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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EXPEDIENTE No. : Radicación 4598.
FECHA : Santafé de Bogotá D.C., julio veintitrés de
mil novecientos noventa y tres.
MAGISTRADA PONENTE : Dra. Consuelo Sarria Olcos
ACTOR : Fernando Molina Grau.
Nulidad y suspensión provisional del artículo 2o. del Decreto 1372 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
<TESIS - Relatoría del Consejo de Estado>.
SERVICIO EXCLUIDO / SERVICIO DE ASEO / IVA EN SERVICIOS
La norma acusada que reglamentó el numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario, restringió el alcance de la expresión "servicios prestados por las empresas de aseo" al de "servicio de limpieza en general de edificaciones" excluyendo así del beneficio consagrado en la norma reglamentada, los servicios prestados por empresas de aseo diferentes a las que se dedican a la limpieza de edificaciones. La norma demandada al precisar el concepto de empresas de aseo, lo limita al servicio prestado por "las personas jurídicas o por establecimientos de comercio" lo cual restringe el concepto previsto por la ley que fue el "empresa" para establecer la exclusión y constituye otro motivo de extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta. Santafé de Bogotá D.C., julio veintitrés de mil novecientos noventa y tres.
Ref. :Radicación 4598. Nulidad y suspensión provisional del artículo 2o. del Decreto 1372 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional. Actor: Fernando Molina Grau. FALLO.
Magistrada Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos
Procede la Sala a resolver la acción de nulidad ejercida por el doctor FERNANDO MOLINA GRAU, en su propio nombre, contra el artículo 2o. del Decreto 1372 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional.
Las normas demandadas y el concepto de la violación se sintetizan así:
1o. Artículos 189-11 y 338 de la Constitución Nacional.
El ejecutivo, al expedir el artículo 2o. del Decreto 1372 de 1992, limitó el alcance de la exclusión consagrada por el numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario, por cuanto impone tributos no establecidos por el legislador, al gravar con el IVA todos los servicios prestados por empresas de aseo, diferentes a las que limpian edificios, vulnerando así el artículo 338 de la Constitución Nacional, ya que es al Congreso de la República, por medio de leyes, al que le corresponde establecer el hecho gravado y los sujetos pasivos de la obligación tributario.
La Ley 6a. de 1992, señaló expresamente que no estarán gravados los servicios prestados por las empresas de aseo y no únicamente los prestados por las empresas dedicadas a la limpieza de edificios.
2o. Artículo 28 del Código Civil
Las normas del Código Civil sobre interpretación de la ley se vulneraron, porque se limitó el contenido general de la ley que exime de gravamen el servicio prestado por la totalidad de las empresas de aseo, circunscribiendo ". arbitrariamente el beneficio a algunos de los servicios prestados por ellas". (Folio 6).
SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL.
El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, solicitud que fue negada por la Sala, mediante providencia de 4 de marzo de 1993 (folios 11 y siguientes), por no haberse sustentado de manera "expresa", ni en la demanda, ni en escrito separado.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que:
La ley hizo referencia a los "servicios prestados por las empresas de aseo" no a los "servicios de aseo" en forma general y al excluirse expresamente el servicio de aseo público, se entiende que la previsión legal parte del hecho de que las "empresas de aseo" tienen como objeto social principal la prestación del servicio de aseo con carácter particular y por consiguiente es esta la modalidad de prestación de servicio la excluida por la ley, a que se refiere la disposición acusada.
Agrega que, teniendo en cuenta que las exenciones, exclusiones y demás beneficios de carácter tributario son taxativos y de interpretación restrictiva, es necesario precisar el alcance de la ley a través del reglamento, motivo por el cual el artículo 2o. del Decreto Reglamentario 1372 de 1992 definió lo que se debe entender por "servicios prestados por las empresas de aseo", circunscribiendo el beneficio sólo a aquellas empresas que pueden ser identificadas como tales, es decir, que la organización de sus elementos de producción apuntan a un fin determinado, esto es, la prestación del servicio de aseo, independientemente de que en el desarrollo de su objeto social se prevea la prestación de otro tipo de servicios que puedan ser gravados.
Al respecto cita la providencia de esta Corporación de 14 de agosto de 1992, Consejero Ponente: Doctor Carmelo Martínez Conn.
A juicio del actor, en el caso presente, el decreto reglamentario desconoció el texto de la ley al limitar la exclusión consagrada en el numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario en favor de todas las empresas de aseo, restringiéndola al servicio prestado por las empresas dedicadas a la limpieza de edificios y privando así de un beneficio estatuido por la ley a los administrados usuarios de empresas que prestan el servicio de aseo, distintas de la limpieza de edificios, como lo son por vía de ejemplo las lavanderías de ropa de calle y de cama de hospitales, hoteles, etc.
