 222 de 1.983, además que el funcionario que así lo haga incurre en peculado.
f): Al legislar en contravía del mandato constitucional contenido en el artículo 209.
Por todo lo anterior se vulnera el Preámbulo.
El Decreto acusado en el capítulo IV viola el artículo 243 de la Carta al reproducir normas del Decreto 1660 de 1.991, declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.
II.1-. Los procesos que se deciden por medio de esta sentencia fueron acumulados en virtud de auto de 25 de Noviembre de 1.993, (folios 102 a 105 expediente No. 2776).
En el expediente No. 2326, por auto de 22 de abril de 1.993 se decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 18, 20 y 39 en cuanto a las expresiones relativas al plazo contenidas en ellos.
II.2-. La Nación - Ministerio de Trabajo y Seguridad Social-, se hizo parte en todos los procesos y a través de apoderado dió contestación a las demandas aduciendo, en síntesis, lo siguiente:
1.- La finalidad de la facultad constitucional contenida en el artículo transitorio 20, de poner en consonancia las entidades allí previstas con los mandatos de la Reforma Constitucional y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece, conlleva en este caso a que tales entidades deben guardar plena armonía en su estructura y forma de actuar con los mandatos de aquélla. Para asegurar dicha armonía la Carta confirió atribuciones al Gobierno Nacional.
El propósito de los autores de la norma constitucional transitoria fué el de la necesidad de racionalizar el ejercicio de la función pública para evitar duplicidad de funciones y reducir el número de instituciones en las cuales se maneje el presupuesto público; privatizar algunos de los servicios cuya prestación asumió ineficiente y monopolísticamente, aprovechándose así la oportunidad de que el Gobierno central abandone funciones que nunca debió tener.
2-. Conviene destacar, entre otros, los nuevos mandatos constitucionales en relación con la Constitución de 1.886, para asegurar la adecuación de las entidades de la administración pública a dichos preceptos, como son los artículos 1o., 2o., 209, 83, 84, 210, 365, 302, 357, 267 inciso 4o. Y 227 numeral 5o.
En estos preceptos se desarrolla de una manera específica el concepto de Estado social de Derecho.
La nueva Carta pretende una desconcentración de funciones en los distintos organismos de la administración nacional, cambiando en estos casos la forma de su gestión en la prestación de los servicios públicos.
No es cierto que el SENA se encontrara en completa armonía con la Constitución y de manera especial con el artículo 54, pues, sin desconocer la importante labor que venía desempeñando en la promoción social del trabajador a través de su formación integral, el propósito no se cumplía con óptima eficiencia y no se alcanzaba el desarrollo tecnológico que manda la Constitución.
3.- No es cierto que el acto acusado haya cambiado la naturaleza jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Tampoco el Decreto acusado vulneró los derechos y garantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales del SENA, pues el personal de éste continuaría a su servicio siendo asignado para cumplir sus funciones en los Centros, vinculando laboralmente la mayoría de los instructores a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y recibiendo a través de ellas mejores condiciones laborales y estímulos al óptimo desempeño.
4.- El Estado no se desprende de su obligación de ofrecer la información y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. Su labor a través del SENA seguirá desarrollándose mediante la dirección, orientación y coordinación de planes de desarrollo tecnológico del sector productivo, con la participación activa de los particulares. La Constitución no manda que el servicio se tenga que prestar directamente por el Estado. Admite la descentralización por colaboración privada como forma de actuación administrativa.
5.- En cuanto a las recomendaciones de la Comisión Asesora se precisa que la expresión "teniendo en cuenta" no significa "acoger" pues ello desvirtuaría su carácter de tales pasando a ser verdaderas decisiones, cuando el titular de las atribuciones es el Gobierno Nacional.
Los 18 meses establecidos en el artículo transitorio 20 constituían el límete temporal dentro del cual se debería mover el ejecutivo. En manera alguna se trataba de una orden al Gobierno para ocupar en su totalidad este lapso.
El Decreto acusado no excede el término de 18 meses previsto en el artículo transitorio 20 ya que las facultades que éste le otorgó al Gobierno Nacional, que son de carácter legislativo, difieren de las otorgadas a las Juntas y Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, que son de carácter administrativo y se pueden ejercer en forma permanente.
6.- Como lo ha dicho el Consejo de Estado, los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional con fundamento en la norma transitoria, tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, por la materia que regulan. Por ello el examen jurídico debe versar sobre la conformidad con la Constitución y nó respecto de la Ley, pues frente a ésta no existe subordinación.
7.- El Preámbulo de la Constitución incluye al trabajo como uno de los elementos que deben ser asegurados a través de la Carta Política, pero no es el único ni tampoco el primordial. Junto a él se encuentran la vida, la convivencia, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz.
La prevalencia del interés general respecto al derecho al trabajo es mayor que respecto a cualquier otro derecho. Así lo analizó la Corte Constitucional en la demanda contra el Decreto 1660.
De la misma manera como se hallaba facultado el Gobierno Nacional para ordenar la desvinculación del personal necesario para la reestructuración de la entidad, se encontraba facultado para establecer un régimen especial de indemnización y bonificación para quienes resultaren desvinculados en razón de la decisión de reestructuración.
El régimen indemnizatorio y de bonificaciones consagrado pretende compensar al trabajador por una situación especialísima que determina su desvinculación, la que resulta independiente de la gestión que venía realizando cada trabajador.
El trabajo, de conformidad con el artículo 25 de la Carta tiene la virtualidad de ser derecho y obligación social al mismo tiempo y resulta visto desde una doble posición. Como derecho es un atributo inherente a la persona humana y como obligación, es una consecuencia del Estado Social de Derecho.
Conforme al Preámbulo, el trabajo se asegura dentro de un marco jurídico, democrático y participativo para obtener un orden jurídico, democrático y participativo para obtener un orden político, económico y social justo. Es decir, el trabajo solamente está asegurado por el orden jurídico en la medida en que contribuya a un orden social justo.
El derecho al trabajo no puede confundirse con el derecho al empleo. Este se refiere siempre a una modalidad subordinada y dependiente de aquél. El empleo es fruto de un convenio; las normas que lo regulan tienden a asegurar que el empleador ofrezca condiciones dignas y justas a su empleado.
La relación laboral, como relación contractual que es, puede terminarse como todo contrato y cuando ella termina el trabajador queda desempleado, pero de ninguna manera se le ha conculcado su derecho al trabajo porque de considerarse así ningún contrato de trabajo podría terminar, pues su terminación implicaría violación del derecho al trabajo.
Las previsiones laborales contenidas en el Decreto acusado son una consecuencia lógica de la reestructuración de la entidad y del cambio en la planta de personal que ella comparta.
El Gobierno Nacional en manera alguna está adoptando una política laboral. Si el Constituyente hubiera querido que en el proceso de reestructuración, fusión o supresión se surtieran etapas de concertación y debate democrático, así lo hubiera manifestado.
8-. Carece de toda lógica la afirmación de que el Decreto acusado reproduce normas del Decreto 1660 de 1.991.
9-. Las personas jurídicas sin ánimo de lucro encargadas de ejecutar las acciones de los centros, estarán conformadas en cada Región del país por los trabajadores y empleadores del sector productivo al que pertenezcan cada uno y por las Universidades de la Región en la que se encuentre ubicado. De esta manera se garantiza la participación de los distintos territorios del país en la formulación de programas y políticas de formación acordes con las necesidades de cada sector de la población.
10-. El hecho de que un miembro de la Conferencia Episcopal tenga asiento en el Consejo Directivo no viola el principio de igualdad pues entonces todas las personas que no fueron llamadas a coadministrar estarían discriminadas.
La conformación de los órganos de dirección de una entidad, mientras no sea una situación reglada por la Constitución, le corresponde libremente al legislador sin que pueda alegarse por quienes queden fuera de ella derecho adquirido alguno.
11.- El Decreto acusado no varía la competencia presidencial de designar los Gerentes o directores de los establecimientos públicos. El artículo 9o. ratifica esta facultad del Presidente.
12.- Si la Constitución y la Ley prevén la suscripción de contratos con entes privados para la colaboración en el fomento de actividades científicas, es obvio que estas personas jurídicas tengan la administración de los bienes del SENA.