El acto acusado vulneró el artículo 338 de la Constitución Nacional, porque al limitar la exclusión que la ley concedió a los servicios prestados por todas las empresa de aseo, a aquellos dedicados a tal actividad en edificios, creo un impuesto que afecta a los usuarios de las demás empresas de limpieza, ". siendo evidente que en Colombia, sólo el Congreso puede, en forma soberana, proferir leyes, que creen impuestos". (folio 31).
Anotó, además, que de conformidad con los criterios de interpretación de la ley "cuando el sentido de la ley es claro no se desatenderá su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu".
Precisó luego, que como lo dispone el artículo 28 del Código Civil, las palabras de la ley se deben entender en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas y por lo anterior, ". la expresión aseo es sinónimo de limpieza en general, según se lee entre otros en el diccionario de la Real Academia de la Lengua por lo tanto el servicio prestado por toda empresa dedicada a la labor de limpieza está excluido de IVA por la ley, no pudiendo el ejecutivo restringir el sentido natural del verbo rector ni modificar o limitar el ámbito de su aplicación" (folio 33).
Por su parte, la Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicita que se acceda a las súplicas de la demanda, porque a su juicio, la operación de "lavar", debe clasificarse dentro del término genérico de "aseo", que es el utilizado en el numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario.
El Gobierno, al restringir mediante la norma acusada el alcance de la mencionada noción, al servicio de la limpieza de edificaciones, incluyendo en ellas la eliminación o recogida de basuras y desechos, lavado de paredes, pisos, puertas, ventanas y demás actividades relacionadas con la presentación adecuada y decorosa de las edificaciones, para uso individual o colectivo de las personas, está evidentemente restringiendo la noción consagrada en la norma reglamentada y que forzosamente debe comprender la actividad desarrollada por las empresas dedicadas al lavado de ropa, incluidas obviamente dentro de la noción general de aseo.
Afirma que en el ejercicio de la facultad reglamentaria hubo un exceso y se vulneró por ello el artículo 189 - 11 de la Constitución Nacional y el artículo 476 - 10 del estatuto tributario.
En relación con el artículo 338 de la Constitución, señaló que tal norma "no tiene nada que ver con el decreto acusado que simplemente pretende reglamentar una norma legal" (folio 37).
El artículo 476 numeral 10 del estatuto tributario, establece:
"Servicios exceptuados del impuesto sobre las ventas: se exceptúan del impuesto los siguientes servicios:
...
10. Los servicios prestados por las empresas de aseo.
..".
La norma acusada, el artículo 2o. del Decreto Reglamentario 1372, reglamentario de la Ley 6o. del mismo año, prevé que:
Artículo 2o. Servicios prestados por empresas de aseo.
"Para los efectos del numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario, se entiende por servicios prestados por empresas de aseo, el servicio de limpieza en general de edificaciones, prestado por personas jurídicas o establecimientos de comercio, tal como la eliminación o recogida de basuras y desechos, lavado de paredes, pisos, puertas, ventanas y demás actividades relacionadas con la presentación adecuada y decorosa de las edificaciones, para uso individual o colectivo de las personas, bien sea que se preste en forma manual o mediante el empleo de máquinas o elementos especiales".
Al respecto se observa que la norma acusada, que reglamentó el numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario, restringió el alcance de la expresión "servicios prestados por las empresas de aseo" al de "servicio de limpieza en general de edificaciones", excluyendo así del beneficio consagrado en la norma reglamentada, los servicios prestados por empresas de aseo diferentes a las que se dedican a la limpieza de edificaciones.
Lo anterior implica, por una parte, así como lo señaló la señora procuradora sexta delegada ante esta Corporación, la violación de la norma reglamentada y del artículo 189 - 11 de la Constitución Nacional, ya que el ejecutivo al expedir la norma acusada se excedió en el ejercicio de su potestad reglamentaria; y por otra, el, desconocimiento del mandato consagrado en el artículo 338 de la Constitución Nacional, toda vez que el ejecutivo, mediante la norma acusada, al modificar los sujetos pasivos de la obligación tributario limitando la exclusión consagrada en la ley (numeral 10 del artículo 476 del estatuto tributario), invadió la órbita del Congreso en contradicción con tal mandato constitucional.
Por otra parte, encuentra la Sala que la norma demandada al precisar el concepto de empresas de aseo, lo limita al servicio prestado por "las personas jurídicas o por establecimientos de comercio", lo cual restringe el concepto previsto por la ley que fue el de "empresa" para establecer la exclusión y constituye otro motivo de extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Los anteriores razonamientos son suficientes para que la Sala acceda a las pretensiones de la demanda y proceda a declarar la nulidad de la norma acusada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Declarase la nulidad del artículo 2o. del Decreto Reglamentario 1372 de 1992 expedido por el Gobierno Nacional.
Cópiese, Publíquese, Notifíquese, Devuélvase el Expediente al Tribunal de Origen, Cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JAIME ABELLA ZARATA
Presidente de la Sección
GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
DELIO GOMEZ LEYVA
CONSUELO SARRIA OLCOS
JORGE A. TORRADO TORRADO
Secretario