II.3-. En la etapa procesal de alegatos de conclusión el actor de la demanda radica bajo el No. 2315 y el apoderado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reiteraron lo expuesto en los escritos de demanda y contestación de las mismas.
Las demás partes y el Ministerio Público no hicieron uso del derecho de alegar de conclusión.
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia previas las siguientes.
Para una mejor comprensión de la controversia sometida al conocimiento de la Sala, se han clasificado los cargos expuestos en los diferentes proceso, así:
I- Cargos comunes en las demandas como son.
1-. Los relativos a que el SENA estaba en consonancia con la nueva Constitución Política y no requería de reestructuración.
2-. Los referentes a la supresión de cargos o empleos.
3-. Los relativos a la reproducción de normas del Decreto 1660 de 1.991, declaradas inexequibles.
4-. Los concernientes a la prestación del servicio por particulares.
5-. Los atinentes a la ampliación del plazo y a la delegación de la facultad de reestructurar.
6.- Los tocantes a las evaluaciones y recomendaciones de la Comisión Asesora en cuanto a que no las hubo; se le restringió el plazo a la Comisión; y se desatendieron aquéllas.
7-. Los que respectan a la administración de los bienes de la entidad.
8-. Los referentes al cambio de objetivo y de funciones del SENA.
9-. Los atinentes a la centralización de funciones del SENA.
II- Cargos no consumen, a saber.
a): El que reclama la concertación para la adopción de la medida de supresión de cargos o empleos (demanda No. 2326).
b): El que exige el referéndum o plebiscito para el cambio de funciones del SENA (demanda 2331).
c): El relativo a la participación en el Consejo directivo del Sena de un miembro de la Conferencia Episcopal (demanda 2330).
d): El que endilga la violación de la libertad de escoger profesión u oficio por parte del artículo 26 del Decreto acusado (demanda 2330).
e): El que imputa al Decreto acusado la desaparición de las asociaciones sindicales (demanda 2330).
f): El relativo a la transgresión del artículo 189 numeral 13 de la Carta que consagra la facultad presidencial de nombrar libremente al Director del SENA y a los miembros del Consejo Directivo (demanda 2331).
g): El tocante a la violación de los Decretos 1050 y 3130 de 1.968 por la conformación de la Junta Directiva (demanda 2315).
I-. En relación con el primer grupo de cargos, cabe advertir:
1.- si bien es cierto el Constituyente buscaba poner en consonancia las entidades con los mandatos de la reforma constitucional, haciendo especial énfasis en la redistribución de competencias y recursos que ella establece, de manera alguna significa que las atribuciones contenidas en la norma transitoria se circunscribieran a este último aspecto, pues la reforma constitucional incluyó innovaciones que ameritan adecuación a través de la reestructuración, fusión o supresión, como es el caso de los principios que informan la actuación administrativa, principios estos que constituyen una de las finalidades de la norma transitoria, gobierne por aquéllos, podrán satisfacerse los fines esenciales del Estado.
Tal es el caso del SENA que, según se lee en el texto del Acta No. 10 de 9 de Diciembre de 1.992 (folio 5 del cuaderno de anexos, expediente No 2276), con su aspectos, de la conformación del Consejo Directivo Nacional y la redistribución de algunas funciones, busca garantizar una mayor eficiencia en la prestación del servicio de formación profesional integral.
Por lo anterior, no están llamadas a prosperar estos cargos.
2-. Los artículos 14 a 18 del Decreto acusado regulan lo relativo a la supresión de cargos o empleos en el SENA, como consecuencia de la reestructuración.
Los artículos 21 a 23 ibídem prevén el pago de indemnizaciones o bonificaciones y el monto de las mismas de acuerdo con el tiempo de servicio en la entidad y en las cuales se encuentre el titular del cargo.
En el Capítulo IV se consagra el régimen de incompatibilidades de las indemnizaciones con las pensiones de jubilación y el factor salarial para el pago de tales indemnizaciones o bonificaciones.
Para el estudio de los cargos que se endilgan al Decreto acusado frente a las disposiciones que han quedado reseñadas, es preciso analizar si con base en el artículo transitorio 20 podía o no el gobierno Nacional hacer las regulaciones contenidas en ellas. Sobre este aspecto, la Sala e n reiterados pronunciamientos ha precisado que con la consagración del artículo transitorio 20, en virtud del cual se expidió el Decreto acusado, pretendió el Constituyente materializar, a través de las facultades de reestructuración, fusión o supresión de las entidades allí referidas, el desarrollo de los fines esenciales que al Estado le impuso la nueva Carta Política. Consecuencia de ello, es la supresión de cargos o empleos que no requieran las necesidades administrativas del Estado en la búsqueda de la eficaz prestación de los servicios públicos, y en aplicación del principio de la prevalencia del interés general sobre el particular.
En ese mismo sentido la Corte Constitucional al estudiar la demanda contra el Decreto 1660 de 1.991, expresó:
"...El Estado, en el sentir de la Corte, debe asumir la tarea de adecuar su estructura a las circunstancias que hoy le exigen eficiencia y celeridad en el cumplimiento de las múltiples responsabilidades que le competen...".
"... Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento...".
"Para hacerlo, el Gobierno dispone, entre otros instrumentos, de las atribuciones que le otorga el artículo transitorio 20 de la Constitución Política..."
"... De allí que, si fuere necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad de las cargas públicas (artículo 13 C.N.) en cuanto aquél no tendría obligación de soportar el perjuicio tal como sucede con el dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública..."
De manera pues que en tratándose de la aplicación del artículo transitorio 20 hay licitud en la acción del Estado para suprimir cargos o empleos de quienes estén o nó inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, sin perjuicio obviamente de la obligación indemnizar a los titulares de los mismos.
Teniendo en cuenta que los Decretos expedidos con fundamento en la norma transitoria 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, en razón de la materia que regulan, bien podía el Gobierno Nacional consagrar disposiciones distintas de las previstas en otras normas de igual jerarquía y con incidencia en aspectos regulados en convenciones colectivas de trabajo.
De otra parte, en lo referente al trato discriminatorio que se predica en el monto de las indemnizaciones, estima la Sala, como lo ha hecho en otras oportunidades, que para que pueda hablarse de igualdad habría que partirse de un idéntico supuesto de hecho, pues frente a situaciones fácticas distintas, las consecuencias jurídicas habrán de ser disímiles. En este caso, no se encuentra en la misma situación de hecho un trabajador en período de prueba frente a otro que no lo está y un trabajador que lleva determinado número de años al servicio de una entidad, frente a otro que no ha laborado el mismo tiempo.
En virtud de lo expuesto no están llamados a prosperar los cargos relacionados con las regulaciones laborales que contiene el Decreto acusado. Cabe agregar además que en lo que toca con la violación del artículo 56 de la Constitución Política (cargo a que alude la demanda radicada bajo el No. 2326), observa la Sala que del contenido de dicha norma se infiere que la concertación, a través de una comisión permanente integrada por el gobierno Nacional y representantes de los empleadores y de los trabajadores, cuya composición y funcionamiento fué deferida a la Ley, se previó para contribuir a la solución de conflictos colectivos de trabajo en cuanto a políticas salariales y laborales se refiere.
En el evento sub lite, cuando se expidió el Decreto de reestructuración del SENA no existía conflicto colectivo de trabajo alguno cuyo tema de discusión hubiese sido la política salarial y laboral de la entidad, que por lo mismo, para su solución, requiriera de la intervención de una comisión para concertar sobre tales puntos.
De otra parte, el artículo transitorio 20 no prevé, como requisito previo a la reestructuración, fusión o supresión, la concertación a que se contrae la norma constitucional en estudio.
Los anteriores argumentos sirven también de fundamento para desestimar el cargo consistente en que con el Decreto acusado se busca la desaparición de las asociaciones sindicales, a que se contrae la demanda radicada bajo el No. 2330.
3-. De la transcripción que se hizo de algunos apartes de la sentencia de la corte Constitucional frente al Decreto 1660 de 1.991, puede inferirse claramente que los fundamentos de hecho y de derecho que sirvieron de soporte a la expedición de dicho difieren de los que gobiernan la expedición de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones otorgadas en el artículo transitorio 20. Por esta razón no es de recibo el argumento de las demandas que aducen la violación del artículo 243 de la Carta Política.
4.- El artículo 2o. del Decreto acusado preceptúa:
"Objeto.- El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- está encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos y de promover y apoyar el desarrollo tecnológico del sector productivo, mediante la dirección, orientación y coordinación de redes conformadas por entes colaboradores, corporaciones y otras personas jurídicas especializadas, encargadas de impartir formación profesional integral, prestar servicios tecnológicos y de administrar sistemas de información para el empleo".
En las demandas objeto de acumulación se afirma que con el Decreto acusado se está despojando el Estado de la obligación de ofrecer formación profesional, dejándola en manos de particulares.
El artículo 365 de la Constitución Política es diáfano en permitir que los servicios públicos puedan ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, debiendo mantener aquél la regulación, control y vigilancia de dichos servicios.
En armonía con esta disposición el artículo 355 ibídem autoriza la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo a que alude el artículo 339 ibídem.
Del texto del artículo 2o. del Decreto acusado transcrito se colige que se cumplen los presupuestos del artículo 365 de la Constitución Política y, por lo mismo, no se dan las transgresiones a que se refieren los demandantes en los cargos bajo análisis.
5.- En lo que atañe a los cargos relativos a la ampliación del plazo y a la delegación de la facultad de reestructurar, observa la Sala que tampoco tienen vocación de prosperidad ya que como reiteradamente lo ha precisado y ahora lo reitera, del contenido de los artículos 150 numeral 7o. y 189 numerales 15 y 16 de la Constitución Política, se deduce que la facultad que le dió el artículo transitorio 20 al Gobierno Nacional para que fuera ejercida dentro del término de 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de aquélla, sin duda alguna tiene carácter legislativo, pues teniendo en cuenta que para la época dé expedición de la Carta el Congreso se encontraba en receso en virtud de la revocatoria de su mandato, no podía el Gobierno hacer uso de las atribuciones constitucionales contenidas en el artículo 189 numerales 15 y 16, de carácter administrativo, que le exigían obrar de conformidad con sujeción a la ley.
Estando demostrada la naturaleza legislativa de la función excepcional transitoria de la que la Carta revistió al Gobierno Nacional, no puede considerarse que el término previsto para que el Consejo Directivo del SENA adecue la estructura interna y la planta de personal a las decisiones adoptadas, constituya una prórroga del plazo contenido en la norma transitoria, pues según las voces del Decreto 1050 de 1.968 en su artículo 26 literal b. y 1042 de 1.978 en su artículo 74, las Juntas o Consejos Directivos de los establecimientos públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado tienen dicha función administrativa de manera permanente y para su ejercicio no requieren de la fijación de término alguno. Por ello tampoco puede hablarse de delegación de funciones en el Consejo Directivo sino del señalamiento de las mismas al organismo que por ley debe ejercerlas.
6.- En lo tocante a los cargos que se formulan frente a las recomendaciones y evaluaciones de la Comisión Asesora prevista en el artículo transitorio 20, cabe precisar lo siguiente:
Conforme obra a folios 1 a 12 del cuaderno de anexos del expediente No. 2276, el 9 de diciembre de 1.992 se reunió la Comisión Asesora integrada por dos de los representantes del Consejo de Estado, el Viceministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, el Consejo para la Modernización del Estado y la Secretaría Técnica de la Comisión. En dicha reunión el Ministro de Trabajo y Seguridad social presentó la propuesta, entre otros, del proyecto de reestructuración del SENA.
Según obra a folios 29 y 30 ibídem, los Consejeros de Estado, miembros de la Comisión, dejaron constancia de que el trabajo de la misma consistió en recibir las propuestas del Gobierno, escuchar las explicaciones que sobre ellas hicieron algunos Ministros y otros altos funcionarios del Gobierno, hacer preguntas y comentarios, y, en cuanto a ellos concierne, formular por escrito observaciones, que efectivamente formularon posteriormente (folio 74 ibídem). Por otra parte, los restantes miembros de la Comisión, según consta en el Acta pertinente manifestaron su aprobación a los proyectos de Decreto considerados, entre ellos el acusado. Significa lo reseñado que la comisión Asesora se conformó; que tuvo conocimiento entre otros proyectos, del de reestructuración del SENA, y que hizo observaciones.
Por ello estima la Sala que no se transgredió el artículo transitorio 20 de la Carta Política, ya que todo lo reseñado se llevó a cabo dentro del término de 18 meses en él previsto y del citado precepto no se infiere la condición de que el trabajo de la Comisión tuviera que abarcar todo el plazo. De otra parte, y así lo ha reiterado esta Corporación en diversos pronunciamientos, cuando el Constituyente facultó al Gobierno Nacional en el referido artículo transitorio 20 para reestructurar, fusionar o suprimir las entidades que en él se mencionan, solamente previó que una comisión de expertos en administración pública y derecho administrativo, cuya conformación indicó expresamente, asesorara, ilustrara, aconsejara e hiciera recomendaciones al Gobierno en la tarea asignada, más no que tales recomendaciones tuvieran carácter vinculante para el Gobierno pues de considerarse así tal tarea de reestructurar, fusionar o suprimir no correspondería a éste sino a aquélla; tampoco supeditó el ejercicio de dichas atribuciones al acuerdo unánime para la adopción de las decisiones. Por ello el Decreto expedido con fundamento en dicha norma constitucional, se ciñó a las autorizaciones otorgadas y por lo mismo no están llamados a prosperar los cargos.
7-. En lo concerniente a los cargos que se formulan a la administración de los bienes del SENA por parte de particulares, estima la Sala que no tienen vocación de prosperidad ya que, como se dijo al analizar los cargos relacionados en el punto 4, el artículo 365 de la Constitución Política prevé que el Estado pueda asumir la prestación de servicios públicos indirectamente a través de particulares, y en armonía con esta disposición el artículo 355 ibídem autoriza la celebración de contratos. De tal manera que en desarrollo de dichos preceptos puede celebrar contratos respecto de sus bienes con personas jurídicas sin ánimo de lucro encargadas de la administración de los centros a quienes corresponde la ejecución de los proyectos de formación profesional integral, desarrollo tecnológico, información para el empleo y los demás programas que adelante el SENA.
8.- En lo que respecta a los cargos relativos al cambio de objetivos y funciones del SENA, la Sala considera que tampoco tienen virtualidad de prosperar pues, como lo ha precisado en otros pronunciamientos, la estructura de una entidad comprende la parte orgánica y la parte funcional.
La parte orgánica comprende la naturaleza, objetivos, órganos de dirección y administración y las distintas dependencias o niveles que la conforman.
La parte funcional, como su nombre lo indica, atañe a las funciones que se han previsto por parte de dichos órganos de dirección y administración y de las distintas dependencias para desarrollar los objetivos de la entidad.
Reestructurar entonces significa modificar la estructura de una entidad, y tal modificación puede recaer sobre cualesquiera de los elementos que forman parte de la misma.
Así pues, es posible variar la composición de los órganos de dirección o administración, ampliar o reducir los objetivos, crear o suprimir dependencias, asignar o reducir funciones. Y teniendo los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 20, la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, bien pueden modificar, derogar o adicionar normas de igual jerarquía en las cuales se hayan previsto determinados objetivos y funciones, y para ello no se requiere del referéndum o plebiscito que reclama el actor en la demanda radicada bajo el No. 2331, por lo cual también en cuanto a este aspecto se refiere no está llamado a prosperar el cargo.
9-. Se aduce en las demandas objeto de la acumulación la violación de los artículos 1o. y 209 de la Carta Política administrativa y operativa del Sena al desaparecer sus Regionales y en un sólo cuerpo el Director diseñará y coordinará todas las acciones de la entidad convirtiéndose en el máximo jerarca de las finanzas de la misma.
Advierte la Sala que no asiste razón a los demandantes pues conforme al artículo 4o. del Decreto 2149 de 1.992, el SENA "...puede establecer sedes en los lugares del país que requiera", lo cual hace suponer que las actividades de la entidad no están centralizadas. Además, el artículo 36 ibídem es claro en preceptuar que dicha entidad contará con centros encargados de ejecutar los proyectos de formación profesional integral, desarrollo tecnológico e información para el empleo y en cuya administración pueden tener parte, entre otros, los empresarios del sector productivo, los trabajadores del sector, las entidades públicas y los entes territoriales.
Por lo demás, si bien es cierto que dentro de las funciones que se asignan al Director General se encuentran las de diseñar los programas y proyectos de la entidad, no lo es menos que tales funciones están supeditadas a la aprobación del Consejo Directivo Nacional, como lo ordena el artículo 10o. numerales 1o. y 8o., en cuyas reuniones el Director Nacional no cuenta sino con voz, y, conforme al artículo 34 ibídem el control fiscal de la entidad es ejercido por la Contraloría General de la República.
II-. En lo respecta al segundo grupo de cargos, cabe precisar lo siguiente:
Los contenidos en los literales a), b) y e), ya fueron estudiados al resolver sobre los cargos referentes a las regulaciones laborales y funciones del SENA.
Restan por analizar los cargos a que se contraen los literales c), d), f) y g).
En relación con el cargo señalado en el literal c), esto es, el referente a la violación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, por permitir el Decreto acusado que en el Consejo Directivo Nacional forme parte un miembro de la Conferencia Episcopal, estima la Sala que la Carta Política no ha señalado restricciones para determinar, dentro de la estructura de una entidad, la composición de la Junta o Consejo Directivo.
La composición del Consejo Directivo Nacional en el caso del SENA en manera alguna contiene prohibición de que miembros de otras religiones o credos no puedan formar parte de la misma. Además, bien puede suceder que los restantes miembros pertenezcan a religiones diferentes de la católica. Por estas razones no prospera el cargo.
En lo atinente al cargo indicado en el literal d) relacionado con la violación del principio de la libertad de escoger profesión u oficio, por parte del artículo 26 del Decreto acusado, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad. En efecto, esta norma dispone que cuando el empleado público o trabajador oficial, en virtud de la reestructuración, se vincule a una persona jurídica sin ánimo de lucro creada con participación del Sena, no tendrá derecho al pago de indemnizaciones o bonificaciones.
Ello es lógico ya que la causa de tales pagos no es otra que la forma de compensar los perjuicios que se le puedan irrogar al titular de un cargo o empleo que con motivo de la reestructuración sea suprimido. De tal forma que si no hay perjuicios porque el empleado o trabajador no queda sin empleo, no hay causa que justifique la indemnización o bonificación.
Se endilga en la demanda No. 2331 la transgresión del artículo 189 numeral 13 de la Carta Política que consagra la facultad presidencial de nombrar libremente al Director del Sena y a los miembros del Consejo Directivo Nacional.
El cargo no está llamado a prosperar ya que conforme al artículo 9o. del Decreto 2149 de 1.992 "El Director General es agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y representante legal de la entidad". Esta disposición guarda plena armonía con la contenida en la norma constitucional en estudio que prevé como función del Presidente de la República la de "Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley...".
En cuanto a los miembros del Consejo Directivo, del citado artículo 189 numeral 13 nos e deduce que éstos deban ser nombrados por el Presidente de la República.
Finalmente, y en lo que atañe al cargo relativo a la violación de los Decretos 1050 de 1.968 y 3130 de 1.968, en sus artículos 8o. y 9o., que según la demanda No. 2315 se produjo con la conformación del Consejo Directivo del SENA, estima la Sala que tampoco está llamado a prosperar pues, como ya se dijo, los Decretos expedidos con fundamento en las atribuciones conferidas al Gobierno Nacional por el artículo transitorio 20 tienen la misma fuerza o entidad normativa que la Ley, por lo cual a través de éstos se pueden modificar o derogar normas de igual jerarquía.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
1o.): DEINIEGANSE las súplicas de las demandas radicadas bajo los expedientes acumulados Nos. 2276, 2308, 2315, 2330 y 2331.
2o.): LEVANTASE la suspensión provisional de los efectos de las expresiones referentes al plazo contenidas en los artículos 18, 20 y 39 del Decreto 2149 de 1.992.
3o.): DEVUELVANSE a los interesados las sumas de dinero depositadas para gastos del proceso que no fueron utilizadas.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fué leída, discutida y aprobada
por la Sala en su sesión de fecha 9 de septiembre de 1.994.
YESID ROJAS SERRANO,
Presidente,
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ,
MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ,
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ.
